- 공단 단체협약에 대한 장관의 승인과 근로자의 단체교섭권 -

(헌재 2004. 8. 26. 2003헌바58ㆍ65(병합), 판례집 16-2상, 260)

김 복 기*79)

1. 헌법상 보장된 단체교섭권을 제한하기 위한 요건

2. 보건복지부장관의 승인을 얻어야만 국민건강보험공단의 인사, 보수 등에 관한 규정이 효력을 갖도록 한 국민건강보험법 제27조가 헌법상 단체교섭권을 침해하는지 여부

이 사건 심판의 대상은 국민건강보험법(1999. 2. 8 법률 제5854호로 제정된 것) 제27조(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이며, 그 규정의 내용은 다음과 같다.

국민건강보험법 제27조(규정 등) 공단의 조직ㆍ인사ㆍ보수 및 회계에 관한 규정은 이사회의 의결을 거쳐 보건복지부장관의 승인을 얻어 정한다.

[관련법령]

국민건강보험재정건전화특별법 제15조 ① 국가는 매년 당해연도 지역가입자에 대한 보험급여비용과 지역가입자의 건강보험사업에 대한 운영비(이하 “지역보험급여비용등”이라 한다)의 100분의 40에 상당하는 금액을 국고에서 지역보험급여비용등에 충당하기 위하여 공단에 지원한다.

노동조합및노동관계조정법 제33조(기준의 효력) ① 단체협약에 정한 근

로조건 기타 근로자의 대우에 관한 기준에 위반하는 취업규칙 또는 근로계약의 부분은 무효로 한다.

② 근로계약에 규정되지 아니한 사항 또는 제1항의 규정에 의하여 무효로 된 부분은 단체협약에 정한 기준에 의한다.

청구인들은 국민건강보험공단(이하 ‘공단’이라 한다)의 직원들이자 국민건강보험공단직장노동조합(이하 ‘직장노동조합’이라 한다)의 조합원들이다. 공단과 직장노동조합은 2000. 11. 6. 및 2001. 5. 16. 단체협약을 체결하였는데 당해 단체협약에는 장기 근속자의 대우(승진)에 관한 사항이 규정되어 있었다.

청구인들은 서울지방법원 서부지원에 단체협약상 예정되어 있는 승진일을 기준으로 한 임금지급 등의 소송을 제기하였으나, 위 법원은, 국민건강보험법 제27조의 규정상 공단의 조직ㆍ인사ㆍ보수 등에 관한 규정에 대하여는 이사회의 의결을 거쳐 보건복지부장관의 승인을 얻어 정하도록 하고 있는데 이 사건 단체협약상의 근속승진 조항은 이러한 보건복지부장관의 승인을 얻지 못하여 효력이 발생하지 못하였다는 이유로 이를 기각하였다.

이에 청구인들은 서울고등법원에 항소를 제기하고, 그 소송 계속 중 공단과 직장노동조합 사이에 체결된 단체협약상의 인사ㆍ보수 등에 관한 규정의 경우에도 위 조항을 적용하는 것은 헌법상 보장된 청구인들의 단체교섭권, 평등권 등을 침해한다고 주장하면서 이 조항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 당해사건과 함께 기각되었다.

청구인들은 2003. 7. 31. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

(1) 이 사건 법률조항을 공단과 노동조합 사이에 체결된 단체협약상의 인사ㆍ보수에 관한 규정에도 적용하여 이러한 경우에도 보건복지부장관의 승인을 얻지 못하면 효력이 발생하지 않게 된다고 해석하게 되면, 공단과 직장노동조합 사이에 체결된 단체협약의 효력 유무가 노사관계에 있어서는 제3자적 지위에 있는 보건복지부장관의 승인에 의하여 최종적으로 결정되게 되는데, 이는 청구인들의 단체교섭권을 형해화시키는 것으로 헌법상 과잉금지원칙에 반한다.

(2) 공단 소속이 아닌 일반적인 근로자들은 자신들이 결성한 노동조합과 사용자가 단체협약을 체결하면 이로써 곧 협약당사자인 노동조합과 사용자 또는 사용자단체 및 그 구성원에 대하여 효력이 미치게 되나, 공단 소속 근로자인 경우에는 단체협약상 인사ㆍ보수에 관한 사항에 관하여는 제3자인 보건복지부장관이 승인하지 않으면 그 효력이 없게 되는바 이러한 차별에 합리적인 이유를 발견하기 어렵다.

공단은 국민보건을 향상시키고 사회보장을 증진함을 목적으로 하는 건강보험사업을 수행하기 위하여 설립된 비영리 특수 공법인으로서 고도의 공익적 사업을 국가로부터 위임받아 수행하고 있고, 지역보험급여비용 등의 상당액을 국고에서 지원받고 있으며, 공단의 임원임명권은 대통령과 보건복지부장관에게 있고, 공단의 임원은 형법상의 뇌물죄 등의 적용에 있어서 공무원으로 간주되고 있다. 또한, 공단의 예산ㆍ결산 등 공단 관리 및 운영전반에 관하여는 국가의 엄격한 관리ㆍ감독을 받고 있는 등, 관련 법률들에 의하여 특수한 지위를 부여받고 있다. 이와 같이 공단이 수행하고 있는 업무의 고도의 공익성 및 이에 따른 국가의 예산 지원 등 공단의 특수한 성격에 비추어 볼 때, 인사ㆍ보수 등 공단의 운영에 있어 어느 정도 국가의 관여가 필요한 것으로 보이고, 이에 따라 이 사건 법률조항에서는 공단의 조직ㆍ인사ㆍ보수 및 회계에 관한 규정을 정함에 있어 보건복지부장관의 승인을 거치도록 함으로써 국가에서 공단 이사장의 권한 행사 및 공단 운영을 통제할 수 있는 근거를 두고 있는 것이다.

