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청구인
【당 사 자】
청 구 인 정리회사 ○○건설의 관리인 김○웅
대리인 변호사 김형묵
당해사건
서울행정법원 98구5032 취득세부과처분취소
주문
구 지방세법 제112조 제3항(1994. 12. 22. 법률 제4794호로 개정되고, 1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정되기 전의 것) 중 “수도권정비계획법 제6조의 규정에 의한 과밀억제권역안에서 대통령령이 정하는 본점 또는 주사무소의 사업용 부동산을 취득할 경우의 취득세율은 제1항의 세율의 100분의 500으로 한다”라는 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1)주식회사 ○○건설은 1995. 3. 31. 서울 강남구 대치동 ○○ 대 1,900.7㎡ 및 그 지상건물 연면적 1,203.84㎡를 취득한 후 그 건물 중 1,029.36㎡를 주식회사 ○○유통에게 임대하고 나머지 174.48㎡를 ○○건설 견적팀의 사무실로 사용하였다.
(2)강남구청장은 ○○건설견적팀이 위 토지 및 건물부분(전체토지 및 건물의 14.5%)을 사용하게 되자, ○○건설이 수도권정비계획법 제6조의 규정에 의한 과밀억제권역안에서 본점 또는 주사무소의 사업용 부동산을 취득한 것으로 보아 1997. 8. 10. 구 지방세법 제112조 제3항에 의한 중과세율을 적용하여 산출한 세액에서 기납부세액을 공제하여 청구인에게 취득세 금 120,060,000원 및 농어촌특별세 금 11,005,500원을 부과·고지하였다.
(3)청구인은 위 과세처분의 취소를 구하는 소송을 서울행정법원에 제기하여(동 법원 98구5032) 그 재판계속 중에 위 과세처분의 근거가 된 구 지방세법 제112조 제3항 중 후단부분이 조세법률주의 등에 반하여 위헌이라고 주장하면서 위헌여부심판제청신청을 하였으나, 동 법원은 1998. 11. 27. 그 신청을 기각하였다(동 법원 98아582).
이에 청구인은 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 1998. 12. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
그러므로 이 사건 심판의 대상은 구 지방세법 제112조 제3항(1994. 12. 22. 법률 제4794호로 개정되고, 1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정되기 전의 것, 이하 같다.) 중 후단부분, 즉 “수도권정비계획법 제6조의 규정에 의한 과밀억제권역안에서 대통령령이 정하는 본점 또는 주사무소의 사업용 부동산을 취득할 경우의 취득세율은 제1항의 세율의 100분의 500으로 한다”라는 부분(이하 “이 법률조항”이라고 함)의 위
헌여부로서, 이 법률조항 및 관련법규의 내용은 다음과 같다.
구 지방세법 제112조(세율)①취득세의 표준세율은 취득물건의 가액 또는 연부금액의 1,000분의 20으로 한다.
③대통령령이 정하는 대도시내에서 공장을 신설 또는 증설하기 위하여 사업용 과세물건을 취득할 경우와 수도권정비계획법 제6조의 규정에 의한 과밀억제권역안에서 대통령령이 정하는 본점 또는 주사무소의 사업용 부동산을 취득할 경우의 취득세율은 제1항의 세율의 100분의 500으로 한다.
구 지방세법 제112조의2(세율적용)①토지나 건축물을 취득한 후 5년이내에 당해 토지나 건축물이 제112조 제2항의 규정에 의한 별장·골프장·고급주택 또는 고급오락장이 되거나 제112조 제3항의 규정에 의한 대도시내에서 공장의 신·증설, 본점 또는 주사무소의 사업용 부동산이 된 때에는 동조동항의 규정에 의한 세율을 적용하여 취득세를 추징한다.
지방세법시행령 제84조의2(대도시등)③법 제112조 제3항에서 “대통령령이 정하는 본점 또는 주사무소의 사업용 부동산”이라 함은 법인의 본점 또는 주사무소의 사무소로 사용하는 부동산과 그 부대시설용 부동산(기숙사·합숙소·사택·연수시설·체육시설등 복지후생시설과 향토예비군 병기고 및 탄약고를 제외한다)을 말한다.
수도권정비계획법 제6조(권역의 구분 및 지정)①수도권안에서의 인구 및 산업의 적정배치를 위하여 수도권을 다음과 같이 구분한다.
1.과밀억제권역：인구 및 산업이 과도하게 집중되었거나 집중될 우려가 있어 그 이전 또는 정비가 필요한 지역
2.성장관리권역：과밀억제권역으로부터 이전하는 인구 및 산업을 계획적으로 유치하고 산업의 입지와 도시의 개발을 적정하게 관리할 필요가 있는 지역
3.자연보전권역：한강수계의 수질 및 녹지등 자연환경의 보전이 필요한 지역
②과밀억제권역·성장관리권역 및 자연보전권역의 범위는 대통령령으로 정한다.
2.청구이유, 법원의 위헌제청신청기각이유와 관계기관의 의견
가. 청구이유
이 법률조항은 본점 또는 주사무소의 사업용부동산에 관한 기준이나 한계는 물론 그 내용결정을 위한 절차조차도 규정함이 없이 본점 또는 주사무소의 사업용부동산의 내용 및 그 결정절차를 전적으로 대통령령이 정하는 바에 의하도록 하고 있고, 수도권정비계획법 제6조에서도 과밀억제권역의 내용과 한계를 대통령령에 위임하고 있어, 결국 대통령령만으로 5배의 중과세율을 규정한 것이 되어 재산권을 보장하는 헌법 제23조, 조세법률주의를 규정한 헌법 제59조, 과잉금지원칙을 규정한 헌법 제37조, 포괄위임금지를 규정한 헌법 제75조에 위반된다.
