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판시사항
가.장기미집행 도시계획시설결정의 실효제도가 헌법상 재산권으로부터 당연히 도출되는 권리를 확인한 것인지 여부(소극)
나.실효기간의 기산일에 관한 경과규정인 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문개정되고 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지된 것) 부칙 제10조 제3항과 국토의계획및이용에관한법률(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 것) 부칙 제16조 제1항 제1호(이하 위 두 부칙조항들을 통칭하여 ‘이 사건 부칙조항들’이라 한다)가 재산권에 대한 새로운 제한을 가하는 규정인지 여부(소극)
다.재산권에 대한 사회적 제약과 비례원칙과의 관계
라.토지재산권에 대한 사회적 제약의 허용기준
마.이 사건 부칙조항들이 비례원칙에 위반되는지 여부(소극)
바.이 사건 부칙조항들이 평등원칙에 위반되는지 여부(소극)
사.국토의계획및이용에관한법률 제47조 제1항 중 “토지 중 지목이 대인 토지” 부분이 재산권을 침해하거나 평등원칙에 반하는지 여부(소극)
결정요지
가.장기미집행 도시계획시설결정의 실효제도는 도시계획시설부지로 하여금 도시계획시설결정으로 인한 사회적 제약으로부터 벗어나게 하는 것으로서 결과적으로 개인의 재산권이 보다 보호되는 측면이 있는 것은 사실이나, 이와 같은 보호는 입법자가 새로운 제도를 마련함에 따라 얻게 되는 법률에 기한 권리일 뿐 헌법상 재산권으로부터 당연히 도출되는 권리는 아니다.
나.실효기간의 기산일에 관한 경과규정인 이 사건 부칙조항들은 입법자가 도시계획시설부지에 관한 재산권의 내용과 한계를 일반·추상적으로 확정하는 규정이자 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정일 뿐 기존에 적법하게 취득한 재산권에 대한 새로운 제한을 가하는 규정이
아니다.
다.재산권에 대한 제약이 비례원칙에 합치하는 것이라면 그 제약은 재산권자가 수인하여야 하는 사회적 제약의 범위 내에 있는 것이고, 반대로 재산권에 대한 제약이 비례원칙에 반하여 과잉된 것이라면 그 제약은 재산권자가 수인하여야 하는 사회적 제약의 한계를 넘는 것이다.
라.토지를 종래의 목적으로도 사용할 수 없거나 더 이상 법적으로 허용된 토지이용방법이 없어서 실질적으로 사용·수익을 할 수 없는 경우에 해당하지 않는 제약은 토지소유자가 수인하여야 하는 사회적 제약의 범주 내에 있는 것이고, 그러하지 아니한 제약은 손실을 완화하는 보상적 조치가 있어야 비로소 허용되는 범주 내에 있다.
마.장기미집행 도시계획시설결정에 대한 실효제도를 새로이 도입함에 따른 경과규정으로서 실효기간의 기산점에 관한 특칙을 규정하고 있는 이 사건 부칙조항들은 법적 안정성과 신뢰를 보호하고 도시계획의 건전한 시행을 도모하기 위한 것으로서 입법목적의 정당성이 인정되고, 방법의 적정성도 인정되며, 보다 완화된 방법으로 이미 경과된 기간의 장단에 따라 실효기간에 차등을 두는 방법을 생각해 볼 수 있으나 이는 입법목적을 달성함에 미흡한 면이 있어 최소침해성원칙에 위반되지 아니하고, 도시계획시설부지를 종래 용도대로 계속 사용할 수 있거나 법적으로 허용된 이용방법이 아직 남아 있는 경우에는 도시계획시설결정으로 인한 재산권의 제약이 수인하여야 하는 사회적 제약의 범주 내에 있는 한편 종래 용도대로 사용할 수 없거나 실질적으로 사용수익을 전혀 할 수 없는 경우에는 매수청구제도라는 보상적 조치가 마련되어 있어 법익균형성도 갖추었으므로, 비례원칙에 반하지 아니한다.
바.이 사건 부칙조항들은 2000. 7. 1. 전에 고시된 도시계획시설결정의 부지소유자를 차별하고 있으나, 이 차별에는 라.에서 본 바와 같이 합리적인 이유가 있으므로 평등원칙에 반하지 아니한다.
사.국토의계획및이용에관한법률 제47조 제1항 중 “토지 중 지목이 대인 토지” 부분으로 인하여 매수청구권의 대상이 지목이 대인 도시계획시설부지로 한정되기는 하지만, 도시계획시설
부지가 나대지인 경우와 달리 지목이 대 이외인 토지인 경우는 도시계획시설결정에 의한 제한이 수인하여야 하는 사회적 제약의 범주에 속하는 것으로서 재산권에 대한 침해라고 할 수 없고, 이에 따라 지목이 대인 토지에 대하여 인정되는 매수청구권을 인정하지 않더라도 합리적 이유가 있으므로 평등원칙에 반하지 아니한다.
재판관 권 성, 주선회의 반대의견
도시계획시설결정의 실효로 인한 권리의 회복은 헌법상 재산권 보장과 비례원칙으로부터 도출되는 재산권의 내용에 대한 확인적 규정이지, 단순히 입법정책에 다른 시혜적인 차원의 것이 아니다. 이 사건 부칙조항들은 이와 같은 재산권에 대한 사회적 제약을 구체화하는 규정으로서 비례원칙을 준수하여야 한다. 그런데, 이미 경과된 기간에 따라 단계적으로 실효기간을 정하는 방법이라는 보다 완화된 방법이 있으므로 피해의 최소성원칙을 지키지 못하였고, 한편 이 사건 부칙조항들이 재산권을 침해하는 정도가 중대한데, 이에 대한 보상적 조치로서의 매수청구제도는 적절한 보상이 되기에는 미흡하고, 특히 시간의 경과에 따라 도시계획시설결정을 유지할 공익 자체가 약화된다는 점을 고려할 때, 법익균형성도 갖추지 못하여서, 이 사건 부칙조항들은 비례원칙에 위반된다.
또 이 사건 부칙조항들은 이미 경과된 기간을 고려하지 아니하고 일률적으로 2000. 7. 1.을 실효기산일로 삼음으로써 개별 토지소유자에게 발생한 재산적 부담의 정도를 충분히 고려하여 본질적으로 같은 부담은 같게, 다른 부담은 다르게 규율할 것을 요청하는 평등원칙에도 위반된다.
심판대상조문
국토의계획및이용에관한법률(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 것) 부칙 제16조 제1항 제1호
국토의계획및이용에관한법률 제47조 제1항 중 “토지 중 지목이 대인 토지” 부분
참조조문
헌법 제23조 제1항·제2항
참조판례
가. 헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 , 판례집 11-2, 383, 410
다. 헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 , 판례집 11-2, 383, 407
라. 헌재 1998. 12. 24. 89헌마214 등, 판례집 10-2, 927, 956-957
헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 , 판례집 11-2, 383, 410-411
마. 헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 , 판례집 11-2, 383, 410
당사자
청구인 1. 박○진 외 2인(2002헌바84)
대리인 법무법인 김 신 앤드 유
담당변호사 유록상 외 3인
2. 권○우( 2002헌바89 )
대리인 변호사 최영익 외 1인
3. 이○열 외 1인( 2003헌마678 )
대리인 법무법인 동인천
담당변호사 권대열
4. 김○열( 2003헌마943 )
국선대리인 변호사 하창우
당해사건 서울행정법원2002구합17088 도시계획시설결정무효등확인(2002헌바84)
서울행정법원2002구합17095 도시계획시설결정실효확인( 2002헌바89 )
2.청구인 이○열, 김○경, 김○열의 심판청구를 각 기각한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 2002헌바84 사건
(가) 청구인 박○진은〔별지〕목록 기재 토지 중 1. 내지 4.를, 청구인 천○구는 같은 목록 기재 토지 중 5. 내지 7.을, 청구인 천○재는 같은 목록 기재 토지 중 8.을 각 소유하고 있다.
(나)건설부장관(현 건설교통부장관, 이하 같다)은 1968. 1. 16. 서울 관악구 ○○동 일대에 도시계획시설인 관악산도시자연공원을 설치하는 결정을 하고 건설부고시 제34호로 이를 고시하였으며, 1975. 9. 3. 위 청구인들 소유의〔별지〕목록 기재 각 토지를 위 도시계획시설(공원)에 추가로 편입하는 결정을 하고 건설부고시 제146호로 이를 고시하였다.
(다)건설부장관은 관악산도시자연공원을 조성하기 위한 공원조성계획을 1983. 12. 23. 결정하고 건설부고시 제419호로 이를 고시하였는데, 서울특별시장은 2001. 7. 25. 위 공원조성계획 중 위 각 토지 일대를 휴게소에서
야외무대 및 롤러스케이트장으로 변경하는 내용의 공원조성계획 변경결정을 하고 서울특별시고시 제2001-249호로 이를 고시하였다.
(라)위 청구인들 소유의 각 토지는 그 지목이 전, 답 또는 도로인바, 도시계획시설(공원) 조성사업의 시행자인 서울특별시장은 토지보상비 등 재정적인 사유로 인하여 2004. 7. 현재까지 사업을 집행하지 아니하고 있다. 청구인 박○진은 자신의 토지를 고물상, 건축자재상, 주차장, 천막식당을 운영하는 자들에게 임대하여 오고 있고, 청구인 천○구는 총 5개동의 비닐하우스를 설치하여 동양란, 관엽수 등을 재배하여 오고 있으며, 청구인 천○재는 청구인 박○진의 경우와 같이 건재상 등에게 자신의 토지를 임대해 오고 있다. 위 각 토지의 주변은 시영주차장과 휴게소, 학교, 아파트단지 등이 들어서 있다.
(마)위 청구인들은 서울행정법원에 위 청구인들 소유의〔별지〕목록 기재 토지를 도시계획시설(공원)로 지정한 지 20년이 경과하였음에도 불구하고 현재까지 사업시행을 미루고 있으므로, 그 도시계획시설결정은 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문개정되고 2002. 2. 4.) 제41조 제1항에 의하여 위 도시계획시설결정의 고시일부터 20년이 경과한 날의 다음날인 1995. 9. 4. 효력을 상실하였다고 주장하면서 이를 이유로 위 도시계획시설결정의 무효 등 확인을 구하는 행정소송을 제기하고(2002구합17088), 그 소송계속 중 도시계획결정의 실효에 관한 기산점을 2000. 7. 1.로 정하고 있는 위 도시계획법 부칙 제10조 제3항이 헌법상 보장된 재산권, 평등의 원칙 등을 침해한다는 이유로 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2002. 9. 12. 신청을 기각한다는 결정(위 법원 2002아920)을 받자, 이에 2002. 10. 10. 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.
(2) 2002헌바89 사건
(가)청구인 권○우는 고양시 일산구 ○○동 산 72의 6 임야 8,096㎡를 소유하고 있다.
(나)경기도지사는 1974. 5. 16. 위 청구인 소유의 임야를 포함한 경기 고양군 송포면 덕이리 일대 487,000㎡를 일산 도시계획구역 내 주민의 휴양 및 정서생활의 향상을 위한 근린공원인 덕이공원으로 조성할 것을 내용으로 하는 도시계획시설결정을 하고 경기도고시 제147호로 이를 고시하였다.
