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판시사항
가. 권한쟁의 심판청구의 요건
나. 분쟁의 본질이 권한의 존부 및 범위 자체에 관한 청구인과 피청구인 사이의 직접적인 다툼이 아니라, 어업권자와 청구인, 어업권자와 피청구인 사이의 단순한 채권채무관계의 분쟁에 불과한 경우 권한쟁의 심판청구의 적법성 여부 (소극)
결정요지
가. 지방자치단체인 청구인이 국가기관인 피청구인을 상대로 권한쟁의심판을 청구하려면 청구인과 피청구인 상호간에 권한의 존부 또는 범위에 관한 다툼이 있어야 하고, 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우이어야 한다.
나. 이 사건 분쟁의 본질은 어업면허의 유효기간연장의 불허가처분으로 인한 어업권자에 대한 손실보상금채무를 처분을 행한 청구인이 부담할 것인가, 그 기간연장에 동의하지 아니한 피청구인이 부담할 것인가의 문제로서, 이와 같은 다툼은 유효기간연장의 불허가처분으로 인한 손실보상금 지급권한의 존부 및 범위 자체에 관한 청구인과 피청구인 사이의 직접적인 다툼이 아니라, 그 손실보상금 채무를 둘러싸고 어업권자와 청구인, 어업권자와 피청구인 사이의 단순한 채무채무관계의 분쟁에 불과하므로, 이 사건 심판청구는 청구인이 피청구인을 상대로 권행쟁의 심판을 청구할 수 있는 요건을 갖추지 못한 것으로서 부적법하다.
참조조문
헌법재판소법 제61조 제1항·제2항
청 구 인 포항시 (당사자표시 변경전：영일군)
대표자 시장 박 기 환
대리인 변호사 금 태 환
피청구인 대한민국 정부
대표자 법무부장관 박 상 천
대리인 검사 홍 효 식
변호사 김 현 외 2인
주문
이 사건 심판청구를 각하한다.
이유
1.사건의 개요와 심판의 대상
가.사건의 개요
(1) 청구외 이상도, 이상태는 1983. 10. 6. 경상북도지사로부터 각자 포항시 항계 내에 유효기간 1983. 10. 6.부터 1993. 10. 5.까지의 정치망어업면허(어업면허번호 경북 제1493호 및 1494호, 이하 “이 사건 어업면허”라 한다)를 받고 어업을 하던중 그 기한이 임박하자, 경상북도 영일군수(도지사의 어업면허 유효기간연장 허가권한은 경상북도 조례에 의하여 군수에게 위임되었다)에게 구 수산업법(1990. 8. 1. 법률 제4252호로 전문개정되어 1995.
12. 30. 법률 제5131호로 개정되기 전의 것) 제14조 제2항에 따라 이 사건 어업면허의 유효기간연장 허가신청을 하였다.
영일군수는 같은 법 제4조 제2항에 따라 1993. 7. 21. 포항지방해운항만청장에게 그 유효기간연장에 관한 협의를 요청하였는데 포항지방해운항만청장은 같은 달 27. 위 면허에 따른 정치망 설치위치는 포항항 입출항 및 항내 운행선박의 교통에 방해가 될 우려가 있을 뿐 아니라 현재 추진 중인 포항항 광역개발사업 시행에도 영향이 있을 것으로 예상되므로 어업면허 유효기간의 연장에 동의할 수 없다고 회신하였다.
영일군수는 1993. 8. 6. 이 사건 어업면허는 이미 신규면허 당시 피청구인과의 협의를 거쳐 부여된 것으로서 단순히 이를 연장허가하는 것 뿐이고, 연안 어민들이 생계대책으로 위 어업면허를 유지하고 있으며, 그 유효기간의 연장에 부동의하는 경우 피청구인에게 보상책임이 있다고 주장하면서 재검토를 요청하였으나 포항지방해운항만청장은 같은 달 23. 신규면허 당시 동의하였다고 하더라도 그 후 관계법령의 개정, 항세확장, 항만개발 등 여건 변화와 현재 추진 중인 포항항 광역개발사업 시행을 고려하여 어업면허 유효기간의 연장에 동의할 수 없다고 회신하였다.
이에 따라 영일군수는 같은달 30. 위 이상도, 이상태에게 이 사건 어업면허의 유효기간연장을 불허가하는 처분을 하였다.
