[1] 행정소송에 관한 부제소특약의 효력(무효)

[2] 구 개발이익환수에관한법률시행령 제4조 제1항 [별표 1] 제11호의 ‘관광진흥법 소정의 관광지 또는 관광단지의 조성사업에 준하는 사업’의 의미

[3] 토지형질변경허가를 받을 당시 이미 사실상 관광지 또는 관광단지화 되어 있는 지역에 콘도미니엄 신축공사를 한 것이 개발부담금 부과대상인 개발사업에 해당하지 않는다고 본 사례

[1] 행정처분에 대하여 행정소송을 제기할 수 있는 소권은 공권으로서 당사자의 합의로 포기할 수 있는 성질의 것이 아니므로 이에 대한 부제소 합의는 무효이다.

[2] 개발부담금과 같은 국민에게 금전지급의 의무를 부과하는 근거 규정은 조세법률주의의 원칙에 따라 엄격하게 해석하여야 하는바, 구 개발이익환수에관한법률시행령(1991. 9. 13. 대통령령 제13465호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항 [별표 1] 제11호의 ‘관광진흥법 소정의 관광지 또는 관광단지의 조성사업에 준하는 사업’이라 함은 당해 개발사업으로 인하여 새로이 관광지 또는 관광단지가 조성되는 것과 유사한 효과를 가져오는 경우(예컨대 관광지 또는 관광단지로서 잘 알려지지 아니하였고, 관광지 또는 관광단지로서의 기반시설이 전혀 되어 있지 아니한 지역에 대규모 관광시설을 건축하는 경우 등)를 말하는 것이고 관광진흥법상의 관광사업에 관한 개발사업이 모두 이에 해당한다고 볼 것은 아니다.

[3] 토지형질변경허가를 받을 당시 이미 사실상 관광지 또는 관광단지화 되어 있는 지역에 콘도미니엄 신축공사를 한 것이 개발부담금 부과대상인 개발사업에 해당하지 않는다고 본 사례.

[1] 행정소송법 제8조 제2항 , 민사소송법 제226조 [2] 구 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 , 제2항 , 구 개발이익환수에관한법률시행령(1991. 9. 13. 대통령령 제13465호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항 [별표 1] 제4호, 제11호 [3] 구 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 , 제2항 , 구 개발이익환수에관한법률시행령(1991. 9. 13. 대통령령 제13465호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항 [별표 1] 제4호, 제11호

[1] 대법원 1961. 11. 2. 선고 4293행상60 판결 대법원 1998. 8. 21. 선고 98두8919 판결 (공1998하, 2328) 대법원 1999. 1. 26. 선고 98두12598 판결 (공1999상, 381)

금호개발 주식회사 (소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 장찬익)

속초시장

1. 피고가 1997. 8. 1. 원고에 대하여 한 개발부담금 642,140,130원의 부과처분은 이를 취소한다.

2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

당사자 사이에 다툼이 없는 사실과 갑 제1호증의 1, 제2, 3, 4, 7호증, 제6, 8호증의 각 1, 2, 을 제2호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고는 토목공사업 및 관광숙박업 등을 목적으로 하는 회사로서, 1990. 1. 24. 속초시 노학동 795의 4(21,825㎡, 이하 ‘이 사건 토지라 한다’)와 그 인근 토지에 휴양콘도미니엄시설을 설치하고자 관광진흥법에 의한 사업계획승인을 받은 후 1991. 6. 5. 이 사건 토지에 관하여 도시계획법 소정의 토지형질변경허가(죽목재식허가 포함, 이하 ‘이 사건 토지형질변경허가라 한다’)를 받아 1997. 5. 17. 이 사건 토지에 휴양콘도미니엄(지하 2층, 지상 9층, 연면적 28,397㎡, 객실 수 247)을 준공하자, 피고는 원고가 위 휴양콘도미니엄을 신축한 것이 관광지 및 관광단지 조성사업에 준하는 사업을 시행하기 위한 토지형질변경사업으로서 개발부담금의 부과대상사업에 해당한다고 하여 1997. 8. 1. 원고에 대하여 개발부담금 976,503,980원을 부과하였다가 1998. 7. 2. 642,140,130원으로 감액경정(이하 당초처분 중 감액경정되고 남은 부분을 ‘이 사건 처분’이라고 한다. )한 사실이 인정된다.

