관리청의 적법한 용도폐지 결정이 없는 행정재산 처분의 효력

관리청의 적법한 용도폐지의 결정이 없는 한 행정재산은 이를 처분할 수 없는 것임에도 서울 관재국과 피고 사이에 본건 토지(학교부지)에 관한 매매계약을 하였음은 위법이며 따라서 당연무효라 할 것이다.

국유재산법 제18조

1966.5.17. 선고 66다488 판결(판례카아드 1331호, 대법원판결집 14②민16, 판결요지집 국유재산법 제15조(1) 88면)

대한민국

피고 1외 5인

제1심 서울민사지방법원(63가4800 판결)

피고등의 본건항소를 모두 기각한다.

항소비용은 피고등의 부담으로 한다.

원고는, 원고에게 피고 1은 서울 동대문구 청량리동 산 10의 11. 임야 9반 5무 15보(2,865평)에 관하여 서울민사지방법원 동대문등기소 1963.5.23. 접수 제15643호 1963.5.20자 매매를 원인으로 한 소유권이전등기의 말소등기절차를, 피고 2는 위 부동산중 2,865분의 1,820에 관하여 위 등기소 1963.5.23.접수 제15644호 동 일자 매매를 원인으로 한 소유권이전등기의 말소등기절차를, 피고 3은 위 부동산중 2,865분의 1,045중 500평에 관하여 위 등기소 1963. 5.23. 접수 제15645호 동 일자 매매를 원인으로 한 소유권이전등기의 말소등기절차를, 피고 4는 위 부동산중 2,845분의 545중 200평에 관하여 위 등기소 1963. 5.23. 접수 제15645호 동 일자 매매를 원인으로 한 소유권이전등기의 말소등기절차를, 피고 5는 위 부동산중 2,865분의 345중 45평에 관하여 위 등기소 193.5.23. 접수 제15647호 동 일자 매매를 원인으로 한 소유권이전등기의 말소등기절차를, 피고 6은 위 부동산중 2,865분의 300에 관하여 위 등기소 1963. 5.23. 접수 제15648호 동 일자 매매를 원인으로 한 소유권이전등기의 말소등기절차를 각 이행하라.

소송비용은 피고등의 부담으로 한다라는 판결을 구하고, 피고등은 원고의 청구를 기각한다.

소송비용은 원고의 부담으로 한다라는 판결을 구하다.

피고등은 원판결의 취소와 원고 청구의 기각 및 소송 총비용은 원고의 부담으로 한다라는 판결을 구하고 원고는 주문과 같은 취지의 판결을 구하다.

계쟁중인 서울 동대문구 청량리동 산 10의 11. 임야(실지는 대부분이 대지화됨) 9반 5무 15보(2,865평)이 국유재산이었던 사실, 농림부에서 본건 토지(2,865평)를 행정재산으로 취급하여 용도폐지의 결정을 한 후 1962.6.22. 재무부장관에게 이관한 결과, 서울 관재국에서는 1963.5.17.(등기부상에는 1963.5.20.) 피고 1과 사이에 본건 토지(2,865평)에 대한 매매계약(불하처분)을 체결한 후 1963.5.23. 동 피고에게 그 소유권이전등기를 하였으며 다른 피고등에게 대하여서도 본건 토지에 관하여 동 일자로 청구취지개와 같은 내용의 각 소유권이전등기가 경료되어 있는 사실, 서울관재국장은 1963.7.19. 피고 1과 사이에 본건 토지(2,865평)에 관하여 체결한 위 매매계약(불하처분)을 취소한 사실, 피고 1은 1958.6.경부터 서울대학교 문리과대학 수위로 채용되어 근무한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.