따라서 보건복지부장관의 승인 절차로 인하여 공단 소속 근로자들의 단

체교섭권에 어느 정도 제약이 생기게 되나, 이는 위와 같은 공단의 특수한 성격에 비추어 공공복리를 위한 최소한의 불가피한 조치인 것으로 판단되며, 이를 두고 공단 소속 근로자들의 단체교섭권을 형해화시키는 것으로 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배되는 것이라고 보기 어렵다. 또한, 이와 같이 단체협약상 인사ㆍ보수 등에 관한 사항에 관하여 추가적인 승인절차를 요구하여 공단 소속 근로자를 일반 근로자와 달리 취급한다 하여도, 이는 위에서 본 공단의 특수한 성격에 비추어 정당한 목적과 합리적 근거가 있는 것으로 헌법에 반하지 아니한다.

법원의 위헌제청신청기각이유와 대체로 같다.

1. 헌법 제33조 제1항이 보장하는 단체교섭권은 어떠한 제약도 허용되지 아니하는 절대적인 권리가 아니라 헌법 제37조 제2항에 의하여 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리 등의 공익상의 이유로 제한이 가능하며, 그 제한은 노동기본권의 보장과 공익상의 필요를 구체적인 경우마다 비교형량하여 양자가 서로 적절한 균형을 유지하는 선에서 결정된다.

2. 이 사건 법률조항은 공단 이사장의 권한 행사 및 공단 운영에 대한 적절한 규제를 통하여 국가사업을 대행하는 공법인의 원활한 사업추진을 도모하고, 국고와 연계되는 인사ㆍ보수 등에서 방만한 운영이 발생하지 않도록 공단에 대한 보건복지부장관의 지도ㆍ감독 권한을 확보하기 위한 것으로서 그 목적이 정당하며, 공단이 인사 및 보수 등에 관한 사항을 정함에 있어 공단의 공익성에 반하거나 예산 미확보 등 집행의 어려움을 이유로 보건복지부장관이 승인하지 않은 경우에 당해 내부규정의 효력이 발생하지 않도록 하는 것은 이러한 입법목적을 달성하기 위한 적정한 수단이다. 나아가 공단의 단체협약 중 보수, 인사 등에 관한 사항은 단체협약 당사자 사이의 단순한 단체협약이라는 의미를 넘어 국고 부담의 증가를 초래함으로써 결과적으로 공단의 사업계획과 예산의 변경을 수반할 수밖에 없으므로 보수, 인사 등에 관한 사항을 단체협약으로 정하는 경우에도 보건

복지부장관의 승인을 얻도록 하는 것은 불가피한 제한이다. 그렇다면 이 사건 법률조항으로 인한 단체교섭권에 대한 제한의 정도는 공단의 공익성에 비추어 볼 때 타당한 범위 내로서 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.

재판관 김영일, 재판관 송인준, 재판관 전효숙의 반대의견

1. 우리 헌법이 제33조에서 공무원 및 주요방위산업체에 종사하는 근로자의 근로3권과 관련하여 특별한 규정을 두고 있는 취지에 비추어 볼 때 이들을 제외한 근로자에 대한 근로3권의 제한은 그 제한이 헌법적으로 정당화되려면 보다 엄격한 요건을 충족시켜야 한다.

2. 단체교섭권의 본질은 사용자와 근로자의 공동결정인 단체협약의 체결 및 그 이행을 통한 근로조건의 향상이라 할 것이고, 이와 관련하여 헌법상 근로3권의 실질적 실현을 위하여 마련된 노동조합및노동관계조정법은 단체협약 중 ‘근로조건’ 기타 근로자의 대우에 관한 규정에 대하여 규범적 효력을 인정하고 있는바, 고도의 공익성을 띤 사업을 행하는 공단의 인사, 보수 등에 관한 사항에 대한 규제는 사실상 공단 임원에 대한 인사권 및 공단에 대한 관리ㆍ감독권 등을 통하여 이루어질 수 있고, 공단의 노사간에 발생하는 분쟁 역시 기본적으로는 현행 노사관계법이 마련하고 있는 제도로 해결하는 것이 바람직함에도 불구하고, 공단 노사 간의 자율적인 단체교섭을 통하여 체결된 단체협약 조항의 효력 유무를 노사관계의 제3자인 보건복지부장관의 승인 여부에 맡기는 것은 근로자의 단체협약체결권을 형해화시킨 것으로 헌법상 과잉금지원칙에 위배하여 단체교섭권을 침해한 것이다.

이 사건의 쟁점은 국민건강보험공단과 국민건강보험공단직장노동조합 사이에 체결된 단체협약상의 인사ㆍ보수에 관한 규정도 보건복지부장관의 승인을 얻어야만 효력을 발생하도록 하는 것이 헌법상 단체교섭권, 평등권 등을 침해하는지 여부이다.

헌법 제33조 제1항은 “근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권ㆍ단체교섭권 및 단체행동권을 가진다.”고 규정하여, 근로자가 근로조건의 향상을 위하여 단결하고, 사용자와 집단적으로 교섭하며 나아가 그 교섭이 원만하게 이루어지지 아니할 경우에 단체행동을 할 수 있는 권리를 헌법상 부여하고 있다.