나. 법원의 위헌제청신청기각이유
(1)이 법률조항은 지방세의 종목과 세율을 명백하게 규정하고 있을 뿐만 아니라, 중과세의 대상인 과세객체에 대하여 “본점 또는 주사무소의 사업용부동산”이라고 규정하여 그 중과세 대상을 특정하고, 다만 그 사업용부동산의 구체적인 범위에 관하여만 대통령령에 위임하고 있을 뿐이고, 수도권정비계획법 제6조도 수도권을 3개의 권역으로 구분하여 그 각 권역의 외연을 특정할 수 있도록 규정하면서 각 권역의 구체적 범위에 관하여만 그때그때의 지역적 특성과 국토의 균형있는 발전 등을 고려하여 정할 수 있도록 이를 대통령령에 위임하고 있어 납세의무자로서는 그 납세의무의 내용을 충분히 예측할 수 있다 할 것이므로, 이를 가리켜 조세법률주의나 포괄위임금지원칙에 위반된다고 할 수 없다.
(2)과밀억제권역내의 법인의 본점 또는 주사무소의 사업용부동산의 취득세를 중과하는 것은 과밀억제권역내에서 인구유입에 따른 인구팽창과 산업집중을 막고, 인구와 산업의 분산을 촉진하여 국민경제의 균형있는 발전과 국토의 효율적인 이용·개발 및 보전을 위하여 인구팽창과 산업집중을 유발시키는 본
다. 행정자치부장관의 의견
위 법원의 기각이유와 대체로 같다.
3. 판 단
가. 조세법률주의 및 포괄위임입법금지원칙 위반 여부
그러므로 조세에 관한 입법을 위임할 경우에는, 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있도록 하여야 하는데, 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다(헌재 1995. 11. 30. 91헌바1 등, 판례집 7-2, 562, 589-591; 헌재 1998. 7. 16. 96헌바52 등, 판례집 10-2, 172, 196-197).
(2)이 법률조항은 취득시 중과세의 대상이 되는 부동산의 구체적 범위를 대통령령에 위임하고 있는바, 과연 이 법률조항이 위 헌법적 요청에 부합하는 것인지 본다.
먼저, 이 법률조항은 중과세되는 부동산취득의 공간적·지역적 범위를 “수도권정비계획법 제6조의 규정에 의한 과밀억제권역안”에서 취득한 부동산으로 한정하고 있다. 수도권정비계획법 제6조 제2항은 구체적 과밀억제권역의 범위를 대통령령이 정하도록 위임하고 있으나, 동조 제1항 제1호는 과밀억제권역이 ‘인구 및 산업이 과도하게 집중되었거나 그 우려가 있어 이전 또는 정비가 필요한 수도권내의 지역’임을 구체적이고 분명히 규정하고 있으므로 누구라도 대통령령에 규정될 과밀억제권역의 범위를 대강 예측할 수 있다.
다음으로, 이 법률조항은 중과세되는 부동산취득의 사항적 한계를 “본점 또는 주사무소의 사업용” 부동산으로 분명히 규정하고 있다.
그렇다면 이 법률조항은 중과세되는 부동산취득에 관한 기본사항을 상당한 정도로 구체적으로 규정하면서 단지 세부적, 기술적 사항만을 대통령령에 위임한 것이라 할 것이고, 그로써 대통령령에 위임될 내용과 범위를 통상인의 경우 누구라도 예측할 수 있도록 하였다고 하겠다. 따라서 이 법률조항은 조세법률주의나 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 아니한다.
나. 기본권의 침해 여부
(1) 관련 기본권
이 법률조항은 수도권내의 과밀억제권역안에서 본점이나 주된 사무소로 사용하기 위하여 취득하는 부동산에 대하여 중과세하는 것이므로 이로 인하여 거주·이전의 자유와 직업의 자유(기업의 자유, 영업의 자유)가 일정하게 제약을 받게 된다.
헌법 제37조 제2항에 의하면 기본권에 대한 제한은 공공복리 등에 필요한 경우에 한하여 법률로써 행하
여져야 하는바, 이 법률조항이 이러한 요청을 충족한 것인지 본다.
(2) 이 법률조항의 입법목적
이 법률조항은 대도시내에서의 공장 신설·증설에 대한 중과세제도와 함께 수도권의 인구 및 경제력 집중을 억제하고 간접적으로 기업의 지방이전을 촉진하기 위하여 정책적으로 마련된 것으로서, 수도권에 인구 및 경제·산업시설이 과도하게 밀집되어 교통난, 주택난, 공해, 범죄 등의 여러 사회문제가 발생하고 지역간의 격차가 발생함에 따라 국가적 차원에서 인구 및 산업을 적정하게 재배치함으로써 이러한 문제를 해결하고 국토의 균형있는 발전을 도모한다는데 그 목적이 있다 할 것인데, 이러한 입법목적은 정당하다.
(3) 비례성원칙의 위반 여부
이 법률조항에 의한 중과세제도의 방법과 내용이 위 입법목적 달성에 적정하고, 필요한 것인지 본다.
