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- 교육위원 및 교육감의 선거제도와 지방교육자치 -
(헌재 2002. 3. 28. 2000헌마283등, 판례집 14-1, 211)
성 기 용*
1. 교육위원 및 교육감의 선거인단을 학교운영위원회 위원 전원으로 구성하도록 규정하고 있는 지방교육자치에관한법률 제62조 제1항이 선거권을 침해하는지 여부
2. 위 법률조항이 평등권을 침해하는지 여부
3. 위 법률조항이 교육의 자주성을 침해하는지 여부
이 사건 심판대상은 지방교육자치에관한법률 제62조 제1항(2000. 1. 28. 법률 제6216호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌여부이고, 그 규정내용 및 관련조항은 다음과 같다.
지방교육자치에관한법률 제62조(선거인단의 구성 등) ① 교육위원 또는 교육감의 선거인단은 선거일공고일 현재 초ㆍ중등교육법 제31조(학교운영위원회의 설치)의 규정에 의한 학교운영위원회 위원 전원(이하 “학교운영
위원회선거인”이라 한다)으로 구성한다.
② 생략
초ㆍ중등교육법 제31조(학교운영위원회의 설치) ① 학교운영의 자율성을 높이고 지역의 실정과 특성에 맞는 다양한 교육을 창의적으로 실시할 수 있도록 하기 위하여 국ㆍ공립 및 사립의 초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교 및 특수학교에 학교운영위원회를 구성ㆍ운영하여야 한다.
② 국ㆍ공립학교에 두는 학교운영위원회는 당해 학교의 교원대표ㆍ학부모대표 및 지역사회 인사로 구성한다.
③ 국ㆍ공립 및 사립학교에 두는 학교운영위원회의 위원정수는 5인 이상 15인 이내의 범위안에서 학교의 규모 등을 고려하여 대통령령으로 정한다.
초ㆍ중등교육법 제34조(학교운영위원회의 구성ㆍ운영) ① 제31조의 규정에 의한 학교운영위원회 중 국립학교에 두는 학교운영위원회의 구성ㆍ운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하고, 공립학교에 두는 학교운영위원회의 구성ㆍ운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령이 정하는 범위안에서 시ㆍ도의 조례로 정한다.
② 사립학교에 두는 학교운영위원회의 위원구성에 관한 사항은 대통령령으로 정하고, 기타 운영에 관하여 필요한 사항은 정관으로 정한다.
청구인들은 각 초등학교, 중학교, 고등학교 및 유치원에 재학 중인 학생들의 학부모들로서, 교육위원 및 교육감의 선거인단을 학교운영위원회 위원 전원으로 구성하도록 규정하고 있는 이 사건 법률조항이 자신들의 선거권, 평등권 등을 침해하고 교육의 자주성에 위배된다고 주장하면서, 2000. 4. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
청구인들은 대전광역시 시민들로서, 위 법률조항으로 인하여 2000. 12. 19. 실시되는 대전광역시 교육감선거에 참여하지 못하게 되자, 위 법률조항이 자신들의 선거권, 평등권 등을 침해하고 있다고 주장하면서, 2000. 12. 14. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(1) 학교운영위원회는 초ㆍ중등교육기관에만 설치되어 있고, 유치원 등 유아교육기관이나 사설학교, 고등공민학교, 고등기술학교 등에는 설치되어 있지 않다. 학교운영위원회의 위원은 학부모 및 교원들에 의하여 선출되고, 그 선출과정에 학부모나 교원이 아닌 지역주민의 의사는 전혀 반영되지 않는다.
따라서, 학교운영위원회는 당해 학교와 관련되어 있는 학부모 및 교원들의 대의기관에 불과할 뿐, 지역주민의 대표성을 지닌 대의기관으로 볼 수 없음에도, 이러한 학교운영위원회의 위원들이 교육 및 학예에 관하여 지방자치단체를 대표하는 교육감과 교육위원을 선출하도록 하고 있는 이 사건 법률조항은 헌법상 주민자치의 원칙에 위배되어 지역주민의 자치권과 선거권을 침해하는 것이다.
(2) 이 사건 법률조항은 지방자치단체의 기구인 교육감과 교육위원의 선거권을 지역주민 전체 또는 지역주민을 대표하는 대의기관에 부여하지 아니하고 학교운영위원회 위원들에게 부여함으로써, 학교운영위원회 위원으로 선임된 지역주민 또는 학교운영위원회 위원을 선출할 권한이 있는 지역주민들만 선거권을 가지게 되므로, 선거권을 가지지 못한 나머지 지역주민들의 평등권을 침해하고 있다.
(3) 이 사건 법률조항은 지방자치단체의 교육정책을 결정하고 집행하는 집행기관인 교육감 및 교육위원을 선출함에 있어, 학교운영위원회 위원이나 학교운영위원회 위원의 선출권한이 있는 일부 교육당사자들만 참여하도록 함으로써, 학교운영위원회가 설치되지 않는 영ㆍ유아교육기관이나 사회교육기관 등의 교육당사자들의 참여가 불가능하게 되어 교육의 자주성을
훼손하고 있다.
(1) 청구인들은 교육감 및 교육위원의 선출과정에 학부모나 교원이 아닌 지역주민의 의사는 전혀 반영되지 않는다고 주장하나, 지역주민이면 누구든지 학교운영위원회의 지역위원으로 선출되어 교육위원ㆍ교육감 선거권을 부여받을 수 있어 지역주민의 의사가 반영될 여지가 얼마든지 있으므로, 이 사건 법률조항이 평등권을 침해하는 것으로 보기 어렵다.
(2) 교육ㆍ학예에 관한 사무는 지방자치단체의 사무로서 그 사무를 관장하기 위해 자치단체 내에 별도의 집행기관을 두도록 한 현행법체계를 감안해 볼 때, 교육감이 주민직선이나 또는 대의기관에 의한 간접선거에 의해 선출되지 않았다 해서 이것이 주민자치의 원칙에 반하여 위헌이라고 할 수 없다.