헌법이 이와 같이 근로3권을 보장하는 취지는 원칙적으로 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 하는 시장경제의 원리를 경제의 기본질서로 채택하면서, 노동관계 당사자가 상반된 이해관계로 말미암아 계급적 대립ㆍ적대의 관계로 나아가지 않고 활동과정에서 서로 기능을 나누어 가진 대등한 교섭주체의 관계로 발전하게 하여 그들로 하여금 때로는 대립ㆍ항쟁하고, 때로는 교섭ㆍ타협의 조정과정을 거쳐 분쟁을 평화적으로 해결하게 함으로써, 결국에 있어서 근로자의 이익과 지위의 향상을 도모하는 사회복지국가 건설의 과제를 달성하고자 함에 있다(헌재 1990. 1. 15. 89헌가103, 판례집 2, 4, 13-14; 헌재 1993. 3. 11. 92헌바33, 판례집 5-1, 29, 40; 헌재 1998. 7. 16. 97헌바23, 판례집 10-2, 243, 253).

헌법 제33조 제1항이 보장하는 근로3권은 근로자가 자주적으로 단결하여 근로조건의 유지ㆍ개선과 근로자의 복지증진 기타 사회적ㆍ경제적 지위의 향상을 도모함을 목적으로 단체를 자유롭게 결성하고, 이를 바탕으로 사용자와 근로조건에 관하여 자유롭게 교섭하며, 때로는 자신의 요구를 관철하기 위하여 단체행동을 할 수 있는 자유를 보장하는 자유권적 성격과 사회ㆍ경제적으로 열등한 지위에 있는 근로자로 하여금 근로자단체의 힘을 배경으로 그 지위를 보완ㆍ강화함으로써 근로자가 사용자와 실질적으로 대등한 지위에서 교섭할 수 있도록 해주는 기능을 부여하는 사회권적 성격도 함께 지닌 기본권이다.

따라서 근로3권은 국가공권력에 대하여 근로자의 단결권의 방어를 일차적인 목표로 하지만, 근로3권의 보다 큰 헌법적 의미는 근로자단체라는 사회적 반대세력의 창출을 가능하게 함으로써 노사관계의 형성에 있어서 사회적 균형을 이루어 근로조건에 관한 노사간의 실질적인 자치를 보장하려는데 있다. 경제적 약자인 근로자가 사용자에 대항하기 위해서는 근로자단체의 결성이 필요하고 단결된 힘에 의해서 비로소 노사관계에 있어서 실질적 평등이 실현된다. 다시 말하면, 근로자는 노동조합과 같은 근로자단체의 결성을 통하여 집단으로 사용자에 대항함으로써 사용자와 대등한 세력을 이루어 근로조건의 형성에 영향을 미칠 수 있는 기회를 가지게 되므로 이러한 의미에서 근로3권은 ‘사회적 보호기능을 담당하는 자유권’ 또는 ‘사회권적 성격을 띤 자유권’이라고 말할 수 있다.

이러한 근로3권의 성격은 국가가 단지 근로자의 단결권을 존중하고 부당한 침해를 하지 아니함으로써 보장되는 자유권적 측면인 국가로부터의 자유뿐이 아니라, 근로자의 권리행사의 실질적 조건을 형성하고 유지해야 할 국가의 적극적인 활동을 필요로 한다. 따라서 근로3권의 사회권적 성격은 입법조치를 통하여 근로자의 헌법적 권리를 보장할 국가의 의무에 있다. 이는 곧, 입법자가 근로자단체의 조직, 단체교섭, 단체협약, 노동쟁의 등에 관한 노동조합관련법의 제정을 통하여 노사간의 세력균형이 이루어지고 근로자의 근로3권이 실질적으로 기능할 수 있도록 하기 위하여 필요한 법적 제도와 법규범을 마련하여야 할 의무가 있다는 것을 의미한다(이상, 헌재 1998. 2. 27. 94헌바13등, 판례집 10-1, 32, 43-45 참조).

헌법 제33조 제1항은 단결권ㆍ단체교섭권 및 단체행동권의 주체를 ‘근로자’로 규정하면서 별다른 단서를 두고 있지 않아, 원칙적으로 근로자 일반에 대하여 널리 근로3권을 보장하고 있다.

다만, 헌법은 “공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권ㆍ단체교섭권 및 단체행동권을 가진다.”(제33조 제2항)고 규정하고, “법률이 정하는 주요방위산업체에 종사하는 근로자의 단체행동권은 법률이 정하는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있다.”(제33조 제3항)고

규정하여, ‘공무원’과 ‘주요방위산업체에 종사하는 근로자’에 대하여는 특별히 헌법상 개별적인 유보조항을 두고 있다.

근로3권 역시 헌법 제37조 2항의 일반유보조항에 따라 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리 등의 공익상의 이유로 제한이 가능하다(헌재 1996. 12. 26. 90헌바19등, 판례집 8-2, 729, 768-769; 헌재 1998. 2. 27. 94헌바13등, 판례집 10-1, 32, 46). 물론 그와 같은 경우에도 근로3권의 본질적인 내용을 침해할 수는 없다.

