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판시사항
[1] 법률에 의한 대통령령에의 위임의 한계를 정한 헌법 제75조 소정의 '구체적으로 범위를 정하여'의 의미 및 그 판단 기준
[2]'주택의 부속토지로서 대통령령이 정하는 기준면적을 초과하는 토지'를 종합토지세 분리과세 대상토지로 규정하고 있는 지방세법 제234조의15 제2항 제5호 규정의 위헌 여부(소극)
판결요지
[1]과세요건을 국민의 대표기관인 국회가 제정한 법률로 규정하도록 하여 국민의 재산권을 보장하고(과세요건 법정주의), 과세요건을 명확하게 규정하여 국민생활의 법적안정성과 예측가능성을 보장하기 위한 이른바 조세법률주의를 규정하고 있는 헌법 제38조 및 제59조 와 입법을 위임할 경우에는 법률에 미리 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정하여 둠으로써 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고 의회입법과 법치주의의 원칙을 달성하고자 하는 헌법 제75조 의 입법취지에 비추어 볼 때, 헌법 제75조 에서 법률에 의한 대통령령에의 위임의 한계를 정한 '구체적으로 범위를 정하여'라 함은 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다고 할 것이고, 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다.
[2] 지방세법 제234조의15 제2항 제5호 는 분리과세표준이 적용되는 대상토지를 규정하면서 " 제188조 제1항 제2호 (1) 의 규정에 의한 주택의 부속토지로서 대통령령이 정하는 기준면적을 초과하는 토지"라고 규정하여, 분리과세주택토지를 중요한 요소를 "면적"으로 구체적·개별적으로 한정한 다음, 그 범위 안에서 다음에서 보는 바와 같은 지방세법 제234조의15 제2항 제5호 의 입법목적이나 위임배경 등을 참작하여 구체적으로 정하도록 대통령령에 위임하고 있는 것이므로, 위임하는 사항인 '면적'의 범위와 기준을 명시적으로 특정하지는 아니하였다 하더라도 위 조항에 있어서의 내재적인 위임의 범위나 한계는 충분히 인정될 수 있다고 할 것이고, 한편 위 조항의 입법취지가 분리할 수 없는 1구의 주택의 소유를 위하여 단독 또는 공동으로 제공되고 있는 수필지의 토지에 대하여 분리과세를 함으로써 대도시내에서의 과다한 토지소유를 억제하고 지가의 안정 및 토지소유의 저변학대를 도모하기 위한 것으로서 앞에서 본 내재적인 위임의 범위와 한계 안에서 보다 세부적인 범위를 그때 그때의 사회경제적 상황에 따라 탄력적으로 대통령령에서 정할 수 있도록 한 것이며, 위 조항의 위임에 따라 지방세법시행령 제194조의15 제3항 제3호 는 분리과세대상인 토지의 면적을 구체화하고 있어, 누구라도 지방세법 제234조의15 제2항 제5호 로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있다고 할 것이므로 위 조항이 조세법률주의를 규정하고 있는 헌법 제59조 와 위임입법의 한계를 규정하고 있는 헌법 제75조 에 위반되는 것이라고 할 수 없다.
참조조문
[1] 헌법 제38조 , 제59조 , 제75조 [2] 지방세법 제188조 제1항 제2호 (1) , 제234조의15 제2항 제5호 , 지방세법시행령 제194조의15 제3항 제3호 , 헌법 제59조 , 제75조
원고
오명숙 (소송대리인 변호사 황도수)
피고
서울특별시 성북구청장 (소송대리인 변호사 이재욱)
주문
원고의 청구를 기각한다.
소송비용은 원고의 부담으로 한다.
청구취지
피고가 1999. 10. 7. 원고에게 한 종합토지세 1,152,820원(종합합산 222,870원＋분리과세 929,950원), 도시계획세 147,530원, 교육세 230,560원 합계 1,530,910원의 부과처분을 취소한다.
이유
1. 처분의 경위
피고는 1999. 10. 7. 원고에게 서경표, 정혜령 공유의 서울 성북구 성북동 1527 대 600㎡(이하 '이 사건 ② 토지'라고 한다)와 인접한 원고와 정영모가 각 2분의 1지분씩 소유하고 있는 같은 동 15202 대 468㎡(이하 '이 사건 ① 토지'라고 한다)가 서경표, 오강순 공유의 이 사건 ② 토지상의 연와조 슬라브 위 기와주택 288.56㎡에 부속된 토지로서 그 대지의 합계가 1,068㎡이므로 662㎡를 초과하는 부분에 대하여 이 사건 ① 토지의 원고소유지분 234㎡ 중 175㎡는 종합합산과세표준에 의해, 59㎡는 분리과세표준에 의해 계산한 1999년도 정기분 종합토지세 1,152,820원(종합합산과세에 따른 222,870원＋분리과세에 따른 929,950원), 도시계획세 147,530원, 교육세 230,560원 합계 1,530,910원의 부과처분(이하 '이 사건 처분'이라고 한다)을 하였다.