또한 헌법 제24조에 의한 선거권의 보장은 반드시 모든 국민이 모든 선거에서 선거권을 가져야 하는 것을 의미하는 것은 아니고 선거의 목적이나 특성을 고려하여 합리적인 범위 내에서 제한할 수 있다고 보아야 할 것인바, 지방자치단체의 대표가 아닌 당해 지방자치단체 내의 한 집행기관으로서 교육의 전문성을 담보하기 위해 설치한 교육감을 어떻게 선출 또는 임명할지는 정책적인 문제라고 할 것이므로, 교육감의 선출을 전체의 지역주민이 하도록 하기보다는 직접적으로 교육에 관계되는 자들로 하게 하는 이 사건 법률조항이 선거권을 침해하고 있는 것으로 볼 수 없다.
(3) 영ㆍ유아교육기관이나 사회교육기관 등은 우리 나라의 교육체계상 기간제 정규교육기관에 해당되지 않아, 그 실체 및 개념을 정의하기가 어렵고, 교육인적자원부 및 교육감의 관할이 아닌 경우도 있어, 그 관할도 일정하지 않을 뿐만 아니라, 그 규모나 시설 등에서 차이가 천차만별이어서 어느 정도까지를 교육기관으로 보고 선거권을 부여할지를 결정하는 것은 거의 불가능하고 사회적인 합의를 얻기도 어려우므로, 현행 교육체계상 정규교육기관으로 인정하고 있는 초ㆍ중등교육법 제31조에 규정된 학교의 학교운영위원회 위원에게만 교육감선거권을 부여하고 있다고 하여 교육의 자주성을 훼손하는 것으로는 볼 수 없다.
또한 교육감선출권은 교육당사자들이 교육에 대해 의견을 표현할 수 있는 여러 방법 중의 하나로서 당해 지방자치단체의 교육정책 결정 및 집행과정에서 얼마든지 의견제출 등을 통한 교육에의 참여가 보장되므로, 교육위원 및 교육감 선출과정에서 제외된 것만으로 교육의 자주성이 침해되었다고 할 수 없다.
1. 이 사건 법률조항에서 교육위원 및 교육감의 선거인단을 학교운영위원회 위원 전원으로 구성하도록 한 것은, 기본적으로 과거의 교육위원 등 선출제도에서 드러난 단점과 폐해를 보완ㆍ시정하기 위한 것으로서, 교육위원 및 교육감 선거인을 획기적으로 증원함으로써 금품수수 등 선거비리의 소지를 원천적으로 차단하고, 직선제적 요소를 가미함으로써 교육위원 및 교육감의 주민대표성을 제고하기 위한 것이다.
지방교육자치의 영역에서는 주민자치의 원칙이라는 민주주의적 요청만을 철저하게 관철하는 것이 반드시 바람직한 것으로 볼 수 없고, 교육자치의 특성상 민주적 정당성에 대한 요청이 일부 후퇴하는 일이 있다 하더라도 이는 헌법적으로 용인될 수 있다고 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항이 교육위원 및 교육감의 선거인단을 학교운영위원회 위원 전원으로 하고 있는 것은, 지방교육자치제에서 요구되는 교육의 자주성에 대한 요청과 민주적 정당성에 대한 요청 사이의 조화를 꾀하기 위한 것으로서, 비록 주민의 대표성이나 주민자치의 원칙의 측면에서는 다소 부족한 점이 있다고 하더라도 이는 입법부에 주어진 합리적인 재량의 범위 내의 것이라고 할 것이므로, 이 사건 법률조항이 주민자치의 원칙을 위배하여 청구인들의 선거권을 침해한 것이라고는 볼 수 없다.
2. 이 사건 법률조항이 초ㆍ중등교육법 제31조 소정의 일정한 학교에만 설치되어 있는 학교운영위원회 위원들로 교육위원 및 교육감 선거인단을 구성한 것은, 교육자치의 특성 및 현실적 여건 등을 고려한 것으로서 정당화될 수 있을 뿐만 아니라, 지역주민은 누구든지 지역위원으로 선출되어 교육위원 및 교육감 선거권을 부여받는 길도 열려 있으므로, 이 사건 법률조항이 선거권을 갖지 못한 나머지 지역주민들을 합리적 이유 없이 자의적
으로 차별하는 것이라고는 할 수 없다.
3. 비록 일부 교육당사자가 교육위원 및 교육감의 선거과정에서 배제되었다고 하더라도 이는 현실적인 여건 등을 고려한 것으로서 정당화될 수 있을 뿐만 아니라, 위와 같은 선거는 교육의 자주성을 구현하기 위한 한 방편에 불과한 것으로서, 그밖에도 교육정책의 결정 및 집행과정에서 의견제출 등 다양한 방법을 통한 참여에 의하여 교육의 자주성을 실현할 수 있는 길이 보장되어 있으므로, 이 사건 법률조항으로 인하여 교육의 자주성이 침해된 것으로는 볼 수 없다.
교육감은 구교육위원회의 추천으로 도지사와 문교부장관을 거쳐 대통령이 임명하고, 구교육위원회는 당연직 의장인 군수와 각 읍ㆍ면회의에서 1인씩 선출한 임기 4년의 위원으로 구성되었다.
시(특별시 포함)에 지방의회의 교육분야 前審機關의 성격을 가진 교육위
원회를 두었다. 교육위원회는 시장과 시의회에서 선출한 10인의 위원으로 구성되었다. 시교육위원회의 집행기관으로 교육감을 두었는데, 그 선출방법은 교육구의 교육감과 같았다.