여기서 특정 기본권에 대한 제한이 헌법의 개별유보조항에 근거하든지, 헌법 제37조 제2항의 일반유보조항에 근거하든지 간에 기본권 제한의 목적, 수단 방법 및 정도에 관한 법리작용은 달라지지 아니한다는 주장이 있지만, 이는 헌법조문에 나타난 헌법개정권력자의 객관적 의사나 개별 기본권규정들에 나타나고 있는 기본권제한의 분화된 체계를 완전히 무시하는 부당한 해석이다. 그러한 해석에 의한다면 헌법 스스로 공무원인 근로자 및 주요방위산업체에 종사하는 근로자의 근로3권과 관련하여 특별한 규정을 두어야 할 이유도 없어지기 때문이다. 따라서 근로3권에 관하여 헌법상 개별유보조항이 없는 근로자에 대한 제한이 정당화되려면 보다 엄격한 요건을 충족시켜야 할 것이 요구된다(헌재 1996. 12. 26. 90헌바19등, 판례집 8-2, 729, 774 참조1)).

근로자는 단결하여 그 대표자를 통하여 근로조건 기타 대우와 노사관계상의 룰에 관하여 사용자 또는 사용자단체와 집단적으로 교섭할 수 있는바, 이러한 근로자의 권리를 단체교섭권이라 한다.2)

헌법 제33조 제1항이 근로자에게 단결권, 단체교섭권, 단체행동권을 기본권으로 보장하는 뜻은 근로자가 사용자와 대등한 지위에서 단체교섭을 통하여 자율적으로 임금 등 근로조건에 관한 단체협약을 체결할 수 있도록 하기 위한 것이다. 비록 헌법이 위 조항에서 ‘단체협약체결권’을 명시하여 규정하고 있지 않다고 하더라도 근로조건의 향상을 위한 근로자 및 그 단체의 본질적인 활동의 자유인 ‘단체교섭권’에는 단체협약체결권이 포함되어 있다고 보아야 한다(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13등, 판례집 10-1, 32, 42면 참조).

단체협약은 노동조합과 사용자 또는 사용자단체가 노동조건 기타 노사관계의 제반사항에 관하여 합의에 의하여 서면으로 체결하는 협정으로서(노동조합및노동관계조정법 제31조 제1항 참조), 개별적 노사관계 및 집단적 노사관계에 관한 기준을 설정함으로써 일정기간 노사관계를 안정시키는 기능을 한다(헌재 1998. 3. 26. 96헌가20, 판례집 10-1, 213, 218 참조).

단체협약에 대하여는 근로자의 보호와 노사관계의 안정이라는 노동정책상의 이유에서 법률로 특별한 법적 효력을 부여하고 있는바, 단체협약 중 근로조건 기타 근로자의 대우에 관한 기준에 위반하는 취업규칙 또는 근로계약의 부분은 무효로 하며, 무효로 된 부분 또는 근로계약에 규정되지 아니한 사항은 단체협약에 정한 기준에 의한다(노동조합및노동관계조정법 제33조 제1항, 제2항 참조). 이를 단체협약의 규범적 효력이라고 한다.

이러한 단체협약의 규범적 효력은 두 요소로 구성된다. 단체협약상의 기준에 위반하는 근로계약 부분을 무효로 하는 ‘강행적 효력’과 이에 의하여 무효로 된 부분 또는 근로계약에서 규정되지 않은 부분이 사용자 및 개별근로자의 특별한 의사표시를 기다리지 아니하고 단체협약상의 기준에 의하여 보충되는 ‘보충적 효력’이 그것이다.3)

이른바 ‘공공부문’의 개념을 어떻게 볼 것인가에 관하여는, 비공무원인 공기업 등 근로자들의 노사관계를 ‘공공부문’에 포함시켜 논의하는 것 자체가 공기업 등 근로자들의 노동3권을 부당하게 제한하려는 의도의 바탕이 된다고 하여 ‘공공부문’은 공무원에 한정하여야 한다는 견해도 있으나, 다수의 견해는 이를 광의로 파악하여, 당해 근로자가 적용받는 법규에 따라, 정부조직에 종사하면서 공무원 관련법규의 적용을 받는 ‘공무원 부문’과 정부조직이 아닌 정부투자기관ㆍ정부출연기관 등에 종사하면서 일반근로자와 마찬가지로 노동관계법규의 적용을 받는 ‘비공무원 부문’으로 분류한다. 비공무원 부문은 다시 정부투자기관, 정부출자기관, 정부출연ㆍ위탁기관 등으로 나뉜다.4)

이러한 비공무원 부문을 간략히 정리하면 다음과 같다.5)

국민건강보험공단은 국민보건을 향상시키고 사회보장을 증진함을 목적으로 하는 건강보험사업을 수행하기 위하여 설립된 비영리 특수 공법인으로서 공익적 사업을 국가로부터 위임받아 수행하고 있다(국민건강보험법 제1조, 제14조).

공공부문에 관한 위 분류에 따르면 국민건강보험공단은 소위 위탁기관에 해당한다.

공단은 건강보험가입자 및 피부양자의 자격관리, 보험료 기타 이 법에 의한 징수금의 부과ㆍ징수, 보험급여비용의 지급 등 건강보험사업과 직접적으로 관련된 업무 이외에도 자산의 관리ㆍ운영 및 증식사업, 의료시설의 운영 등과 같은 업무도 관장한다(국민건강보험법 제13조 제1항 참조).

국민건강보험공단의 이사장은 보건복지부장관의 제청에 의하여 대통령이 임면하며, 이사 17인 중 8인은 노동조합ㆍ사용자단체ㆍ농어업인단체ㆍ소비자단체가 각각 2인씩 추천한 자를, 5인은 공단의 이사장이 추천한 자를, 4인은 대통령령이 정하는 관계공무원을 보건복지부장관이 임면한다(국민건강보험법 제19조).