(다)경기도지사는 1982. 6. 24. 위 공원의 면적을 441,323㎡로 축소하는 결정을 하고 경기도고시 제226호로 이를 고시하는 등 그 도시계획결정을 수차례 변경하는 결정을 하여 각 고시하였는바〔1988. 2. 10. 경기도고
시 제27호(공원명을 ‘탄현공원’으로 변경), 1990. 4. 15. 경기도고시 제129호, 1998. 9. 15. 경기도고시 제381호 등〕, 위 임야는 현재 위 탄현공원의 야외조각전시장 부지로 계획되어 있다.
(라)한편, 도시공원법에 의하여 위 도시계획결정에 의한 도시공원에 관한 조성계획과 그 설치·관리를 담당하는 관청인 고양시장은 2002. 12. 6. 공원조성계획 변경 및 실시설계 용역에 착수하였으나, 2004. 7. 현재까지 실시계획인가를 받지는 못한 상태에 있다.
(마)위 청구인은 서울행정법원에 그 소유의 위 임야를 도시계획시설(공원)로 지정한 지 20년이 경과하였음에도 불구하고 현재까지 사업시행을 미루고 있으므로 위 도시계획시설결정은 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문개정되고 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지된 것) 제41조 제1항 소정의 기간이 경과한 1994. 5. 17. 실효되었음의 확인을 구하는 행정소송을 제기하고(2002구합17095), 그 소송계속중 도시계획시설결정의 실효에 관한 기산점을 2000. 7. 1.로 정하고 있는 위 도시계획법 부칙 제10조 제3항이 헌법상 보장된 재산권, 평등의 원칙 등을 침해하는 것이라는 이유로 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2002. 10. 10. 신청을 기각한다는 결정(위 법원 2002아1394)을 받자, 이에 2002. 10. 22. 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.
(3) 2003헌마678 사건
(가)청구인 이○열, 김○경은 인천 연수구 ○○동 산 36 임야 20,727㎡의 일부 공유자들인바, 위 임야는 1966. 8. 31. 건설부고시 2701호 도시자연공원 문학공원시설부지로 결정된 이래 수차례 변경결정고시를 거쳐, 2000. 7. 5. 인천광역시고시 제2000-125호로 변경결정이 고시되었는바, 현재까지 그 결정이 구체적으로 집행되지 아니한 상태이다.
(나)위 청구인들은 2003. 9. 19. 인천광역시장에게 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 경과될 때까지 당해 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 상실한다고 규정한 국토의계획및이용에관한법률 제48조 제1항을 근거로 위 임야에 대한 도시계획시설결정의 폐지를 신청하였으나, 2003. 9. 22. 인천광역시장으로부터 국토의계획및이용에관한법률 제48조 제1항의 실효기간의 기산일은 국토의계획및이용에관한법률 부칙(2002. 2. 4.) 제16조 제1항 제1호에 의해 2000. 7. 1.부터 기산된다는 회신을 받았다.
(다)위 청구인들은 위 부칙 제16조 제1항 제1호가 자신들의 재산권을 침해한다는 이유로 2003. 10. 10. 위 규정의 위헌확인을 구하는 내용의 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.
(4) 2003헌마943 사건
(가)청구인 김○열은 경산시 하양읍 ○○동 560의 2 전 374㎡의 소유자인바, 경상북도지사는 1974. 9. 23. 위 토지를 포함한 인근 토지를 도시계획시설(도로)로 결정하고 경상북도고시 제212호로 이를 고시하였으며, 1988. 9. 15. 위 도시계획시설 중 일부 소로의 길이와 폭을 변경하는 내용의 변경결정을 한 뒤 경상북도고시 제166호로 이를 고시하였으나, 위 도로건설의 시행자인 경산시장은 현재까지 사업을 집행하지 아니하고 있다.
(나)위 청구인은 국토의계획및이용에관한법률 제48조 제1항이 20년의 장기간 동안 집행되지 아니한 도시계획시설결정의 실효를 규정하면서 국토의계획및이용에관한법률 부칙(2002. 2. 4.) 제16조 제1항 제1호에서 2000. 7. 1. 이전에 결정·고시된 도시계획시설결정의 실효기간의 기산점을 2000. 7. 1.로 규정하였고, 국토의계획및이용에관한법률 제47조 제1항은 도시계획시설결정 고시일로부터 10년이 지난 토지에 대한 매수청구권을 인정하면서 그 대상을 그 지목이 ‘대’인 토지로 한정하여 위 청구인의 토지에 대하여 매수청구권을 인정하지 아니하고 있는바, 위 부칙 제16조 제1항 제1호 및 위 제47조 제1항은 자신의 재산권, 평등권 등을 침해한다고 주장하면서 2003. 12. 29. 위 법률조항들의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문개정되고 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지된 것, 이하 ‘이 사건 도시계획법’이라 한다) 부칙 제10조 제3항(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)과 국토의계획및이용에관한법률(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 것) 부칙 제16조 제1항 제1호(이하 ‘이 사건 신법부칙조항’이라 한다), 그리고 국토의계획및이용에관한법률 제47조 제1항 중 “토지 중 지목이 대인 토지” 부분(이하 ‘이 사건 매수청구권 조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
한편 청구인 김○열은 2003헌마943 사건 심판청구를 통하여 국토의계획및이용에관한법률 제47조 제1항 전부에 대한 위헌 여부의 심사를 구하고 있다. 그러나 청구인의 헌법소원심판청구의 취지를 종합하여 볼 때, 이 사건 매수청구권 조항을 제외한 나머지 부분은 청구인이 다투고자 하는 사항과 관련이 없다. 따라서 청구인
의 국토의계획및이용에관한법률 제47조 제1항의 위헌 여부 심판청구에 따른 심판의 대상은 이 사건 매수청구권 조항 부분으로 한정함이 상당하다. 이 사건 심판대상조항의 내용 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
이 사건 도시계획법제41조(도시계획시설결정의 실효)①도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 결정 고시일부터 20년이 경과될 때까지 당해 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시계획시설결정은 그 결정·고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 상실한다.
② 시·도지사는 제1항의 규정에 의하여 도시계획시설결정의 효력이 상실된 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지체없이 그 사실을 고시하여야 한다.
부칙 제1조(시행일) 이 법은 2000년 7월 1일부터 시행한다. 다만, 제11조 내지 제17조 및 제78조의 규정은 공포한 날부터, 제40조의 규정은 2002년 1월 1일부터 시행한다.
제10조(기존의 도시계획시설에 관한 경과조치) ① 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 결정·고시일부터 10년이 경과될 때까지 당해 시설의 설치를 위한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우에는 2001년 12월 31일까지 그 도시계획시설결정의 폐지 여부를 검토하여 그 결과를 도시계획에 반영하여야 한다.
② 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설 중 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우에는 제58조의 규정에 불구하고 2001년 12월 31일까지 단계별집행계획을 수립·공고하여야 한다.
③ 이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 결정의 실효에 관한 결정·고시일의 기산일은 제41조의 규정에 불구하고 2000년 7월 1일로 본다.
국토의계획및이용에관한법률 제47조(도시계획시설부지의 매수청구) ① 도시계획시설에 대한 도시관리계획의 결정(이하 “도시계획시설결정”이라 한다)의 고시일부터 10년 이내에 당해 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우(제88조의 규정에 의한 실시계획의 인가 또는 그에 상당하는 절차가 행하여진 경우를 제외한다. 이하 같다) 당해 도시계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목이 대인 토지(당해 토지에 있는 건축물 및 정착물을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 소유자는 대통령령이 정하는
바에 따라 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 1의 경우에는 그에 해당하는 자(이하 특별시장·광역시장·시장 또는 군수를 포함하며, 이 조에서 “매수의무자”라 한다)에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있다.
1.～2. (생략)
②～⑤ (생략)
⑥ 매수의무자는 제1항의 규정에 의한 매수청구가 있은 날부터 2년 이내에 매수 여부를 결정하여 토지소유자와 특별시장·광역시장·시장 또는 군수(매수의무자가 특별시장·광역시장·시장 또는 군수인 경우를 제외한다)에게 통지하여야 하며, 매수하기로 결정한 토지는 매수결정을 통지한 날부터 2년 이내에 매수하여야 한다.
⑦ 제1항의 규정에 의하여 매수청구를 한 토지의 소유자는 다음 각 호의 1에 해당하는 경우 제56조의 규정에 의한 허가를 받아 대통령령이 정하는 건축물 또는 공작물을 설치할 수 있다. 이 경우 제58조 및 제64조의 규정은 이를 적용하지 아니한다.
1.제6항의 규정에 의하여 매수하지 아니하기로 결정한 경우
2.제6항의 규정에 의하여 매수결정을 통지한 날부터 2년이 경과될 때까지 당해 토지를 매수하지 아니하는 경우
제48조(도시계획시설결정의 실효) ① 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 경과될 때까지 당해 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 상실한다.
②시·도지사는 제1항의 규정에 의하여 도시계획시설결정의 효력이 상실된 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지체없이 그 사실을 고시하여야 한다.
부칙(2002. 2. 4.) 제1조(시행일) 이 법은 2003년 1월 1일부터 시행한다.
제15조(도시계획시설 등에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의한 도시계획시설은
이 법에 의한 도시계획시설로 본다.
② (생략)
제16조(도시계획시설결정의 매수청구 및 실효기산일에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의하여 결정·고시된 도시계획시설로서 부칙 제15조 제1항의 규정에 의하여 도시계획시설로 보는 시설의 결정의 실효에 관한 결정·고시일의 기산일은 제48조의 규정에 불구하고 다음 각 호에 의한다.
1.2000년 7월 1일 이전에 결정·고시된 도시계획시설의 기산일은 2000년 7월 1일
2.2000년 7월 2일 이후에 결정·고시된 도시계획시설의 기산일은 당해 도시계획시설의 결정·고시일
② (생략)
2. 청구인들의 주장 및 관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
(1) 헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 결정의 취지에 따라 전문개정된 이 사건 도시계획법 제41조 제1항은 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 결정 고시일부터 20년이 경과될 때까지 당해 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시계획시설결정은 그 결정·고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 상실하도록 정하고 있고, 이 사건 도시계획법이 폐지되고 새로이 제정된 국토의계획및이용에관한법률 제48조 제1항은 위 법률조항과 동일한 내용을 규율하고 있음에도 불구하고, 이 사건 부칙조항 및 이 사건 신법부칙조항은 2000. 7. 1. 이전에 결정·고시된 도시계획시설에 대하여는 그 결정의 실효에 관한 결정·고시일의 기산일을 2000. 7. 1.로 본다는 취지로 규정하고 있다.
(2)이 사건 부칙조항 및 이 사건 신법부칙조항이 이와 같이 규정함으로써 현재까지 부당하게 도시계획시설결정의 효력을 존속시키고 있는바, 이는 청구인들의 재산권을 본질적으로 침해하는 규정으로서 국민의 재산권 보장과 제한에 관한 헌법 제23조 제1항 및 제3항, 평등의 원칙에 관한 헌법 제11조 제1항, 비례원칙에 관한 헌법 제37조 제2항에 반하여 헌법에 위배된다.
(3)이 사건 매수청구권 조항은 도시계획시설결정의 고시일로부터 10년 이내에 사업이 시행되지 않는 경우 지목이 대인 토지소유자에게만 매수를 청구할 수 있게 함으로서 지목이 ‘대’인 토지 이외의 토지를 소유하고 있는 토지소유자의 재산권을 침해할 뿐만 아니라, 지목이 ‘대’인 토지소유자에 비하여 지목이 ‘대’가 아닌 토지의 소유자를 합리적인 사유 없이 차별대우함으로
써 평등원칙에 위배된다.
