장기미집행 도시계획시설에 대한 실효제도를 도입하면서 경과규정을 두어 도시계획시설 중 2000. 7. 1. 이전에 결정된 시설에 대해서는 그 기산일을 2000. 7. 1.로 정한 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제16조 제1항 제1호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 재산권을 침해하고 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)

심판대상조항은 도시계획시설결정을 기초로 형성된 법적 안정성과 신뢰를 보호하고 도시계획의 건전한 시행을 도모하기 위한 것으로서, 달리 완화된 방법으로는 그 입법목적의 달성을 보장할 수 없고, 재산권 제약에 대하여는 적절한 보상적 조치가 마련되어 있다. 따라서 심판대상조항은 재산권을 과도하게 침해하거나 평등원칙에 위반되지 아니한다.

헌법재판소는 2005. 9. 29. 2002헌바84 등 결정, 2009. 7. 30. 2007헌바110 결정 및 2014. 7. 24. 2013헌바387 결정에서 위와 같은 이유로 심판대상조항이 도시계획결정 실효제도를 규정한 조항의 적용범위를 정하는 경과규정으로, 재산권의 내용과 한계를 일반적·추상적으로 확정하는 규정이자 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정으로서 헌법에 위반되지 않는다고 결정하였다. 위 결정들이 선고된 이후 국토계획법은 장기미집행 도시·군계획시설결정에대하여2011년해제권고제도를, 2015년 해제신청 제도를 각 도입하여 시행하는 등 도시·군계획시설결정이 장기간 미집행되는 경우에 발생할 수 있는 재산권의 제한 문제를 보다 완화하고 있는 점, 심판대상조항에 따라

2000. 7. 1. 이전에 결정·고시된 도시계획시설의 실효일이 임박하였다는 점까지도 아울러 고려하면, 심판대상조항에 관한 위 선례의 판단을 변경하여야 할 사정 변경이나 필요성은 인정되지 않는다.

재판관 이진성, 재판관 김이수, 재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견

입법자가 경과규정을 마련하면서 기존의 도시계획시설결정 중 2000. 7. 1. 당시 이미 20년이 도과한 것과 20년이 도과하지 않은 것을 구분하여 실효기간의 편차를 두는 등의 단계적 규율을 하는 것이 현실적으로 어렵다거나 심판대상조항이 달성하려는 공익에 방해된다고 보기 어렵고, 도시계획시설결정으로 인하여 토지재산권을 장기간 제한받는 불이익이 심판대상조항으로 달성할 공익보다 결코 작다고 할 수 없으므로, 심판대상조항은 토지소유자의 재산권을 과도하게 침해하고 평등원칙에 위반된다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제16조(도시계획시설결정의 매수청구 및 실효기산일에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의하여 결정·고시된 도시계획시설로서 부칙 제15조 제1항의 규정에 의하여 도시계획시설로 보는 시설의 결정의 실효에 관한 결정·고시일의 기산일은 제48조의 규정에 불구하고 다음 각호에 의한다.

1. 2000년 7월 1일 이전에 결정·고시된 도시계획시설의 기산일은 2000년 7월 1일

2. 생략

② 생략

헌법 제11조, 제23조 제1항, 제2항, 제37조 제2항

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제15조(도시계획시설 등에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의한 도시계획시설은 이 법에 의한 도시계획시설로 본다.

② 생략

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제16조(도시계획시설결정의 매수청구 및 실효기산일에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 종전의 도시계

획법에 의하여 결정·고시된 도시계획시설로서 부칙 제15조 제1항의 규정에 의하여 도시계획시설로 보는 시설의 결정의 실효에 관한 결정·고시일의 기산일은 제48조의 규정에 불구하고 다음 각호에 의한다.

1. 생략

2. 2000년 7월 2일 이후에 결정·고시된 도시계획시설의 기산일은 당해 도시계획시설의 결정·고시일

② 생략

구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고, 2008. 3. 28. 법률 제9043호로 개정되기 전의 것) 제48조(도시계획시설결정의 실효) ① 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 경과될 때까지 당해 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 상실한다.

② 시·도지사는 제1항의 규정에 의하여 도시계획시설결정의 효력이 상실된 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지체없이 그 사실을 고시하여야 한다.