2. 처분의 적법 여부

가. 관계 법령의 내용

구 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다. ) 제5조 제1항 은, 개발부담금의 부과대상인 개발사업은 다음 각 호의 1에 해당하는 사업 등으로 한다고 규정하면서, 제4호 로 관광단지조성사업을, 제10호 로 국토이용관리법 제27조 제3항 의 규정에 의한 개발행위를, 제11호 로 제1호 내지 제9호 와 유사한 사업으로서 대통령령이 정하는 사업 등을 각 들고 있고, 같은 조 제2항 은, 제1항의 각 호 의 개발사업의 범위 및 규모 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다.

한편, 구 개발이익환수에관한법률시행령(1991. 9. 13. 대통령령 제13465호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다. ) 제4조 제1항 은, 법 제5조 의 규정에 의하여 부담금의 부과대상이 되는 개발사업의 범위는 [별표 1]과 같다고 규정하고 있고, [별표 1]의 제4호에서 관광진흥법에 근거한 관광지 및 관광단지조성사업을, 제11호 에서 제1호 내지 제9호 의 대상사업에 준하는 사업을 시행하기 위한 도시계획법에 근거한 토지형질변경사업을 각 들고 있다.

그리고 구 관광진흥법(1998. 2. 8. 법률 제5925호로 개정되기 전의 것) 제2조 제3호 는, “관광지라 함은 자연적 또는 문화적 관광자원을 갖추고 관광객을 위한 기본적인 편의시설을 설치하는 지역으로서 이 법에 의하여 지정된 곳을 말한다.”고 규정하고 있고, 같은 조 제4호 는, “관광단지라 함은 관광산업의 진흥을 촉진하고 관광객의 다양한 관광 및 휴양을 위하여 각종 관광시설을 종합적으로 개발하는 관광거점지역으로서 이 법에 의하여 지정된 곳을 말한다.”고 규정하고 있으며, 제3조 제1항 제2호 (나)목 은, 휴양콘도미니엄을 관광객의 숙박과 취사에 적합한 시설을 갖추어 이를 당해 시설의 공유자, 회원, 기타 관광객에게 이용하게 하는 행위라고 규정하면서 관광사업 중 관광숙박업의 하나로 들고 있다.

나. 판 단

(1) 소의 적법성에 관한 판단

피고는, 원고가 피고에게 위 휴양콘도미니엄 신축과 관련한 개발부담금이 650,000,000원 이하의 금액으로 부과된다면 이를 수용하고 이에 관한 소를 제기하지 않겠다고 하여 원고의 감액요청을 받아들여 1998. 7. 2. 642,140,130원으로 감액경정을 하였으므로 이 사건 소는 위와 같은 부제소합의에 반하여 부적법하다는 취지의 주장을 하므로 이에 관하여 살펴본다.

을 제6호증의 5의 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고는 이 사건 처분에 대한 원고의 이의신청을 기각한다는 중앙토지수용위원회의 재결이 있은 후 1998. 6. 11. 피고에게 위 휴양콘도미니엄 신축과 관련한 개발부담금을 650,000,000원 이하로 부과한다면 이를 수용하고 이에 관한 소를 제기하지 않겠다는 내용의 확약서를 제출한 사실을 인정할 수 있고, 피고가 그 후 같은 해 7. 2. 이 사건 처분을 642,140,130원으로 감액경정한 사실은 앞에서 본 바와 같다.

그러나 행정처분에 대하여 행정소송을 제기할 수 있는 소권은 공권으로서 당사자의 합의로 포기할 수 있는 성질의 것이 아니므로 위 부제소합의는 무효이고( 대법원 1999. 1. 26. 선고 98두12598 판결 참조), 따라서 피고의 위 주장은 이유 없다.