나.2002헌바84, 89 사건 당해법원의 위헌제청신청 기각이유
(1)헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 결정은 도시계획시설로 결정된 토지의 재산권 행사를 제한하면서 아무런 보상규정을 두고 있지 않던 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문개정되기 전의 것) 제4조에 대하여 헌법불합치 결정을 선고하였다. 이 사건 도시계획법은 위 헌법재판소 결정의 취지에 따라 제41조에서 도시계획시설의 결정·고시일부터 20년간 미집행된 도시계획시설결정은 자동실효되도록 하여 조속한 사업시행을 강제하는 장치를 두는 등 장기간 동안 토지에 대한 재산권 행사를 제약받고 있는 사람들에 관한 규정을 두고 있다.
(2) 그러나 개정법 시행 전에 도시계획시설로 결정된 경우까지 이 사건 도시계획법 제41조를 소급적용할 경우 자동적으로 실효되는 시설이 다수 발생하여 법적 안정성을 해치고 도시계획의 기본이념이 훼손될 우려가 있으므로, 경과규정으로서 이 사건 부칙조항을 두어 종전의 법규정에 의한 도시계획시설결정의 경우에는 실효에 관한 기산일을 개정법 시행일인 2000. 7. 1.로 한 것이 이 사건 부칙조항이다.
(3) 우리 헌법 제23조 제2항, 제122조의 취지에 비추어 볼 때, 재산권은 일정한 제약을 받을 수 있고, 특히 토지재산권에 대하여는 한층 더 강한 규제가 허용된다. 이 사건 부칙조항은 공공복리를 위하여 일정한 기간 도시계획시설결정을 존속시키도록 하여 법률로써 토지재산권에 대한 제한을 규정하고 있는바, 그 기간 동안 토지재산권의 행사가 제약된다 하더라도 토지재산권의 사회적 구속성과 지목이 전답, 도로, 임야 등인 경우에는 그 용도대로 토지를 계속 사용할 수 있다는 점에 비추어 보면 재산권을 지나치게 제한하여 침해하는 조항이라고 할 수 없다.
(4) 우리 헌법 제11조의 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등이 아니라, 불합리한 차별을 하여서는 아니 된다고 하는 상대적 평등을 뜻하는 것이다. 이 사건 도시계획법 제41조는 도시계획시설 결정·고시일부터 20년간 미집행된 도시계획시설결정은 자동실효되도록 하여 조속한 사업시행을 강제하는 장치를 규정하고 있는바, 위 도시계획법 규정을 위 규정이 시행되기 이전의 도시계획시설결정에 까지 소급하여 적용할 경우 자동적으로 실효되는 시설이 다수 발생하여 법적 안정성을 해치고 도시계획의 기본이념을 훼손시킬 우려가 있다. 또한 입법자는 도시계획
시설로 지정된 토지가 나대지인 경우와 같이, 토지소유자가 더 이상 그 토지를 종래 용도인 건축용으로 사용할 수 없게 됨으로써 토지의 매도가 사실상 거의 불가능하고 경제적으로 의미 있는 이용가능성이 배제되는 것으로 볼 수 있는 경우에는 매수청구권을 부여하는 등 보상가능성을 인정하고 있다.
그렇다면, 이 사건 부칙조항이 종전의 법 규정에 의하여 도시계획시설결정이 고시된 토지에 대하여는 그 도시계획시설결정의 실효의 기산일을 개정법 시행일인 2000. 7. 1.로 정한 것을 합리적 이유없는 차별로서 헌법 제11조의 평등의 원칙에 위배되는 것이라고 볼 수 없다.
다.건설교통부장관 및 경기도지사, 서울특별시장, 고양시장의 의견
(1)이 사건 도시계획법 제41조 제1항 및 국토의계획및이용에관한법률 제48조 제1항은 도시계획시설로 결정된 시설에 대하여 장기간 집행되지 아니한 채 방치되지 아니하도록 도시계획시설결정의 실효라는 강력한 수단을 동원하여 국민의 재산권을 보장하고 있다. 이 사건 부칙조항은 위 실효제도가 과거의 도시계획시설결정에 소급적으로 효력을 미치는 것을 막기 위한 조항이고, 이 사건 신법부칙조항은 이 사건 도시계획법의 폐지 및 국토의계획및이용에관한법률의 제정에 따라 이 사건 부칙조항의 규율을 동일하게 이어 받은 법률조항이다.
(2)청구인들의 주장과 같이 도시계획시설결정의 실효제도에 대하여 소급효를 인정하여 종래의 도시계획시설결정에 대하여도 그 결정·고시일을 기산일로 할 경우, 재정여건상 도시계획시설로 결정된 부지에 대하여 매수가 불가능하므로 20년 이상 집행되지 않은 도시계획시설이 대부분 실효되게 된다. 이와 같은 사태는 전체 도시계획시설의 기능장애와 아울러 도시기반시설의 부족 등으로 인한 도시의 지속적 발전에 커다란 장애를 유발하여 공공시설의 확보와 이의 원활한 관리 등 도시계획에 의한 공공복리의 증진에 혼란이 초래된다. 또한 기존의 도시계획시설결정을 신뢰하여 건축 등을 한 국민들이 손실을 입을 가능성이 있다. 따라서 이 사건 부칙조항 및 신법부칙조항은 헌법에서 보장하는 재산권 등을 침해하는 조항이 아니다.
(3)이 사건 매수청구권 조항은 지목이 ‘대’인 토지의 소유자에 대하여만 매수청구권을 인정하고 있는바, 도시계획시설로 지정된 토지의 지목이 ‘전’인 경우 등 지목이 ‘대’가 아닌 토지의 경우에는 토지소유자가 토지를 종래 허용된 용도대로 사용할 수 있으므로 토지
의 사적인 이용가능성이 폐지되는 정도에 이르렀다고 보기 어렵고, 따라서 매수청구권을 인정하지 아니한다고 하여 그 토지 소유자의 재산권을 침해한다고는 할 수 없다.
이에 비하여, 도시계획시설로 지정된 토지의 지목이 ‘대’인 경우에는 대부분의 토지소유자로서는 더 이상 그 토지를 종래 허용된 용도대로 사용할 수 없게 됨으로써 토지의 매도가 사실상 거의 불가능하고 경제적으로 의미 있는 이용가능성이 배제되어 사실상 토지의 사적인 이용가능성이 폐지되는 정도에 이르게 되므로, 이 사건 매수청구권 조항이 매수청구권을 지목이 ‘대’인 경우에만 부여한 것은 합리적인 사유에 의한 차별로 평등원칙에 위배되지 아니한다.
3. 판 단
가. 이 사건 심판대상 조항들의 의미
(1) 이 사건 부칙조항
헌법재판소는 헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 결정에서 도시계획이 시행되는 구역 내의 토지소유자들에게 시장이나 군수의 허가를 받지 아니하고는 토지의 형질변경이나 건축 등을 금지하면서도 이러한 재산권 행사의 제한에 대하여 아무런 보상규정을 두고 있지 않은 구 도시계획법 제4조(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문개정되기 전의 것)는 헌법에 합치되지 아니한다고 판시하였다. 입법자는 이와 같은 헌법재판소 결정에 따라 2000. 1. 28. 법률 제6243호로 도시계획법을 전문개정하여 장기간 동안 시행되지 아니한 도시계획시설결정에 대한 실효제도(이 사건 도시계획법 제41조) 및 장기간 도시계획시설부지로 되어 있는 토지 중 지목이 대인 토지에 대한 매수청구제도(같은 법 제40조)를 신설하였다.
이 사건 부칙조항은 이 사건 도시계획법이 장기미집행 도시계획시설결정에 대한 실효제도를 새로이 도입하는 데 따른 경과규정으로서 실효기간의 기산점에 관한 특칙을 정하고 있다. 즉, 이 사건 도시계획법 제41조 제1항은 20년 이상을 경과한 장기미집행 도시계획시설결정의 실효에 관하여 규정하면서 그 실효기간의 기산일을 도시계획시설결정의 결정·고시일로 규정하고 있는바, 이 사건 부칙조항은 이 사건 도시계획법의 시행일인 2000. 7. 1. 당시 종전의 규정에 의하여 고시된 도시계획시설결정의 실효에 관한 기산일을 위 제41조의 규정에 불구하고 이 사건 도시계획법의 시행일인 2000. 7. 1.로 본다고 규정하고 있다.
따라서 이 사건 도시계획법 시행일인 2000. 7. 1. 당시 종전의 규정에 의하여 고시된 도시계획시설결정은
그때까지 이미 경과한 기간이 얼마이든 전혀 고려하지 아니하고 2000. 7. 1.부터 새로이 20년을 경과하여야 비로소 그 효력을 상실하게 되며, 이는 2000. 7. 1. 당시 이미 그 결정·고시일로부터 20년 이상을 경과한 장기미집행 도시계획시설결정이라 할지라도 마찬가지이다.
(2) 이 사건 신법부칙조항
이 사건 도시계획법은 국토의계획및이용에관한법률 부칙(2002. 2. 4.) 제1조, 제2조에 따라 2003. 1. 1. 폐지되었다. 그런데 위 부칙 제10조는 “이 법 시행 당시 또는 이 법 시행후 종전의 … 도시계획법의 규정에 의한 결정·처분·절차 그 밖의 행위는 이 법의 규정에 의하여 행하여진 것으로 본다.”고 규정하고, 위 부칙 제15조 제1항은 “이 법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의한 도시계획시설은 이 법에 의한 도시계획시설로 본다.”고 규정하여, 종전의 도시계획법, 즉 이 사건 도시계획법에 의한 도시계획시설결정과 도시계획시설을 국토의계획및이용에관한법률에 의한 것으로 의제하고 있다.
그러나 이러한 도시계획시설결정의 실효기산일에 관하여는 일반규정인 위 법률 제48조 제1항을 적용하지 아니하고 위 부칙 제16조 제1항에 경과규정을 두어, 2000. 7. 1. 이전의 도시계획시설결정에 대하여는 2000. 7. 1.을(같은 항 제1호, 이 사건 신법부칙조항), 2000. 7. 2. 이후의 도시계획시설결정에 대하여는 그 결정·고시일을(같은 항 제2호) 각 실효기산일로 하였는데, 전자는 종전의 이 사건 도시계획법 부칙 제10조 제3항(이 사건 부칙조항)에, 후자는 종전의 이 사건 도시계획법 제41조 제1항의 적용결과에 상응하는 규정이라고 할 수 있다.
다만, 양자가 완전히 일치하지는 않아서, 2000. 7. 1.에 결정·고시된 도시계획결정은 종전의 규정에 의하면 이 사건 부칙조항이 아니라 이 사건 도시계획법 제41조 제1항에 의하여 그 결정·고시일인 2000. 7. 1.이 실효기산일이 되지만, 국토의계획및이용에관한법률에 의하면 위 부칙 제16조 제1항 제2호가 아니라 이 사건 신법부칙조항에 의하여 2000. 7. 1.이 그 실효기산일이 된다. 그러나 그 실제 결과에 있어서는 다를 바 없다.
(3) 이 사건 매수청구권조항
헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 결정에 따라 2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문개정된 이 사건 도시계획법은 도시계획시설결정에 대한 실효제도를 신설하면서(이 사건 도시계획법 제41조) 도시계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목이 ‘대’인 토지에 관한 매수청구제도를 함께 신설하였다(같은 법 제40조). 이 매수청구제도
는 이 사건 도시계획법이 폐지되면서 국토의계획및이용에관한법률 제47조에 계승되었다.