공단의 임원은 형법상의 뇌물죄 등의 적용에 있어서 공무원으로 간주되고 있다(국민건강보험법 제26조).

국가는 매년도 예산에서 공단에 대하여 건강보험사업의 운영에 필요한 비용을 부담할 수 있다(국민건강보험법 제92조).

이와 관련하여 건강보험의 재정적자를 조기에 해소하고 재정수지의 균형을 이루기 위하여 마련된 국민건강보험재정건전화특별법(2002. 1. 19. 법률 제6620호로 제정)에 따르면, 국가는 매년 당해연도 지역가입자에 대한

보험급여비용과 지역가입자의 건강보험사업에 대한 운영비(이하 ‘지역보험급여비용등’이라 한다)의 100분의 40에 상당하는 금액을 국고에서 지역보험급여비용등에 충당하기 위하여 공단에 지원하고, 보건복지부장관은 지역보험급여비용등의 100분의 10에 상당하는 금액을 국민건강증진법에 의한 국민건강증진기금에서 공단에 지원하도록 하고 있다(국민건강보험재정건전화특별법 제15조). 다만 이 법은 2006. 12. 31.까지 한시적으로 시행된다(국민건강보험재정건전화특별법 부칙 제2조 참조).

한편 공단은 현금의 지출에 부족이 생긴 때에는 차입을 할 수 있으나, 1년 이상의 장기차입을 할 경우에는 보건복지부장관의 승인을 얻어야 한다(국민건강보험법 제35조 참조).

공단은 예산ㆍ결산 등 공단 관리 및 운영전반에 관하여 국가의 엄격한 관리ㆍ감독을 받고 있다.

먼저, 공단은 매 회계연도의 예산안을 그 내용의 성질별로 구분 편성하여 보건복지부장관의 승인을 얻어야 하며(국민건강보험법 제34조), 회계연도마다 결산보고서 및 사업보고서를 작성하여 보건복지부장관에게 보고하여야 한다(제37조). 또한 공단의 조직ㆍ인사ㆍ보수 및 회계에 관한 규정은 이사회의 의결을 거쳐 보건복지부장관의 승인을 얻어 정한다(이 사건 법률조항).

그밖에 공단 임원의 임면ㆍ각종 승인 제도만으로 통제하기 어려운 부문에 대한 세부적 감사기능을 위하여 보건복지부장관은 공단에 대하여 그 사업에 관한 보고를 명하거나 사업 또는 재산상황을 검사하여 정관 또는 규정의 변경 기타 필요한 처분을 명하는 등 감독상 필요한 조치를 할 수 있다(국민건강보험법 제87조 참조).

요컨대, 공단은 고도의 공익적 사업을 국가로부터 위탁받아 수행하는 비영리 특수 공법인으로서 업무나 예산에 대한 정부의 감독과 통제가 비교적 엄격하다. 이러한 점에 비추어 볼 때 공단의 근로자는 공공성과 기업성을

겸유하는 공기업(정부투자기관 내지 출자기관) 근로자와 공무원의 중간 영역에 위치한다고 볼 것이다.

(1) 공공부문 노사관계에 관하여 국제노동기구(ILO)는, 1948년 제87호 결사의 자유 및 단결권 보호에 관한 협약, 1978년 제151호 공공부문의 단결권 보호 및 고용조건의 결정을 위한 절차에 관한 협약, 1981년 제154호 단체교섭촉진에 관한 협약 등에 따라, 군대 및 경찰을 제외하고는 공공부문 근로자에게도 민간근로자와 마찬가지로 단결권, 단체교섭권을 보장할 것을 요구하고 있다.8)

(2) 우리나라 헌법상 공공부문 중 비공무원 부문에 종사하는 근로자들에 대하여는 공무원, 주요방위산업체에 종사하는 근로자 등과는 달리 현행 헌법상 근로3권을 개별적으로 제한하는 규정이 없다. 따라서 이 부문에 종사하는 근로자들은 원칙적으로는 일반 근로자들과 마찬가지로 헌법상 근로3권을 향유하고 노동조합및노동관계조정법의 적용을 받아야 함에도 불구하고, 실제에 있어서는 각 사업장을 규율하는 별도의 법률에 의해 근로3권이 제한되고 있으며 나아가 일반 근로자에게 적용되는 노동법리가 해석론상으로 변형 내지 굴절되는 경우가 많다.

예컨대, 노동조합및노동관계조정법에서는 공익사업에 관하여 조정의 특칙 및 긴급조정 규정 등으로 단체행동권을 제한하고 있는바(제71조 내지 80조), 이 법에서 공익사업 혹은 필수공익사업으로 정하고 있는 사업장은 정부투자ㆍ정부출자기관이거나 정부출연ㆍ정부위탁기관인 경우가 많다.

(3) 이 사건 법률조항 역시 공공부문 노사관계의 특징을 보여주는 대표적인 예이다. 즉, 이 사건 법률조항은 공단의 인사와 보수에 관한 규정은 이사회의 의결을 거쳐 보건복지부장관의 승인을 받도록 하고 있는데, 법원은 이 조항을 근거로 공단과 노동조합 사이에 체결된 단체협약상의 인사ㆍ보수에 관한 규정도 보건복지부장관의 승인을 얻어야만 종국적으로 효력을

갖는 것으로 해석하여 공단 노동조합의 단체교섭권에 제한을 가하고 있는 것이다.