도의 교육에 관한 중요정책을 심의하기 위하여 심의기관인 도교육위원회를 두었다. 도교육위원회는 각 교육구 및 각 시교육위원회에서 선출한 1인씩과 도지사가 선임한 3인을 위원으로 구성되었고, 의장은 위원 중에서 선출하였다. 도지사가 교육에 관한 최고집행기관이었기 때문에, 교육감은 따로 두지 않았다.
(1) 1962. 1. 6. 법률 제955호로 교육법이 개정되어, 군단위의 교육구를 폐지하고, 특별시ㆍ시의 교육감을 폐지하였다. 이에 따라 특별시ㆍ도ㆍ시ㆍ군 단위로 교육위원회를 설치하였고, 일반행정업무와 교육행정업무를 통합하여 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수가 관장하도록 하였다.
(2) 1963. 11. 1. 법률 제1435호로 교육법이 개정되면서, 서울특별시ㆍ부산시ㆍ도3)에 교육위원회를 두고, 시ㆍ군에 교육장을 두어, 이들이 당해 지방자치단체의 교육행정업무를 행하도록 하였다.
합의제 행정기관인 서울특별시ㆍ부산시ㆍ도의 교육위원회는 당해 지방의회에서 선출하는 5인의 위원(선출위원)과 당해 지방자치단체의 장 및 교육감(당연직위원)으로 조직하도록 하였다. 의장은 서울특별시장ㆍ부산시장ㆍ도지사가 되었고, 교육감은 교육위원회의 위원인 동시에 교육위원회의 사무집행을 하는 사무장의 성격을 가졌다.
독임제 행정기관인 시ㆍ군의 교육장은 교육감의 제청으로 문교부장관을 경유하여 대통령이 임명하였으며, 당해 지방자치단체의 교육분야 행정기관이 되었다.
그런데 이들 교육위원회나 교육장이 지방의회에서 독립된 것은 아니고, 조례ㆍ예산안 등은 지방의회의 심의를 거치도록 하였다. 그러나 당시 시ㆍ도의회나 시ㆍ군의회가 현실적으로 구성되어 있지 않아 그 기능은 시ㆍ도
의 경우 교육부장관, 시ㆍ군의 경우 도교육위원회가 그 기능을 행하였다.
이러한 제도는 20여년간 시행되었다.
(3) 다시 1988. 4. 6. 법률 제4009호로 교육법이 개정되어, 특별시ㆍ직할시ㆍ도뿐만 아니라 시ㆍ군 및 자치구에도 교육위원회를 두고, 특별시ㆍ직할시ㆍ도와 시ㆍ군 및 자치구에 교육장을 두었다.
특별시ㆍ직할시ㆍ도의 교육위원회는 단순히 심의기관으로 하여 종전의 행정기관으로서의 지위가 상실되었고, 교육장이 교육분야의 집행기관이 되었다.
(1) 지방의회의 구성과 함께 1991. 3. 8. 법률 제4347호로 지방교육자치에관한법률이 제정되면서, 시ㆍ도 단위의 교육자치를 실시함에 있어 그 심의ㆍ의결기관으로 교육위원회를, 그 집행기관으로 교육감을 두도록 하였다.
한편, 시ㆍ군ㆍ구 단위의 교육자치는 시행하지 않기로 하여 시ㆍ군ㆍ구 교육위원회를 폐지하였는바, 이는 재정이 빈약한 시ㆍ군ㆍ구 단위의 지방교육자치가 현실적으로 곤란하다고 보고 모든 지방교육업무를 시ㆍ도 단위에서 행하도록 한 것인데, 이러한 골격은 지금까지 유지되고 있다.
교육위원은 각 시ㆍ군ㆍ구의회에서 2인씩 추천한 후보자 중에서 시ㆍ도의회에서 선출하도록 하고(5조), 교육감은 당해 교육위원회에서 선출하도록 하였다(28조).
(2) 1997. 12. 17. 법률 제5467호로 위 법률이 개정되어, 초ㆍ중등교육법 제31조의 규정에 의한 학교운영위원회에서 선출한 선거인과 교육기본법 제15조의 규정에 따라 시ㆍ도에 조직된 교원단체에서 추천한 교원인 선거인으로 구성된 선거인단에서 교육위원과 교육감을 선출하도록 하였다(제5조, 제28조).
(3) 2000. 1. 28. 법률 제6216호로 위 법률이 전면개정되면서, 교육위원 또는 교육감의 선거인단은 선거일공고일 현재 초ㆍ중등교육법 제31조의 규정에 의한 학교운영위원회 위원 전원으로 구성하도록 하여(제62조 제1항), 현재에 이르고 있다.
교육위원회는 都道府縣, 市(特別區를 포함)町村 및 지방교육행정의조직및운영에관한법률 제23조(교육위원회의 직무권한)에 규정된 사무의 전부 또는 일부를 처리하는 지방공공단체의 조합에 설치되는 교육에 관한 합의제집행기관이다(지방교육행정의조직및운영에관한법률 제2조, 제23조).
교육위원회는 원칙적으로 5인의 위원으로 구성되고(동법 제3조), 교육위원은 지방공공단체의 장이 지방의회의 동의를 얻어 임명한다(동법 제4조 제1항).
교육위원회에는 교육장을 두고(동법 제16조 제1항), 교육장은 교육위원회의 지휘감독하에 교육위원회의 권한에 속하는 모든 사무를 담당한다(동법 제17조 제1항).
교육장은 당해 교육위원회의 위원(위원장을 제외) 중에서 교육위원회가 임명한다(동법 제16조 제2항).
미국은 연방제국가이기 때문에 교육행정은 주정부의 권한에 속한다. 주교육위원회(State Board of Education)는 주의 교육행정을 직접 운영하는 책임을 지고 있으나, 교육행정체계의 조직, 구성 및 권한은 주마다 다소 차이가 있다.