국토의계획및이용에관한법률 제47조는 도시계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목이 ‘대’인 토지(그 지상 건축물 및 정착물을 포함, 이하 같다)의 소유자에게 매수청구권을 인정한 규정으로서, 이에 의하면, 도시계획시설결정 고시일부터 10년 이내에 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우에 위 소유자는 특별시장 등 위 법률이 정한 매수의무자에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있는 권리가 있고(제1항). 매수의무자는 위의 매수청구가 있은 날부터 2년 이내에 매수 여부를 결정하여 토지소유자에게 통지하여야 하며, 매수하기로 결정한 토지는 매수결정을 통지한 날부터 2년 이내에 매수하여야 한다(제6항). 매수의무자가 매수하지 아니하기로 결정한 경우 또는 매수결정을 통지한 날부터 2년이 경과될 때까지 매수하지 아니하는 경우 매수청구를 한 소유자는 특별시장 등의 허가를 받아 건축물의 건축 등 개발행위를 할 수 있다(제7항).
이 사건 매수청구권 조항은 결국 지목이 대지인 경우에만 매수청구권을 인정한다는 취지이다.
나. 도시계획시설결정의 의미 및 이용행위의 제한
(1) 이 사건 도시계획법상 도시계획시설결정 및 이용행위의 제한
(가) 도시계획시설결정의 의미
도로·하천·공원·상하수도·학교 등 도시의 형성이나 시민의 생활에 있어서 필수적인 시설은 도시의 기반을 이루어 도시전체의 기능과 발전방향에 중요한 영향을 미치기 때문에, 도시의 건전한 발전을 위해서는 이러한 시설에 관하여 그 종류·입지 및 규모 등을 미리 정하여 두고 이를 계획적으로 배치함이 바람직하다. 이 사건 도시계획법은 이러한 시설을 법으로 정하여 ‘도시기반시설’이라 하고 교통시설, 도시공간시설, 유통·공급시설, 공공·문화시설, 방재시설, 보건위생시설을 포괄하는 개념으로 하였으며(위 법 제3조 제6호), 이러한 도시기반시설은 원칙적으로 도시계획에 의하여 설치하도록 하여, 도시계획구역 안의 지상·수상·공중·수중및 지하에 도시기반시설을 설치하고자 하는 때에는 원칙적으로 그 시설의 종류·명칭·위치·규모 등을 미리 도시계획으로 결정하도록 규정하였다(위 법 제36조 제1항).
이 사건 도시계획법에 의할 때, ‘도시계획시설’이란 도시기반시설 중 이 사건 도시계획법 제24조에 의하여 도시계획으로 결정된 시설을 의미하고(이 사건 도시계획법 제3조 제7호, 제24조), 도시계획시설에 대한 이와
같은 도시계획결정을 ‘도시계획시설결정’이라고 한다(위 법 제40조 제1항 참조). 결국, 이 사건 도시계획법상 ‘도시계획시설결정’이란 도시기반시설의 설치에 관한 도시계획결정을 의미한다.
(나) 도시계획시설결정에 따른 이용행위의 제한
건설교통부장관은 도시계획결정으로 도시계획의 수립 및 시행이 필요한 구역을 도시계획구역으로 지정할 수 있는데(이 사건 도시계획법 제30조 제1항), 이와 같이 지정된 도시계획구역 안에서 도시계획사업에 의하지 않고 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석채취 등 법이 정한 개발행위를 하고자 하는 사람은 원칙적으로 특별시장·광역시장·시장 또는 군수(이하 ‘특별시장 등’이라 한다)의 허가를 받도록 함으로써(이 사건 도시계획법 제46조 제1항), 개발행위 허가제도를 두었다. 이러한 허가에도 법정 제한이 있어서, 특별시장 등은 개발행위허가의 신청내용이 도시계획의 내용에 배치되거나 도시계획사업의 시행에 지장이 있을 경우에는 허가를 할 수 없고(이 사건 도시계획법 제49조 제1항), 도시계획시설의 설치장소로 결정된 토지 또는 공유수면에 대하여는 원칙적으로 당해 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 된다(이 사건 도시계획법 제50조 제1항). 이에 따라 도시계획시설결정이 있으면 해당 장소(이하 ‘도시계획시설부지’라 한다)는 도시계획의 내용에 배치되거나 도시계획사업의 시행에 지장이 있는 개발행위 또는 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 할 수 없는 등의 이용제한을 받게 된다.
(2)국토의계획및이용에관한법률상 도시계획시설결정 및 이용행위의 제한
(가) 도시계획시설결정의 의미
국토의계획및이용에관한법률도 도시계획시설결정에 대하여 규정하고 있는데, 이 사건 도시계획법상의 도시계획시설결정과 그 실질적 내용이 크게 다르지 아니하다.
국토의계획및이용에관한법률 제2조 제6호에서는 종전 이 사건 도시계획법에서 “도시기반시설”로 정의하던 시설에 상응하는 “기반시설”에 관하여 정의하고 있는데, 명칭의 변경이 있으나 대체로 그 내용은 같다. 또한 국토의계획및이용에관한법률은 이러한 기반시설을 원칙적으로 도시관리계획에 의하여 설치하도록 하여 지상·수상·공중·수중 또는 지하에 기반시설을 설치하고자 하는 때에는 그 시설의 종류·명칭·위치·규모 등을 미리 도시관리계획으로 결정하여야 한다고 규정
하고 있다(위 법 제43조 제1항, 이는 이 사건 도시계획법 제36조 제1항에 상응하는 규정이다).
국토의계획및이용에관한법률에 의할 때, ‘도시계획시설’이란 기반시설 중 위 법 제30조의 규정에 의한 도시관리계획으로 결정된 시설을 의미하고(위 법 제2조 제7호, 이는 이 사건 도시계획법 제3조 제7호에 상응하는 규정이다), 도시계획시설에 대한 도시관리계획의 결정을 ‘도시계획시설결정’이라고 한다(국토의계획및이용에관한법률 제47조 제1항 참조). 결국, 국토의계획및이용에관한법률상 ‘도시계획시설결정’이란 기반시설의 설치에 관한 도시관리계획을 의미하고, 이는 이 사건 도시계획법상의 도시계획시설결정과 실질적으로 다르지 아니하다.
(나) 도시계획시설결정에 따른 이용행위의 제한
국토의계획및이용에관한법률상의 도시계획시설결정에 따른 이용행위의 제한도 이 사건 도시계획법상의 도시계획시설결정의 경우와 실질적으로 다르지 아니하다.
국토의계획및이용에관한법률에 따르면, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취 등 법이 정한 개발행위를 하고자 하는 사람은 원칙적으로 특별시장 등의 개발행위허가를 받아야 하는데(위 법 제56조 제1항, 이는 이 사건 도시계획법 제46조 제1항에 상응하는 규정이다), 이러한 허가에도 법정 제한이 있어서, 특별시장 등은 개발행위허가의 신청내용이 도시관리계획의 내용에 배치되거나 도시계획사업의 시행에 지장이 있을 경우 등에는 허가를 할 수 없고(국토의계획및이용에관한법률 제58조 제1항, 이는 이 사건 도시계획법 제49조 제1항에 상응하는 규정이다), 도시계획시설의 설치장소로 결정된 지상·수상·공중·수중 또는 지하에 대하여는 원칙적으로 당해 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 된다(국토의계획및이용에관한법률 제64조 제1항, 이는 이 사건 도시계획법 제50조 제1항에 상응하는 규정이다). 이에 따라 국토의계획및이용에관한법률하에서도 도시계획시설결정이 있으면 해당 장소(도시계획시설부지)는 도시관리계획의 내용에 배치되거나 도시계획사업의 시행에 지장이 있는 개발행위 또는 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 할 수 없는 등의 이용제한을 받게 된다.
다. 재산권의 보장과 재산권의 사회적 기속성
(1) 재산권의 보장과 내용형성
헌법은 “모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.”(제23조 제1항), “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.”(제23조 제2
항)고 규정함으로써, 재산권이 헌법적으로 보장됨을 천명함과 동시에 재산권은 법률로써 규제될 수 있고 그 행사 또한 일정한 제약을 받을 수 있다는 것을 밝히고 있다.
재산권이 헌법상 기본권이기는 하지만, 구체적인 재산권으로서 법질서 내에서 인정되고 보호받기 위해서는 입법자에 의한 형성을 필요로 한다. 즉, 재산권은 그 내용이 입법자에 의하여 법률로 구체화됨으로써 비로소 권리다운 모습을 갖추게 된다. 입법자는 재산권의 내용을 구체적으로 형성함에 있어서 사적 재산권의 보장이라는 요청(헌법 제23조 제1항 제1문)과 재산권의 사회적 기속성에서 오는 요청(헌법 제23조 제2항)을 함께 고려하고 조정하여 양 법익이 조화와 균형을 이루도록 하여야 한다.
(2) 재산권의 사회적 기속성
재산권이 그 사회적 기속성으로 인하여 그에 대한 제한이 허용된다고 하더라도 거기에는 일정한 한계가 있다. 재산권에 대한 제한의 허용정도는 재산권 객체의 사회적 기능, 즉 재산권의 행사가 기본권의 주체와 사회전반에 대하여 가지는 의미에 달려 있다고 할 것인데, 재산권의 행사가 사회적 연관성과 사회적 기능을 가지면 가질수록 입법자에 의한 보다 광범위한 제한이 허용된다. 즉 재산권의 이용과 처분이 소유자의 개인적 영역에 머무르지 아니하고 국민일반의 자유행사에 큰 영향을 미치거나 국민일반이 자신의 자유를 행사하기 위하여 문제되는 재산권에 의존하는 경우에는 입법자가 공동체의 이익을 위하여 개인의 재산권을 제한하는 규율권한은 더욱 넓어진다(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 , 판례집 11-2, 383, 406).
특히, 토지는 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고 우리 나라의 가용토지면적이 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반면에, 모든 국민이 생산 및 생활의 기반으로서 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있으므로, 토지는 국민경제의 관점에서나 그 사회적 기능에 있어서 다른 재산권과 같게 다루어야 할 성질의 것이 아니어서 다른 재산권에 비하여 보다 강하게 공동체의 이익을 관철할 것이 요구된다. 우리 헌법은 재산권 행사의 사회적 의무성을 강조하는 것에 더하여 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”(헌법 제122조)고 함으로써, 토지재산권에 대한 한층 더 강한 규제의 필요성과 그에 관한 입법부의 광범위한 형성권을 표현하고 있다(헌재 1999. 10.
21. 97헌바26 , 판례집 11-2, 383, 406-407 참조).
라.이 사건 부칙조항 및 이 사건 신법부칙조항의 위헌 여부
(1) 규정의 성질
앞서 나.항에서 본 바와 같이 도시계획시설결정이 있으면 당해 도시계획시설부지는 그 이용에 제한을 받게 되므로, 결국 도시계획시설결정은 당해 도시계획시설부지에 관한 재산권을 제한하는 결과를 초래한다. 이에 대하여 이 사건 도시계획법 제41조 제1항과 국토의계획및이용에관한법률 제48조 제1항이 도시계획시설결정의 실효제도를 둠으로써 도시계획시설부지에 관한 재산권의 제한이 20년을 넘지 못하도록 하고 있다.
이 사건 부칙조항은 이 사건 도시계획법 제41조 제1항으로 도시계획시설결정의 실효제도가 신설된 데 대한 경과규정으로서 이 사건 도시계획법 시행 당시(2000. 7. 1.) 종전의 규정에 의하여 고시된 도시계획시설결정의 실효기산일에 관한 특칙을 두고, 이 사건 신법부칙조항은 국토의계획및이용에관한법률 제48조 제1항의 도시계획결정 실효제도에 대한 경과규정으로서 2000. 7. 1. 이전에 고시된 도시계획결정의 실효기산일에 관한 특칙을 두어, 그 전에 얼마의 기간이 경과되었는지에 관계없이 2000. 7. 1.부터 실효기간을 기산함으로써, 결과적으로 재산권 제한의 기간이 20년을 넘을 수 있도록 하고 있다.