구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11694호로 개정되기 전의 것) 제48조(도시·군계획시설결정의 실효 등) ①∼② 생략

③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설(국토해양부장관이결정·고시한도시·군계획시설은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 설치할 필요성이 없어진 경우 또는 그 고시일부터 10년이 지날 때까지 해당 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 현황과 제85조에 따른 단계별 집행계획을 해당 지방의회에 보고하여야 한다.

④∼⑤ 생략

국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정된 것) 제48조(도시·군계획시설결정의 실효 등) ①∼③ 생략

④ 제3항에 따라 보고를 받은 지방의회는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 도시·군계획시설결정의 해제를 권고할 수 있다.

⑤ 제4항에 따라 도시·군계획시설결정의 해제를 권고받은특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 결정하거나 도지사에게 그 결정을 신청하여야 한다. 이 경우 신청을 받은 도지사는 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 결정하여야 한다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 7. 16. 법률 제11922호로 개정된 것) 제48조(도시·군계획시설결정의 실효 등) ①∼② 생략

③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 도시·군계획시설

결정이 고시된 도시·군계획시설(국토교통부장관이 결정·고시한 도시·군계획시설 중 관계 중앙행정기관의 장이 직접 설치하기로 한 시설은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 설치할 필요성이 없어진 경우 또는 그 고시일부터 10년이 지날 때까지 해당 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 현황과 제85조에 따른 단계별 집행계획을 해당 지방의회에 보고하여야 한다.

④∼⑤ 생략

국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2015. 8. 11. 법률 제13475호로 개정된 것) 제48조의2(도시·군계획시설결정의 해제 신청 등) ①도시·군계획시설결정의 고시일부터 10년 이내에 그 도시·군계획시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니한 경우로서 제85조 제1항에 따른 단계별 집행계획상 해당 도시·군계획시설의 실효 시까지 집행계획이 없는 경우에는 그 도시·군계획시설 부지로 되어 있는 토지의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획 입안권자에게 그 토지의 도시·군계획시설결정 해제를 위한 도시·군관리계획 입안을 신청할 수 있다.

② 도시·군관리계획 입안권자는 제1항에 따른 신청을 받은 날부터 3개월 이내에 입안 여부를 결정하여 토지 소유자에게 알려야 하며, 해당 도시·군계획시설결정의 실효 시까지 설치하기로 집행계획을 수립하는 등 대통령령으로 정하는 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 입안하여야 한다.

③ 제1항에 따라 신청을 한 토지 소유자는 해당 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획이 입안되지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우에는 해당 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획 결정권자에게 그 도시·군계획시설결정의 해제를 신청할 수 있다.

④ 도시·군관리계획 결정권자는 제3항에 따른 신청을 받은 날부터 2개월 이내에 결정 여부를 정하여 토지 소유자에게 알려야 하며, 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정을 해제하여야 한다.

⑤ 제3항에 따라 해제 신청을 한 토지 소유자는 해당 도시·군계획시설결정이 해제되지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우에는 국토교통부장관에게 그 도시·군계획시설결정의 해제 심사를 신청할 수 있다.

⑥ 제5항에 따라 신청을 받은 국토교통부장관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획 결정권자에게 도시·군계획시설결정의 해제를 권고할 수 있다.

⑦ 제6항에 따라 해제를 권고받은 도시·군관리계획 결정권자는 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정을 해제하여야 한다.

⑧ 제2항에 따른 도시·군계획시설결정 해제를 위한 도시·군관리계획의 입안 절차와 제4항 및 제7항에 따른 도시·군계획시설결정의 해제 절차는 대통령령으로 정한다.

헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 , 판례집 11-2, 383, 408-409

헌재 2005. 9. 29. 2002헌바84 등, 판례집 17-2, 98, 117-125

헌재 2009. 7. 30. 2007헌바110 , 판례집 21-2상, 197, 215-219

헌재 2014. 7. 24. 2013헌바387 , 판례집 26-2상, 164, 167-170

제청법원의정부지방법원

제청신청인○○박씨○○파대종회대표자 회장 박○규대리인 법무법인 덕양담당변호사 이충

당해사건의정부지방법원 2015구합1088 개발행위허가신청반려처분취소

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제16조 제1항 제1호는 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요

가. 건설부장관(현재 국토교통부 장관)은 1971. 9. 27. 건설부고시 제570호로 경기도 고양군(현재 고양시) 지도면 일대 46,720,000㎡에 대하여 도시계획시설결정(이하 ‘이 사건 도시계획시설결정’이라 한다)을 하고 지형도면을 고시하였다.