(2) 개발부담금 부과대상 해당 여부에 관한 판단

개발부담금과 같은 국민에게 금전지급의 의무를 부과하는 근거 규정은 조세법률주의의 원칙에 따라 엄격하게 해석하여야 하는바, 시행령 제4조 제1항 [별표 1] 제11호에서 관광진흥법 소정의 관광지 또는 관광단지의 조성사업에 준하는 사업이라 함은 당해 개발사업으로 인하여 새로이 관광지 또는 관광단지가 조성되는 것과 유사한 효과를 가져오는 경우(예컨대 관광지 또는 관광단지로서 잘 알려지지 아니하였고, 관광지 또는 관광단지로서의 기반시설이 전혀 되어 있지 아니한 지역에 대규모 관광시설을 건축하는 경우 등)를 말하는 것이고 관광진흥법상의 관광사업에 관한 개발사업이 모두 이에 해당한다고 볼 것은 아니다.

그런데 당사자 사이에 다툼이 없는 사실과 갑 제46, 47, 48호증, 을 제7호증의 1 내지 6, 제8호증의 각 기재, 증인 임하영의 증언에 변론의 전취지를 종합하면, 이 사건 토지는 속초시 외곽지역에 소재하고 있는 자연녹지지역으로서 관광진흥법에 의한 관광지 또는 관광단지로 지정된 곳은 아니나, 이 사건 토지형질변경허가 당시 이미 설악산국립공원지역에 인접해 있고(약 100~200m 거리), 이 사건 토지로부터 남동쪽으로 약 4.5㎞ 떨어진 곳에 위치한 속초해수욕장이 관광지로 지정되어 있으며, 인근의 지역이 국토이용관리법 등 관계 법령에 의한 온천지구, 유원지구로 지정되어 있었던 사실, 원고가 시공한 공사는 위 휴양콘도미니엄 건물 신축과 관련한 배수공사, 옹벽설치작업 등의 구조물공사 외에 진입도로 개설공사 및 교량 신축공사뿐인 사실을 각 인정할 수 있다.

위 인정 사실에 의하면, 이 사건 토지가 위치한 곳은 원고가 토지형질변경 허가를 받을 당시 이미 사실상 관광지 또는 관광단지화 되어 있는 지역이라 할 것이고, 여기에 공사의 규모가 비교적 작은 점을 보태어 보면 이 사건 콘도미니엄 신축공사로 인하여 새로이 관광지 또는 관광단지가 조성되는 것과 유사한 효과가 생긴다고 보기 어렵다고 할 것이다.

그렇다면 원고가 이 사건 토지에 관하여 토지형질변경을 받아 휴양콘도미니엄을 신축한 것은 원고가 이 사건 토지형질변경허가를 받을 당시의 법령에 의하여는 개발부담금의 부과대상인 개발사업에 해당하지 않는다고 할 것이다(1991. 9. 13. 대통령령 제13465호로 개정된 개발이익환수에관한법률시행령 [별표 1] 제11호는 도시계획법에 의한 모든 토지형질변경허가를 개발부담금부과대상으로 규정하고 있으나, 이 규정은 부칙 제2항에 따라 위 개정된 시행령 시행일 이후에 사업인가 등을 받아 착수하는 사업분부터 적용되므로 이 사건 토지형질변경허가에 대하여는 적용되지 않는다).

피고는, 원고가 앞에서 본 바와 같이 위 휴양콘도미니엄 신축과 관련한 개발부담금이 650,000,000원 이하의 금액으로 부과된다면 이를 수용하고 이에 관한 소를 제기하지 않겠다고 하여 원고의 감액요청을 받아들여 642,140,130원으로 감액경정을 하였음에도 불구하고, 원고가 이 사건 토지형질변경허가가 개발부담금부과대상이 아니라고 다투는 것은 신의성실의 원칙에 반한다고 주장한다.

그러나 과세관청의 적법성에 대한 입증책임은 과세관청에 있고 조세법률간에 있어서 과세관청은 실지조사권을 가지는 등 납세자에 대하여 우월적 지위에 있다는 점 등을 고려하면 원고가 앞에서 본 바와 같은 확약서를 제출하고도 이 사건 처분에 이의를 제기하였다고 하여 이를 가지고 신의성실의 원칙에 반한다고 볼 수 없으므로 피고의 위 주장은 이유 없다.

3. 결 론

그렇다면 이 사건 처분은 위법하므로 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 주문과 같이 판결한다.