한편 이 사건 공단과 같은 정부출연ㆍ위탁기관인 국립공원관리공단(자연공원법 제64조 참조), 한국컨테이너부두공단(한국컨테이너부두공단법 제33조), 구 한국고속철도관리공단(구 한국고속철도건설공단법 제31조)9)등도 모두 법률에서 이 사건 법률조항과 같이 공단의 인사와 보수에 관한 규정은 주무장관의 승인을 받아야 함을 규정하고 있다.

헌법재판소는 이 사건 법률조항에 대하여 재판관 5 : 3의 의견으로 이 조항이 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였는바, 각 의견의 내용을 살펴보면 다음과 같다.

이 사건 법정의견은 단체교섭권은 헌법 제37조 제2항에 의하여 공공복리 등의 공익상의 이유로 제한이 가능하며, 그 제한은 노동기본권의 보장과 공익상의 필요를 구체적인 경우마다 비교형량하여 양자가 서로 적절한 균형을 유지하는 선에서 결정된다(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13등, 판례집 10-1, 32, 46 참조)고 전제한 후, 이 사건 법률조항이 헌법상 단체교섭권 내지 평등권을 침해하지 않는다고 판단하였다.

(가) 목적의 정당성

앞에서 본 바와 같이 공단은 이유추구를 목적으로 하는 사기업이 아니라 국민보건을 향상시키고 사회보장을 증진함을 목적으로 하는 건강보험사업을 수행하기 위하여 설립된 공법인으로서(국민건강보험법 제1조) 비록 자

체 사업수입이 있기는 하나 매년 국가로부터 지역보험급여비용등의 100분의 40에 상당하는 금액을 지원받고 있다(국민건강보험재정건전화특별법 제15조).

따라서 이 사건 법률조항은 공단 이사장의 권한 행사 및 공단 운영에 대한 적절한 규제를 통하여 국가로부터 건강보험사업을 위탁받아 행하는 공법인의 원활한 사업추진을 도모하고 국고와 연결되는 인사, 보수 등과 관련하여 방만한 운영이 발생하지 않도록 공단에 대한 보건복지부장관의 지도, 감독 권한을 확보하기 위한 것으로서 그 입법목적이 정당하다.

(나) 수단의 적합성

보건복지부장관의 승인 없이 공단의 인사 및 보수 등에 관한 사항을 변경할 수 있도록 하면 충분한 예산이 확보되지 않은 경우에는 사실상 이행할 수 없는 경우가 발생할 수도 있고, 이러한 경우 공법인으로서 공단의 기능이 저해될 가능성이 있다. 이와 같은 경우에 문제가 되는 인사 및 보수 등에 관한 공단의 단체협약에 관하여 주무장관의 승인을 요하도록 하는 것은 위와 같은 목적을 달성하는 데에 효과가 있다고 볼 수 있다.

(다) 최소침해성 및 법익균형성

1) 이 사건 법률조항에 의하면 공단 노동조합이 단체교섭권을 행사하여 인사 및 보수 등에 관한 단체협약을 체결하고 이에 근거하여 공단의 인사 및 보수 등의 사항을 변경하는 경우에도 보건복지부장관이 이를 승인하지 아니하면 효력이 없으므로, 노동조합으로서는 최종적인 결정권이 없는, 즉 사실상 대표권이 제약되는 협상주체인 공단 이사장과 협상할 수밖에 없게 되어 단체협약체결권이 제한된다.

여기서 공단 노동조합의 단체교섭권을 덜 제한하는 방법으로서, 공단 이사장과 주무관청의 사전협의를 전제로 하여 단체협약상 보수 및 인사에 관한 규정은 별도의 승인 없이 그 효력을 인정하는 방법도 생각할 수 있다. 그러나 노사간의 협상이 협상 테이블에 앉아 끊임없이 서로의 제안을 교환하며 투쟁과 조정의 과정을 거쳐 공동의 의사결정을 행하는 것임을 생각할 때 협상의제에 대한 사전의 기준을 마련하기란 현실적으로 어렵다. 또한 주무관청이 단체협약에 앞서 보수, 인사에 관한 상한 기준을 마련하고 공단이 이에 구속된다면 이는 결국 정부가 공단에 대하여 임금가이드라인을

제시하는 것이 되므로 역시 단체교섭권을 제한하는 것이 되어 이 사건 법률조항에 의한 제한보다 덜 제한적인 수단이라고 볼 수도 없다.

2) 헌법이 근로3권을 보장하는 취지는 원칙적으로 개인과 기업의 경제상의 창의와 자유를 존중함을 기본으로 하는 시장경제의 원리를 경제의 기본질서로 채택하면서, 노동관계 당사자인 사용자와 근로자가 상반된 이해관계로 말미암은 계급적 대립, 적대의 관계로 나아가지 않고 분쟁을 평화적으로 해결하게 함으로써, 궁극적으로 근로자의 이익과 지위의 향상을 도모함에 있다(헌재 1996. 12. 26. 90헌바19등, 판례집 8-2, 729, 770 참조).