나. 제청신청인은 고양시 덕양구 ○○동 ○○ 도로 15㎡ 외 5필지 총면적 687㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)의 소유자인데, 이 사건 토지 중 일부는 이 사건 도시계획시설결정에 따라 도시계획시설부지로 지정되어 있다. 제청신청인은 이 사건 토지를 주차장 부지로 개발하기 위해 2015. 4. 2. 이 사건 토지 중 645㎡에 대하여 개발행위허가신청을 하였다. 고양시 덕양구청장은 2015. 4. 7. “이 사건 토지 중 일부는 도시·군계획시설부지에 해당하여 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제64조에 따라 가설건축물의 건축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질변경만 허가 가능하므로, 신청부

지에서 도시·군계획시설부지를 제외하라.”는 내용으로 보완을 요구하였고, 제청신청인이 이에 응하지 않자 2015. 5. 14. 제청신청인의 개발행위허가신청을 반려하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

다. 제청신청인은 의정부지방법원에 이 사건 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였고(2015구합1088), 소송 계속 중 2000. 7. 1. 이전에 도시계획이 결정·고시된 도시계획시설에 대하여는 도시계획의 실효 기산일을 2000. 7. 1.로 정한 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제16조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다(2015아3131).제청법원은 이를 받아들여 2017. 1. 6. 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.

2. 심판대상

제청법원은 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제16조 제1항 전부에 대하여 이 사건 위헌법률심판을 제청하였으나, 이 사건 토지의 일부가 포함된 도시계획시설결정은 2000. 7. 1. 이전에 결정·고시되었고, 2000. 7. 1. 이전에 결정·고시된 도시계획시설결정에 대하여는 위 부칙 조항 중 제1호가 적용되므로, 심판대상을 이 부분으로 한정한다.

따라서 이 사건 심판대상은 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제16조 제1항 제1호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같고, 관련조항의 내용은 별지와 같다.

[심판대상조항]

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호)

제16조(도시계획시설결정의 매수청구 및 실효기산일에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의하여 결정·고시된 도시계획시설로서 부칙 제15조 제1항의 규정에 의하여 도시계획시설로 보는 시설의 결정의 실효에 관한 결정·고시일의 기산일은 제48조의 규정에 불구하고 다음 각호에 의한다.

1.2000년 7월 1일 이전에 결정·고시된 도시계획시설의 기산일은 2000년 7월 1일

3. 제청법원의 위헌법률심판제청 이유

심판대상조항은 도시계획시설결정의 실효기간을 정함에 있어 2000. 7. 1. 이전에 결정·고시된 모든 도시계획시설결정의 실효기간의 기산점을 위 일자로 함으로써 비례의 원칙에 위반되어 재산권을 침해한다.

또한, 심판대상조항은 도시계획시설결정 및 그 고시일이 2000. 7. 1. 무렵에는 얼마나 경과하였는지 관계 없이 결정·고시일이 2000. 7. 1. 이전이기만 하면 토지소유자의 재산권 제한을 일률적으로 2000. 7. 1.부터 20년으로 함으로써, 본질적으로 다른 이들을 합리적인 이유 없이 동등하게 취급하여 평등권을 침해한다.

4. 판 단

가. 헌법재판소의 선례

헌법재판소는 2005. 9. 29. 2002헌바84 등 결정, 2009. 7. 30. 2007헌바110 결정 및 2014. 7. 24. 2013헌바387 결정에서 심판대상조항이 도시계획결정 실효제도를 규정한 조항의 적용범위를 정하는 경과규정으로, 재산권의 내용과 한계를 일반적·추상적으로 확정하는 규정이자 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정으로서 헌법에 위반되지 않는다고 결정하였다. 그 이유의 요지는 다음과 같다.

