자동차운전면허점수제행정처분사무처리규칙에 의한 운전면허취소처분에 대한 이의신청이 행정소송의 전치요건인 행정심판청구에 해당하는지 여부(적극)

지방경찰청의 자동차운전면허점수제행정처분사무처리규칙 소정의 이의신청 제도와 행정심판법에 의한 행정심판 제도는 모두 행정처분의 취소·변경을 구하는 제도로서 서면에 의하여 제기하여야 하고, 또 이의신청 또는 행정심판청구에 대하여 처분청 스스로 이유가 있다고 인정할 경우 당해 처분을 취소·변경할 수 있으며, 그 서면의 기재 내용이나 제출기관이 동일·유사하기 때문에 전문적 법률지식을 갖고 있지 못한 사람에게는 양자를 구별하기 쉽지 아니하고, 또 이의신청에 대한 심사 결과를 기다리는 동안 행정심판청구기간이 도과될 수도 있는 점, 행정심판전치주의는 국민의 신속한 권리구제를 저해하는 측면도 있으므로 법률이 규정한 경우에만 허용하여야 할 것이지 행정청의 내부규정으로 법률이 규정한 외에 별도의 행정심판 절차를 마련하다면 국민의 신속한 재판을 받을 권리를 침해할 우려가 있고, 신청서를 별도로 작성·제출함으로 인하여 이중의 부담을 초래하며, 널리 알려지지 아니한 제도의 설정으로 오히려 국민이 적법한 심판청구를 함에 있어 혼란만 초래하므로 행정청이 비록 국민의 권리구 제를 목적으로 하더라도 임의로 행정심판에 유사한 제도를 설정할 수는 없다고 해석되는 점 등에 비추어, 같은 규칙 소정의 자체민원처리 제도에 기한 운전면허취소처분에 대한 이의신청은 행정소송의 전치요건인 행정심판청구에 해당하는 것으로 보는 것이 옳다.

행정소송법(1994. 7. 27. 법률 제4770호로 개정되기 전의 것) 제18조 제1항 , 행정심판법 제3조 제1항 , 제18조 제1항

대법원 1995. 9. 5. 선고 94누16250 판결(공1995하, 3410)

원고

대구광역시 지방경찰청장

원고의 청구를 기각한다.

소송비용은 원고의 부담으로 한다.

피고가 1996. 5. 31. 원고에 대하여 한 자동차운전면허취소처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1호증, 을 제1호증, 을 제2호증의 1, 2, 을 제3호증의 1, 2, 3, 을 제4호증의 1, 2의 각 기재에 변론의 전취지를 모아 보면 이를 인정할 수 있고 달리 반증이 없다.

가. 원고는 1990. 4. 13. 제2종 원동기장치자전거운전면허를, 1993. 3. 24. 제2종 보통자동차운전면허를, 1994. 3. 22. 제1종 보통자동차운전면허(각 운전면허의 통합면허번호： (생략))를 각 취득하였는데, 1996. 5. 30. 22:55경 술에 취한 상태에서 자신 소유의 (차량번호 생략) 르망승용차를 운전하여 대구 서구 비산동 소재 비산네거리에서 같은 동 소재 대영학원 방면으로 진행하던 중 같은 동 소재 천우당약국 앞길에서 불법 유턴(U-turn)을 하다가 순찰근무 중이던 경찰관에게 단속당하여 음주측정을 한 결과 혈중알콜농도가 0.10%로 나타났다.

나. 이에 피고는 1996. 6. 7. 원고의 위와 같은 행위가 도로교통법 제78조 제1항 제8호 , 제41조 제1항 , 같은 법 시행규칙(1996. 8. 29. 내무부령 제695호로 개정되기 전의 것) 제53조 제1항 [별표 16]에 정해진 운전면허 행정처분 기준 제2의 취소처분 개별기준 일련번호 2(술에 취한 상태에서의 운전)에 해당한다는 이유로 원고로부터 운전면허증을 회수한 날인 그 해 5. 31.자로 소급하여 원고에 대하여 위 각 운전면허를 취소하는 처분(이하 이 사건 처분이라 한다)을 하였다.

2. 본안전 항변에 관한 판단

가. 피고의 주장

피고는, 행정소송법(1994. 7. 27. 법률 제4770호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제18조 제1항 , 행정심판법 제3조 제1항 , 제18조 제1항 에 의하면 행정처분에 대한 취소소송은 그 처분에 관하여 행정심판청구에 의한 재결을 거치지 아니하면 이를 제기할 수 없고, 행정심판청구는 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 제기하여야 함에도 원고는 1996. 6. 7.경 이 사건 처분에 관한 통지를 받고도 그 때로부터 90일이 지난 현재까지 이 사건 처분에 관하여 행정심판청구를 제기하지 않았으므로, 이 사건 취소소송은 그 전심절차를 거치지 아니하여 부적법하다고 주장한다.