[인용증거] 갑 제1 내지 8호증, 을 제1호증, 을 제2호증의 1, 2, 을 제3호증, 을 제4호증의 1, 2, 을 제5호증의 각 기재
2. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
원고는 이 사건 처분 중 종합토지세의 분리과세부분 및 그에 해당하는 교육세부분은 그 근거인 지방세법 제234조의15 제2항 제5호 (이하 '이 사건 법률조항'이라고 한다)가 다음과 같은 이유로 위헌이므로 취소되어야 한다고 주장한다.
(가) 조세법률주의 중 위임입법의 한계위반
이 사건 법률조항은 분리과세표준이 적용되는 대상토지를 규정하면서 " 제188조 제1항 제2호 (1) 의 규정에 의한 주택의 부속토지로서 대통령령이 정하는 기준면적을 초과하는 토지"(이하 '분리과세주택토지'라고 한다)라고 규정하여, 분리과세주택토지를 결정하는 중요한 요소인 '기준면적'을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있으나 이 사건 법률조항이 규정하고 있는 '기준면적'의 내용을 국민들이 예측할 만한 규정이나 자료는 물론 입법목적도 없고, 또한 그 입법목적이 과다한 토지보유를 억제하여 지가안정과 토지 소유의 저변확대를 도모하기 위하여 종전의 토지분 재산세와 토지과다보유세를 통·폐합한다는 데에 있다는 것을 인정한다고 하더라도 그 구체적인 입법목적이 일정한 기준면적 이상의 주택토지의 소유를 제한하기 위한 것인지, 고급주택의 건축을 제한하기 위한 것인지, 고급주택에 대한 소유를 제한하기 위한 것인지에 관하여 인식할 자료가 없어 이 사건 법률조항의 입법목적을 통해서도 기준면적을 예측할 수 없으며, 따라서 국민들은 이 사건 법률조항이 정하는 '기준면적'이 어떠한 면적이 될 것인지에 관하여 전혀 예측할 수 없고 오로지 대통령령이 정하는 바에 따라 정하여질 뿐이라고 할 것이므로 이 사건 법률조항은 조세법률주의를 규정하고 있는 헌법 제59조 와 위임입법의 한계를 규정하고 있는 헌법 제75조 에 위반되는 것으로서 위헌이다.
(나) 실질적 조세법률주의 위반
종합토지세는 토지의 소유를 과세원인으로 하므로 이 사건과 같이 1구의 주택에 부속된 토지를 판단함에 있어 토지의 권리관계나 소유형태 또는 필지수를 불문하게 되면 이 사건 법률조항이 정하는 기준면적 이상의 토지를 소유하지도 아니하는 자에 대하여 분리과세에 의한 종합토지세를 부과하는 것이 되어 종합토지세의 본질에 위반하여 과세하는 것으로서 이 사건 법률조항은 '기준면적'을 초과하는 토지를 소유하지도 아니하는 자에게 적용되는 범위 내에서 실질적 조세법률주의에 위반된 것으로서 위헌이다.
(다) 헌법 제13조 제3항 (연좌제금지)의 위반
대지가 수필지로 이루어진 경우 소유자가 동일할 필요도 없다라고 이 사건 법률조항을 적용하면, 타인의 행위, 즉 수필지로 이루어진 대지의 일부를 소유하는 행위로 인하여 분리과세에 의한 종합토지세를 납부하여야 하는 불이익을 당하게 되어 연좌제금지를 규정하고 있는 헌법 제13조 제3항 에 위반되는 것으로서 위헌이라는 것이다.
3. 관계 법령
별지 '관계 법령' 기재와 같다.
4. 판 단
(1)과세요건을 국민의 대표기관인 국회가 제정한 법률로 규정하도록 하여 국민의 재산권을 보장하고(과세요건 법정주의), 과세요건을 명확하게 규정하여 국민생활의 법적 안정성과 예측가능성을 보장하기 위한 이른바 조세법률주의를 규정하고 있는 헌법 제38조 및 제59조 와 입법을 위임할 경우에는 법률에 미리 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정하여 둠으로써 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고 의회입법과 법치주의의 원칙을 달성하고자 하는 헌법 제75조 의 입법취지에 비추어 볼 때, 헌법 제75조 에서 법률에 의한 대통령령에의 위임의 한계를 정한 '구체적으로 범위를 정하여'라 함은 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다고 할 것이고, 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다( 헌법재판소 1997. 2. 20. 선고 95헌바27 결정 , 1997. 10. 30. 선고 96헌바92 결정 , 1998. 7. 16. 선고 96헌바52 결정 등 참조).
(2) 이 사건 법률조항에 관하여 본다.