'⌈(1) 과잉금지원칙 위반 여부

구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전부개정되고 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것, 이하 ‘구 도시계획법’이라 한다)이 도시계획시설결정의 실효제도를 신설하고 구 국토계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고 2007. 1. 26. 법률 제8283호로 개정되기 전의 것)에서 이를 계승하면서, 위 실효제도를 신설하기 전의 모든 도시계획결정에 대하여 일률적으로 실효기산일을 그 고시일로 한다면, 실효제도가 시행되기 전에 이미 20년의 기간이 지난 도시계획시설결정은 법 시행과 동시에 한꺼번에 실효되고, 그 뒤 순차적으로 다수의 도시계획결정이 지속적으로 실효될 수밖에 없었다. 심판대상조항은 이와 같은 결과와 위험을 방지하여 도시계획시설결정을 기초로 형성된 법적 안정성과 신뢰를 보호하고 도시계획의 건전한 시행을 도모하기 위한 조항으로서, 그 입법목적의 정당성을 인정할 수 있다.

다음으로, 심판대상조항에 따라 실효제도가 신설되기 전에 이미 확정된 도시계획결정의 실효기산일을 실효제도가 시행된 날로 한다면, 도시계획시설결정의 동시·대량실효를 막을 수 있고, 사업시행자는 도시계획시설결정의 실효에 대한 대처를 할 여유를 가질 수 있는 효과가 있다. 따라서 심판대상조항에는 입법목적을 달성하기 위한 방법의 적정성이 인정된다.

나아가, 헌법은 입법자에게 재산권의 내용을 형성할 수 있는 상당한 입법재량을 주고 있다. 따라서 재산권의 내용을 형성하는 사회적 제약이 비례원칙에

부합하는지 여부를 판단함에 있어서도, 이미 형성되어 있는 기본권을 제한하는 입법의 경우에 비하여는 완화된 기준에 따라 심사되어야 한다.

그런데 구 도시계획법이 시행되기 전의 도시계획시설결정에 대하여 그 이전에 이미 경과된 기간의 장단에 따라 실효기간에 차등을 두는 단계적 실효의 방법은 전체 도시계획의 구도 아래에서 사업시행의 선후를 결정하기보다는 도시계획결정의 선후에 따라 사업시행의 선후를 결정하도록 하는 결과를 낳아 바람직한 도시계획의 시행에 저해가 될 우려도 있다. 그리고 달리 완화된 방법으로는 심판대상조항의 입법목적을 달성할 수 있다는 보장을 할 수 없다. 따라서 심판대상조항이 최소침해성 원칙을 위반하였다고 할 수 없다.

마지막으로, 심판대상조항이 추구하는 공익인 도시계획시설결정을 기초로 사회적으로 형성된 법적 안정성 및 신뢰에 대한 보호와 도시계획의 유지와 시행이라는 이익이 심판대상조항으로 인하여 제한을 받는 사익인 도시계획시설 부지에 관한 재산권 사이에 법익의 균형성을 갖추고 있는지 여부를 살펴본다. 도시계획시설결정이 있더라도 도시계획시설부지를 종래 용도대로 계속 사용할 수 있거나 법적으로 허용된 이용방법이 아직 남아 있는 경우에는, 도시계획시설결정으로 인하여 이용의 제한이 생기고 그 제한이 장기간에 이르더라도 이는 수인하여야 하는 사회적 제약의 범주 안에 있는 것이다. 하지만 도시계획시설결정으로 인하여 종래 용도대로 사용할 수 없거나 실질적으로 사용수익을 전혀 할 수 없는 경우에 아무런 보상 조치가 없다면 이는 수인하여야 할 사회적 제약의 범주를 벗어나는 것이 된다(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 참조). 따라서 심판대상조항에 따른 제약을 적절하게 보상할 조치가 마련되어 있어야 한다.