나. 관련 법령

(1) 행정소송법 제18조 제1항 에 의하면 취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에는 이에 대한 재결을 거치지 아니하면 이를 제기할 수 없다고 규정하고 있고, 행정심판법 제3조 제1항 에 의하면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제18조 제1항 에 의하면 심판청구는 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 제기하여야 한다고 규정하고 있다.

(2) 한편 행정심판법 제17조 는 제1항 에서 '심판청구서는 재결청 또는 피청구인인 행정청에 제출하여야 한다.'고, 제3항 에서 '심판청구서를 받은 행정청은 그 심판청구가 이유가 있다고 인정할 때에는 심판청구의 취지에 따른 처분이나 확인을 하고 지체 없이 재결청과 청구인에게 통지하여야 한다.'고 각 규정하고 있다.

(3) 또 행정심판법 제19조 는 제1항 에서 '심판청구는 서면으로 하여야 한다.'고, 제2항 에서 '처분에 대한 심판청구의 경우에는 ① 청구인의 이름 및 주소, ② 피청구인인 행정청과 재결청, ③ 심판청구의 대상이 되는 처분의 내용, ④ 처분이 있은 것을 안 날, ⑤ 심판청구의 취지 및 이유, ⑥ 처분을 한 행정청의 고지 유무 및 그 내용 등에 관한 사항을 기재하여야 한다.'고 각 규정하고 있다.

다. 판 단

살피건대, 행정소송의 전치요건인 행정심판청구는 엄격한 형식을 요하지 아니하는 서면행위로 해석되므로, 위법·부당한 행정처분으로 인하여 권리나 이익을 침해당한 자로부터 그 처분의 취소나 변경을 구하는 서면이 제출되었을 때에는 그 표제와 제출기관의 여하를 불문하고, 이를 행정소송법 제18조 소정의 행정심판청구로 보고, 불비된 사항이 보정 가능한 때에는 보정을 명하고 보정이 불가능하거나 보정명령에 따르지 아니한 때에 비로소 부적법 각하를 하여야 할 것이며, 더욱 심판청구인은 일반적으로 전문적 법률지식을 갖고 있지 못하여 제출된 서면의 취지가 불명확한 경우도 적지 않으나 이러한 경우에도 행정청으로서는 그 서면을 가능한 한 제출자의 이익이 되도록 해석하고 처리하여야 하는 것이고( 대법원 1995. 9. 5. 선고 94누16250 판결 참조), 갑 제1, 5호증, 을 제6, 7호증, 을 제8호증의 1 내지 7의 각 기재에 변론의 전취지를 모아 보면, 대구광역시 지방경찰청에서는 자동차운전면허점수제행정처분사무처리규칙(이하 규칙이라 한다) 제16조 제2항의 규정에 따라 운전면허취소 등의 처분과 관련한 자체민원처리제도로서 운전면허취소처분을 받은 사람이 그 처분에 관하여 이의신청을 할 경우 위 경찰청 소속 교통과장, 면허계장, 교통계장, 안전계장, 순찰대장으로 구성된 면허시험위원회에서 그 처분의 위법 여부나 당부를 심사하는 이의신청 및 심사 제도를 운영하고 있는 사실, 원고는 1996. 6. 7.경 피고로부터 이 사건 처분의 고지를 받고 그 해 7. 6. 피고에게 이 사건 처분의 취소를 구하는 취지의 서면에 의한 이의신청을 한 후 그 달 22. 이 사건 취소소송을 제기한 사실, 그런데 위 이의신청서에는 이 사건 처분의 처분청인 피고, 이의신청인인 원고의 이름, 주소와 주민등록번호 및 원고가 그 해 5. 30. 이 사건 처분이 있음을 알았고 또 피고로부터 이 사건 처분에 관한 고지도 받았다는 취지가 기재되어 있고, 원고의 기명날인도 되어 있으며, 그 이의신청서의 기재내용에 의하여 신청의 대상이 되는 이 사건 처분의 내용과 그 취소를 구하는 신청의 취지 및 이유를 알 수 있지만 재결청에 관한 기재가 누락되어 있는 사실, 원고는 위 이의신청이 행정심판인 것으로 알고 1996. 9.경 피고로부터 위 이의신청을 받아들이지 아니한다는 통보를 받았으나 별도의 행정심판청구를 하지 아니한 사실을 인정할 수 있고 달리 반증이 없는바, 위 인정 사실 및 관련 법령을 종합하여 볼 때, ① 규칙 소정의 이의신청제도와 행정심판법에 의한 행정심판제도는 모두 행정처분의 취소·변경을 구하는 제도로서 서면에 의하여 제기하여야 하고, 또 이의신청 또는 행정심판청구에 대하여 처분청 스스로 이유가 있다고 인정할 경우 당해 처분을 취소·변경할 수 있으며, 그 서면의 기재 내용이나 제출기관이 동일·유사하기 때문에 전문적 법률지식을 갖고 있지 못한 사람에게는 양자를 구별하기 쉽지 아니하고, 또 이의신청에 대한 심사결과를 기다리는 동안 행정심판청구기간이 도과될 수도 있는 점, ② 행정심판전치주의는 국민의 신속한 권리구제를 저해하는 측면도 있으므로 법률이 규정한 경우에만 허용하여야 할 것이지 행정청의 내부규정으로 법률이 규정한 외에 별도의 행정심판절차를 마련한다면 국민의 신속한 재판을 받을 권리를 침해할 우려가 있고, 신청서를 별도로 작성 제출함으로 인하여 이중의 부담을 초래하며, 널리 알려지지 아니한 제도의 설정으로 오히려 국민이 적법한 심판청구를 함에 있어 혼란만 초래하므로 행정청이 비록 국민의 권리구제를 목적으로 하더라도 임의로 행정심판에 유사한 제도를 설정할 수는 없다고 해석되는 점, ③ 원고 역시 이의신청을 행정심판으로 알고 청구기간 내에 별도의 행정심판을 청구하지 아니한 점, ④ 원고가 제출한 이의신청서(을 제8호증의 7)에 행정심판법 제19조 제2항 소정의 기재 사항 중 재결청에 관한 것을 제외한 나머지 사항이 모두 기재되어 있을 뿐만 아니라 재결청에 관한 기재는 사후에 보정할 수 있는 점 등에 비추어 원고의 위 이의신청은 피고의 이 사건 처분에 대한 행정심판청구로 보는 것이 옳다 할 것이므로, 피고의 위 항변은 이유가 없다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단