그런데, 헌법상의 재산권은 토지소유자 등 재산권자가 이용가능한 모든 용도로 토지 등 재산권의 객체를 사용할 권리나 가장 경제적 또는 효율적으로 사용할 수 있는 권리를 보장하는 것은 아니므로 입법자는 중요한 공익상의 이유로 토지 등 재산권의 객체를 일정용도로 사용하는 권리를 제한하거나 제외할 수 있다. 도시계획시설결정으로 인한 개발가능성의 소멸과 그에 따른 지가의 하락, 수용시까지 도시계획시설부지를 원칙적으로 종래의 용도대로만 이용해야 할 현상유지의무 등은 토지소유자가 감수해야 하는 사회적 제약의 범주에 속하는 것이다(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 , 판례집 11-2, 383, 410 참조).
이 사건 도시계획법 및 국토의계획및이용에관한법률상 도시계획시설결정의 실효제도는 도시계획시설부지로 하여금 위와 같은 사회적 제약으로부터 벗어나게 하는 것으로서, 종래 입법화되지 않았던 제도를 새로 도입함으로써 결과적으로 개인의 재산권이 보다 보호되는 측면이 있는 것은 사실이나, 이와 같은 보호는 입법자가 새로운 제도를 도입함에 따라 얻게 되는 법률에 기한 권리라 할 것이지, 헌법상 재산권으로부터
당연히 도출되는 권리로서 법률이 마련되기 이전의 시점부터 존재하는 권리라고 하기는 어렵다.
그러므로 이 사건 부칙조항 및 신법부칙조항(이하 이들을 ‘이 사건 부칙조항들’이라 한다)은 도시계획결정의 실효제도를 규정하는 조항에 관하여 그 조항이 적용되는 범위를 정하는 경과규정으로서 입법자가 도시계획시설부지에 관한 재산권의 내용과 한계를 일반·추상적으로 확정하는 규정이자 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정이라 할 것이지(헌법 제23조 제1항 및 제2항), 기존에 적법하게 취득한 재산권에 대한 새로운 제한을 가하는 규정이라 할 것은 아니다. 따라서 입법자에게는 이 사건 부칙조항들의 내용을 형성함에 있어서 보다 넓은 입법재량이 인정된다.
(2) 재산권에 대한 사회적 제약과 비례원칙
(가) 위와 같이 이 사건 부칙조항들을 입법함에 있어서 입법자에게 넓은 입법재량이 인정된다고 할지라도, 재산권의 사회적 기속성에 기한 제한 역시 다른 기본권에 대한 제한입법과 마찬가지로 비례원칙을 준수하여야 하고 재산권의 본질적 내용인 사적 이용권과 원칙적인 처분권을 부인하여서는 아니 되며, 이는 사회적 기속성이 더욱 강한 토지재산권에 관하여도 마찬가지이므로(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 , 판례집 11-2, 383, 407 참조), 입법자가 이 사건 부칙조항들에 의하여 도시계획시설부지의 재산권을 제한함에 있어서도 위와 같은 한계를 지켜야 한다. 이러한 한계 안에서 입법자는 앞서 본 바와 같이 재산권 보장을 요구하는 헌법적 요청과 재산권의 사회적 기속성을 요구하는 공익적 요청 사이에 조화와 균형을 이루도록 재산권의 내용과 한계를 형성하여야 하는 것이다.
요컨대, 재산권에 대한 제약이 비례원칙에 합치하는 것이라면 그 제약은 재산권자가 수인하여야 하는 사회적 제약의 범위 내에 있는 것이고, 반대로 재산권에 대한 제약이 비례원칙에 반하여 과잉된 것이라면 그 제약은 재산권자가 수인하여야 하는 사회적 제약의 한계를 넘는 것이라 하겠다.
(나) 토지재산권에 대한 사회적 제약이 수인할 수 있는 정도인가에 관하여 우리 재판소는 이미 그 판단기준을 제시한 바 있다.
즉, 헌재 1998. 12. 24. 89헌마214 등 결정에서는「법률조항에 의한 토지재산권의 제한은 제한 부과 당시의 지목과 토지현황에 의한 이용방법에 따라 사용할 수 있는 한, 재산권에 내재하는 사회적 제약을 비례의 원칙에 합치하게 합헌적으로 구체화한 것이라고 할 것이나, 종래의 지목과 토지현황에 의한 이용방법에 따른
토지의 사용도 할 수 없거나 실질적으로 사용·수익을 전혀 할 수 없는 예외적인 경우에도 아무런 보상 없이 이를 감수하도록 한다면 비례의 원칙에 위반되어 당해 토지소유자의 재산권을 과도하게 침해하는 것으로서 헌법에 위반되므로, 입법자가 재산권을 비례의 원칙에 부합하게 합헌적으로 제한하기 위해서는, 수인의 한계를 넘어 가혹한 부담이 발생하는 예외적인 경우에는 이를 완화하는 보상규정을 두어야 하며, 이러한 보상규정은 입법자가 헌법 제23조 제1항 및 제2항에 의하여 재산권의 내용을 구체적으로 형성하고 공공의 이익을 위하여 재산권을 제한하는 과정에서 이를 합헌적으로 규율하기 위하여 두어야 하는 규정으로서, 반드시 금전보상만을 해야 하는 것은 아니고, 지정의 해제 또는 토지매수청구권제도와 같이 금전보상에 갈음하거나 기타 손실을 완화할 수 있는 제도를 보완하는 등 여러 가지 다른 방법을 사용할 수 있어서, 입법자에게는 헌법적으로 가혹한 부담의 조정이란 ‘목적’을 달성하기 위하여 이를 완화·조정할 수 있는 ‘방법’의 선택에 있어서는 광범위한 형성의 자유가 부여된다.」는 취지로 판시하였고(판례집 10-2, 927, 956-957), 다시 헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 결정에서 도시계획시설결정에 관하여 이를 구체화하여,「도시계획시설의 지정에도 불구하고 토지를 종래의 용도대로 계속 사용할 수 있는 경우에는, 가사 사업시행자에 의한 토지매수가 장기간 지연된다고 하더라도 토지소유자의 재산권행사에 크게 불리한 효과를 가져오지 않고, 도시계획시설의 지정으로 인한 개발가능성의 소멸과 그에 따른 지가의 하락, 수용시까지 토지를 종래의 용도대로만 이용해야 할 현상유지의무 등은 토지소유자가 감수해야 하는 사회적 제약의 범주에 속하는 것이지만, 도시계획시설로 지정된 토지가 나대지인 경우, 토지소유자는 더 이상 그 토지를 종래 허용된 용도(건축)대로 사용할 수 없게 됨으로써 토지의 매도가 사실상 거의 불가능하고 경제적으로 의미 있는 이용가능성이 배제되는데, 이처럼 도시계획결정으로 말미암아 토지를 종래의 목적으로도 사용할 수 없거나 또는 더 이상 법적으로 허용된 토지이용의 방법이 없기 때문에 사실상 토지의 사적인 이용가능성이 폐지된 경우, 재산권에 대한 이러한 제한은 토지소유자가 수인해야 하는 사회적 제약의 한계를 넘는 것이고, 이러한 경우, 사업시행자에 의한 토지매수가 장기간 지체되어 토지소유자에게 토지를 계속 보유하도록 하는 것이 경제적인 관점에서 보아 더 이상 요구될 수 없다면, 입법자는 매수청구권이나 수용신청권의 부여, 지정의 해제, 금전적 보상 등 다양한 보상가능성을 통하여
재산권에 대한 가혹한 침해를 적절하게 보상하여야 한다.」(판례집 11-2, 383, 410-411)는 취지로 판시하였다.
요컨대, 토지를 종래의 목적으로도 사용할 수 없거나 더 이상 법적으로 허용된 토지이용방법이 없어서 실질적으로 사용·수익을 할 수 없는 경우에 해당하지 않는 제약은 토지소유자가 수인하여야 하는 사회적 제약의 범주 내에 있는 것이고, 그러하지 아니한 제약은 손실을 완화하는 보상적 조치가 있어야 비로소 허용되는 범주 내에 있다는 것이다.
이러한 판단기준은 이를 변경할 필요성이 발견되지 아니하고, 나아가 이 사건 부칙조항들 및 이 사건 매수청구권의 경우에도 적용될 수 있다고 하겠다.
(3)이 사건 부칙조항들이 비례원칙에 위반되는지 여부
이러한 기준에서 이 사건 부칙조항들이 비례원칙에 위반되는지 여부를 본다.
(가) 목적의 정당성
1) 우리 나라 미집행 도시계획시설결정 현황
건설교통부장관에 대한 사실조회결과에 의하면, 2003. 12. 31. 현재 우리 나라 미집행 도시계획시설결정의 현황은 다음과 같다.
1962. 1. 20. 법률 제983호로 제정된 구 도시계획법이 시행된 이래 2003. 12. 31. 현재에 이르기까지 전국적으로 약 3,066㎢의 면적에 대하여 도시계획시설결정이 있었는데, 그 중 아직 시행되지 아니한 면적은 약 1,281㎢에 이른다.
미시행 면적 중 도시계획시설결정 이후 경과된 기간이 10년 이상 20년 미만인 면적은 약 315㎢, 20년 이상 30년 미만인 면적은 약 336㎢, 30년 이상 면적은 약 293㎢이다.
도시계획시설별로 보면, 도로로 지정된 지역의 면적은 약 905㎢인데, 그 중 약 336㎢가 미시행 면적이고, 미시행 면적 중 20년 이상 30년 미만인 면적은 약 97㎢, 30년 이상인 면적은 약 44㎢이며, 공원으로 지정된 지역의 면적은 약 1,018㎢인데, 그 중 약 760㎢가 미시행 면적이고, 미시행 면적 중 20년 이상 30년 미만인 면적은 약 216㎢, 30년 이상인 면적은 약 219㎢이다.
2) 이 사건 부칙조항들의 입법목적
이 사건 도시계획법이 도시계획시설결정의 실효제도를 신설하고 국토의계획및이용에관한법률에서 이를 계승함에 있어 위 실효제도를 신설하기 전의 모든 도시계획결정에 대하여 일률적으로 실효기산일을 그 고시일로 한다면, 위 실효제도가 시행되기 전에 이미 20년의 기간이 지난 도시계획시설결정은 위 법 시행과 동시에
한꺼번에 실효하게 될 것이고, 그 후 순차적으로 도시계획결정의 실효가 지속적으로 속출하게 될 것이다.
만일, 위와 같이 실효되는 도시계획결정의 규모가 통제할 수 있는 적절한 규모라면, 특별한 예외를 둘 필요는 없을 것이다. 그러나 앞서 본 바와 같이 이에 해당하는 도시계획결정의 규모가 대단히 크기 때문에 실효기산일에 예외를 두지 않는다면 실효되는 도시계획결정이 통제할 수 없는 상태에 빠지게 되고, 이러한 통제불능의 대량실효사태는 사업시행자 등으로 하여금 적절한 대처를 할 여유를 갖지 못하게 함으로써, 도시계획시설결정을 기초로 사회적으로 형성된 법적 안정성과 신뢰를 한꺼번에 해치는 결과를 초래함은 물론, 도시계획 자체를 좌절시키게 될 위험을 초래한다.