구 도시계획법은 도시계획시설결정으로 인하여 종래의 목적대로 사용할 수 없고 실질적 사용·수익이 불가능하게 된 대표적인 경우인 나대지를 포함하여 지목이 대지인 도시계획시설부지에 대한 매수청구제도를 신설하였고(제40조), 구 국토계획법도 이를 계승함으로써 보상적 조치를 마련하였다. 그리고 구 도시계획법 부칙은매수청구에관한위도시계획법제40조를 2002. 1. 1.부터 시행하도록 하면서 도시계획시설결정 고시일부터 10년인 매수청구권 발생기간의 기산일에 관한 경과규정을 따로 두지 않고 있다. 그러므로 구 도시계획법 시행 당시 종전의 규정에 따라 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설부지 중 지목이 대지인 토지의 소유자는 그 결정 고시일로부터 10년이 지났다면 2002. 1. 1.부터라도 매수청구를 할 수 있게 되었다. 한편 국토계획법 부칙

(2002. 2. 4. 법률 제6655호)은 구 도시계획법 제40조에 따라 도시계획시설부지의 매수를 청구한 경우에는 구 도시계획법에 의한다고 하면서(제11조) 매수청구권 발생기간 10년의 기산일에 관하여 별도의 경과규정을 두지 아니함으로써 구 도시계획법과 동일한 규율을 하고 있어, 이러한 보상적 조치가 2002. 1. 1.부터 현실적으로 작동할 수 있도록 하였다. 그렇다면 심판대상조항으로 인한 재산권 제약에 대하여 적절한 보상적 조치가 마련되어 있으므로, 심판대상조항을 통하여 달성하려고 하는 공익과 그로 인하여 침해되는 사익 사이에 법익균형성이 깨졌다고 할 수 없다.

결국 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하지 아니한다.

(2) 평등원칙 위반 여부

심판대상조항은 도시계획시설결정의 실효제도가 시행되기 전에 경과한 기간을 고려하지 아니하고 일률적으로 실효기간의 기산점을 규정하고 있다. 이에 따라 2000. 7. 1. 이후에 고시된 도시계획시설결정의 실효기간은 고시일로부터 20년인데 비하여, 그 전에 고시된 도시계획시설결정의 실효기간은 고시일로부터 20년이 초과되는 결과를 가져온다. 이와 같이 심판대상조항은 2000. 7. 1. 이후 고시된 도시계획시설결정의 경우에는 모든 도시계획시설부지의 재산권자에게 20년이라는 동일한 시효기간을 부여하고 있지만, 그 전에 고시된 도시계획시설결정의 경우에는 20년을 초과하는 서로 다른 시효기간을 부여하는 차별을 하고 있다. 그러나 이러한 차별에는 앞에서 본 것과 같이 합리적인 이유가 있다고 인정된다. 따라서 심판대상조항은 평등원칙에 반하지 아니한다.'⌈

나. 선례변경의 필요성

(1) 위 결정의 선고 이후 그 판단을 변경할 만한 사정 변경이나 그 필요성이 있는지를 살펴본다.

(가)국토계획법은 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되면서 장기미집행 도시·군계획시설결정에 대한 해제권고 제도를 도입하여 시행하고 있다(제48조 제3항 내지 제5항). 위 제도는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(이하 ‘지방자치단체장’이라 한다)로 하여금 도시·군계획시설을 설치할 필요성이 없거나 도시·군계획시설결정이 고시된 날로부터 10년이 지날 때까지 사업이 시행되지 않는 경우 그 현황과 단계적 집행계획을 해당 지방의회에 보고하도록 하는 한편(제3항), 해당 지방의회는 이에 관하여 지방자치단체장에게 도시·군계획시설결정의 해제를 권고할 수 있도록 하면서

(제4항), 해제권고를 받은 지방자치단체장은 특별한 사유가 없으면 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 결정하는 등의 조치를 취하도록 하는 것을 내용으로 한다(제5항). 이와 같은 해제권고 제도는 도시·군계획시설결정이 장기간 미집행되는 경우에 발생할 수 있는 재산권의 제한 문제를 보다 완화하기 위한 장치로서 도입된 것이다.