대부분의 주정부는 교육정책 결정기관인 주교육위원회와 주교육장을 두고 있으며, 중간단위의 교육구인 County 수준의 中間敎育區(Intermediate School District)와 기초적 기방교육행정단위로서 基礎敎育區(Local School District)가 있다.
중간교육구는 지방교육자치단체로서의 자격을 갖지 못하므로 직접 학교
를 설치ㆍ유지하는 일이 없으나, 기초교육구는 지방교육자치단체로서 정책결정기관인 교육위원회를 두고 있는 것이 대부분이고, 그 교육위원회는 주에서 위임된 교육행정의 대부분에 대하여 독자적인 권한을 갖고 학교와 기타 교육기관의 설치ㆍ유지ㆍ관리ㆍ운영의 책임을 진다.
① 교육위원 선출제도
주교육위원회는 7～11명의 위원으로 구성되어 있고, 일부 주에서는 주민에 의한 직접선거나 주민의 대표에 의한 간접선거를 통하여 위원을 선출하고 있으나, 대부분의 주에서는 주의회의 승인을 얻어 주지사가 임명하고 있다.
한편, 지방교육위원회는 대부분 5～7명의 위원으로 구성되어 있고, 위원의 선임방법은 주교육위원과는 달리 주민의 직선으로 선임하는 경우가 대부분이다.
② 교육장 선출제도
주교육장의 선임방법은 주에 따라 다른데, 주민의 직접선거를 통하여 선출하는 주, 주교육위원회에서 선출하는 주도 있고, 주의회의 승인을 얻어 주지사가 임명하는 주도 있다.
한편, 지방교육장은 대부분 지방교육위원회에서 선임한다.
영국의 지방평의회(Local Council)는 지방자치단체인 郡(County) 및 區(Borough)의 최고기관으로서 의결기관인 동시에 집행기관이며, 그 지역의 지방교육당국이다.
영국의 교육위원회(Education Committee)는 지방교육당국인 평의회의 한 전문위원회로서 평의회의 위임을 받아 교육에 관한 평의회 기능의 대부분을 대행하는 의결기관임과 동시에 집행기관이다.
① 교육위원 선출제도
교육위원의 과반수는 평의회의원이어야 하고, 평의회의원인 교육위원은 평의회의 연차총회에서 임명한다. 나머지 교육위원은 교육행정가나 그 지역의 교육사정에 정통한 자 중에서 평의회가 선임한다.
② 교육장 선출제도
모든 교육위원회에는 교육장을 두어 교육행정의 전문적 관리를 맡기고 있는데, 교육장은 교육위원회가 교육과학부장관과의 협의를 거쳐 임명한다.
국가권력의 입법과 행정은 기본법에서 별도의 규정을 하지 않는 한 각주의 권한에 속하는바, 독일의 교육행정권은 주에 귀속된다.
독일은 주정부가 중심체가 되어 교육행정을 펴고 있지만 그 운영은 위원회 중심이다. 위원회에는 주정부차원의 주학교위원회와 학교단위의 학교협의회가 있다.
교사대표, 학부모대표, 학생대표는 거의 같은 비율로 주단위의 위원회와 학교단위의 위원회에 참여하며, 이들 대표위원은 당해 구성원 사이에서 직선된다.
프랑스는 교육은 국가의 직무라고 여기는 전통적 관념에 의하여 고도의 중앙집권주의와 교육전문가에 의한 지배를 특색으로 하고 있다.
프랑스는 지방교육행정구를 27개의 大學區(Academie)로 나누어 중앙정부의 교육에 관한 행정을 추진하는데, 대학구의 책임자는 대학구총장으로서 대통령이 임명한다. 대학구총장은 초중고등교육을 함께 관장하는데, 초중등교육에 관하여는 문교부장관의 감독을, 고등교육에 관하여는 고등교육부(대학부라고도 함)장관의 감독을 받는다.
프랑스에서는 교육전문가로 구성된 각종 위원회 내지 심의회의 활용이 두드러지고, 비전문가인 일반민중의 참여여지가 거의 없다.
교육위원회는 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 중요사항을 심의ㆍ의결하는 기관이다(지방교육자치에관한법률 제3조).
교육위원회의 법적 성격은 지방자치단체의 최고의결기관인 시ㆍ도지방
의회로부터 교육ㆍ학예에 관한 의결권을 수임받아서 행하는 위임형 의결기관이라고 할 수 있다.
교육위원회는 당해 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사항을 심의ㆍ의결하는바, 그 중 시ㆍ도의회에서 의결할 조례안, 예산안 및 결산, 특별부과금 등의 부과와 징수에 관한 사항, 기채안 등 주민의 권리ㆍ의무에 관련된 사항은 이를 사전에 심의하여 시ㆍ도의회에 제출하고, 그밖에 기금의 설치ㆍ운용, 대통령령으로 정하는 중요재산의 취득ㆍ처분 등에 관한 사항은 이를 최종적으로 심의ㆍ의결한다(동법 제8조 제1항, 제2항).
교육감은 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관으로서, 교육ㆍ학예에 관한 소관사무로 인한 소송이나 재산의 등기 등에 대하여 당해 시ㆍ도를 대표한다(동법 제20조 제1항, 제2항).
국가행정사무 중 시ㆍ도에 위임하여 시행하는 사무로서 교육ㆍ학예에 관한 사무는 법령에 다른 규정이 있는 경우를 제외하고는 교육감에게 위임하여 행한다(동법 제21조).
교육감은 교육ㆍ학예에 관하여 조례안 및 결산안의 작성, 예산안의 편성, 교육규칙의 제정, 학교 기타 교육기관의 설치ㆍ이전 및 폐지에 관한 사항, 교육과정의 운영에 관한 사항 등에 관한 사무를 관장한다(동법 제22조).