이 사건 부칙조항들은 위와 같은 결과와 위험을 방지하여 도시계획시설결정을 기초로 형성된 법적 안정성과 신뢰를 보호하고 도시계획의 건전한 시행을 도모하기 위한 조항으로서, 그 입법목적의 정당성을 인정할 수 있다.
(나) 방법의 적정성
이 사건 부칙조항들에 의하여 실효제도가 신설되기 전의 도시계획결정에 관하여 그 실효기산일을 실효제도가 시행된 날로 한다면, 도시계획시설결정의 동시·대량실효를 막을 수 있고 사업시행자는 도시계획시설결정의 실효에 대한 대처를 할 여유를 가질 수 있는 효과가 있으므로, 이 사건 부칙조항들에는 위 입법목적을 달성하기 위한 방법의 적정성이 있다고 할 수 있다.
(다) 피해의 최소성
앞서 본 바와 같이 입법자는 재산권의 내용을 형성함에 있어 광범한 입법재량을 가지고 있으므로, 재산권의 내용을 형성하는 사회적 제약이 비례원칙에 부합하는지 여부를 판단함에 있어서도, 이미 형성된 기본권을 전제로 이를 제한하는 입법의 경우에 비하여 보다 완화된 기준에 의하여 심사되어야 하며, 피해의 최소성도 이러한 시각에서 바라보아야 한다.
이 사건 부칙조항들처럼 일률적으로 실효기간을 정하는 것보다 완화된 방법으로서, 예컨대, 이 사건 도시계획법이 시행되기 전의 도시계획시설결정에 대하여 그 이전에 이미 경과된 기간의 장단에 따라 실효기간에 차등을 두는 방법을 생각해 볼 수 있다. 그러나 여러 기관의 협의를 거치는 등 법률이 정한 절차에 따라 이루어진 도시계획시설결정은 그 후의 사정변화 및 도시계획의 가변성을 고려하더라도 이 사건 도시계획법이 시행된 후 사업의 시행 여부를 재검토하고 그 시행이 반드시 필요하다고 판단되는 도시계획시설에 관하
여 우선하여 개시하는 데 필요한 정도의 경과기간만으로는 충분하지 않을 수 있고, 또한 위와 같은 단계적 실효의 방법은 전체 도시계획의 구도 아래에서 사업시행의 선후를 결정하기보다는 도시계획결정의 선후에 따라 사업시행의 선후를 결정하도록 하는 결과를 낳아 바람직한 도시계획의 시행에 저해가 될 우려도 있다. 그러므로 위와 같은 완화된 방법으로는 이 사건 부칙조항들의 입법목적을 달성할 수 있다는 보장을 할 수 없고, 따라서 이를 들어 이 사건 부칙조항들이 최소침해성원칙을 위반하였다고 할 수는 없다.
특히, 도시계획시설결정이 있더라도 도시계획시설부지를 종래 용도대로 계속 사용할 수 있는 경우에는, 가사 사업시행이 장기간 지연됨으로써 재산권이 장기간 제한된다고 하여도 이는 수인하여야 하는 사회적 제약의 범주 내에 있는 것이므로(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 , 판례집 11-2, 383, 410 참조), 이 사건 부칙조항들이 종전의 도시계획시설결정에 대한 실효기간의 기산점을 실효제도가 시행되는 시점으로 정함으로써 해당 재산권에 대하여 장기간의 제한을 예정하고 있다고 하여도, 이는 수인하여야 할 사회적 제약의 범주 내에 있는 제한에 지나지 아니한다. 따라서 이 경우는 이 점에서 벌써 피해의 최소성을 당연히 갖추고 있다고 할 수 있다.
(라) 법익의 균형성
1) 법익균형성은 이 사건 부칙조항들이 추구하는 공익, 즉 도시계획시설결정을 기초로 사회적으로 형성된 법적 안정성과 신뢰에 대한 보호와 도시의 건전한 발전을 위하여 매우 중요한 역할을 하는 도시계획의 유지와 시행이라는 이익이 이 사건 부칙조항들로 인하여 제한을 받는 사익인 도시계획시설부지에 관한 재산권이라는 이익을 능가하여야 함을 요구한다.
2)먼저, 도시계획시설결정이 있더라도 도시계획시설부지를 종래 용도대로 계속 사용할 수 있거나 법적으로 허용된 이용방법이 아직 남아 있는 경우에는, 도시계획시설결정으로 인하여 앞서 나.항에서 본 바와 같은 이용의 제한이 생기고 그 제한이 장기간에 이르더라도 이는 수인하여야 하는 사회적 제약의 범주 내에 있는 것이므로, 이 사건 부칙조항들이 장기간의 이용제한을 예정하고 있다고 하여 위 공익과 사익 사이에 균형이 깨어졌다고는 할 수 없다.
3)다음, 도시계획시설결정으로 인하여 종래 용도대로 사용할 수 없거나 실질적으로 사용수익을 전혀 할 수 없는 경우에 관하여 보건대, 이러한 경우 아무런 보상적 조치가 없다면 이는 수인하여야 할 사회적 제
약의 범주를 벗어나는 것이 되므로(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 , 판례집 11-2, 383, 410 참조), 이 사건 부칙조항들에 의한 제약을 적절하게 보상할 조치가 마련되어 있어야 한다.
이 사건 도시계획법은 도시계획시설결정으로 인하여 종래의 목적대로 사용할 수 없고 실질적 사용·수익이 불가능하게 된 대표적인 경우인 나대지를 포함하여 지목이 대지인 도시계획시설부지에 대한 매수청구제도를 신설하였고(위 법 제40조), 국토의계획및이용에관한법률도 이를 계승함으로써(위 법 제47조), 보상적 조치를 마련하였다. 그리고 이 사건 도시계획법 부칙은 매수청구에 관한 이 사건 도시계획법 제40조를 2002. 1. 1.부터 시행하도록 하면서(위 부칙 제1조) 도시계획시설결정 고시일부터 10년인 매수청구권 발생기간(위 제40조 참조)의 기산일에 관한 경과규정을 따로 두지 않고 있어, 이 사건 도시계획법 시행 당시 종전의 규정에 의하여 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설부지 중 지목이 ‘대’인 토지의 소유자는 그 결정 고시일로부터 10년이 지났다면 2002. 1. 1.부터라도 매수청구를 할 수 있게 되었고, 국토의계획및이용에관한법률 부칙(2002. 2. 4.)은 이 사건 도시계획법 제40조에 의하여 도시계획시설부지의 매수를 청구한 경우에는 이 사건 도시계획법에 의한다고 하면서(제11조) 매수청구권 발생기간 10년의 기산일에 관하여 별도의 경과규정을 두지 아니함으로써 이 사건 도시계획법과 동일한 규율을 하고 있어, 이러한 보상적 조치가 2002. 1. 1.부터 현실적으로 작동할 수 있도록 하였다.
이러한 보상적 조치가 이 사건 부칙조항들과의 관계에서 적절한 것인지에 관하여 보건대, 도시계획시설결정으로 인하여 도시계획시설부지의 이용이 제한되는 경우, 이를 매수하도록 청구할 수 있는 권리를 부여하는 것은 특별한 사정이 없는 한 그 제한에 대한 적절한 보상이 된다고 할 수 있다. 그런데 도시계획시설부지에 대한 매수청구제도는 헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 결정의 취지에 따라 전문개정된 이 사건 도시계획법의 시행일보다 1년 6개월 후에야 시행됨으로써, 그 전에 이미 고시된 도시계획시설결정에 의한 도시계획시설부지의 소유자는 고시일부터 위 시행일 사이의 기간 동안 매수청구 등 보상적 조치가 없는 상황에 놓이게 되므로, 이러한 면에서 미흡한 보상적 조치가 아닌가 하는 의문이 있을 수 있다.
그러나 (i) 도시계획시설결정의 실효제도와 매수청구제도가 새로 도입됨에 따라 도시계획사업시행자나 매수의무자가 이에 대한 대처를 할 시간적 여유가 불
가피하게 요구된다는 점, (ii) 현재 열악한 지방자치단체의 재정상태를 볼 때, 일시적으로 매수를 할 재정적 여유가 충분하지 않다는 점, (iii) 그런데 앞서 (가)에서 본 바와 같이 그 결정고시일로부터 이미 장기간이 지난 도시계획결정의 규모가 크다는 점 등을 고려할 때, 위와 같은 정도의 시행지체나 보상적 조치의 소급효를 인정하지 않음으로 인한 재산권 제약은 그로 인한 공익을 능가할 만하지 못하다.
나아가 도시계획시설결정이 있으면 그러하지 않은 경우에 비하여 그 도시계획시설부지의 시가상승률이 감소하거나 시가가 하락할 수밖에 없어 도시계획시설결정의 시점으로부터 장기간이 지난 후에 매수청구제도를 이용할 수 있다고 하더라도 충분한 보상적 조치가 될 수 없다는 견해도 있을 수 있다. 그러나 도시계획시설결정으로 인한 개발가능성의 소멸과 그에 따른 시가상승률의 감소나 시가의 하락 등은 재산권자가 수인하여야 할 사회적 제약의 범주에 속하는 것이고(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 , 판례집 11-2, 383, 410 참조), 이는 대지의 경우에도 마찬가지이므로, 이에 대한 보상적 조치를 따로 마련할 필요는 없다.
그렇다면, 이 사건 부칙조항들로 인한 재산권 제약에 대하여 적절한 보상적 조치가 마련되어 있다고 할 것이고, 따라서 이 사건 부칙조항들에 관하여 그를 통하여 달성하려고 하는 공익과 그로 인하여 침해되는 사익 사이에 법익균형성이 깨졌다고 할 수 없다.
(마) 소 결
이 사건 부칙조항들은 비례원칙에 반하지 아니한다.
(4)이 사건 부칙조항들이 평등원칙에 위반되는지 여부
이 사건 부칙조항들은 도시계획시설결정의 실효제도가 시행되기 전에 경과한 기간을 고려하지 아니하고 일률적으로 실효기간의 기산점을 규정함으로써, 2000. 7. 1. 이후에 고시된 도시계획시설결정의 실효기간은 고시일로부터 20년인데 비하여, 그 전에 고시된 도시계획시설결정의 실효기간은 고시일로부터 20년이 초과되는 결과를 가져온다. 이와 같이 이 사건 부칙조항들은 2000. 7. 1. 이후 고시된 도시계획결정의 경우에는 모든 도시계획시설부지의 재산권자에게 20년이라는 동일한 시효기간을 부여하고 있지만, 그 전에 고시된 도시계획시설결정의 경우에는 20년을 초과하는 서로 다른 시효기간을 부여하는 차별을 하고 있다.
그러나 이러한 차별에는 앞서 (3)에서 본 바와 같은 합리적인 이유가 있다고 할 것이므로, 이 사건 부칙조항들은 평등원칙에 반하지 아니한다.
마. 이 사건 매수청구권 조항의 위헌 여부
(1)이 사건 매수청구권 조항이 재산권을 침해하는지 여부
이 사건 매수청구권 조항은 지목이 대지인 도시계획시설부지에 대하여만 매수청구를 허용하고, 그 밖의 부지에 대하여는 이를 허용하지 아니하고 있다.