이 법률조항은 단순히 “취득”이라고 규정하고 있어, 과밀억제권역안에서 본점 또는 주사무소의 사업용 부동산을 취득하기만 하면 그 점만으로 아무런 제한없이 곧바로 중과세의 요건에 해당하는 것으로 볼 소지가 없지 않다. 그러나 이 법률조항을 그와 같이 풀이하는 것은 불필요하고도 지나치게 포괄적인 규제를 허용하는 셈이 되어 이 법률조항의 입법취지에 어긋날 뿐만 아니라, 법인 등 경제주체의 거주·이전의 자유, 직업의 자유를 지나치게 제약하는 것이므로 헌법적으로 용인되지 아니한다.
그러므로 이 법률조항은 이미 과밀억제권역 내에 본점 또는 주사무소용 사무실을 가지고 있다가 같은 권역 내의 다른 곳으로 사무실을 이전하는 경우와 같이 ‘과밀억제권역내에 인구유입 또는 경제력 집중을 유발하는 효과가 없는’ 경우에는 적용되지 않는 것으로 좁게 풀이하는 것이 상당하고(대법원 2000. 5. 30. 선고 99두6309 판결; 2000. 10. 10. 선고 99두5269 판결 참조), 이렇게 풀이할 경우 입법목적도 적절히 달성할 수 있고 과잉규제로 인한 헌법위반의 소지도 없어진다. 그러나 구체적으로 어떤 경우에 이 법률조항을 적용하지 아니할 것인지는 일률적으로 말할 수 없고 과세관청, 법원 등의 법적용기관이 개별사안별로 판단할 수밖에 없을 것이다.
결론적으로 그 적용범위를 위와 같은 합헌적인 범위밖에까지 부당히 확장하지 않는 한, 이 법률조항은 기업 등의 거주·이전의 자유 및 직업의 자유를 헌법 제37조 제2항에 위반하여 침해하는 것이라고 볼 수 없다(헌재 1996. 3. 28. 94헌바42 , 판례집 8-1, 199. 206- 209 참조).
4. 결 론
이 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 윤영철(재판장) 이영모 한대현(주심) 하경철
교육공무원법 제47조 제1항 위헌확인,
교육공무원법 제47조 제1항 본문 위헌확인
(2000. 12. 14. 99헌마112 ·137(병합) 전원재판부)
【판시사항】
1.교육공무원법의 정년규정에 대하여 사립학교 교원들에게 기본권침해의 자기관련성이 인정되는지 여부(소극)
2.대학교원을 제외하고 교육공무원의 정년을 65세에서 62세로 단축한 교육공무원법 제47조 제1항이 교원들의 공무담임권을 침해하는지 여부(소극)
3.위 법률조항이 교원들의 평등권을 침해하는지 여부(소극)
【결정요지】
1.교육공무원법 제47조 제1항은 “교육공무원”의 정년을 규정한 것으로서 교육공무원이 아닌 사립학교
교원들에게 적용되거나 준용되는 것이 아니며, 정부가 지급하는 사립학교 재정결함 보조금의 영향으로 사립학교 교원의 정년이 교육공무원의 정년과 연계하여 설정되고 있다 하더라도 그러한 경제적·사실적 관련성만으로는 사립학교 교원들이 위 법률조항으로 인하여 자신들의 기본권을 직접 침해받는다고 보기 어렵다.
2.가.입법자는 우리나라의 교육여건, 공교육 정상화 등 교육개혁에 대한 국민적 열망 등 여러 가지 사정을 종합할 때, 젊고 활기찬 교육분위기 조성을 위한 교직사회의 신진대사가 필요하고 바람직한 것이라고 보아 초·중등교원의 정년을 3년간 단축하여 62세로 설정하고 있는바, 입법자의 이러한 교육정책적 판단과 결정은 나름대로 합리성이 있는 것으로 인정되고, 우리나라 다른 공무원들의 정년연령에 비교하여 보거나 외국의 교원정년제도와 비교하여 보더라도 교원정년을 62세로 한 것이 입법형성권의 한계를 일탈하여 불합리할 정도로 지나치게 단축한 것이라고 보기 어렵다.
나.개정법 부칙은 기존교원들에 대하여, 명예퇴직수당의 지급대상 및 지급액에 관하여 종전의 정년을 적용토록 함으로써 단축된 정년으로 인한 불이익을 어느 정도 보전할 수 있도록 배려하고 있는바, 이러한 경과조치의 존재, 기존교원에 대한 신뢰이익 침해의 정도, 정년단축을 통해 실현코자 하는 공익목적의 중요성 등을 종합적으로 고려할 때 헌법상의 신뢰보호원칙에 위배되는 것이라 할 수 없다.
다.따라서 교육공무원법 제47조 제1항은 헌법 제37조 제2항 또는 신뢰보호원칙에 위반하거나, 공무원의 신분보장 정신에 위반하여 공무담임권을 침해하는 것이라 할 수 없다.
3.초·중등교원과 대학교원은 그 임무, 자격기준, 임용과 승진의 과정등의 면에서 차이가 있고, 이로 인하여 대학교원의 경우 그 최초임용시의 연령이 초·중등교원 보다 상대적으로 고령인 데다, 고등교육과 연구라는 업무의 성격상 초·중등교원보다 높은 연령까지 대학교원으로 재직할 필요성을 인정할 수 있는바, 입법자가 이러한 점에 착안하여, 대학교원의 정년을 초·중등교원의 정년보다 3년 높은 65세로 책정한 것은 합리적 근거에 기초한 것이라 할 것이므로 이로 인하여 초·중등교원들의 평등권이 침해된다고 할 수 없다.