이내의 범위 안에서 학교의 규모 등을 고려하여 대통령령으로 정하도록 하고 있다(초ㆍ중등교육법 제31조, 동법시행령 제58조, 제63조).
학부모위원은 학부모 중에서 민주적 대의절차에 따라 학부모 전체회의에서 직접 선출한다. 다만, 학교의 규모ㆍ시설 등을 고려하여 위원회규정이 정하는 전체회의에서 선출하기 곤란한 사유가 있는 경우에는 당해 위원회규정이 정하는 바에 의하여 학급별 대표로 구성된 학부모대표회의에서 선출할 수 있다(동법시행령 제59조 제2항, 제63조 제2항).
당연직 교원위원인 교장을 제외한 교원위원은 교원 중에서 선출하되, 교직원전체회의에서 무기명투표로 선출한다(동법시행령 제59조 제3항). 다만, 사립학교의 경우 당연직 교원위원을 제외한 교원위원은 정관이 정한 절차에 따라 교직원전체회의에서 추천한 자 중 학교의 장이 위촉한다(동법시행령 제63조 제2항).
지역위원은 학부모위원 또는 교원위원의 추천을 받아 학부모위원 및 교원위원이 무기명투표로 선출한다(동법시행령 제59조 제4항, 제63조 제2항).
국ㆍ공립학교의 학교운영위원회는 학교헌장 및 학칙의 제정 또는 개정, 학교의 예산안 및 결산, 학교교육과정의 운영방법 등에 관한 사항에 대하여 심의한다(초ㆍ중등교육법 제32조 제1항). 국ㆍ공립학교의 장은 학교운영위원회의 심의결과를 최대한 존중하여야 하며, 그 심의결과와 다르게 시행하고자 하는 경우에는 이를 운영위원회와 관할청에 서면으로 보고하여야 한다(동법시행령 제60조 제1항).6)
사립학교의 장은 초ㆍ중등교육법 제32조 제1항 각호의 사항에 대하여 학교운영위원회의 자문을 거쳐야 한다. 다만, 제6호(교육공무원법 제31조 제2항의 규정에 의한 초빙교원의 추천에 관한 사항)의 사항은 제외하고,
제1호(학교헌장 및 학칙의 제정 또는 개정에 관한 사항)ㆍ제2호(학교의 예산안 및 결산에 관한 사항)에 대하여는 학교법인의 요청이 있는 경우에 한한다(동법 제32조 제2항). 사립학교의 장은 학교운영위원회의 자문결과를 최대한 존중하여야 한다(동법시행령 제63조 제3항).
이와 같이 국ㆍ공립학교의 학교운영위원회는 심의기구로, 사립학교의 학교운영위원회는 자문기구로 설치하도록 하여 차별을 둔 것은 사립학교의 자율성을 보장하기 위한 것이다.
다만, 국ㆍ공립 및 사립학교에 두는 학교운영위원회는 학교발전기금의 조성ㆍ운용 및 사용에 관한 사항에 대하여는 심의ㆍ의결할 권한을 가지고 있다(동법 제32조 제3항).
(1) 헌법 제31조 제4항은 “교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.”라고 규정하고 있고, 헌법 제117조 제1항은 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”라고 규정함으로써 제도보장으로서의 교육자치와 지방자치를 규정하고 있다.
교육자치의 개념에 대하여는 지방교육행정의 자치에 국한하여 생각하는 입장과 중앙교육행정의 자치까지 포함하여 생각하는 입장의 대립이 있다.
전자의 입장에 의하면 교육자치는 지방교육자치와 개념적으로 동일한 것이 된다. 교육자치의 완성을 위하여는 전국적 획일성을 탈피하여야 하고 이를 위하여는 지방분권이 필연적으로 요청된다고 할 것이나, 교육자치는 전국가적 차원에서 모든 교육관련기관에 해당되는 것이므로, 교육자치는 지방교육자치를 포괄하는 상위개념으로 보아야 할 것이다.
이와 같이 보게 되면 지방교육자치는 교육자치라는 영역적 자치와 지방자치라는 지역적 자치가 결합한 형태로서, 교육자치를 지방교육의 특수성을 살리기 위해 지방자치단체의 수준에서 행하는 것을 말한다고 할 것이다.
지방교육자치의 기본원리로 통상 거론되는 것으로는 주민참여의 원리, 지방분권의 원리, 일반행정으로부터의 독립, 전문적 관리의 원칙 등이 있다.7)
(2) 우리 재판소는 교육위원선거에서의 선거운동의 제한을 규정하고 있는 법률조항에 대한 헌법소원사건의 결정에서, 지방교육자치제도의 헌법적 본질에 관하여 다음과 같이 판시한 바 있다(헌재 2000. 3. 30. 99헌바113, 판례집 12-1, 359, 368-369).
「국민주권의 원리는 공권력의 구성ㆍ행사ㆍ통제를 지배하는 우리 통치질서의 기본원리이므로, 공권력의 일종인 지방자치권과 국가교육권(교육입법권ㆍ교육행정권ㆍ교육감독권 등)도 이 원리에 따른 국민적 정당성기반을 갖추어야만 한다(헌재 1999. 11. 25. 99헌바28, 공보 40. 19, 21 및 1992. 11. 12. 89헌마88, 판례집 4. 739, 751; 1994. 2. 24. 93헌마192, 판례집 6-1. 173, 177 등 참조). 그런데 국민주권ㆍ민주주의원리는 그 작용영역, 즉 공권력의 종류와 내용에 따라 구현방법이 상이할 수 있다. 국회ㆍ대통령과 같은 정치적 권력기관은 헌법 규정에 따라 국민으로부터 직선된다. 그러나 지방자치기관은 그것도 정치적 권력기관이긴 하지만, 중앙ㆍ지방간 권력의 수직적 분배라고 하는 지방자치제의 권력분립적 속성상, 중앙정치기관의 구성과는 다소 상이한 방법으로 국민주권ㆍ민주주의원리가 구현될 수도 있다(헌재 1999. 11. 25. 99헌바28, 공보 40. 19, 22 참조). 또한 교육부문에 있어서의 국민주권ㆍ민주주의의 요청도, 문화적 권력이라고 하는 국가교육권의 특수성으로 말미암아, 정치부문과는 다른 모습으로 구현될 수 있다(헌재 1992. 11. 12. 89헌마88, 판례집 4. 739, 762-763 참조).