당사자간 그 성립에 다툼이 없는 갑 제1호증(등기부등본), 동 제2호증의 1,2(각 국유재산 불하취소의 건), 동 제3호증(국유재산 매매계약취소 통고의 건), 동 제4호증(응신), 동 제5호증(현지조사 보고서), 동 제6호증(국유재산 불하취소의 건), 동 제7호증(각서),(을 제8호증과 중복), 동 제8호증의 1(국유재산 교환의 건), 제8호증의 2(토지교환증서), 동 8호증의 3(국유재산 교환의 건), 동 제8호증의 4(건물배치도), 동 제9호증(환지예정지 지정증명서), 동 제11호증(국유재산 불하취소의 건), 동 제12호증의 1,2(각 판결문), 동 제14호증의 1(국유재산대장), 을 제11호증의2(국유임야대장), 동 제14호증(등기부등본) 당심증인 소외 1의 증언에 의하여 그 성립을 인정할 수 있는 갑 제15호증의 1,2,3(책자) 원심증인 소외 2, 3의 각 증언에 의하여 그 성립을 인정할 수 있는 을 제6호증(인우증명서)의 각 기재내용, 당사자간 그 성립에 다툼이 없는 을 제9호증(검증조서), 동 제11호증의 3(용도폐지재산 환원조치의 건), 동 제12호증의 2(경위서) 공성부분의 성립을 인정하므로 그 진정성립을 추정할 수 있는 갑 제13호증(국유재산 확인의 건)의 각 일부 기재내용(뒤에 믿지않는 부분은 제외) 원심증인 소외 3, 4, 당심증인 소외 1, 5의 각 일부증언(뒤에 믿지않는 부분은 제외), 당심에서의 검증결과(제1,2회)의 일부(뒤에 믿지 않는 부분은 제외) 및 당사자변론의 전취지를 종합하면 본건 토지(2,865평)는 원래 구 한국황실(구 왕궁)소유의 재산으로서 일정시 구 이왕직에서 이를 관리하여 오던중, 구 경성제국대학(서울대학교의 전신)예과교지로 사용하기 위하여 1937.6.16.정부(조선총독부)에서 이를 취득(교환)한 후 1937.10.5. 조선총독부명의로 그 소유권이전등기를 경료하였는바 동교에서는 이를 식물 교재원으로 사용하였던 사실, 본건 토지(서울 동대문구 청량리동산 10의 11, 임야 2,865평)의 남측에 인접한 임야 43평(같은 동 산10의 12∼가격(당시 화폐) 금 2,698원 25전)도 위 대학예과의 교지였는바 이를 동대학예과 기숙사의 북측에 있는 일본인 소외 6 소유의 민유지(같은 동185전 132평∼가격(당시화폐) 금 2,673원∼당시 저당권설정이 되어 있었음)와 차금 25원 25전(당시 화폐)을 받고 교환한 바 있는 사실(그후 교환된 위 민유지에 대하여는 국가 명의로 그 소유권이전등기를 하지 못한 채 8.15.해방이 되었으므로, 이 부분은 귀속재산으로 취급되어 그중 일부를 소외 7등에게 불하처분함), 피고 1은 국민학교도 다니지 않는 문맹자로서 서울 성북구 돈암동에서 거주하던 중 6.25사변 당시 대전으로 피난을 갔다가 서울로 돌아왔으나 전거주지는 주차장이 되어 거주할 장소가 없었으므로 본건 토지위에 천막집(판자집)을 짓고 거주하였는데 위 학교 및 그 부근 일대에 주둔하고 있던 유엔군(미군)이 휘발유 창고로 사용하던 가건물(바라끄)을 1957.5.4 유엔군(미군)이 이동하자 동 피고는 아무의 승낙도 받지 않고 이 가건물(바라끄)을 불법 검거하여 온돌로 개조를 하고 수리를 하였으며(증축을 하였다는 점은 이를 인정할 만한 자료가 없다) 가건물의 보존등기까지 받은 후 현재까지 거주하고 있으나(이 가건물은 민법 제256조 본문 에 의하여 본건 토지에 부합한 물건이라고 할 것이므로, 본건 토지의 소유자인 국가가 이에 대한 소유권을 취득한 것임) 본건 토지의 보관청인 서울대학교에서는 1963.5.30.위 가건물(건평 14평 7합)을 동교 문리과대학(이학부)에 속하는 건물(목조평가건 창고1동, 가격 금 10,290원)로서 국유재산대장(갑 제15호증의 1)에 등재한 사실, 임야대장은 본래 조선임야조사령(1961.5. 제령 제5호) 동령 시행규칙(1918.5. 총독부령 제38호) 및 임야대장규칙(1920.8. 총독부령 제113호)에 의하여 비치된 것인바, 본건 토지에 관한 서울특별시 비치(일정시부터 비치) 임야대장은 6.25사변당시 소실되었으므로 서울특별시에서는 환도한 후 일정시부터 계승되어 오는 농림부 비치의 임야대장에 의거하여 동 대장을 다시 작성하였는데 그후 1957.2.20. 농림부 청사가 화재로 인하여 전소될 당시 농림부 비치의 임야대장도 소실되었으므로 농림부에서는 서울특별시 비치의 임야대장에 의거하여 다시 임야대장을 작성한 사실, 5.16. 혁명후 국가재건최고회의에서 경제개발 5개년계획에 필요한 내자를 조달하기 위하여 각 관리청의 불요존재산을 매각처분하도록 하라는 내용의 지시(1962.3.20.자 재산제220호)를 내각수반에게 한 결과 내각수반지시 각서(제13호)에 의거한 국유재산조사위원회를 조직(각 관계부처에서 1명 내지 2명의 조사반원을 파견하여 조사반을 편성함)한 후 각 관리청의 불요존재산을 조사케 하였는바 그 결과 농림부에서는 1962.6.22. 본건 토지(2,865평)을 포함한 국유재