【심판대상조문】
교육공무원법(1999. 1. 29. 법률 제5717호로 개정된 것) 제47조(정년)① 교육공무원의 정년은 62세로 한다. 다만, 고등교육법 제14조의 규정에 의한 교원인 교육공무원의 정년은 65세로 한다.
② 생략
【참조조문】
교육공무원법(1999. 1. 29. 법률 제5717호로 개정된 것) 부칙 제1조(시행일)이 법은 공포한 날부터 시행한다. 단서 생략.
교육공무원법(1999. 1. 29. 법률 제5717호로 개정된 것) 부칙 제3조(정년에 관한 경과조치)이 법 시행당시 재직중인 교육공무원(고등교육법 제14조의 규정에 의한 교원을 제외한다) 중 생년월일이 다음 각호의 1에 해당하는 자는 제47조 제1항의 개정규정에 불구하고 각 해당호에 규정된 일자에 당연퇴직된다.
1. 1934년 2월 28일 이전인 자：1999년 2월 28일
2.1934년 3월 1일부터 1937년 8월 31일까지의 기간중에 있는 자：1999년 8월 31일
교육공무원법(1999. 1. 29. 법률 제5717호로 개정된 것) 부칙 제4조(명예퇴직에 관한 경과조치)①부칙 제3조의 규정에 의한 당연퇴직일에 퇴직하거나 그 이전에 자진하여 퇴직하는 교육공무원의 명예퇴직수당의 지급대상 및 지급액에 관하여는 제47조 제1항의 개정규정에 불구하고 종전의 정년을 적용한다.
②이 법 시행당시 재직중인 교육공무원중 생년월일이 1937년 9월 1일부터 1942년 8월 31일까지인 자가 2000년 8월 31일이전에 자진하여 퇴직하는 경우에 명예퇴직수당의 지급대상 및 지급액에 관하여는 제47조 제1항의 개정규정에 불구하고 종전의 정년을 적용한다.
고등교육법 제14조(교직원의 구분)①대학·산업대학·교육대학 및 방송·통신대학에는 학교의 장으로
서 총장 또는 학장을 두며, 전문대학 및 기술대학에는 학장을 둔다.
②학교에 두는 교원은 제1항의 규정에 의한 총장 및 학장외에 교수·부교수·조교수 및 전임강사로 구분한다.
③～④ 생략
【참조판례】
1. 헌재 1993. 3. 11. 91헌마233 , 판례집 5-1, 104
헌재 1998. 9. 30. 97헌마404 , 판례집 10-2, 563
2. 가. 헌재 1994. 4. 28. 91헌바15 등, 판례집 6-1, 317
나. 헌재 1995. 3. 23. 93헌바18 등, 판례집 7-1, 376
헌재 1998. 11. 26. 97헌바58 , 판례집 10-2, 673
【당 사 자】
청 구 인 1. 강○룡( 99헌마112 사건)
대리인 변호사 정인봉
2. 채○연 외 8인( 99헌마137 사건)
청구인들 대리인 변호사 이석연
【주 문】
청구인 채○연, 정○황, 윤○태, 최○수의 심판청구를 각하하고, 나머지 청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.
【이 유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인 강○룡, 이○성, 김○수, 진○환, 김○영, 김○호는 공립초등학교 교원인 교육공무원이고, 청구인 채○연, 정○황, 윤○태, 최○수는 사립중·고등학교 교원인바, 1999. 1. 29. 대학교원을 제외하고 교육공무원의 정년을 65세에서 62세로 단축하는 내용으로 교육공무원법 제47조 제1항이 개정·시행되자, 그로 인하여 교원인 자신들의 공무담임권, 평등권 등의 기본권이 침해되었다며 위 개정된 법률조항에 대한 위헌확인을 구하여 1999. 3. 2.( 99헌마112 사건) 및 같은 달 11.( 99헌마137 사건) 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 교육공무원법(1999. 1. 29. 법률 제5717호로 개정된 것) 제47조 제1항(이하 “이 사건 법률조항”이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 이 사건 법률조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
교육공무원법 제47조(정년)①교육공무원의 정년은 62세로 한다. 다만, 고등교육법 제14조의 규정에 의한 교원인 교육공무원의 정년은 65세로 한다.
부 칙
제1조(시행일)이 법은 공포한 날부터 시행한다. (단서생략)
제3조(정년에 관한 경과조치)이 법 시행당시 재직중인 교육공무원(고등교육법 제14조의 규정에 의한 교원을 제외한다) 중 생년월일이 다음 각호의 1에 해당하는 자는 제47조 제1항의 개정규정에 불구하고 각 해당호에 규정된 일자에 당연퇴직된다.
1. 1934년 2월 28일 이전인 자：1999년 2월 28일
2.1934년 3월 1일부터 1937년 8월 31일까지의 기간중에 있는 자：1999년 8월 31일
제4조(명예퇴직에 관한 경과조치)①부칙 제3조의 규정에 의한 당연퇴직일에 퇴직하거나 그 이전에 자
진하여 퇴직하는 교육공무원의 명예퇴직수당의 지급대상 및 지급액에 관하여는 제47조 제1항의 개정규정에 불구하고 종전의 정년을 적용한다.
②이 법 시행당시 재직중인 교육공무원중 생년월일이 1937년 9월 1일부터 1942년 8월 31일까지인 자가 2000년 8월 31일이전에 자진하여 퇴직하는 경우에 명예퇴직수당의 지급대상 및 지급액에 관하여는 제47조 제1항의 개정규정에 불구하고 종전의 정년을 적용한다.