지방교육자치도 지방자치권행사의 일환으로서 보장되는 것이므로, 중앙권력에 대한 지방적 자치로서의 속성을 지니고 있지만, 동시에 그것은 헌법 제31조 제4항이 보장하고 있는 교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성을 구현하기 위한 것이므로, 정치권력에 대한 문화적 자치로서의 속성도 아울러 지니고 있다. 이러한 ‘이중의 자치’의 요청으로 말미암아 지방교육자치의 민주적 정당성요청은 어느 정도 제한이 불가피하게 된다. 지방교육
우리 재판소의 지방교육자치제도의 헌법적 본질에 관한 위와 같은 이해는 이 사건 법률조항의 위헌여부를 판단함에 있어서도 그 토대가 되고 있다고 할 수 있다.
헌법 제24조는 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다.”라고 규정하고 있는바, 여기서 선거권이란 국민이 공무원을 선거하는 권리를 말한다.
간접민주정치를 기본으로 하고 있는 우리나라의 경우 공무원선거권은 국민의 참정권 중 가장 중요한 것이라고 할 수 있다.
위에서 말하는 공무원은 일반직공무원은 물론 대통령ㆍ국회의원ㆍ지방자치단체장ㆍ지방의회의원ㆍ법관 등 국가기관과 지방자치단체를 구성하는 모든 자를 포괄하는 의미에서의 가장 광의의 공무원이다.8)
헌법은 대통령선거권(헌법 제67조 제1항), 국회의원선거권(헌법 제41조 제1항), 지방의회의원선거권(헌법 제118조 제2항9))만을 명문으로 규정하고 있으나, 지방자치단체의 장에 대한 선거권도 공직선거및선거부정방지법에 의하여 인정되고 있다(제15조 제2항).
그밖에도 법률에 의하여 특정공무원에 대한 선거권도 부여할 수 있음은
물론이고, 교육위원 및 교육감 선거권도 지방교육자치에관한법률에 의하여 인정되고 있다.
지방교육자치에관한법률은 제51조 이하에서 교육위원 및 교육감 선거에 관하여 많은 조항을 두어 상세히 규정하고 있는바, 선거인단의 구성에 관하여 정하고 있는 이 사건 법률조항도 그러한 조항 중의 하나이다.
선거권은 법률이 정하는 바에 의하여 보장되는 것으로서 선거법의 제정에 의하여 비로소 구체화된다고 할 것인데, 입법자가 입법형성권에 의하여 선거법을 제정하는 경우에 헌법에 명시된 선거제도의 원칙을 존중하고 국민의 선거권이 부당하게 제한되지 않도록 하여야 함은 물론이나, 입법자가 구체적으로 어떠한 입법목적의 달성을 위하여 어떠한 방법을 선택할 것인가는 그것이 현저하게 불합리하고 불공정한 것이 아닌 한 입법자의 재량에 속한다고 할 것이다(헌재 1997. 6. 26. 96헌마 89, 판례집 9-1, 674, 683 참조).
이 사건 법률조항은 교육위원 및 교육감의 선거인단을 학교운영위원회 위원 전원으로 구성하도록 하고 있는바, 기본적으로 이러한 방식은 과거에 시행된 교육위원 및 교육감 선출제도가 많은 단점과 폐해를 드러낸 데 따른 반성적 고려에서 비롯된 것이라고 할 수 있다.
1991. 3. 8. 지방교육자치에관한법률(법률 제4347호)이 제정된 이후 처음으로 채택된 제도는 지방의회에서 교육위원을 선출하고, 교육위원들로 구성된 교육위원회에서 교육감을 선출하는 방식이었다. 그런데 이 제도를 시행해 본 결과 선거권자의 수가 적어 금전수수와 같은 선출관련비리가 발생하는 일이 빈번하였고, 이로 인하여 교육계의 위신이 크게 실추되는 결과가 초래되었다. 이에 따라 1997. 12. 27. 법률 제5467호로 개정된 법률에서는 교육위원 및 교육감을 학교운영위원회에서 선출한 선거인과 교육단체에서 추천한 교원인 선거인으로 구성된 선거인단에서 선출하도록 하는 제도로 변경되었으나, 이 제도에 대하여도 여전히 선거인의 수가 적어 위와 같은 폐단이 남아 있을 뿐만 아니라, 주민대표성이 미흡하고 학교현장의 의견을 충분히 수렴하기 어렵다는 등의 문제점이 지적되었다.
결국 다시 제도를 변경하여 이 사건 법률조항에서 교육위원 및 교육감의 선거인단을 학교운영위원회 위원 전원으로 구성하도록 한 것은, 교육위원 및 교육감 선거인을 획기적으로 증원하여10)금품수수 등 선거비리의 소지를 없애고, 나아가 교육위원 및 교육감의 주민대표성을 제고하기 위한 것으로서, 학교운영위원회 제도를 교육위원 및 교육감 선거제도에 긴밀하게 접목시키고 있다는 점에서 그 특색을 찾아볼 수 있다.