산에 대한 용도폐지의 결정을 하여 재무부에 이관하였으므로(피고등의 주장하는 바와 같이 만일 본건 토지가 과연 보통 재산(잡종 재산)에 속하는 불요존국유림이라면 용도폐지의 결정을 할 필요가 없는 것이고 행정재산 및 보통재산중 보존재산에 한하여 용도폐지의 결정이 필요한 것임) 서울관재국에서는 1963.5.17(등기부상에는 1963.5.20) 피고 1과 사이에 본건 토지(2,865평)에 대한 매매계약(불하처분)을 체결한 후 1963.5.23. 동 피고에게 그 소유권이전등기를 경료한 사실, 본건 토지의 보관청인 서울대학교에서는 1963.5.31.에 비로서 위 사실을 발견하자, 동일 즉시 피고 1로부터 본건 토지가 문교부관리의 재산으로 확인될 때에는 동 피고가 불하받은 권리를 포기하고 그 매매계약을 해제하여 그 소유권이전등기도 말소한다는 내용의 각서(갑 제7호증∼을 제8호증과 중복)를 받는 동시 문교부장관(관리청)에게도 통고를 한 결과 재무부(관재국 국유재산과 관리계)에서는 1963.6.19 본건 토지에 대한 현지조사를 하였고 서울관재국(관리과 조사계)에서는 그 조사에 입회를 하였는데 그 조사의 결과 본건 토지내에는 약 100평의 채전이 있을 뿐임에도 불구하고 본건 토지를 피고 1에게 불하할 당시 서울관재국에서 현지조사를 할 때에는 동 피고가 약 1,000평의 채전을 경작하고 있다고 보고한 사실, 동 피고가 거주하고 있는 가건물(목조평가건 창고 1동,건평 14평 7합)도 국유재산에 속한다는 사실등을 알게 되어 재무부장관은 1963.7.6. 서울관재국장에게 본건토지에 관하여 피고 1과 사이에 체결한 매매계약을 취소하라는 지시를 하였으므로 서울관재국에서는 1963.7.19. 피고 1과 사이에 위 매매계약을 취소한 사실, 재무부장관은 1963.7.6. 문교부장관(관리청)에게도 서울관재국장에게 위 매매계약을 취소하라는 지시를 하였다는 통보를 하였으므로 대한 민국은 1963.7.11. 본소를 제기하게 된 사실, 본건 토지를 피고 1에게 불하할 당시 동피고 및 피고 2를 제외한 나머지 피고등(4명)도 본건 토지내에 각 채전을 경작하고 있다고 보고함으로써 피고 1은 1,820평, 피고 3은 500평, 피고 4는 200평, 피고 5는 45평, 피고 6은 300평에 대한 불하대금을 각자 부담한 후 청구 취지기재와 같은 내용의 각 소유권이전등기 절차를 경료한 사실, 본건 토지의 남측(같은 동 162의 1전(실지는 대지) 1,602평 지상에 건립되었던 남한 창고주식회사 소유의 연와조와즙 영업소 1동, 건평 190평 외 2계평 16평(전에는 청량극장으로 사용되었으며 현재는 예식장으로 사용되고 있음)은 그 부지(1,602평)가 서울대학교(문리과대학)가 관리하는 국유재산이라는 이유로서 그 철거청구소송이 국가의 승소로 확정(1961.5.11.)된 바 있는 사실을 각 인정할 수 있고, 이에 배치되는 듯한 갑 제13호증(국유재산 확인의 건), 을 제5호증(주민등록표), 동 제9호증(검증조서), 동 제10호증의 1(확인서), 동 제11호증의 1(회신), 동 제11호증의 3(용도폐지재산 환원조치의 건), 동 제12호증의 2(경위서)의 각 일부 기재내용, 원심증인 소외 3, 4, 당심증인 소외 1, 5의 각 일부증인 및 당심에서의 일부 검증결과(제1,2호)중 이에 배치되는 듯한 부분은 위 인정사실에 비추어 당원이 이를 믿지 않는 바이고 그외 위 사실의 인정을 좌우할 만한 증거가 없다.