이 사건 법률조항은 분리과세표준이 적용되는 대상토지를 규정하면서 " 제188조 제1항 제2호 (1) 의 규정에 의한 주택의 부속토지로서 대통령령이 정하는 기준면적을 초과하는 토지"라고 규정하여, 분리과세주택토지를 결정하는 중요한 요소를 "면적"으로 구체적·개별적으로 한정한 다음, 그 범위 안에서 다음에서 보는 바와 같은 이 사건 법률조항의 입법목적이나 위임배경 등을 참작하여 구체적으로 정하도록 대통령령에 위임하고 있는 것이므로, 위임하는 사항인 '면적'의 범위와 기준을 명시적으로 특정하지는 아니하였다 하더라도 이 사건 법률조항에 있어서의 내재적인 위임의 범위나 한계는 충분히 인정될 수 있다고 할 것이고, 한편 이 사건 법률조항의 입법취지가 분리할 수 없는 1구의 주택의 소유를 위하여 단독 또는 공동으로 제공되고 있는 수필지의 토지에 대하여 분리과세를 함으로써 대도시 내에서의 과다한 토지소유를 억제하고 지가의 안정 및 토지소유의 저변학대를 도모하기 위한 것으로서 앞에서 본 내재적인 위임의 범위와 한계 안에서 보다 세부적인 범위를 그때 그때의 사회경제적 상황에 따라 탄력적으로 대통령령에서 정할 수 있도록 한 것이며, 이 사건 법률조항의 위임에 따라 법시행령 제194조의15 제3항 제3호 는 법 제234조의15 제2항 제5호 에서 주택의 부속토지로서 대통령령이 정하는 기준면적을 초과하는 토지라 함은 특별시·광역시(군지역을 제외한다)·시지역(읍·면지역을 제외한다) 안에 소재하는 1구의 주택(행정자치부령이 정하는 농가를 제외한다)에 부속된 토지(아파트 또는 연립주택 등 공동주택의 경우에는 도로 등 공용부분의 토지를 제외한다) 중 993㎡{특별시·광역시(군지역을 제외한다)는 662㎡}를 초과하는 부분의 토지를 말하고, 이 경우 그 부속된 토지의 경계가 명백하지 아니할 때에는 그 주택의 바닥면적의 10배에 해당하는 토지를 그 부속된 토지로 본다고 규정하여 분리과세대상인 토지의 면적을 구체화하고 있어, 누구라도 이 사건 법률조항으로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있다고 할 것이므로 이 사건 법률조항이 조세법률주의를 규정하고 있는 헌법 제59조 와 위임입법의 한계를 규정하고 있는 헌법 제75조 에 위반되는 것이라고 할 수 없다.
원고의 위 주장은 이유 없다.
나. 실질적 조세법률주의의 위반 여부에 관한 판단
분리과세에 의한 종합토지세의 부과대상인 토지는 법 제234조의15 제2항 제5호 및 시행령 제194조의15 제3항 제3호 의 규정에 의하여 특별시 안에 소재하는 1구의 주택에 부속된 토지, 즉 당해 주택과 경제적 일체를 이루고 있는 토지로서 사회통념상 주거생활공간으로 인정되는 토지 중 662㎡를 초과하는 부분의 토지를 말하고, 한편 지방세 실무에서는 법 제234조의9 제1항 의 규정을 유추하여, 이러한 토지의 소유자가 수인인 경우에는 662㎡를 초과하는 토지면적에 대하여 각 토지소유자의 지분비율에 의하여 안분하여 종합토지세를 산정하고 있고 이러한 형태의 방법이 특별히 불합리하다고도 볼 수 없으므로 이 사건 법률조항이 정하는 기준면적 이상의 토지를 소유하지도 아니하는 자에 대하여 분리과세에 의한 종합토지세를 부과하는 것으로 볼 수 없다고 할 것이어서 실질적 조세법률주의에 위반되는 것이라고 할 수 없다.
원고의 위 주장은 이유 없다.
다. 헌법 제13조 제3항 (연좌제금지)의 위반 여부에 관한 판단
앞에서 본 바와 같이 분리과세에 의하여 종합토지세를 중과하는 입법취지와 분리과세대상 종합토지세의 산정방법에 비추어 보면, 분리과세의 의한 종합토지세는 위에서 본 입법목적에 반하는 토지의 소유 및 사용에 기여한 자인 1구의 주택의 부속토지의 소유자들에 대한 직접적인 과세를 하는 것이지 원고가 주장하는 바와 같이 1구의 주택의 부속토지의 소유자가 아닌 자에 대한 과세라고 볼 수 없어, 모든 국민은 자기의 행위가 아닌 모든 타인의 행위로 인한 모든 불이익한 처우를 받지 아니한다는 의미로 해석되는 헌법 제13조 제3항 의 규정에 위반되는 것이라고 할 수 없다.
원고의 위 주장은 이유 없다.
5. 결 론
그렇다면 이 사건 처분의 근거가 된 지방세법 제234조의15 제2항 제5호 의 규정이 헌법에 위배된 조항임을 전제로 한 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.