(나) 또한, 국토계획법은 2015. 8. 11. 개정되면서 장기미집행 도시·군계획시설결정에 대한 해제신청 제도도 도입하여 시행하고 있다(제48조의2). 위 제도는 도시·군계획시설결정 고시일부터 10년 이내에 사업이 시행되지 않은 경우로 그 실효일까지 집행계획이 없는 경우, 토지소유자로 하여금 도시·군관리계획 입안권자에 대하여 도시·군계획시설결정 해제를 위한 도시·군관리계획 입안 신청을(제48조의2 제1항, 제2항), 도시·군관리계획 결정권자에 대하여 도시·군계획시설결정의 해제 신청을(제3항, 제4항), 그리고 해제 신청에 관하여 국토교통부장관을 상대로 심사 신청을 할 수 있도록 하고, 심사 신청을 받은 국토교통부장관이 결정권자에게 해제를 권고할 수 있도록 하는 것(제5항 내지 제7항)을 내용으로 한다. 이러한 해제신청 제도 또한 도시·군계획시설결정이 장기간 미집행되는 경우에 발생할 수 있는 재산권의 제한 문제를 보다 완화하기 위한 장치로서 도입된 것이다.

(2)이상과 같이 장기미집행 도시·군계획시설결정에 대한 해제권고 제도 및 해제신청 제도가 도입됨에 따라 도시·군계획과 관련한 국토계획법이 가하고 있는 재산권의 제한 정도가 보다 더 완화되었다는 점, 심판대상조항에 따라 2000. 7. 1. 이전에 결정·고시된 도시계획시설의 실효일은 2020. 7. 2.로서 그 실효일이 임박하였다는 점까지도 아울러 고려하면, 심판대상조항에 관한 위 선례의 법정의견의 이유는 이 사건 위헌법률심판에서도 그대로 타당하고, 이를 변경하여야 할 사정 변경이나 필요성도 인정되지 않는다. 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 재산권을 침해하거나, 평등원칙에 위배되지 않는다.

5. 결 론

심판대상조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 6.과 같은 재판관 이진성, 재판관 김이수, 재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관의 일치된 의견에 따른 것이다.

6. 재판관 이진성, 재판관 김이수, 재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견

우리는 헌재 2014. 7. 24. 2013헌바387 결정의 반대의견에서 다음과 같은 이유로 심판대상조항이 헌법에 위반된다고 판단하였다. 이 사건에서도 그 견해를 그대로 유지하기로 한다.

'⌈가. 심판대상조항의 성질

도시계획시설결정의 실효제도를 규정한 구 국토계획법 제48조 제1항은 도시계획시설결정이 고시된 후 그 사업시행이 장기간 방치된 경우 그 결정을 실효시킴으로써, 도시계획시설결정으로 인한 토지재산권의 제한을 최소화하기 위한 것이다. 즉, 입법자에게 토지재산권의 사회적 제약에 관한 사항에 관하여 넓은 입법재량이 인정된다고 할지라도, 토지의 사회적 기속성에 따른 제한 역시 다른 기본권에 대한 제한입법과 마찬가지로 비례원칙을 준수하여야 하므로(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 ), 도시계획시설결정 실효제도는 재산권의 제한에 대한 헌법상 한계를 비례원칙에 따라 구체적으로 확인한 것이다.

따라서 도시계획시설결정이 고시된 후 20년이 도과하도록 그 사업이 시행되지 아니함에 따라 당해 도시계획시설부지의 재산권이 제한상태로부터 회복되는 것은, 도시계획결정의 사후적 통제라는 입법정책에 따라 시혜적으로 부여되는 권리가 아니라 헌법상 보장된 재산권의 내용에 포함되는 권리가 입법적으로 구현된 것이라고 할 것이다. 구 도시계획법은 도시계획시설결정의 실효요건인 ‘사업이 시행되지 않은 채 20년 경과’의 기산일을 ‘도시계획시설결정의 고시일’로 규정하고 있는 데 반하여, 심판대상조항은 2000. 7. 1. 이전에 결정·고시된 도시계획시설에 대하여는 그 기산일을 일률적으로 ‘2000. 7. 1.’로 규정하고 있는데, 이는 도시계획시설부지에 관한 재산권의 내용과 한계를 법률에 의하여 구체화한 것이므로, 토지재산권의 제한에 관한 헌법상 비례원칙에 부합하여야 한다.