(2) 위 이상도, 이상태는 경상북도지사에게 같은 법 제81조 제1항에 의하여 이 사건 어업면허의 유효기간연장 불허가처분에 따른 손실보상을 청구하였고, 경상북도지사는 수산조정위원회의 조정을 거친 후 1994. 3. 10.경 위 이상도에게 금 1,925,998,000원, 위 이상태에게 금 1,089,851,000원의 보상금을 결정하여 통지하였다가, 1995. 9. 4.경 위 보상금을 위 이상도에 대하여 금 789,664,000원, 위 이상태에 대하여 금 552,639,000원으로 재조정하여 통지하였다.
(3) 경상북도지사는 1994. 3. 10. 포항지방해운항만청장에게 이 사건 어업면허의 유효기간연장에 부동의한 피청구인이 위 보상금을 지급해 줄 것을 요청하였으나, 포항지방해운항만청장은 같은 달 17. 경상북도지사에게 보상금의 지급을 거부한다는 내용의 통보서를 보냈다.
(4) 이에 경상북도 영일군은 1994. 5. 16. 위 보상금 지급업무는 피청구인의 직무범위에 속하고 피청구인이 그 지급의무를 이행하지 아니하고 있는 것은 청구인의 권한을 침해한다고 주장하면서 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.
(5) 한편, 영일군은 이 사건 권한쟁의심판을 청구한 후 경기도남양주시등33개도농복합형태의시설치등에관한법률(1994. 8. 3. 법률 제4774호)에 의하여 1995. 1. 1.자로 폐지되어 포항시에 통합되었다.
나.심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 피청구인이 이 사건 어업면허의 유효기간연장 불허가처분에 따른 손실보상금을 청구외 이상도, 이상태에게 지급하지 아니하고 있는 것이 청구인의 권한을 침해하였는지 여부이다.
다.관련조문
제4조(어장이용개발계획) ① 서울특별시장·직할시장 또는 도지사(이하 “시·도지사”라 한다)는 관할수면의 종합적인 이용·개발을 위하여 수산청장이 정하는 어장이용개발기본지침에 따라 어장이용개발계획을 수립하여야 한다.
② 시·도지사는 제1항의 규정에 의한 어장이용개발계획을 수립하고자 하는 수면이 다른 법령의 규정에 의하여 어업행위가 제한 또는 금지되고 있는 수면인 경우에는 미리 관계 행정기관의 장의 승인을 얻거나 협의를 하여야 한다.
③ 제1항의 어장이용개발계획의 수립절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제8조(어업면허) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 어업을 하고자 하는 자는 시·도지사의 면허를 받아야 한다.
1. 2. (생략)
3. 정치망어업 (이하 생략)
4. (생략)
② ③ (생략)
제11조(면허의 금지) ① 시·도지사는 어업의 면허를 받고자 하는 수면이 제34조 제1항 제1호 내지 제5호에 해당할 때에는 어업의 면허를 하지 아니할 수 있다.
② (생략)
제14조(어업면허의 유효기간) ① 제8조의 규정에 의한 어업면허의 유효기간은 10년으로 한다. 다만, 제4조 제2항의 경우에는 그 유효기간을 10년 이내로 할 수 있다.
② 시·도지사는 제1항 단서 및 제34조 제1항 각 호의 1에 해당하는 사유가 있는 경우를 제외하고는 어업권자의 신청에 의하여 면허기간이 만료한 날부터 10년의 범위 안에서 유효기간의 연장을 허가하여야 한다. 이 경우 수차에 걸쳐 연장허가를 한 때에는 그 총연장허가기간은 10년을 초과할 수 없다.
③ 생략
④ 어업권은 면허의 유효기간 또는 제2항의 연장허가기간이 만료됨으로써 소멸된다.
제34조(공익상 필요에 의한 면허어업의 제한 등)
① 시·도지사는 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 면허한 어업을 제한 또는 정지하거나 어선을 계류할 수 있다.
1. 내지 3. (생략)
4. 선박의 항행·정박·계류 또는 수저전선의 부설상 필요한 때
5. 내지 7. (생략)
제81조(보상) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 사유로 인한 처분에 의하여 손실을 입은 자는 그 처분을 행한 행정관청에 대하여 보상을 청구할 수 있다.