고등교육법 제14조(교직원의 구분)①대학·산업대학·교육대학 및 방송·통신대학에는 학교의 장으로서 총장 또는 학장을 두며, 전문대학 및 기술대학에는 학장을 둔다.
②학교에 두는 교원은 제1항의 규정에 의한 총장 및 학장외에 교수·부교수·조교수 및 전임강사로 구분한다.
(제3항 및 제4항 생략)
2. 청구인들의 주장과 관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
(1)교육공무원법에 대한 본회의 의결과정에서 국회의장을 대리한 국회부의장 김○호는 한나라당 의원들이 이의가 있다고 표시를 하였음에도 국회법 제112조 제3항에 따라 표결을 하지 아니하고 가결되었음을 선포하였으므로 이 사건 법률조항은 헌법과 국회법이 정한 입법절차를 위반하여 의결된 것으로서 무효이다.
(2)이 사건 법률조항은 공포·시행되기 이전에 임용된 교원들에게까지 일률적으로 적용됨으로써 법치주의의 파생원칙인 신뢰보호의 원칙에 위배된다.
(3)이 사건 법률조항에 의한 정년단축은 고령교원을 퇴직시키고 신규교사를 채용하여 비용을 절감하여 보겠다는 경제적 논리에 입각한 것으로서, 명예퇴직의 활성화, 합리적인 평가방식 도입, 연수제도의 개선 등과 같은 합리적인 방법으로 문제를 해결하지 아니하고 일률적으로 교원의 정년을 3년이나 단축한 것은 과잉금지원칙에 위반하여 교원들의 공무담임권, 교육권, 행복추구권 등의 기본권을 침해한 것이다.
(4)이 사건 법률조항이 고등교육법 제14조에 정한 교원(대학교수등 대학교원)의 정년은 65세로 하면서 나머지 교원의 정년을 62세로 한 것은 합리적 이유없이 초·중등학교 교원들을 차별대우하여 평등권을 침해한 것이다.
나. 교육부장관의 의견
(1)교원의 정년에 관한 사항은 교원의 “신분보장”에 관한 사항일 뿐, 교원의 “복무”에 관한 사항이 아니므로, 교육공무원의 정년에 관한 규정인 이 사건 법률조항은 사립학교 교원들에게 적용되지 아니하므로 사립학교 교원인 일부 청구인들(청구인 채○연, 정○황, 윤○태, 최○수)은 이 사건 법률조항의 위헌여부를 다툴 당사자적격이 없다.
(2)정년단축으로 퇴직하는 교원 등을 위하여 명예퇴직수당의 지급대상 및 지급액에 관하여 종전의 정년을 적용토록 하고, 정년퇴직자 중 우수한 교원은 다시 교단에 설 수 있도록 하는 장치를 마련하는 등으로 정년단축에 따른 충격과 손해를 최소화하는 조치를 취하고 있으므로 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.
(3)교원의 정년단축은 21세기 지식정보화시대에 대비하는 교육개혁 방안의 하나로서, 교육의 질 향상과 교직사회의 신진대사를 활성화한다는 교육적 목적하에 다양한 여론수렴 과정을 거쳐 내린 국가적 결단이므로 이로 인하여 교원들의 공무담임권, 교육권, 행복추구권 등의 기본권이 침해되었다고 할 수 없다.
(4)대학교원은 가르치는 일 외에도 연구할 임무가 부여되어있고, 그 임용과정에 있어서도 정년이 보장되는 교수, 부교수로 임용되기 전에 상당한 기간을 정하여 교수, 연구자로서의 자질을 검증한 후 임용하고 있는 점 등에서 초·중등교원과는 같지 않으므로 대학교원의 정년을 초·중등교원과 달리 규정하였다 하여 초·중등교원을 불합리하게 차별대우한 것이 아니다.
3. 판 단
가. 적법요건에 관한 판단
헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자가 청구할 수 있는바, 여기서 기본권을 침해받은 자라 함은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 자기의 기본권이 현재 그리고 직접적으로 침해받은 자를 의미하며 단순히 간접적, 사실적 또는 경제적인 이해관계가 있을 뿐인 제3자는 이에 해당하지 않는다(헌재 1993. 3. 11. 91헌마233 , 판례집 5-1, 104, 111; 헌재 1998. 9. 30. 97헌마404 , 판례집 10-2, 563, 565 등 우리 재판소의 확립된 판례).
이 사건 법률조항은 “교육공무원”의 정년을 규정한 것으로서 교육공무원이 아닌 사립학교 교원들에게는 적용되지 아니한다. 사립학교법 제55조는 “사립학교의 교원의 복무에 관하여는 국·공립학교의 교원에 관한 규정을 준용한다”고 하고 있으나, 이 사건 법률조항은 교원의 “복무”에 관한 규정이라 볼 수 없으므로 사립학교 교원들에게 준용된다고 할 수 없고, 달리 이 사건 법률조항이 사립학교 교원들에게도 적용 또는 준용된다고 볼 만한 법적 근거를 찾아볼 수 없다.
다만, 정부가 사립학교 재정결함 보조금 예산을 편성함에 있어 공무원 기준의 정년을 초과한 교직원의 인건비를 보조금 산정에서 제외함에 따라 사립학교 교원의 정년이 교육공무원의 정년과 연계하여 설정되고 있는 것이 현실이라는 주장이 있을 수 있으나, 사립학교의 학교법인으로서는 보조금의 지급과 관계없이 자신의 재정형편 등의 여러 가지 사정을 고려하여 그 교원의 정년을 자율적으로 정할 수 있는 것이므로 그러한 경제적·사실적 관련성만으로는 사립학교 교원들이 이 사건 법률조항으로 인하여 자신들의 기본권을 직접 침해받는다고 보기 어렵다. 따라서 사립학교 교원인 청구인 채○연, 정○황, 윤○태, 최○수의 심판청구는 헌법소원심판 청구의 요건을 갖추지 못한 부적법한 것이다.