그러나 다수의견은, 공단의 경우 현재 국가로부터 보험재정에 관한 지원을 받고 고도의 공익성을 띠는 건강보험사업을 행하는 것이므로 원칙적으로 시장경제의 원리가 지배한다고 볼 수 없다고 보았다. 즉, 공단의 경우 사기업에서와 같은 사용자와 근로자의 상반된 이해관계가 존재하지 않는다고 본 것이다. 그 구체적 근거로 다수의견은, 사기업의 사용자가 비교적 영속적인 지위에서 계속적인 노사관계에 임하는 것에 비하여 공단의 이사장은 언제나 교체가능성이 있으며, 사기업에서 임금의 인상과 같은 비용의 증가는 사용자의 손실로 귀결되어 영업수익의 증대로 이를 보전하지 않으면 극단적으로는 파산까지 초래될 수 있으나 공단의 경우 재정적자시 이를 해소하기 위해 정부가 적극적으로 개입하고 있다(국민건강보험공단법 제92조, 국민건강보험재정건전화특별법 참조)는 점을 들고 있다. 실제로, “2003년도 국민건강보험공단 경영현황”(아래 표 참조)에 의하면, 2003년도의 경우 공단의 재정 중 정부지원금이 차지하는 비중은 약 20%에 이르며, 그 액은 당해연도 당기순이익을 초과한다.

[표] 2003년도 국민건강보험공단 경영현황

(단위: 백만원)10)

이와 같이 공단의 단체협약 중 보수, 인사에 관한 사항은 단체협약 당사자 사이의 단순한 단체협약이라는 의미를 넘어 국고 부담의 증가를 초래함으로써 결과적으로 공단의 사업계획과 예산의 변경을 수반할 수밖에 없는데, 만약 공단 이사장이 아무런 통제를 받지 않고 임금이나 퇴직금을 인상하는 내용의 단체협약을 체결하고 이것이 그대로 이행된다면 사업계획 및 예산의 통제를 위한 제반 법규정(국민건강보험법 제34조, 제37조 참조)의 의미가 반감될 수 있다.

또한 이미 편성된 예산의 범위를 벗어나는 단체협약으로 인하여 운영비가 증가하여 사업비를 삭감하게 되면 이는 극단적으로 공익사업의 부실로 이어질 수 있어 또 다른 공익이 침해되는 결과가 될 수 있다. 이에 다수의견은 보수, 인사에 관한 사항을 단체협약으로 정하거나 이를 변경하는 경우에도 보건복지부장관의 승인을 얻도록 하는 것은 불가피한 제한이라고 본 것이다.

3) 나아가 다수의견은, 공단 노동조합은 공단 이사장과의 단체협약 체결에 있어서 단체협약의 내용 중 보수, 인사에 관한 사항에 대해서는 주무장관의 승인을 조건으로 합의를 하거나 불승인의 경우 보충협약을 할 수 있도록 함으로써 보수, 인사에 관한 단체협약의 내용이 제한되는 효과를 극복할 수 있다고 보았다.

앞에서 본 바와 같이 공단은 고도의 공익적 비영리사업을 수행하고 현재 국가로부터 운영비 등을 지원받으며 업무나 예산에 관하여 정부의 엄격한

감독과 통제를 받고 있다. 여기서 다수의견은, 공단의 노사관계는 일반 사기업과는 본질적으로 다른 것으로서 이를 차별하여 취급하였다고 하여 헌법상 평등의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다고 판단하였다. 즉, 공단의 단체협약 규정 중 인사, 보수 등에 관한 조항에 대하여는 보건복지부장관의 승인을 얻어야만 효력을 발생하도록 한 것은 위에서 살펴본 바와 같은 공단의 특수성에 비추어 합리적인 차별이라는 것이 청구인들의 평등권 침해 주장에 대한 다수의견의 기본 입장이다.

이 사건 소수의견은, 우리 헌법이 제33조 제2항, 제3항에서 공무원인 근로자 및 주요방위산업체에 종사하는 근로자의 근로3권과 관련하여 특별한 규정을 두고 있는 취지에 비추어 볼 때 이들을 제외한 근로자의 근로3권의 제한이 헌법적으로 정당화되려면 보다 엄격한 요건을 충족시켜야 한다(헌재 1996. 12. 26. 90헌바19등, 판례집 8-2, 729, 773-774 참조)고 전제한 후, 공단과 노동조합 사이에 자율적으로 체결된 인사, 보수 등에 관한 단체협약 조항의 효력 유무를 노사관계의 제3자인 정부의 승인 여부에 맡기는 것은 헌법상 과잉금지원칙에 위배된다고 판시하였다.11)

(가) 먼저, 소수의견은 법정의견과 마찬가지로, 건강보험사업을 행하는 공단의 운영에 적절한 규제를 통하여 건강보험사업의 원활한 추진과 재정안정을 도모하려는 이 사건 법률조항의 목적은 정당하고, 이를 위해 인사 및 보수 등에 관한 공단의 단체협약에 관하여 주무장관의 승인을 요하도록 하는 것은 그와 같은 목적을 달성하는 데에 있어서 효과가 있다고 볼 수 있음을 인정하였다.

(나) 그러나, 소수의견은, 이 사건 법률조항은 다음의 점에서 기본권 침해의 최소성 원칙에 반하고 보호하려는 공익에 비하여 근로자들의 단체교섭권을 부당하게 침해하는 측면이 있다고 보았다.

1) 소수의견은 기본적으로, 국가의 입장에서 공단의 인사와 보수에 관한 사항에 대하여 이를 감독ㆍ규제할 필요가 있다는 점을 인정한다 할지라도, 이는 사실상 공단에 대한 인사권 및 공단에 대한 관리ㆍ감독권을 통하여 이루어질 수 있는 것이라고 보았다.