도시계획시설결정이 있으면 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치가 금지되므로, 도시계획시설부지가 나대지인 경우 그 소유자는 더 이상 그 토지를 본래의 용도에 따라 사용할 수 없게 되고 달리 법적으로 허용된 토지이용의 방법이 없어 경제적으로 의미 있는 이용가능성이 배제되고 토지의 매도 또한 거의 불가능하게 됨으로써, 사실상 토지의 사적인 이용가능성이 폐지된다고 할 수 있다. 이러한 경우 도시계획시설결정 이후 사업시행이 장기간 지체된다면 토지소유자에게 토지를 계속 보유하도록 요구하는 것이 경제적인 관점에서 보아 더 이상 허용될 수 없다고 할 것이므로, 입법자는 적절한 보상적 조치를 하여야 한다. 이러한 연유로 이 사건 매수청구권 조항은 도시계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 나대지를 포함하여 지목이 대인 토지의 소유자에 대하여 그 보상적 조치로서 매수청구권을 인정하고 있는 것이다.
그러나 한편, 도시계획시설결정 이후 사업시행은 이루어지지 않은 채 장기간 개발행위를 하지 못하는 ‘변경금지의무’나 ‘현상유지의무’가 부과된다고 하더라도, 지목이 ‘대’ 이외인 토지, 가령 임야나 전답인 토지가 도로, 학교, 녹지 등 도시계획시설로 지정된 경우, 토지소유자로서는 도시계획시설결정에도 불구하고 당해 토지의 협의매수나 수용시까지 그 토지를 계속 종래의 용도대로 사용할 수 있으므로, 도시계획결정으로 말미암아 토지소유자에게 이렇다 할 재산적 손실이 발생한다고 볼 수 없다.
이처럼 도시계획시설결정이 있더라도 당해 도시계획시설부지에 대하여 종래의 용도에 의한 사용이나 실질적인 사용·수익이 배제되는 경우가 아닌 한, 그로 인한 이용의 제한 및 이에 따른 현상유지의무나 지가의 하락 등은 도시계획시설부지의 권리자가 수인하여야 하는 사회적 제약의 범주에 속하는 것으로서 재산권에 대한 침해라고 할 수 없다.
그러므로 이 사건 매수청구권 조항이 지목이 대지인 토지에 대하여만 매수청구제도를 두었다고 하더라도 재산권을 침해하는 규정이라고 할 수 없다.
(2) 이 사건 매수청구권 조항의 평등원칙 위반 여부
이 사건 매수청구권 조항은 도시계획시설부지의 지
목이 대지인 토지의 소유자에게만 매수청구권을 부여함으로써 그 밖의 도시계획시설부지 권리자들을 매수청구제도로부터 배제하고 있다.
그러나 앞서 살펴 본 바와 같이 대지와 그 밖의 도시계획시설부지 사이에는 도시계획시설결정으로 인하여 종래 용도대로 사용할 수 있는지 여부에 차이가 있고, 바로 이 때문에 대지의 경우에는 보상적 조치가 요구되는 반면 그 밖의 경우에는 그 조치가 필수적으로 요구되지는 아니한다. 따라서 대지의 경우에만 매수청구를 허용한다고 하더라도 이는 합리적인 이유가 있는 차별이라 할 것이다.
그러므로 이 사건 매수청구권 조항은 평등원칙에 반하지 아니한다.
4. 결 론
따라서 이 사건 부칙조항들에 관하여 재판관 권 성, 재판관 주선회의 아래 5.와 같은 반대의견이 있는 외에 나머지 관여 재판관들의 일치된 의견으로, 2002헌바84, 89 사건에 관하여 주문 제1항과 같이, 2003헌마678 , 943 사건에 관하여 주문 제2항과 같이 결정한다.
5. 재판관 권 성, 재판관 주선회의 반대의견
가. 이 사건 부칙조항들의 성질
(1) 도시계획시설결정 실효제도와 재산권 보장
이 사건 도시계획법과 국토의계획및이용에관한법률은 도시계획시설결정이 있은 경우 장래의 도시계획시설의 설치라고 하는 공익을 위하여 도시계획시설부지의 재산권을 제한할 수 있도록 하고 있다. 그러나 이 경우에도 당해 도시계획시설결정이 공공필요에 의하여 정당화할 수 없을 만큼의 장기간 동안 집행되지 아니한 채 방치되어 있다면 헌법 제23조의 재산권 보장의 근본취지에 반하여 당해 재산권이 유명무실한 것으로 변질될 위험성이 있다. 따라서 재산권 제한의 효과를 수반하는 도시계획시설결정의 시적인 효력 역시 헌법상의 재산권 보장의 요청과 비례의 원칙상 불가피한 최소한에 그쳐야 한다고 할 것이고, 만일 이와 같은 한계를 넘은 경우에는 그 재산권 제한의 헌법상 정당성의 근거가
장래를 향하여 소멸한다고 보아야 할 것이다.
이 사건 도시계획법과 국토의계획및이용에관한법률은 도시계획시설결정 고시일로부터 20년이라는 장기간 동안 당해 도시계획시설사업을 시행하지 아니하는 경우 도시계획시설결정이 실효되도록 정하고 있다. 도시의 구조 및 경제·사회여건의 변화 가능성, 그리고 이에 따른 도시계획의 가변성 등을 감안하여 볼 때, 적어도 도시계획시설결정의 고시일로부터 20년의 기간 동안 도시계획사업을 방치한 채 시행하지 아니한 경우에는 당해 도시계획시설결정에 따른 재산권 제한의 헌법상 정당성이 더 이상 유지되기 어렵다고 하지 않을 수 없다. 이 사건 도시계획법 제41조 제1항과 국토의계획및이용에관한법률 제48조 제1항이 도시계획시설결정의 실효제도를 두어 장기미집행의 도시계획시설결정을 실효시키는 것은 도시계획시설결정으로 인한 토지재산권에 대한 제한이 그 사회적 제약의 범위를 넘어 과도한 것으로 되는 것을 방지하기 위한 것이라고 할 것이며, 우리 헌법 제23조 재산권 규정의 근본취지에 따라 재산권을 보장하기 위한 규정이라고 할 것이다.
(2) 이 사건 부칙조항들의 성질
위와 같이 도시계획시설결정의 실효로 사용권의 제한상태로부터 회복되는 것이 헌법상 보장되는 재산권의 내용이라고 한다면, 실효제도의 시행 전의 도시계획결정에 대하여 실효기산일에 관한 특칙을 둠으로써 위와 같은 회복을 제한하는 이 사건 부칙조항들은 도시계획시설부지에 관한 재산권의 내용과 한계를 일반·추상적으로 확정하는 규정이자 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정이라 할 수 있다(헌법 제23조 제1항 및 제2항).
나. 비례원칙 위반 여부
(1) 서 언
재산권에 대한 사회적 제약 역시 다른 기본권에 대한 제한입법과 마찬가지로 비례원칙을 준수해야 하고 재산권의 본질적 내용인 사적 이용권과 원칙적인 처분
권을 부인하여서는 아니 된다.
그런데 이 사건 부칙조항들은 아래와 같이 피해의 최소성과 법익균형성을 갖추지 못하여 비례원칙에 반한다고 하지 않을 수 없다.
(2) 피해의 최소성
(가) 이 사건 부칙조항들에 의한 재산권 제한
도시계획시설결정이 있은 후 사업이 시행되지 아니한 채 시간이 경과함에 따라 도시계획시설부지의 재산권자가 수인하여야 하는 재산권의 사회적 제약은 점점 그 한계에 다다르게 된다. 그런데 이 사건 부칙조항들은 도시계획시설결정 이후 이 사건 도시계획법이 시행되기 전에 아무리 오랜 기간이 경과되었더라도 새로이 20년이 경과되어야 비로소 도시계획이 실효되도록 함으로써, 도시계획시설부지의 재산권자는 지금까지의 제한에 더하여 새로이 20년간 재산권이 제한될 가능성을 감수할 수밖에 없게 되었다.
이 사건 부칙조항들은 다수의 도시계획결정이 일시에 실효됨에 따른 혼란을 방지하고 도시계획사업을 시행하는 주체로 하여금 이에 대처할 시간적 여유를 주는데 그 입법목적이 있는데, 이 사건 부칙조항들에 의한 제한 대신 보다 완화된 방법에 의하여도 위 입법목적을 달성할 수 있는 수단이 있다면, 이 사건 부칙조항들은 최소침해성을 갖추지 못하였다고 할 수 있으므로, 이하 그러한 대체수단이 있는지에 관하여 본다.
(나) 대체수단으로서의 단계적 실효
도시계획시설결정의 실효제도는 재산권 행사에 대한 지나친 제한을 방지함으로써 헌법상의 재산권을 충분히 보장하기 위한 취지와 함께 도시계획시설사업의 실현가능성·사업타당성 및 재정확보방안 등에 대한 면밀한 검토 없이 행정편의적으로 방만하게 도시계획시설결정을 하여 온 종래의 관행을 타파하기 위한 취지도 있다고 할 것이며, 이와 같은 이유로 도시계획시설결정을 실효시킬 필요성은 장래의 도시계획시설결정의 경우뿐 아니라 종전의 장기미집행 도시계획시설결정의 경우에도 마찬가지로 존재한다고 할 것이다. 따라서 종전의 장기미집행 도시계획시설결정의 실효기간을 결정함에 있어 고려하여야 할 요소는 사업의 타당성 및 재정확보방안 등에 대한 검토 없이 결정되었을 가능성이 있는 종전에 결정된 모든 도시계획시설사업의 시행에 충분한 재원을 확보한 이후 그 모든 도시계획시설사업을 시행하기에 충분한 준비기간이 아니라, 각 도시계획시설결정의 시행주체가 해당 도시계획시설결정의 타당성과 합리성을 다시 검토하여 공익을 위하여 그 사업의 시행이 긴절한 도시계획시설결정과 그렇지
아니한 결정을 취사선택하고 그 시행이 긴절한 도시계획시설결정의 시행에 착수하는데 소요되는 기간을 고려하여 결정되어야 할 것이다.
도시계획이란 도시의 개발·정비·관리 및 보전을 위하여 수립하는 토지이용·교통·환경·안전·산업·문화 등에 관한 계획으로서 그 내용이 고정적·불가변적인 것이라기보다는 유동적·가변적인 것이다. 그리하여, 이 사건 도시계획법은 도시의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시계획수립의 지침이 되는 계획인 도시기본계획도 20년을 단위로 하여 그 정책방향을 결정하도록 정하고 있고(위 법 제7조 제1항, 제3조 제1호), 특별시장 등은 5년마다 관할 도시계획구역안의 도시계획에 대하여 대통령령이 정하는 바에 따라 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비할 것을 정하고 있으며(위 법 제28조), 국토의계획및이용에관한법률은 도시기본계획의 정비기간을 5년으로 정하고 있다(위 법 제23조, 제2조 제3호).
위와 같이 20년이란 기간은 도시의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획의 단위가 될 만큼의 장기간이므로 그와 같은 기간 혹은 그 이상의 기간 동안 그 이용을 제한받아 온 재산권을 또다시 20년간 제한할 수 있도록 정하는 입법조치는 그와 같은 수단에 의지하지 않고는 공익목적을 달성할 수단이 없는 불가피한 경우에 한정하여 사용하여야 할 것이다.
그런데 이 사건 부칙조항들과 같은 일률적인 방식에 비하여, 이미 장기간 집행되지 아니한 도시계획시설결정의 경우와 그렇지 않은 경우를 나누어 실효기간을 단계적으로 정하는 규율방식을 보다 완화된 방식으로 고려할 수 있는데, 이러한 규율방식이 이 사건 부칙조항들의 입법목적을 달성함에 지장을 준다고는 판단되지 아니한다.
