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판시사항
[1] 지역주민에게 통행료를 지원하는 내용의 사무가 구 지방자치법 제9조 제2항 에 정한 ‘지방자치단체의 사무’에 해당하는지 여부(적극)
[2] 지방자치단체에 의해 제정된 조례가 법령을 위반하는 경우의 효력(무효) 및 그 위반 여부의 판단 기준
[3] ‘인천광역시 공항고속도로 통행료지원 조례안’이 헌법의 평등원칙과 구 지방자치법 제13조 제1항 등에 위배되지 않는다고 한 사례
판결요지
[1] 인천광역시의회가 의결한 ‘인천광역시 공항고속도로 통행료지원 조례안’이 규정하고 있는 인천국제공항고속도로를 이용하는 지역주민에게 통행료를 지원하는 내용의 사무는, 구 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전문 개정되기 전의 것) 제9조 제2항 제2호 (가)목 에 정한 주민복지에 관한 사업으로서 지방자치사무이다.
[2] 구 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전문 개정되기 전의 것) 제15조 본문은 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”고 규정하고 있으므로, 지방자치단체가 제정한 조례가 법령을 위반하는 경우에는 효력이 없고, 조례가 법령을 위반하는지 여부는 법령과 조례 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 둘 사이에 모순·저촉이 있는지의 여부에 따라서 개별적·구체적으로 결정하여야 한다.
[3] ‘인천광역시 공항고속도로 통행료지원 조례안’은 그 내용이 현저하게 합리성을 결여하여 자의적인 기준을 설정한 것이라고 볼 수 없으므로 헌법의 평등원칙에 위배된다고 할 수 없고, 구 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전문 개정되기 전의 것) 제13조 제1항 등에도 위배되지 않는다고 한 사례.
참조판례
[2] 대법원 2002. 4. 26. 선고 2002추23 판결 (공2002상, 1272) 대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 (공2003하, 2101) 대법원 2004. 4. 23. 선고 2002추16 판결
원고
인천광역시장 (소송대리인 변호사 허은강)
피고
인천광역시의회 (소송대리인 변호사 박철원)
변론종결
2008. 5. 15.
주문
원고의 청구를 기각한다. 소송비용은 원고가 부담한다.
청구취지
피고가 2007. 4. 20.에 한 인천광역시 공항고속도로 통행료지원 조례안에 대한 재의결은 무효임을 확인한다.
이유
1. 이 사건 조례안의 재의결 및 그 내용의 요지
갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2호증의 1 내지 5, 갑 제3호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 피고가 2007. 3. 9. 인천광역시 공항고속도로 통행료지원 조례안(이하 ‘이 사건 조례안’이라 한다)을 의결하여 원고에게 이송하였고, 원고는 2007. 3. 28. 피고에게 위 조례안이 법령의 한계를 일탈하였다는 등의 이유로 피고에게 재의를 요구하였으나, 피고는 2007. 4. 20. 이 사건 조례안을 원안대로 재의결함으로써 위 조례안이 확정되었다.
나. 이 사건 조례안은 인천국제공항고속도로를 이용하는 지역주민에게 통행료를 지원함으로써 주민의 경제적 부담 경감과 이동권을 보장하여 지역주민의 복리증진에 기여함을 목적으로 제정된 것으로서(제1조), ‘통행료’라 함은 영종·용유지역 등 주민이 인천국제공항고속도로의 북인천 IC(북인천영업소)를 통과하여 인천(서울 포함)을 왕래하는 때에 납부하는 요금을 말하고(제2조), 지원대상은 인천광역시 중구(영종도, 용유도, 무의도, 잠진도, 실미도를 말한다) 및 옹진군(북도면을 말한다)에 주민등록을 필하고 실제로 거주하는 주민으로 하며(제5조), 시장은 제5조 제1항에서 규정하고 있는 지역에 거주하는 주민에 대하여 예산의 범위 안에서 통행료를 지원할 수 있고, 그에 따른 통행료 지원금액은 별도로 시장이 결정하며(제4조), 1가구에 차량 2대 이내로 지원하고, 이 경우 차량 1대에 대하여 4인 이내로 하며, 감면횟수는 감면대상차량 1대당 1일 왕복 1회로 하고, 이 경우 감면횟수를 초과한 차량은 정상요금을 납부하도록 하는 것(제6조)을 주요 내용으로 하고 있다.