가. 당사자의 주장

피고는, 이 사건 처분의 경위 및 관련 법령의 규정에 비추어 이 사건 처분이 적법하다고 주장하고 있다.

이에 대하여 원고는, 2남 2녀의 장남으로서 일찍 부모를 모두 여의고 금 17,000,000원짜리 전세방에서 생활하며 동생 3명을 부양하고 있고 1995. 7. 1.경부터 대구 3공단 내의 고문당인쇄 주식회사에서 기계공으로 근무하면서 거래처에 인쇄물을 납품하는 일까지 겸하고 있는데 만일 자동차운전면허가 취소되면 직장을 잃게 될 뿐만 아니라 주취정도가 비교적 경미한 점 등의 여러 사정을 감안하여 볼 때, 원고에 대하여 자동차운전면허를 취소한 피고의 이 사건 처분은 공익적 목적의 실현보다는 원고가 입게 될 불이익이 훨씬 더 커서 이익교량의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈한 위법이 있으므로 취소되어야 한다고 주장한다.

나. 판 단

주취상태에서 운전을 한 경우 운전면허의 취소 여부는 행정청의 재량에 속하고, 그 재량권의 행사는 그 운전자가 주취 중 운전을 하게 된 동기와 경위, 연령, 운전면허취소로 인하여 운전자가 입게 될 불이익 등 제반 사정을 고려하여 운전면허취소에 의하여 달성하고자 하는 공익과 그로 인한 상대방의 불이익을 비교·교량하여 그 취소 여부를 결정하여야 함은 당연하다고 하겠으나 오늘날 자동차가 대중적인 교통수단의 하나로서 대량으로 공급되고, 그에 따라 자동차운전면허도 기하급수적으로 발급되고 있는 상황이나 그에 비례하여 교통사고, 특히 음주운전으로 인한 교통사고의 발생도 증가하고 있으며, 그 결과도 참혹한 점 등에 비추어 보면, 주취운전을 금지하여야 할 공익상의 필요는 매우 크고, 원고는 주취상태에서 운전하면서 불법으로 유턴하는 등으로 난폭운전을 하였을 뿐만 아니라 직업상 자동차를 운전하여야 할 절박한 필요성도 인정할 수 없는 점 등에 비추어 보면, 원고가 내세우는 모든 사정을 감안한다 하더라도 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 될 불이익보다는 그에 의하여 달성하고자 하는 공익상의 필요가 더 크다고 할 것이므로, 이 사건 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것은 아니라고 할 것이므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

4. 결 론

그렇다면 이 사건 처분이 위법하다 하여 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유가 없으므로 이를 기각하고, 소송비용은 패소자인 원고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.