나. 본안에 관한 판단
(1) 이 사건의 쟁점
(나)이 사건 법률조항의 시행으로 인하여 교육공무원들은 62세가 되면 더 이상 교원으로 재직할 수 없게 되는바, 이것이 청구인들과 같은 교육공무원들의 공무담임권을 침해하는 것이 아닌지, 이와 관련하여 이 사건 법률조항이 기존의 교원들에게도 일률적으로 적용됨으로써 신뢰보호원칙에 위반되는 것이 아닌지 문제되고, 한편 초·중등 교원의 경우 정년을 65세로 정한 대학교원과 다른 취급을 받고 있으므로 이로 인한 평등권의 침해가 있는지도 문제된다.
(다)그러나 청구인들이 침해받았다고 주장하는 그 밖의 기본권들인 재산권, 행복추구권, 교육권 등은 별다른 문제가 없으므로 아래에서 보는 외에 특히 따로 판단하지 아니한다.
1)재산권은 사적유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치있는 구체적 권리이므로 구체적인 권리가 아닌 단순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회(단순한 기대이익·반사적이익 또는 경제적인 기회)등은 재산권보장의 대상이 아닌 바, 교원의 정년단축으로 기존 교원이 입는 경제적 불이익은 계속 재직하면서 재화를 획득할 수 있는 기회를 박탈당한다는 것인데 이러한 경제적 기회는 재산권보장의 대상이 아니라는 것이 우리 재판소의 판례이다(헌재 1996. 8. 29. 95헌바36 , 판례집 8-2, 90, 103; 헌재 1998. 7. 16. 96헌마246 , 판례집 10-2, 283, 309-310 참조).
2)행복추구권은 다른 기본권에 대한 보충적 기본권으로서의 성격을 지니므로, 공무담임권이라는 우선적
으로 적용되는 기본권이 존재하여(청구인들이 주장하는 불행이란 결국 교원직 상실에서 연유하는 것에 불과하다)그 침해여부를 판단하는 이상, 행복추구권 침해 여부를 독자적으로 판단할 필요가 없다.
3)청구인들은 교원으로서의 교육권(가르칠 권리)을 침해받았다고 주장하면서 이를 헌법 제31조 제1항에서 도출하고 있으나, 동 헌법조항은 “교육을 받을 권리(이른바 修學權)”를 보장하는 것이고, 교원으로서 학문연구의 결과를 가르치는 자유로서의 수업권(授業權)은 학문의 자유로부터 파생될 수 있다고 할 것이지만(헌재 1992. 11. 12. 89헌마88 , 판례집 4, 739, 756 참조), 청구인들이 주장하는 ‘가르칠 권리’(교육권)라는 것은 이러한 수업권과는 무관하게 결국 교원의 자격을 계속 유지할 권리를 뜻하는 데 지나지 않으므로 이는 역시 공무담임권의 문제로 귀착될 뿐이라 하겠다.
4)공직의 경우 공무담임권은 직업선택의 자유에 대하여 특별기본권이어서 후자의 적용을 배제하므로, 사립학교 교원의 청구를 부적법한 것으로 보는 한 직업선택의 자유는 문제되지 아니한다.
(2) 공무담임권의 침해 여부
(가) 이 사건 법률조항의 입법취지
이 사건 법률조항의 입법취지는 초·중등교원의 정년단축을 통하여 젊고 활기찬 교육분위기를 조성하려는 데에 있다고 한다(개정법 제안이유). 아울러 교육예산 중 높은 비중을 점하고 있는 인건비 절감을 통하여 교육환경 개선에 필요한 투자재원을 마련하는 것도 부차적 입법목적이라고 한다.
오늘날의 국제화된 사회, 고도로 지식정보화가 진행되고 있는 사회는 새로운 지식과 정보의 부단한 획득·창출을 요구하고 있어 이러한 사회변화에 대한 학교교육의 적응력을 제고하기 위하여는 젊고 활기찬 교육분위기를 조성하는 것이 필요하다 할 것인 반면, 교사의 평균연령과 60세이상의 고령교사의 비율은 점차 높아지는 추세에 있는바(이 사건 심판기록에 의하면 전자의 경우 1970년 33.4세, 1980년 35세, 1990년 37.2세, 1998년 39.9세로, 후자의 경우 1970년 1.1%, 1990년 4.4%, 1998년 7.1%로 각기 높아져 왔다), 젊고 유능한 교원을 충원, 적절한 세대교체를 통하여 교직사회의 신진대사를 촉진하고, 학교의 교육력을 강화하고자 하는 이 사건 법률조항의 입법목적은 정당한 것이라 하겠다.
(나) 정년제도에 관한 입법형성권의 원칙적 존중
1)공무원이 정년까지 근무할 수 있는 권리는 헌법의 공무원신분보장규정에 의하여 보호되는 기득권으로서 그 침해 내지 제한은 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않는 범위내에서만 가능하다고 할 것인 즉 기존의 정년규정을 변경하여 임용 당시의 공무원법상의 정년까지 근무할 수 있다는 기대 내지 신뢰를 합리적 이유없이 박탈하는 것은 위 공무원신분 보장규정에 위배된다 할 것이나, 임용당시의 공무원법상의 정년까지 근무할 수 있다는 기대와 신뢰는 절대적인 권리로서 보호되어야만 하는 것은 아니고 행정조직, 직제의 변경 또는 예산의 감소 등 강한 공익상의 정당한 근거에 의하여 좌우될 수 있는 상대적이고 가변적인 것이라 할 것이므로 입법자에게는 제반사정을 고려하여 합리적인 범위내에서 정년을 조정할 입법형성권이 인정된다(헌재 1994. 4. 28. 91헌바15 등, 판례집 6-1, 317, 337-338 참조).