2. 이 사건 사무의 성질에 대하여
원고는 이 사건 사무는 국가사무로서 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제15조 에 의하면 지방자치단체의 조례는 자치사무에 관하여 제정할 수 있고, 국가사무에 관한 사항은 조례제정의 범위 밖이라 할 것이어서 이 사건 조례안은 이 점에서 위법하다고 주장한다.
살피건대, 앞서 본 바와 같이 이 사건 조례안은 인천국제공항고속도로를 이용하는 지역주민에게 통행료를 지원하는 것을 주요 내용으로 하고 있는바, 위와 같이 지역주민에게 통행료를 지원하는 내용의 이 사건 사무는 지방자치법 제9조 제2항 제2호 (가)목 에 정한 주민복지에 관한 사업에 해당하여 지방자치단체의 고유의 자치사무라고 할 것이므로, 위 사무가 국가사무임을 전제로 하는 원고의 주장은 이유 없다.
3. 이 사건 조례안의 법령 위반 여부
지방자치법 제15조 본문은 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다.”고 규정하고 있으므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없는 것이고 ( 대법원 2002. 4. 26. 선고 2002추23 판결 , 대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 등 참조), 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 양자 사이에 모순·저촉이 있는지의 여부에 따라서 개별적·구체적으로 결정하여야 할 것이다 ( 대법원 2004. 4. 23. 선고 2002추16 판결 참조).
가. 이 사건 조례안이 헌법상 평등원칙 등을 위반하였는지 여부
원고는, 이 사건 조례안은 아무런 합리적 이유 없이 특정지역주민들에 한정하여 통행료를 지원하는 것으로 그 밖의 인천광역시 주민들뿐만 아니라 해당 특정지역 주민들 중 자가용차량을 소유하지 않은 주민들까지 부당하게 차별대우하는 것이어서 헌법상의 평등원칙에 위배되어 위법하다고 주장한다.
살피건대, 이 사건 조례안은 영종도 등 주민에게 혜택을 부여하는 것으로서, 주민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 조례안과는 달리 조례입안자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되는 것이므로 조례입안자는 그 조례제정의 목적, 수혜자의 상황, 예산 등 여러 사항을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 조례를 제정할 권한이 있다고 할 것이고, 그렇게 하여 제정된 조례의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있는 것이 아닌 한 헌법에 위반된다고 할 수는 없다( 헌법재판소 1993. 12. 23. 선고 89헌마189 결정 , 헌법재판소 2007. 7. 26. 선고 2004헌마914 결정 등 참조).
그런데 이 사건 조례안에 의하더라도 영종·용유지역 등 주민이 인천국제공항고속도로의 북인천 IC(북인천영업소)를 통과하여 인천(서울 포함)을 왕래하는 때에 납부하는 통행요금을 지원하되, 지원액은 예산의 범위 안에서 1가구에 차량 2대 이내로 지원하고, 감면횟수는 감면대상차량 1대당 1일 왕복 1회로 하며, 감면횟수를 초과한 차량은 정상요금을 납부하도록 되어 있는바, 이 사건 조례안 제정의 목적, 수혜자의 상황, 예산 등 여러 상황을 고려할 때, 이 사건 조례안의 시행으로 인하여 다른 지역에 거주하는 주민과의 사이에 다소 규율의 차이가 발생하기는 하나, 이 사건 조례안은 그에 정한 일정한 조건에 해당하는 경우에는 아무런 차별 없이 지원하겠다는 것으로서, 위와 같이 통행요금 지원대상의 조건으로 정한 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 자의적인 기준을 설정한 것이라고 볼 수 없으므로 이 사건 조례안이 평등원칙에 위배된다고 할 수 없다.