가령 종전의 도시계획시설결정 가운데 신설된 실효제도가 시행된 2000. 7. 1. 당시 이미 20년 이상 미시행 상태로 있는 도시계획시설결정에 대하여는 도시계획시설사업의 시행여부를 재검토하고 그 시행이 반드시 필요하다고 판단되는 도시계획시설결정을 다른 계획에 우선하여 시행준비를 하고 시행개시를 하는데 필요한 정도의 실효기간을 정하고, 미시행기간이 20년은 되지 않았으나 이미 상당한 기간에 이른 경우에는 미시행기간이 20년 이상인 경우보다는 장기의, 그러나 2000. 7. 1.에 가까운 시점에 도시계획시설결정이 고시된 경우보다는 단기의 실효기간을 정하는 방법을 생각할 수 있다. 이와 같이 입법자가 경과규정을 규율함에 있어 도시계획시설부지의 재산권자가 미시행기간 동안 도시계
획시설결정으로 인하여 받은 재산권 제약을 고려하여 그 실효기간을 단계적으로 규율한다면 이 사건 부칙조항들의 규율보다 현저히 덜 침해적인 수단이 될 수 있으며, 입법자가 경과규정에 관한 이와 같은 단계적 규율을 마련하는 것이 현실적으로 불가능하다거나 또는 이 사건 부칙조항들이 달성하려는 공익에 방해가 된다고는 보기 어렵다.
(다) 보완조치로서의 재고시
다수의견에 의하면 이 사건 부칙조항들이 없을 경우 다수의 도시계획시설결정이 일시에 실효되어 도시계획이 좌절될 위험이 있다는 것이나, 꼭 필요한 도시계획시설결정이라면 다시 결정·고시를 하면 될 것이므로, 위와 같은 염려는 기우에 지나지 않는다.
(라) 소 결
그러므로 이 사건 부칙조항들은 필요한 최소한의 수단이라고 할 수 없어 피해의 최소성을 지키지 못하였다.
(3) 법익균형성
(가) 재산권 침해의 중대성
외국의 입법례를 보면, 독일의 경우에는 도시계획의 수립기간 중에 도시계획예정구역에 대하여 형질변경금지의 결정을 하는 경우에는 지방자치단체가 도시계획을 수립함에 있어서 언제나 일정 기간이 소요되는 것은 불가피하다는 판단아래 4년까지는 토지소유자에게 보상을 할 필요가 없으나 4년이 경과한 뒤에는 이로 말미암아 발생하는 재산적 손실에 대하여 적절한 금전보상을 하도록 규정하고 있고(독일 도시계획법 제14조), 도시계획이 이미 확정된 경우 토지소유자가 도시계획시설의 결정으로 말미암아 현저한 재산적 손실을 입고 있다면 재산권에 대한 이러한 형태의 제한은 이미 수용적 효과를 가진 것으로 보아 곧바로 보상청구권을 인정하고 있으며(독일 도시계획법 제40조 제1항), 프랑스의 공용수용법에서는 공용수용예정지에 대하여 공용수용을 고시하는 경우 이에 대한 집행기간을 반드시 함께 고시하도록 하고 있고, 이 경우에도 허용되는 집행기간은 원칙적으로 5년을 넘을 수 없도록 규정하고 있으며, 고시된 집행기간이 경과했음에도 불구하고 아직 수용이 이루어지지 않은 경우에는 공용수용에 관한 고시가 효력을 상실하도록 되어 있고, 또한 미국에서도 지방자치단체가 도로나 공원 등의 예정부지로서 취득하려고 하는 토지의 개발을 막기 위하여 도시시설계획을 수립하는 경우, 이로 인한 토지이용의 제한이 당해 토지를 쓸모없게 하거나 매도할 수 없을 정도에 이르게 하는 경우 또는 개인의 토지를 3년 동안 동결시키는 효과를 가져오는 경우에 보상이 따르지 아니하는 한 이러한 도시
시설계획은 위헌이라는 것이 판례의 주된 경향이다(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 , 판례집 11-2, 383, 415-416 참조).
위와 같은 외국의 입법례에 비추어 볼 때, 이 사건 도시계획법과 국토의계획및이용에관한법률이 마련한 도시계획시설결정 실효제도의 실효기간은 20년으로서 상대적으로 매우 장기간이라 할 수 있어, 위 실효제도에 의한 보상적 조치에도 불구하고 도시계획시설결정에 의한 재산권 제한은 결코 작다고 할 수 없다.
그런데, 이 사건 부칙조항들은 이러한 장기의 실효기간보다 더욱 장기인 실효기간을 마련한 것으로서, 이미 장기간 동안 도시계획시설결정의 미집행으로 인하여 재산권 제한을 수인하여 온 사람들에게 또다시 20년이라는 새로운 기간 동안의 수인을 요구하고 있어, 그 재산권 제한의 정도가 심히 중대하다고 아니할 수 없다.
(나) 미흡한 보상적 조치로서의 매수청구제도
이 사건 도시계획법과 국토의계획및이용에관한법률은 지목이 대지인 도시계획시설부지의 소유자에 대하여 매수청구제도를 마련하였는데, 매수청구제도는 장기간의 재산권 제한에 대한 보상적 조치로서의 성격을 가지고 있다.
도시계획시설결정으로 인한 재산권의 제한은 공익사업의 시행을 전제로 하는 것인데, 장기미집행 도시계획시설결정의 경우는 그 사이 도시구조 및 환경의 변화, 도시계획의 필요성의 변화 등으로 인하여 그 시행 여부 자체가 매우 불투명한 상태에 놓이게 된다. 따라서 매수청구제도가 마련되었다고 하더라도 이 사건 도시계획법의 시행 이전부터 도시계획시설결정으로 인하여 재산권 제한을 받아온 도시계획시설부지에 관한 재산권자로서는 이 사건 도시계획법의 시행 이후 새로이 20년의 기간 동안 도시계획시설결정의 시행 여부를 기다리는 불확실한 상태를 감수하거나 실제로 그 토지가 공익사업에 제공되는지 여부에 대한 보장 없이 자신의 재산권을 이전하여야 하는 선택을 강요당하게 된다.
또 매수청구제도가 시행되기 전에 고시된 도시계획시설결정의 경우에는 매수청구라는 보상의 기회가 제공되지 않은 상태에서 재산권 제한을 수인하여 온 것인데, 위 매수청구제도는 이러한 수인에 대하여는 아무런 보상도 하지 아니하고 있다.
나아가 도시계획시설결정이 있으면 그러하지 않은 경우에 비하여 그 도시계획시설부지의 시가상승률이 감소하거나 시가가 하락하는 것을 쉽사리 예상할 수 있는데, 위 매수청구제도는 이에 관한 적절한 보상적 조치가 되지 못한다.
(다) 약화된 공익
가사 도시계획시설결정 당시에는 그 설치가 공공이익 및 도시기능의 원활화를 위하여 긴요하였던 시설이라 하더라도 오랜 시간이 경과된 후에는 도시의 경제 및 사회여건의 변화, 대체시설의 설치 등으로 인하여 이를 유지하여야 할 필요성이 점차로 감소할 가능성이 커지고, 시간의 경과에 따른 위와 같은 여건 변화는 도시계획시설결정을 그대로 유지하고 보장하여야 할 공익 자체를 약화시키게 된다.
(라) 소 결
위와 같이 이 사건 부칙조항들이 재산권을 침해하는 정도가 중대한데, 이에 대한 보상적 조치로서의 매수청구제도는 적절한 보상이 되기에는 미흡하고, 특히 시간의 경과에 따라 도시계획시설결정을 유지할 공익 자체가 약화된다는 점을 고려할 때, 이 사건 부칙조항들은 도시계획시설부지에 관한 재산권자의 이익을 충분히 고려하지 아니하고 도시계획시설사업이 국가 및 지방자치단체에 의하여 이행되어야 할 중요한 공익이라고 하는 관점만을 일방적으로 우선함으로써 양 법익이 균형을 이루도록 하는 데에 실패하였다고 아니 할 수 없다.
다. 평등원칙 위반여부
이 사건 부칙조항들은 도시계획시설결정이 집행되지 아니한 채 시간이 경과함에 따라 재산권 제한의 정도가 현저히 상이함에도 이를 구분하지 아니하고 일률적으로 2000. 7. 1.을 실효기간의 기산점으로 규정하고 있다.
그리하여 도시계획시설결정이 2000. 7. 1. 훨씬 전에 고시된 경우의 재산권자와 위 일자 즈음에 고시된 경우의 재산권자 사이에 아무런 규율의 차이 없이 실효기간에 관하여 동일한 취급을 받게 되는바, 그와 같이 현저히 상이한 부담에 대하여 동일한 취급을 하여야 할 합리적인 이유를 찾을 수 없다.
또한 그 실질적인 실효기간의 시각에서 본다면 2000. 7. 1. 전에 고시된 경우의 재산권자의 경우에는 그 때까지 경과된 기간만큼 실효기간이 추가되어 도시계획결정이 고시된 시점에 따라 실효기간에 차등을 두고 있는데, 이에 대한 합리적인 이유를 발견할 수 없다.
결국, 이 사건 부칙조항들은 도시계획시설결정에 의한 재산권의 제한에 있어서 개별 토지소유자에게 발생한 재산적 부담의 정도를 충분히 고려하여 본질적으로 같은 부담은 같게, 다른 부담은 다르게 규율할 것을 요청하는 평등원칙에도 위반된다고 할 것이다.
라. 헌법불합치결정
이 사건 부칙조항들이 규율하고 있는 경과규정의 존재 그 자체는 재산권에 내재하는 사회적 기속성을 구
체화한 것으로서 공익상 불가피한 합헌적인 규율이라고 할 것인바, 우리는 다만 그 기간을 정함에 있어 기존의 장기미집행 도시계획시설결정으로 인한 재산권 제한의 정도를 고려하지 않고 일률적으로 규율함으로써 해당 재산권자에게 사회적 제약의 범위를 넘는 가혹한 부담을 지운 것에 위헌성이 있다고 판단하는 것이다. 만약 이 사건 부칙조항들에 대하여 단순히 위헌결정을 함으로써 그 효력을 소멸시킨다면 이 사건 부칙조항들이 달성하고자 하는 공익에 회복할 수 없는 중대한 훼손을 가져올 것이며 이는 법적 안정성의 관점에서 용인하기 어려운 법적 공백이라고 할 것이다. 따라서 이 사건 부칙조항들에 대하여 헌법불합치결정을 선고함이 타당하다.
한편, 이 사건 신법부칙조항에 대하여는 같은 이유로 입법자가 이를 개선할 때까지 잠정적으로 그 적용을 명함이 바람직하다고 판단되지만, 이 사건 부칙조항은 2003. 1. 1. 국토의계획및이용에관한법률의 시행과 더불어 이미 효력이 소멸된 법률조항이므로 그와 같은 필요가 없다고 판단된다.
마. 결 론
재판관
재판관 윤영철(재판장) 권 성 김효종 김경일 송인준 주선회 전효숙 이공현(주심)
별지
〔별지〕
목 록
1. 서울 관악구 ○○동 216 전 135㎡
2. 서울 관악구 ○○동 216의 1 전 63㎡
3. 서울 관악구 ○○동 216의 2 전 76㎡
4. 서울 관악구 ○○동 225의 27 답 652㎡
5. 서울 관악구 ○○동 217 전 1,747㎡
6. 서울 관악구 ○○동 217의 5 전 333㎡
7. 서울 관악구 ○○동 217의 6 도로 199㎡
8. 서울 관악구 ○○동 225의 26 답 333㎡. 끝.