초·중등교원의 정년은 원로교원의 교육적 경륜을 활용한다는 측면을 중시한다면 상대적으로 높게 설정할 수도 있겠으나 위에서 본바와 같이 입법자는 우리나라의 교육여건, 공교육 정상화 등 교육개혁에 대한 국민적 열망 등 여러 가지 사정을 종합할 때 그 보다는 오히려 젊고 활기찬 교육분위기 조성을 위한 교직사회의 신진대사가 더욱 필요하고 바람직한 것이라고 보아 다양한 여론수렴 과정을 거쳐 초·중등교원의 정년을 3년간 단축하여 62세로 설정하고 있는바, 입법자의 이러한 교육정책적 판단과 결정은 나름대로 합리성이 있는 것으로 인정될 뿐만 아니라, 일반직공무원의 정년이 57세 또는 60세(국가공무원법 제74조 제1항), 법관, 검사는 63세(법원조직법 제45조 제4항, 검찰청법 제41조), 경찰공무원은 57세 내지 60세(경찰공무원법 제24조 제1항), 외무공무원은 55세 내지 64세(외무공무원법 제22조 제1항)로 되어 있는 우리나라 다른 공무원들의 정년연령에 비교하여 보거나, 일본의 경우 교원의 정년이 60세인 점 등 외국의 교원정년제도와 비교하여 보더라도 그것이 입법형성권의 한계를 일탈하여 초·중등교원의 정년
을 불합리할 정도로 지나치게 단축한 것이라고 보기 어렵다.
2)청구인들은 명예퇴직의 활성화, 합리적인 평가방식 도입, 연수제도의 개선 등과 같은 방법으로 문제를 해결하지 아니하고 일률적으로 교원의 정년을 단축시키겠다는 것은 부당하다고 주장한다. 그러나 한편으로 명예퇴직제도는 당사자의 의사에 따르는 임의적 퇴직제도로서 그 방법상 한계가 있다는 점, 모두가 승복할 수 있는 공정하고 적절한 평가체제의 수립과 운영은 대단히 어려울 것이리란 점 등을 고려하고, 다른 한편으로 고령교사는 체력의 한계가 있고, 국제화·정보화 등 사회변화에 대한 적응력이 상대적으로 부족한 것을 부인할 수 없으며, 따라서 교직사회의 신진대사와 교육력 강화간에 아무런 인과관계가 없다고 단정할 수 없는 이상, 입법자가 보다 실효적이면서 인건비 절감을 통한 교육투자재원 마련이라는 부차적 목적도 추구할 수 있다고 보아 선택한 정년조정이라는 방법이 부적절하거나 그 자체로 지나친 조치라고 보기 어렵다.
(다) 신뢰보호원칙의 위반 여부
1)이 사건 법률조항은 기존 교원들에게도 일률적으로 적용되는바, 기존의 정년연령인 65세까지 교원으로 근무할 수 있으리라던 구법질서에 대한 기대내지 신뢰를 보호하기 위한 배려를 하고 있는지가 문제되므로 이에 관하여 본다.
가)위에서 본 바와 같이 공무원이 임용 당시의 공무원법상의 정년까지 근무할 수 있다는 기대 내지 신뢰는 절대적인 것이 아니라, 상대적이고 가변적인 것에 불과하므로 그 신뢰이익의 보호가치 역시 절대적으로 크다고만 할 수 없다.
나)이 사건 법률조항의 시행당시 62세에서 65세 사이의 연령에 있는 교원들의 경우 법시행 즉시 당연퇴직된다면 불의에 퇴직이라는 불이익을 입게 되므로 신뢰보호의 정신에 반하게 될 수도 있다. 그러나 개정법 부칙 제3조 제2호는 이들의 경우 이 사건 법률조항에도 불구하고 1999. 8. 31.에야 당연퇴직되는 것으로 규정함으로써 개정법시행일로부터 일정기간의 유예기간을 두고 있으며, 더욱이 부칙 제4조 제1항은 위 당연퇴직일에 퇴직하거나 그 이전에 자진하여 퇴직하는 교원들에 대한 명예퇴직수당의 지급대상 및 지급액에 관하여는 종전의 정년을 적용토록 함으로써 단축된 정년으로 인한 불이익을 어느 정도 보전할 수 있도록 배려하고 있다.
한편, 이 사건 법률조항 시행 당시 61세, 60세 등 62세에 가까운 연령에 있는 교원들의 경우 예상보다 빠른 가까운 장래에 정년이 다가오게 되는 불이익을 입게 되나, 개정법 부칙 제4조 제2항은 그 생년월일이 1937. 9. 1.부터 1942. 8. 31.까지인 교원들에 대하여 2000. 8. 31. 이전에 자진하여 퇴직하는 경우 명예퇴직수당의 지급대상 및 지급액에 관하여 종전의 정년을 적용토록 함으로써, 단축된 정년으로 인한 불이익을 조기퇴직의 길을 통한 경제적 보전조치로 어느 정도 완화할 수 있는 조치를 강구해 놓고 있다.