나. 재산권 침해 여부

(1) 구 도시계획법의 실효제도는 도시계획시설결정에 의한 재산권 제한에 대한 보상적 조치이지만 그 실효기간 20년은 토지재산권의 제한을 받는 토지소유자에게 결코 짧지 않은 기간이므로 그 재산권의 제한이 결코 작다고 할 수 없다. 그런데 심판대상조항은 이미 장기간 동안 재산권 제한을 수인하여 온 소유자에게 기왕의 제한에 대하여 아무런 보상도 하지 아니한 채 또다시 새로운 기간 동안의 수인을 요구하는 것이므로, 그와 같은 제한은 공익목적을 달성하기 위한 불가피한 범위로 한정되어야 한다.

그런데 도시계획시설결정을 기초로 형성된 법적 안정성과 신뢰를 보호하고

도시계획의 건전한 시행을 도모한다는 목적을 충족시키기 위하여 심판대상조항보다 덜 제한적인 법적 수단이 없다고 단정할 수 없다. 우선 실효기간의 기산일을 실효제도의 시행일인 2000. 7. 1.로 하는 것은 불가피하다고 하더라도, 그 실효기간에 있어서는 2000. 7. 1. 이전에 결정·고시된 모든 도시계획시설결정의 실효기간을 심판대상조항과 같이 일률적으로 ‘위 일자로부터 20년’으로 하지 않고, 해당 결정·고시일로부터 2000. 7. 1.까지의 기간에 따라 단계적으로 정하는 방식을 고려할 수 있다. 예컨대, 기존의 도시계획시설결정 중 2000. 7. 1. 당시 이미 20년이 도과한 것에 대하여는 도시계획시설사업의 시행 여부를 재검토하거나 시행준비를 하는 데 필요한 정도의 실효기간을 부여하고, 20년이 도과하지 않은 것에 대하여는 그 미시행기간을 감안하여 실효기간의 편차를 두는 방법 등이 있다.

나아가 입법자가 경과규정을 마련하면서 기존의 도시계획시설결정으로 재산권의 제한을 받는 소유자를 고려하여 이와 같은 단계적 규율을 하는 것이 현실적으로 어렵다거나 심판대상조항이 달성하려는 공익에 방해가 된다고는 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 입법목적을 위한 필요한 최소한의 제한이라고 할 수 없으므로 피해최소성 원칙을 충족시키지 못한다.

(2)또한, 기존의 도시계획시설결정으로 인하여 토지재산권을 장기간 제한받다가 2000. 7. 1.부터 20년 동안 그 제한을 새로이 수인하여야 하는 토지소유자의 불이익이 심판대상조항으로 달성할 공익보다 결코 작다고 할 수 없다. 따라서 법익균형성도 갖추지 못하였다.

(3)그렇다면 심판대상조항은 비례원칙에 위반되어 토지소유자의 재산권을 과도하게 침해하고 있다고 할 것이다.

다. 평등원칙 위반 여부

고시된 도시계획시설결정이 집행되지 아니한 채 시간이 경과함에 따라 해당 토지소유자가 받는 재산권 제한의 정도가 현저히 상이함에도, 심판대상조항은 도시계획시설결정·고시일로부터 2000. 7. 1.까지의 기간이 얼마인지 여부에 상관없이 모든 토지소유자의 재산권 제한기간을 일률적으로 ‘2000. 7. 1.부터 20년’으로 규정하고 있다. 이에 따라 해당 토지소유자는 기존 제한기간의 장단에 관계없이 실효기간에 관하여 동일한 취급을 받게 되는데, 그와 같은 차별을 합리화할 상당한 이유가 없음은 앞에서 본 바와 같다. 따라서 심판대상조항은 도시계획시설결정에 의한 재산권의 제한에 있어서 본질적으로 다른 집단을 합리적 이유 없이 동등하게 취급함으로써 평등원칙에 위반

된다고 할 것이다.'⌈

재판관 이진성 김이수 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애(해외출장으로 행정전자서명불능) 유남석

[별지] 관련조항

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호)

제15조(도시계획시설 등에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의한 도시계획시설은 이 법에 의한 도시계획시설로 본다.