나. 이 사건 조례안이 그 밖에 법령의 한계를 일탈하였는지 여부
원고는, 이 사건 조례안은 주민은 법령이 정하는 바에 의하여 지방자치단체로부터 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리를 가진다는 지방자치법 제13조 에 위배된다고 주장하나, 지방자치법 제13조 제1항 은 주민이 지방자치단체로부터 행정적 혜택을 균등하게 받을 수 있다는 권리를 추상적이고 선언적으로 규정한 것으로서, 위 규정에 의하여 주민이 지방자치단체에 대하여 구체적이고 특정한 권리가 발생하는 것이 아닐 뿐만 아니라, 지방자치단체가 주민에 대하여 균등한 행정적 혜택을 부여할 구체적인 법적 의무가 발생하는 것도 아니므로, 이 사건 조례안으로 인하여 주민들 가운데 일정한 조건에 해당하는 일부 주민이 지원을 받게 되는 혜택이 발생하였다고 하여 위 조례안이 지방자치법 제13조 제1항 에 위반한 것이라고 볼 수는 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
원고는, 또한 이 사건 조례안은 지방자치법 제10조 의 지방자치단체의 종류별 사무배분 기준에 의하여 이들 도서지역의 주민들이 거주하고 있는 해당 기초자치단체인 인천 중구, 옹진군의 조례로 제정할 일이지, 광역자치단체인 피고의 조례로 제정하는 것은 지방자치단체의 종류별 사무배분기준을 정한 지방자치법 제10조 제3항 에 위배된다고 주장하나, 지방자치법 제10조 는 지방자치단체의 사무를 분담·수행하는 의무적 측면에서 사무배분 기준을 정한 것이므로, 이 사건 조례안과 같이 광역지방자치단체가 산하 기초자치단체의 관할 구역에서 거주하는 주민들에게 재정적인 지원을 하는 수익적 내용의 조례를 제정하였다고 하여, 그 조례안이 지방자치법 제10조 제3항 에 위반되는 것은 아니라고 할 것이므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.
원고는 그 밖에, 이 사건 조례안이 발효되어 시행되는 경우에는 원고의 재정부담 가중으로 예산상 집행에 어려움이 있으므로, 이 사건 조례안은 지방자치법 제98조 제1항 의 공익을 현저히 해하고 같은 법 제99조 제1항 의 예산상 집행할 수 없는 경비가 포함되어 있다고 인정되는 경우에 해당되어 위법하다거나 지방재정법 제17조 에 위배되어 위법하다고 주장하나, 지방자치법 제98조 제1항 및 제99조 제1항 에 정한 사유는 조례안 재의요구 사유에 불과할 뿐, 그에 해당한다고 하여 곧바로 이 사건 조례안이 위법하다고 단정할 수 없을 뿐만 아니라, 지방자치단체는 이론상 재정고권의 범위 내에서 예산을 집행할 수 있고, 이 사건 조례안의 내용에 의하더라도, 원고는 영종도 등 지역에 거주하는 주민에 대하여 예산의 범위 안에서 통행료를 지원하는 것이어서 어느 정도 자의적인 예산집행이 방지된다고 보이기 때문에 이 사건 조례안이 시행되더라도 원고가 우려하는 바와 같이 지방재정에 압박을 받을 것으로 보이지도 않으며, 또한 이 사건 조례안이 정하고 있는 바와 같이 지방자치단체가 지방자치법 제9조 제2항 제2호 (가)목 에 정한 주민복지에 관한 사업으로서 일정한 조건에 해당하는 주민이면 누구에게나 일정한 지원을 하겠다는 것은 지방재정법 제17조 에 정한 ‘개인 또는 공공기관이 아닌 단체’에 특정하여 기부 등을 하는 것과는 구별되어야 할 것이므로, 이 사건 조례안이 지방자치법 제98조 제1항 , 제99조 제1항 , 지방재정법 제17조 에 위반된다는 원고의 위 주장도 모두 이유 없다.
4. 결 론
그러므로 이 사건 조례안은 적법하다고 할 것이므로, 이와 전제를 달리하는 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하고, 소송비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관들의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.