1. 제34조 제1항 제1호 내지 5호와 제35조 제8호(제34조 제1항 제1호 내지 5호에 해당하는 경우에 한한다)의 규정에 해당하는 사유로 인하여 면허·허가 또는 신고한 어업에 대한 처분을 받았거나 당해 사유로 인하여 제14조의 규정에 의한 어업면허의 유효기간의 연장이 허가되지 아니한 때.(단서 생략)
2. 3. (생략)
② 제1항의 보상의 원인이 된 처분으로 인하여 이익을 받은 자(이하 “수익자”라 한다)가 있을 때에는 당해 처분을 한 행정관청은 그 수익자로 하여금 그 받은 이익의 범위 안에서 보상액의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다. 이 경우 수익자가 부담하도록 결정된 금액을 납부하지 아니한 때에는 국세체납처분의 예에 의하여 이를 징수한다.
③ 생략
④ 제1항의 규정에 의한 보상의 기준·지급방법 기타 보상에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제18조(공익상 필요에 의한 어업의 제한·정지 등)
① 관계행정기관의 장은 법 제34조 제1항 제1호 내지 제5호의 1에 해당하는 사유에 의하여 면허된 어업의 제한·정지, 어선의 계류 또는 면허를 취소할 필요가 있다고 인정하는 경우에는 당해 어업의 어장이 위치하는 수면을 관할하는 시·도지사에 대하여 다음 각호의 사항을 기재한 문서로써 필요한 조치를 요청할 수 있다.(이하 생략)
② 관계행정기관의 장은 제1항의 규정에 의한 요청을 함에 있어 필요한 어업권의 현황 등에 관한 자료의 제출을 시·도지사에게 요구할 수 있다. 이 경우 시·도지사는 특별한 이유가 없는 한 이에 응하여야 한다.
③ 제1항의 요청을 받은 시·도지사는 시·도위원회의 심의를 거쳐 요청된 조치사항에 대한 의견을 관계행정기관의 장 및 어업권자에게 통보 또는 통지하여야 한다.
④ (생략)
제61조(보상의 청구) ① 법 제81조 제1항의 규정에 의하여 보상을 받고자 하는 자는 그 보상의 원인이 되는 처분이 동 항 제1호 및 제2호의 사유로 인하여 행하여진 경우에는 그 처분을 받은 날로부터, 동 항 제3호의 사유로 인하여 행하여진 경우에는 그 재해공사가 완성된 날로부터 3월 이내에 다음 각 호의 사항을 기재한 청구서에 손실에 관한 증빙서류를 첨부하여 그 처분을 행한 행정관청에 제출하여야 한다.(이하 생략)
② 행정관청은 제1항의 규정에 의하여 청구서를 받은 경우에는 그 내용을 조사·검토한 후 그에 관한 의견서를 당해 보상신청인과 법 제81조 제2항의 규정에 의한 수익자(수익자가 있는 경우에 한한다. 이하 같다)에게 송부하여야 한다.
③ 제2항의 규정에 의한 수익자에는 법 제34조 제1항 제1호 내지 제5호의 사유로 인하여 면허·허가 또는 신고한 어업에 대하여 보상의 원인이 되는 처분을 요청하였거나 어업면허유효기간의 연장을 허가하지 아니하도록 요청한 자가 포함된다.
제63조(보상금액 등의 결정과 통지) ① 행정관청은 제61조의 규정에 의하여 보상청구서를 받은 경우에는 시·도위원회의 심의를 거쳐 그 신청이 있은 날로부터 60일 이내에 보상금액과 부담금액(수익자가 있는 경우에 한한다. 이하 같다)을 결정하여야 한다.(이하 생략)
② 생략
제64조(보상금의 교부) ① 제63조의 규정에 의하여 결정된 보상금은 그 금액의 결정일로부터 1년 이내에 당해 처분을 행한 행정관청(다른 행정관청의 요청에 의하여 처분을 한 경우에는 이를 요청한 행정관청)이 이를 지급한다.
② 내지 ⑦ (생략)
(3) 개항질서법(1991. 3. 8. 법률 제4359호 전문개정) 제37조[어로의 제한] 누구든지 개항의 항계안의 선박교통에 방해가 될 우려가 있는 장소……에서는 어로(어구 등의 설치를 포함한다)를 하여서는 아니된다.