학교운영위원회 제도는 학부모의 교육참여권의 보장수단으로 단위학교의 교육자치를 활성화하고 지역의 실정과 특성에 맞는 다양한 교육을 창의적으로 실시할 수 있도록 교원, 학부모, 지역사회인사 등이 학교의 운영에 관한 중요사항에 관하여 심의 또는 자문하게 하는 제도인바, 이 사건 법률조항에서 이 제도를 교육위원 및 교육감 선거제도에 연계시키면서 특히 학교운영위원회 위원 전원으로 선거인단을 구성하도록 한 것은 직선제적 요소를 가미한 것으로서, 지방교육자치제에서 요구되는 교육의 자주성에 대한 요청과 민주적 정당성에 대한 요청간의 조화를 꾀하고자 한 것으로 볼 수 있다.
(가) 학교운영위원회는 그것이 설치되어 있는 일부 교육기관의 학부모 및 교원들의 대의기관에 불과할 뿐 지역주민의 대표성을 지닌 대의기관으로 보기 어려운 것으로서, 그 위원들로 하여금 교육위원 및 교육감을 선출하도록 하는 것은 헌법상 주민자치의 원칙에 위배되어 지역주민의 자치권과 선거권을 침해하는 것이 아닌가 하는 의문이 있을 수 있다.
사실 지역주민 전체가 직접 선거에 의하여 교육위원 및 교육감을 선출하도록 하는 주민직선제가 주민의 대표성이나 주민자치의 원칙의 측면에서 가장 바람직한 방법임은 의문의 여지가 없다.
그러나 주민직선제는 지나치게 많은 인력과 경비가 소모될 뿐만 아니라, 현행의 선거제도에 비하여 교육의 자주성과 전문성을 담보할 수 있는 적격
자를 교육위원이나 교육감으로 선출할 가능성은 오히려 떨어지는 측면이 있다. 주민들의 교육에 대한 관심이나 이해관계는 자녀가 재학중인 동안에 최고조에 달하는 것이 보통이라는 점을 감안하면, 학부모집단 및 교원집단으로 하여금 교육위원이나 교육감을 선출하게 하는 방식이 적어도 교육의 자주성이나 전문성의 측면에서는 주민직선제보다 적절한 방법으로 평가될 수 있을 것이다.
한편, 교육위원 등을 지방의회에서 선출하는 간선제도 지역주민을 대표하는 대의기관에 의한 선출이라는 점에서 형식적으로는 주민자치의 원칙을 충족시킬 수 있는 제도라고 볼 수 있다. 그러나 이 제도는 이미 시행해 본 일이 있고, 그 결과 실제로는 극심한 선거비리 등 많은 사회적 부작용을 초래한 경험이 있다.
(나) 현행법상 학교운영위원회는 초ㆍ중등교육법 제31조에 규정된 일부 정규교육기관에만 설치되어 있고, 유치원, 공민학교, 고등공민학교, 고등기술학교, 사설학원 등 기타의 교육기관에는 설치되어 있지 않다. 이러한 상황에서 학교운영위원회의 위원에게만 교육위원 및 교육감 선거권을 부여하고 있는 것은 학부모집단 및 교원집단의 일부마저도 교육감 및 교육위원의 선거과정에서 사실상 배제하는 결과가 되는 것은 사실이다.
그러나 우리나라의 교육체계상 기간제 정규교육기관에 해당되지 않는 영ㆍ유아교육기관이나 사회교육기관 등은 그 실체 및 개념을 정의하기가 어렵고, 그 규모나 시설 등에서 차이가 천차만별이라고 할 수 있다. 더구나 그 관할도 일정하지 않아 교육인적자원부 및 교육감의 관할이 아닌 경우도 있으므로, 무엇을 기준으로 교육기관으로 인정하고 선거권을 부여할지를 결정하는 것은 거의 불가능하고 사회적인 합의를 얻기도 어렵다는 점을 고려하면, 위와 같은 상황은 부득이한 것으로서 정당화될 수 있을 것이다.
(다) 앞에서 본바와 같이 우리나라에서는 지방교육자치에관한법률의 시행 이전에도 교육위원 및 교육감 선출과 관련하여 임명제나 다양한 형태의 간선제가 시행되어 왔음을 알 수 있다.
외국의 경우를 보더라도, 교육위원이나 교육감(장)의 지위 및 권한이 나라마다 일정하지 아니할 뿐만 아니라, 그 선출제도 또한 임명제, 간선제, 주민직선제 등 매우 다양한 형태를 띠고 있음을 알 수 있다. 이와 같이 교
육문제에 대하여는 나라마다 각기 다른 역사와 전통 및 교육의식을 갖고 있고, 그에 따라 교육제도도 상이하게 나타나고 있는 것이다.
(라) 지방교육자치의 영역에서는 주민자치의 원칙이라는 민주주의적 요청만을 철저하게 관철하는 것이 반드시 바람직한 것으로 볼 수 없고, 교육자치의 특성상 민주적 정당성에 대한 요청이 일부 후퇴하는 일이 있다 하더라도 이는 헌법적으로 용인될 수 있는 것이다.
따라서 이 사건 법률조항이 교육위원 및 교육감의 선거인단을 학교운영위원회 위원 전원으로 하고 있는 것은, 지방교육자치제에서 요구되는 교육의 자주성에 대한 요청과 민주적 정당성에 대한 요청간의 조화를 꾀하기 위한 것으로서 입법부에 주어진 합리적인 재량의 범위 내의 것이라고 할 것이므로, 이 사건 법률조항이 주민자치의 원칙을 위배하여 청구인들의 선거권을 침해한 것이라고는 볼 수 없다.
이 사건 법률조항이 평등권을 침해하는지 여부는 두 가지 측면에서 문제될 수 있다.
첫째로, 학교운영위원회가 설치된 교육기관의 학부모 및 교사와 학교운영위원회가 설치되지 아니한 교육기관의 학부모 및 교사와 사이에 발생하는 불평등의 문제이다.