비록 이러한 경과조치가 정년단축을 당하는 교원들의 입장에서 충분한 것이라 할 수는 없겠지만 정년단축으로 인한 불의타(不意打)와 불이익을 최소한이나마 완화하고 보완하려는 조치로서의 의미를 지니고 있다는 것마저 부인하기는 어렵다.
한편, 개정된 62세 정년까지 많은 기간을 남겨두고 있는 교원들의 경우 새 정년에 적응하고, 이에 맞추어 공직생활을 설계할 수 있으므로 신뢰이익 침해의 정도가 미미하다고 할 수 있다.
다)이 사건 법률조항으로 인한 정년단축으로 얻어지는 공익은 젊고 활기찬 교육분위기를 조성하여 교육력을 강화하며, 인건비 절감으로 교육여건을 개선한다는데 있고, 이는 궁극적으로 공교육의 내실을 기
하고 국민의 교육을 받을 권리를 실질적으로 보장한다는 의미를 지닌 것인바, 입법자는 이것이 기존의 정년연령까지 근무할 수 있으리라는 데 대한 교원 개개인들의 신뢰보호에 비하여 보다 우월적인 가치를 지닌다고 평가하였던 것인바, 학교교육의 여건과 내용이 부실하여 교육제도 전반에 걸친 개혁이 국가적 과제로서 온 국민의 관심을 모으고 있는 작금의 현실에 굳이 비추어 보지 않더라도 그러한 입법자의 평가가 부당하다고 하기 어렵다.
3)이상 살펴본 바와 같이 기존 교원들의 신뢰이익의 보호가치, 그 신뢰이익의 침해의 정도, 신뢰이익의 보호를 고려한 경과조치의 존재, 정년단축을 통해 실현코자 하는 공익목적의 중요성 등을 종합적으로 고려할 때 이 사건 법률조항이 헌법상의 신뢰보호원칙에 위배되는 것이라고까지 할 수 없다.
(라) 소 결
초·중등교원의 정년을 62세로 하향조정한 것이 입법형성권의 한계를 벗어난 것이라 할 수 없을 뿐만 아니라, 기존 교원들의 신뢰이익을 지나치게 침해한 것이라고도 보기 어렵다. 그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법 제37조 제2항 또는 신뢰보호원칙에 위반하거나, 공무원의 신분보장 정신에 위반하여 공무담임권을 침해하는 것이라 할 수 없다.
(3) 평등권의 침해 여부
이 사건 법률조항은 고등교육법 제14조의 규정에 의한 교원, 즉 대학, 산업대학, 교육대학, 방송·통신대학, 전문대학, 기술대학등의 총장(또는 학장), 교수, 부교수, 조교수 및 전임강사인 교육공무원의 정년은 초·중등교원과 달리 65세로 정하고 있으므로 이와 같은 차등을 둔 것에 합리적 이유가 있는지 본다.
먼저, 초·중등교육법 제20조 제3항은 “교사는 법령이 정하는 바에 따라 학생 또는 원아를 교육한다”라고 규정하여 초·중등교원의 임무를 교육에 두고 있음에 반하여, 고등교육법 제15조 제2항은 “교원은 학생을 교육·지도하고 학문을 연구하되, 학문연구만을 전담할수 있다”고 규정하여 대학교원의 임무로서 교육외에 연구까지도 규정하고 있다(헌재 1998. 7. 16. 96헌바33 등, 판례집 10-2, 116, 149-150 참조).
다음으로, 초·중등교원의 자격기준은 대체로 교육대학, 사범대학을 졸업하면 충족되지만(초·중등교육법 제21조 제2항 별표 2), 대학전임강사의 경우만 보더라도 대학을 졸업하고도 2년의 연구실적과 1년의 교육경력이 필요하다(고등교육법 제16조, 교수자격기준등에관한규정 제2조 제1호 별표「교수 및 조교의 자격기준」).
또한 대학교원의 경우 조교수는 4년이내, 전임강사의 경우 2년이내의 기간을 정하여 임용되며, 교수와 부교수의 경우에도 신규채용 등의 경우 기간을 정하여 임용될 수 있는 등(교육공무원임용령 제5조의2) 초·중등교원보다 훨씬 엄격한 과정을 거쳐서야 정년이 보장되고 있다.
이와 같이 초·중등교원과 대학교원은 그 임무, 자격기준, 임용과 승진의 과정등의 면에서 차이가 있는바, 이로 인하여 대학교원의 경우 그 최초임용시의 연령이 초·중등교원 보다 상대적으로 고령인데다, 고등교육과 연구라는 업무의 성격상 초·중등교원보다 높은 연령까지 대학교원으로 재직할 필요성을 인정할 수 있다.
그러므로 입법자가 이러한 점에 착안하여, 대학교원의 정년을 초·중등교원의 정년보다 3년 높은 65세로 책정한 것은 합리적 근거에 기초한 것이라 할 것이므로 이로 인하여 초·중등교원들의 평등권이 침해된다고 할 수 없다.
4. 결 론
따라서 청구인 채○연, 정○황, 윤○태, 최○수의 심판청구는 부적법하므로 각 각하하기로 하고, 이 사건
법률조항은 나머지 청구인들의 헌법상 보장된 기본권을 침해하는 것이 아니어서 그 심판청구의 이유가 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 관여재판관 전원의 의견일치에 따른 것이다.
재판관 윤영철(재판장) 한대현 하경철(주심) 김영일
권 성 김효종 김경일 송인준