2. 청구인의 청구이유와 피청구인의 답변 요지 및 관계기관들의 의견요지
가.청구이유의 요지
(1) 청구인은 포항지방해운항만청장이 선박의 항행, 포항항 광역개발사업 등에 필요하다는 사유로 불허가 요청을 함에 따라 이 사건 어업면허의 유효기간연장을 허가하지 아니한 것이므로, 피청구인은 구 수산업법 제81조 제2항의 수익자로서 이 사건 어업면허의 유효기간연장 불허가처분에 따른 손실보상금을 지급할 의무가 있고, 또한 구 수산업법시행령 제64조 제1항의 불허가처분을 요청한 행정관청으로서 그 손실보상금을 지급할 의무가 있다.
(2) 행정조직의 권한이란 ‘조직의 단일체가 갖는 사무의 범위 내지 그 사무수행에 필요한 각종 권능과 의무의 총체’이다. 위 손실보상금의 지급의무는 피청구인의 권한에 속하는데, 피청구인은 이를 다투면서 그 권한에 속하는 직무 내지 의무를 이행하지 아니하고 있다. 만일 청구인이 위 손실보상금의 지급의무를 부담하게 된다면 재정이 빈약한 청구인으로서는 이 사건 어업면허를 포함한 8건의 손실보상금으로 예상되는 수백억원을 감당하지 못하고 재정파탄을 맞이하게 될 것이다.
이 사건은 손실보상금 지급채무의 주채무자가 누구인가의 문제가 아니라 지급사무가 청구인과 피청구인 중 누구에게 속하는가의 문제, 즉 권한의 문제이므로 권한쟁의 심판의 대상이 된다. 설사 어업권자가 청구인을 상대로 한 민사소송에서 청구인이 패소한다고 하더라도 청구인은 피청구인에게 손실보상금의 지급을 요청할 수 있으므로 결국 청구인과 피청구인 사이의 권한의 문제로 된다.
나.피청구인의 답변의 요지
(1) 피청구인이 어업권자에 대하여 손실보상금 채무를 지는가 여부는 피청구인과 어업권자 사이의 문제이지 청구인의 권한을 침해하는 문제는 아니다. 어업권자에 대한 손실보상금 채무의 귀속은 민사소송절차 또는 행정소송의 기관소송절차에서 다툴 문제이다.
또한 이 사건 어업면허의 유효기간연장 불허가처분은 청구인이 한 것이고 구 수산업법 제61조 내지 제64조에 의하면 손실보상금의 지급사무는 처분청인 청구인의 직무범위에 속하며, 피청구인이 이 사건 어업면허의 유효기간연장에 부동의함으로써 청구인의 어떠한 권한이 침해되었는지도 불분명하다.
(2) 따라서 이 사건 청구는 권한쟁의의 대상이 되지 아니하므로 이 사건 청구는 각하되어야 한다.
다.관계기관들의 의견요지
(1) 포항지방해운항만청장의 의견
이 사건의 쟁점은 어업면허의 유효기간연장 불허가처분에 따른 손실보상금의 지급채무가 어느 기관에 귀속되는가에 관한 의무의 문제인데, 손실보상금의 지급채무의 귀속에 관한 다툼은 권한쟁의심판의 대상이 아니므로 이 사건 청구는 각하되어야 한다.
구 수산업법 제81조 제1항에 의하면 보상의 원인이 된 처분으로 인하여 이익을 받은 수익자가 있을 때에는 그 수익자로 하여금 보상액의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다고 규정하고 있으나, 그 단서에서 수익자가 부담하도록 결정된 금액을 납부하지 아니한 때에는 국세체납처분의 예에 의하여 이를 징수하도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 그 수익자에는 피청구인과 같은 행정청이 포함되지 아니한다고 할 것이다. 한편, 구 수산업법시행령 제64조 제1항에 의하면 보상금은 당해 처분을 한 행정관청이 지급하되, 다른 행정관청의 요청에 의하여 처분을 한 경우에는 이를 요청한 행정관청이 이를 지급하도록 규정하고 있으나, 처분을 요청한 행정관청에 지급의무를 규정한 부분은 모법(母法)의 위임범위를 넘어선 규정으로 무효이거나 적어도 2차적 의무에 관한 규정이라고 볼 것이다. 또한 피청구인으로서는 청구인의 협의요청에 응하여 이 사건 어업면허의 유효기간연장에 부동의한 것 뿐이고 그 불허가처분은 청구인이 한 것이므로 피청구인에게 손실보상금을 지급할 의무가 있다고 볼 수 없다. 따라서 본안판단에 들어갈 경우 이 사건 청구는 기각되어야 한다.