학교운영위원회가 설치되어 있지 않은 유치원, 사설학원 등 기타 교육기관의 학부모와 교사는 다같이 교육기관의 이해관계자임에도 불구하고, 학교운영위원회가 설치된 일부 정규교육기관의 학부모와 교사에 비하여 교육감 및 교육위원의 선거과정에서 차별을 받고 있는 것은 사실이다. 이들은 단지 지역주민의 지위에서 일부 정규교육기관에 설치된 학교운영위원회의 지역위원으로 선출되는 방법을 통하여서만 선거에 참여할 수 있을 뿐이다.
그러나 앞에서 본 바와 같이, 기간제 정규교육기관을 제외한 영ㆍ유아교육기관이나 사회교육기관 등은 그 실체 및 개념을 정의하기가 어렵고, 그 관할도 일정하지 않을 뿐만 아니라, 그 규모나 시설 등에서 차이가 천차만별이어서, 이들에 대하여까지 학교운영위원회를 설치하도록 하는 것은 오히려 부적절한 측면이 많다고 할 수 있다.
따라서 초ㆍ중등교육법 제31조에 규정된 일부 정규교육기관에만 한정하여 학교운영위원회를 설치하도록 한 것은 합리적인 이유가 있다고 할 것이고, 이로 인하여 선거권에 있어서 차별적 취급이 초래되었다고 하더라도 이를 두고 합리적 이유 없는 자의적인 차별이라고 보기는 어렵다.
둘째로, 학교운영위원회에 의하여 대표되는 주민 즉 학교운영위원회가 설치된 교육기관의 학부모 및 교사와 기타 일반주민 사이에 발생하는 불평등의 문제이다.
학교운영위원회가 설치된 교육기관의 학부모와 교사는 학교운영위원회 위원 중 각각 학부모위원과 교원위원을 선출하는 과정에 참여할 수 있다.
그러나 기타 일반주민은 학교운영위원회 위원의 선출과정에는 참여할 수 없고, 단지 학부모위원 또는 교원위원의 추천을 받아 학부모위원 및 교원위원의 무기명투표에 의하여 학교운영위원회 위원 중 지역위원으로 선출될 수 있을 뿐이다.
이와 같이 일반주민은 교육위원 및 교육감의 선거권을 갖는 학교운영위원회 위원을 선출함으로써 간접적으로 교육위원 및 교육감의 선거에 참여할 수 있는 권한을 갖지는 못하나, 지역주민은 누구든지 지역위원으로 선출되어 직접 교육위원 및 교육감 선거에 참여할 수 있는 길이 열려 있어 선거참여가 완전히 봉쇄된 것은 아닐 뿐 아니라, 이는 상당 부분 교육위원 및 교육감의 선거인단을 학교운영위원회 위원으로 구성하도록 하고 있는 데 따른 부득이한 결과라고 할 것이므로, 이 사건 법률조항이 기타 일반주민을 합리적 이유 없이 자의적으로 차별하는 것이라고는 할 수 없다.
교육의 자주성이란 교육이 정치권력이나 기타의 간섭 없이 그 전문성과 특수성에 따라 독자적으로 교육 본래의 목적에 기하여 조직ㆍ운영ㆍ실시되어야 한다는 의미에서의 교육의 자유와 독립을 말한다고 정의할 수 있다.
따라서 학교운영위원회가 설치되지 않는 교육기관의 일부 교육당사자들이 교육위원 및 교육감의 선거과정에서 사실상 배제됨으로써, 교육의 자주성이 침해되기에 이르렀는지 여부가 문제될 수 있다.
교육위원 및 교육감의 선거는 교육기관의 조직ㆍ구성을 위한 것으로서
교육의 자주성을 구현함에 있어 중요한 부분을 차지하고 있는 것은 사실이다.
그러나 앞에서 자세히 살펴본 바와 같이 비록 일부 교육당사자가 교육위원 및 교육감의 선거과정에서 배제되었다고 하더라도 그것은 현실적 여건상 부득이한 것으로서 정당화될 수 있음은 앞에서 자세히 살펴본 바와 같다.
또한 교육의 자주성은 교육위원 및 교육감의 선거에 참여하는 것 이외에도 교육정책의 결정 및 집행과정에서 의견을 제출하는 등 다양한 방법을 통한 참여를 통하여 실현될 수 있는 것이므로, 이 사건 법률조항으로 인하여 일부 교육당사자들이 교육위원 및 교육감의 선거과정에서 사실상 배제되는 결과가 발생하였다고 하여도 그것만으로는 교육의 자주성이 침해되기에 이르렀다고 보기에는 부족하다.
우리나라에서는 그동안 교육위원 및 교육감 선출제도와 관련하여 임명제나 다양한 형태의 간선제가 시행되어 왔는바, 이 사건 법률조항에서 교육위원 및 교육감의 선거인단을 학교운영위원회 위원 전원으로 구성하도록 한 것은 과거의 선출제도에서 드러난 결점이나 폐해를 보완ㆍ시정하기 위한 고육지책의 성격이 강하다고 할 수 있다.
사실 위와 같은 선거제도는 민주적 정당성의 측면에서는 적지 않은 문제점이 있는 것도 사실이나, 교육의 자주성이나 실질적 주민대표성의 측면 등을 강조하여 합헌의 결론에 이른 것이라고 할 수 있다.
이 사건 결정은 지방교육자치제에서 요구되는 교육의 자주성에 대한 요청과 민주적 정당성에 대한 요청간의 갈등과 조화에 관한 하나의 판단기준을 제시했다는 점에서 의미가 있으나, 앞서 말한 바와 같이 위와 같은 선거제도 또한 많은 문제점을 내포하고 있는 것으로서 장차 어떤 형태로든 개정될 가능성도 많은 만큼, 앞으로도 지방교육자치제의 구현방법을 둘러싸고 많은 헌법적 쟁송과 논의가 전개될 것으로 보인다.