앞에서 상세히 살펴본 바와 같이, 공단의 이사장은 보건복지부장관의 제청에 의해 대통령이 임면하며, 공단은 예산ㆍ결산 등 공단 관리 및 운영전반에 관하여 국가의 엄격한 관리ㆍ감독을 받고 있다(국민건강보험법 제19조, 제34조 내지 제37조 참조). 소수의견은 이러한 인사권, 관리ㆍ감독권의 행사를 통하여 국가는 건강보험사업의 원활한 운영과 공단의 재정안정을 충분히 도모할 수 있다고 본 것이다.12)이와 같이 막강한 규제권한을 갖는 정부에게 노사간에 자율적으로 체결된 단체협약상 주요 근로조건에 관한 조항의 효력을 무력화시킬 수 있는 권한까지 부여하는 것은 그 보호하려는 공익에 비해 근로자들의 단체교섭권을 필요 이상으로 지나치게 제한한 것이라는 것이 소수의견의 입장이다.

2) 한편 소수의견은 노동조합이 공단 이사장과의 단체협약을 체결함에 있어서 단체협약의 내용 중 인사, 보수에 관한 사항에 대해서는 주무장관의 승인을 조건으로 합의를 하거나 불승인의 경우 보충협약을 할 수 있도

록 하는 것은 사실상 이 사건 법률조항으로 인해 제한된 단체교섭권의 회복에는 별다른 의미가 없는 조치라고 보았다. 왜냐하면, 주무장관의 승인을 조건으로 합의를 한다는 것은 결국 이 사건 법률조항이 의도하는 바를 단체협약 자체에 수용하는 것이 되며, 보충협약을 체결한다 할지라도 특별한 사정이 없는 한 원안보다 근로자측에 불리한 내용의 단체협약이 체결될 가능성이 크기 때문이다.

3) 나아가 소수의견은 이 사건 법률조항이 노사간 분쟁을 자율적인 교섭을 통해 평화적으로 해결한다는 근로3권 보장의 취지에도 반한다고 보았다. 사기업의 노사관계에 있어서는 노사가 대등한 위치에서 공동의 의사결정을 하나, 공단의 경우 이 사건 법률조항으로 인하여 근로조건의 핵심인 인사 및 보수에 관한 사항에 대하여는 보건복지부장관의 승인을 얻어야 이를 이행할 수 있으므로 협상의 당사자인 공단의 이사장은 사실상 정부의 대리인에 불과하고 실질적인 권한이 없게 되는 경우가 많다. 그렇다고 하여 사용자가 아닌 주무장관을 상대로 노동조합이 단체교섭을 요구할 수도 없는 실정이므로 여기서 교섭구조의 불일치가 생기고, 당사자 측면에서 대등한 지위가 보장되지 않는다. 그리하여 노동조합이 사실상 결정권한이 없는 공단 이사장을 상대로 하여 성실하고도 진지하게 교섭에 임하리라는 것을 기대하기는 어렵게 되고, 이로 말미암아 근로3권의 헌법적 목적을 실현하기 위한 절차로서의 단체협약제도의 기능이 크게 저해되어 오히려 산업평화가 위협받을 수 있다 할 것이다(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13등, 판례집 10-1, 32, 46-47 참조)는 것이 소수의견의 입장이다.

4) 끝으로 소수의견은 이 사건 공단이 비록 고도의 공익성을 띤 사업을 수행하는 비영리 공법인이기는 하지만, 소위 정부업무위탁기관으로서 정부로부터 특정 업무를 위탁받아 수행하면서 일정한 수입을 거두고 있는 기관이라는 점을 아울러 지적하였다. 구체적으로 공단은 건강보험사업과 직접적으로 관련된 업무 이외에도 자산의 관리ㆍ운영 및 증식사업과 같은 업무도 관장하고 있으며(국민건강보험법 제13조 제1항 제6호 참조), 국민건강보험재정건전화특별법에 의한 공단에 대한 정부의 재정지원 역시 한시적이다(국민건강보험재정건전화특별법 제1조, 제15조, 부칙 제1조, 제2조 참조). 여기서 소수의견은 출연금 예산으로 기관의 운영비와 사업비를 지원

하는 정부출연기관에 비하여 이 사건 공단은 노사관계의 자율성을 보다 폭넓게 인정할 필요가 있다고 보았다.

이 사건 법률조항의 위헌여부를 판단함에 있어 공단 업무의 고도의 공익성이나 재정문제 등은 결코 경시될 수 없는 중요한 요소임에 틀림없으나, 근로3권에 관한 헌법규정은 노동관계법의 기본방향을 제시함과 동시에 노동현실을 규정하고 있는 규범이므로(헌재 1996. 12. 26. 90헌바19등, 판례집 8-2, 729, 775 참조), 우리 헌법이 공무원 이외의 근로자에 대하여는 단체교섭권을 원칙적으로 보장하고 있는 취지에 비추어 볼 때, 공단의 노사 간에 발생하는 분쟁 역시 기본적으로는 현행 노사관계법이 마련하고 있는 제도로 해결하는 것이 바람직하다는 것이 소수의견의 기본 입장인 것으로 보인다.

우리 헌법은 근로3권과 관련하여 공무원과 주요방위산업체에 종사하는 근로자에 대하여는 특별히 헌법상 개별적인 유보조항을 두고 있다(제33조 제2항, 제3항). 이와 관련하여 종래 헌법상 개별유보조항이 없는 근로자에 대한 근로3권의 제한의 헌법적 한계에 관한 논의가 계속되고 있다.

이 사건은, 이 사건과 같은 날 선고된 “한국고속철도건설공단법 제24조 등 위헌소원(2004. 8. 26. 2003헌바28, 판례집 16-2상, 240)” 사건과 함께, 공공부문(비공무원 부문) 근로자에 대한 단체교섭권의 범위 내지 한계를 밝힌 데에 그 의의가 있다.