원고측에서 피고 1로부터 받은 각서(갑 제7호증∼을 제8호증과 중복)는 강박에 의하여 작성되었다는 사실에 관하여는 원심증인 소외 3의 일부증언중 이에 부합하는 듯한 증언부분이 있기는 하나 이는 당원이 믿지 않는 바이고 그외 위 사실을 인정할 만한 자료가 없다.

그러므로 이상 사실을 종합하면 본건 토지는 문교부관리의 행정재산(학교 교지)인 사실을 인정할 수 있는바, 본건 토지의 관리청( 국유재산법 제9조 , 동법시행령 제4조 참조)이 아닌 농림부장관이 본건 토지를 산림법 제34조 본문 에 해당하는 보통재산(불요존국유림인 잡종재산)으로 취급하다가 아무런 권한없이 용도폐지의 결정을 하였다고 할지라도(그와 같은 잡종재산은 용도폐지를 하지 않고 이를 처분할 수 있는 것임에도 불구하고 그 처분 당시에 있어서는 이를 행정재산으로 오인한 듯함) 이와 같은 전혀 권한 없는 관청의 행정처분은 당연 무효라고 할 것이며 관리청(문교부장관)의 적법한 용도폐지의 결정이 없는 한 행정재산은 이를 처분할 수 없는 것임에도 불구하고( 국유재산법 제18조 참조) 서울관재국와 피고 1 사이에 본건 토지(학교 교지)에 관한 매매계약(불하처분)을 하였음은 위법이며 따라서 이것 역시 당연무효라고 할 것이다.

국유재산대장에 그 등재가 누락된 미등록재산이라도(국유재산 실태조사 규정 제2조,제4조, 제5조, 제13조 국유재산대장정비령 제1조 에 의하더라도 아직 등록되지 않은 국유재산 또는 그 대장의 기재내용과 합치되지 않는 국유재산이 있음을 충분히 추정할 수 있다) 그것만으로는 그 법률상 효력에 아무런 변동이 있을 수 없는 것과 같이 다른 관리청(문교부장관)에게 속하는 국유재산을 아무런 공신력이 없는 농림부 비치의 국유재산대장에 등재하였다고 할지라도 그 사실만으로는 본건 토지(학교 교지)가 문교부장관이 관리하는 행정재산에 속하는 법률상 효과에는 아무런 변동이 있을 수 없는 것이다. 또한 피고등은 본건 매매행위(불하처분)는 국가가 공권력의 주체로서 한 행정처분이 아니라 단순한 사법상의 법률행위에 속하는 것으로서 민법이 적용되는 것인데 위 매매계약(불하처분)은 법률행위의 내용의 중요부분에 착오가 있는 것이 아니라 그 연유(등기)의 착오에 불과한 것이므로 이를 취소할 수 없으며 더우기 본건에 있어서는 표의자에게 중대한 과실이 있었으므로 이를 취소하지 못할 뿐 아니라 피고 1 이외의 피고등은 선의의 제3자이므로 가사취소를 한다고 할지라도 이에 대항하지 못한다는 취지의 항변을 하고 있으나 행정관청이 하는 국유재산의 매각행위(불하처분)은 1면에 있어서는 민법에 규정하는 매매계약인 것이나 또 1면에 있어서는 행정행위인 성질도 보유하고 있는 것이므로 그 행위에는 매매에 관한 민법의 규정이 적용되는 동시 타면에 있어서는 행정행위에 관한 법칙도 적용되는 것이므로(1930.7.25. 조선고등법원 판례 참조) 이와 다른 견해에 입각하여 이를 취소할 수 없으며 가사취소를 하더라도 이를 대항하지 못한다는 취지의 위 항변은 이를 받아들일 수 없다.