(2) 해운항만청장의 의견
포항지방해운항만청장의 의견과 대체로 같다.
3. 판 단
가. 헌법재판소법 제61조 제1항에 의하면 국가기관상호간, 국가기관과 지방자치단체간 및 지방자치단체상호간에 권한의 존부 또는 범위에 관하여 다툼이 있을 때에는 당해 국가기관 또는 지방자치단체는 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수 있다고 규정하고, 같은 조 제2항에 의하면 권한쟁의 심판청구는 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 때에 한하여 이를 할 수 있다고 규정하고 있다.
따라서 지방자치단체인 청구인이 국가기관인 피청구인을 상대로 권한쟁의심판을 청구하려면 청구인과 피청구인 상호간에 권한의 존부 또는 범위에 관하여 다툼이 있어야하고, 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우이어야 한다.
나. 이 사건 권한쟁의심판 청구의 요지는 청구인은 국가기관인 포항지방해운항만청장의 요청에 따라 선박의 항행, 포항항광역개발사업 등에 필요하다는 사유로 이 사건 어업면허의 유효기간연장을 허가하지 아니한 것이므로 피청구인은 수익자로서 불허가에 따른 손실보상금을 지급할 의무가 있을 뿐만 아니라 불허가를 요청한 행정관청으로서 그 손실보상금을 지급할 의무가 있는데 피청구인이 이를 다투면서 그 의무를 이행하지 않고 있고 만일 피청구인이 그 의무를 이행하지 아니하여 청구인이 이를 부담하게 된다면 재정파탄에 이르게 되므로 그 손실보상금의 지급사무에 관한 권한이 청구인과 피청구인 중 누구에게 속하는 가를 확정해 달라는 것이다.
다. 그런데 이 사건 분쟁의 본질은 이 사건 어업면허의 유효기간연장의 불허가 처분으로 인한 어업권자에 대한 손실보상금채무가 처분을 행한 청구인이 부담할 것인가, 그렇지 않고 그 기간연장에 동의하지 아니한 피청구인이 구 수산업법 제81조 제2항 소정의 불허가 처분의 수익자나 같은 법시행령 제64조 제1항 소정의 불허가 처분을 요청한 행정관청으로서 부담할 것인가의 문제로서 결국 이와 같은 다툼은 청구인이 주장하는 바와 같이 유효기간연장의 불허가처분으로 인한 손실보상금 지급권한의 존부 및 범위자체에 관한 청구인과 피청구인 사이의 직접적인 다툼이 아니라(손실보상금 지급권한이 처분을 행한 행정관청인 청구인에게 있음은 구 수산업법 제81조 제1항에 의하여 명백하다) 그 손실보상금 채무를 둘러싸고 어업권자와 청구인, 어업권자와 피청구인 사이의 단순한 채권채무관계의 분쟁에 불과한 것으로 보인다.
그리고 가사 피청구인이 이 사건 불허가 처분으로 인한 손실보상금채무의 채무자로서 그 채무를 이행하지 않고 있다고 하더라도 피청구인이 그 채무를 이행하지 않는 것과 청구인이 그 채무를 이행하는 것과는 법률상 전혀 별개의 문제로 직접적인 관련이 있다고 할 수 없으므로 청구인이 주장하는 피청구인의 부작위인 채무불이행이 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우에 해당한다고 할 수도 없다.
따라서 이 사건 심판청구는 청구인이 피청구인을 상대로 권한쟁의 심판을 청구할 수 있는 요건을 갖추지 못한 것으로서 부적법하다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 각하하기로하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이
결정한다.
재판관
재판장 재판관 김 용 준
재판관 김 문 희
재판관 이 재 화
재판관 조 승 형
재판관 정 경 식
주 심 재판관 고 중 석
재판관 신 창 언
재판관 이 영 모
재판관 한 대 현