제16조(도시계획시설결정의 매수청구 및 실효기산일에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의하여 결정·고시된 도시계획시설로서 부칙 제15조 제1항의 규정에 의하여 도시계획시설로 보는 시설의 결정의 실효에 관한 결정·고시일의 기산일은 제48조의 규정에 불구하고 다음 각호에 의한다.

2. 2000년 7월 2일 이후에 결정·고시된 도시계획시설의 기산일은 당해 도시계획시설의 결정·고시일

구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고, 2008. 3. 28. 법률 제9043호로 개정되기 전의 것)

제48조(도시계획시설결정의 실효) ① 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 경과될 때까지 당해 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 상실한다.

② 시·도지사는 제1항의 규정에 의하여 도시계획시설결정의 효력이 상실된 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지체없이 그 사실을 고시하여야 한다.

구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11694호로 개정되기 전의 것)

제48조(도시·군계획시설결정의 실효 등) ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설(국토해양부장관이결정·고시한도시·군계획시설은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 설치할 필요성이 없어진 경우 또는 그 고시일부터 10년이 지날 때까지 해당 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니

하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 현황과 제85조에 따른 단계별 집행계획을 해당 지방의회에 보고하여야 한다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 7. 16. 법률 제11922호로 개정된 것)

제48조(도시·군계획시설결정의 실효 등) ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설(국토교통부장관이 결정·고시한 도시·군계획시설 중 관계 중앙행정기관의 장이 직접 설치하기로 한 시설은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 설치할 필요성이 없어진 경우 또는 그 고시일부터 10년이 지날 때까지 해당 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 현황과 제85조에 따른 단계별 집행계획을 해당 지방의회에 보고하여야 한다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되고, 2012. 7. 1.부터 시행된 것)

제48조(도시·군계획시설결정의 실효 등) ④ 제3항에 따라 보고를 받은 지방의회는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 도시·군계획시설결정의 해제를 권고할 수 있다.

⑤ 제4항에 따라 도시·군계획시설결정의 해제를 권고받은특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 결정하거나 도지사에게 그 결정을 신청하여야 한다. 이 경우 신청을 받은 도지사는 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 결정하여야 한다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2015. 8. 11. 법률 제13475호로 개정되어, 2017. 1. 1.부터 시행된 것)

제48조의2(도시·군계획시설결정의 해제 신청 등)

①도시·군계획시설결정의 고시일부터 10년 이내에 그 도시·군계획시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니한 경우로서 제85조 제1항에 따른 단계별 집행계획상 해당 도시·군계획시설의 실효 시까지 집행계획이 없는 경우에는 그 도시·군계획시설 부지로 되어 있는 토지의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획 입안권자에게 그 토지의 도시·군계획시설결정 해제를 위한 도시·군관리계획 입안

을 신청할 수 있다.

② 도시·군관리계획 입안권자는 제1항에 따른 신청을 받은 날부터 3개월 이내에 입안 여부를 결정하여 토지 소유자에게 알려야 하며, 해당 도시·군계획시설결정의 실효 시까지 설치하기로 집행계획을 수립하는 등 대통령령으로 정하는 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 입안하여야 한다.

③ 제1항에 따라 신청을 한 토지 소유자는 해당 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획이 입안되지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우에는 해당 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획 결정권자에게 그 도시·군계획시설결정의 해제를 신청할 수 있다.

④ 도시·군관리계획 결정권자는 제3항에 따른 신청을 받은 날부터 2개월 이내에 결정 여부를 정하여 토지 소유자에게 알려야 하며, 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정을 해제하여야 한다.

⑤ 제3항에 따라 해제 신청을 한 토지 소유자는 해당 도시·군계획시설결정이 해제되지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우에는 국토교통부장관에게 그 도시·군계획시설결정의 해제 심사를 신청할 수 있다.

⑥ 제5항에 따라 신청을 받은 국토교통부장관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획 결정권자에게 도시·군계획시설결정의 해제를 권고할 수 있다.

⑦ 제6항에 따라 해제를 권고받은 도시·군관리계획 결정권자는 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정을 해제하여야 한다.

⑧ 제2항에 따른 도시·군계획시설결정 해제를 위한 도시·군관리계획의 입안 절차와 제4항 및 제7항에 따른 도시·군계획시설결정의 해제 절차는 대통령령으로 정한다.