서울대학교 문리과대학이 본교(서울 종로구 동숭동 소재)로 이동한 후 동교의 교지 및 건물 전부를 포함한 부동산(서울 동대문구 청량리동 147 대 27평 외 62필(도합 40,396평) 동 지상건물 27동, 건평연 1,892평 6합 및 공작물 7점)에 대한 공매입찰에 관한 공고를 신문지상(조선일보등)에 낸바 있었으나 (피고등은 그중 일부를 입찰자가 없었으므로 수의계약에 의하여 매각하였다고 주장하나 이를 인정할 만한 자료는 없다) 그후 이를 공매하지 않기로 결정한 바 있는 사실, 본건 토지는 그동안 6.25사변의 발발로 인한 유엔군(미군)부대의 점거사용 및 원고측(서울대학교 문리과대학)의 관리소홀로 인하여 실지 교지(학교운동장)로 사용된 바 없을 뿐 아니라 일시 황폐한 상태로서 방치되어 있었으며 현재 본건 토지의 일부에는 무허가건물(10여호)이 건립되어 있고 일부(약 100평)는 채전으로 경작되고 있는 사실, 본건 토지에는 깊이 약 3미터의 못(유지)이 있고 수목이 있으며 학교 교사가 건립되어 있는 부분과는 지면에 고저의 차이가 있는 등(약 15도 경사의 언덕이 있었으며 일정시에는 분묘까지도 있었음)그 지형이 다를 뿐 아니라 학교 교사가 건립되어 있는 부분과 본건 토지 사이에는 학교의 구 후문 및 구 후문을 출입하는 계단과 구 철조망이 시설되어 있었고 구 도로가 있는등 외관상 분리되어 있다는 사실, 피고등이 장기간 본건 토지를 불법점거하고 있었음에도 원고측에서는 아무런 말이 없었을 뿐 아니라 피고등이 본건 토지내에 있는 못(유지)의 일부를 매립하고 부루도자로 정지를 하는등 본건 토지의 일부를 대지화하는데 있어서 그 노력과 금전을 다소 소비하였으며, 피고등이 분할측량도 하였고 사설도로 설치에 대한 행정관청의 허가도 받은바 있다는 사실, 농림부 및 서울특별시 비치의 각 임야대장과 서울 동대문구 구청 비치의 토지대장 또는 지적도 및 본건 토지에 대한 등기부상에까지도 본건 토지가 임야(실지는 대부분이 대지화되어 있음)로 등재되어 있다는 사실, 국유재산조사위원회에서 국유재산에 관한 실태조사를 할 당시 서울대학교직원(동교 사무국 경리과 관재계 근무직원 소외 4)이 제2조사 반원으로서 파견되어 그 조사업무에 종사한 바 있다는 사실 및 피고 2를 제외한 피고등(5명)이 약 1년 간에 긍하여 검찰청, 서울특별시 경찰국, 청량리 경찰서등의 각 수사시관 및 감사원등에서 조사를 받았을 뿐 아니라 동아일보 및 한국일보등에 동 피고등이 부정불하를 받았다는 취지의 기사가 게재되므로서 정신상 막대한 고통을 입은바 있다는 사실은 모두 위결론에 아무런 소장을 미칠 수 없다.

따라서 결국 이미 위에서 인정한 바와 같이 서울관재국과 피고 1 사이에 본건 토지에 관하여 체결된 위 매매계약(불하처분)은 당연무효이며 그 무효임을 확인하는 취지에서 서울관재국에서는 1963.7.19자로 위 매매계약(불하처분)을 이미 취소하였음이 뚜렷한 이상 본건 토지에 관한 피고 1 명의의 소유권이전등기는 원인무효의 등기로서 당연히 이를 말소하여야 할 것이고 이와 같은 무권리자인 동 피고로부터 청구취지에 기재한 바와 같이 순차 그 소유권이전등기를 받은 나머지 각 피고등(5명)의 등기 역시 결국 원인무효의 등기임이 명백하므로 피고등(6명)의 위 각 등기의 말소를 구하는 원고의 본소 청구는 이유있으므로 이를 인용하여야 할 것인바 이와 결론을 같이 하는 원판결을 정당하고, 피고등의 본건항소는 모두 그 이유없음에 돌아가므로 민사소송법 제384조 에 의하여 이를 기각하기로 하고 소송비용의 부담에 관하여는 동법 제89조 , 제93조 , 제95조 를 적용하여 주문과 같이 판결한다.