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청구인
【당 사 자】
청 구 인 1. 윤○한(2004헌바86)
대리인 법무법인 율촌
담당변호사 윤용섭 외 2인
2. 박○항( 2005헌바77 )
대리인 변호사 조병훈 외 1인
당해사건
서울중앙지방법원 2004고합977 특정범죄가중처벌등에관한법률위반(뇌물)(2004헌바86)
대법원 2005도2557 특정범죄가중처벌등에관한법률위반(뇌물)등( 2005헌바77 )
주문
정부출연연구기관등의설립․운영및육성에관한법률 제33조(1999. 1. 29. 법률 제5733호로 제정된 것) 중 연구기관의 대통령령이 정하는 직원에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 2004헌바86 사건
청구인 윤○한은 정부출연연구기관인 한국전자통신연구원 책임연구원으로서 ○○부 부장으로 근무하였던 자인데, 공무원으로 의제되는 자가 그 직무에 관하여 뇌물을 수수하였다는 혐의로 기소되어 1심 소송계속중 정부출연연구기관등의설립․운영및육성에관한법률 제33조 중 “대통령령이 정하는 직원” 부분의 위헌 여부가 위 재판의 전제가 된다고 하며 위헌법률심판제청신청(2004초기2128)을 하였으나, 서울중앙지방법원이 2004. 10. 18. 위 신청을 기각함과 동시에 청구인에 대한 유죄판결을 선고하자, 2004. 11. 5. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 위 법률조항에 대한 헌법소원심판을 청구하였다.
(2) 2005헌바77 사건
청구인 박○항은 정부출연연구기관인 한국전자통신연구원 ○○본부의 본부장으로 재직하였는데, 장래 시가 앙등이 예상되는 벤처기업의 비상장주식
매수를 통한 투기적 사업에의 참여 기회를 얻는 방법으로 공무원으로 의제되는 자가 그 직무에 관하여 뇌물을 수수하였다는 혐의로 기소되어 제1심, 제2심에서 각 유죄판결을 선고받았다.
이에 청구인 박○항은 대법원에 상고(2005도9853)하는 한편, 그 재판 계속중 정부출연연구기관등의설립․운영및육성에관한법률 제33조 중 “대통령령이 정하는 직원” 부분의 위헌 여부가 그 재판의 전제가 된다 하며 위헌제청신청(2005초기283)을 하였으나, 대법원이 2005. 7. 28. 위 위헌제청신청을 기각하자, 청구인은 2005. 8. 3. 위 기각결정을 송달받은 후 2005. 8. 31. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판대상은 정부출연연구기관등의설립․운영및육성에관한법률 제33조(1999. 1. 29. 법률 제5733호로 제정된 것, 이하 ‘법’이라 한다) 중 ‘연구기관의 대통령령이 정하는 직원’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이고, 이 사건 법률조항의 내용은 다음과 같다.
관련 조항의 내용은〔별지〕와 같다.
2. 청구인들의 주장과 관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
(1) 이 사건 법률조항은 공무원으로 의제되는 직원의 범위를 법률에 전혀 규정하지 않은 채 포괄적으로 대통령령에 위임하고 있으므로 헌법 제75조에서 규정한 위임입법의 한계를 일탈하였다.
(2)이 사건 법률조항은 대통령령으로 정하는 직원이 공무원으로 의제되어 형법상 뇌물죄의 적용을 받는다고 규정하고 있을 뿐 형법의 특별법인 특정범죄가중처벌등에관한법률까지 적용될 수 있는지에 대하여는 명확하게 규정하고 있지 않다. 따라서 명확성원칙에 위배된다.
(3) 정부출연연구기관의 직원의 경우에는 정해진 소관 연구업무를 할 뿐 달리 공공의 업무를 부담하고 있지 아니하므로 공무원에 준하는 청렴의무를 부과할 필요가 없음에도 연구기관의 직원에 불과한 연구원에게까지 뇌물죄의 주체를 확대하는 것은 입법의 정당성이 없는 것으로 죄형법정주의, 과잉금지원칙, 평등원칙에 반한다.
나.각 당해 사건에 있어 법원의 위헌제청신청 기각이유
(1)특정범죄가중처벌등에관한법률 제4조 제1항에서 정부관리기업체의 간부직원만을 뇌물죄의 적용에 있어 공무원으로 의제하고 있는 것에 비추어 볼 때, 정부출연연구기관의 경우에도 그 시행령에 규정될 직원의 범위는 간부직원만을 의미하는 것임을 쉽게 예측할 수 있으므로 이 사건 법률조항은 위임입법의 한계를 일탈한 것이 아니다.
(2)이 사건 법률조항은 공무원 의제가 되는 적용법조를 “형법 제129조 내지 제132조”라고 명확하게 규정하고 있으며, 특정범죄가중처벌등에관한법률 제2조는 형법상 뇌물죄에 대해 그 수뢰액에 따라 가중처벌하도록 규정하고 있는데, 형법상 뇌물죄에 해당할 경우 그 수뢰액에 따라 특가법상 가중처벌 될 수 있다는 것은 건전한 일반상식과 법감정을 가진 일반인이라면 누구나 명료하게 이해할 수 있는 것이다. 따라서 이 사건 법률조항은 명확성원칙에 반하지 않는다.
(3) 이 사건 법률조항에 따른 처벌이 합리적인 국가연구체제의 구축과 정부출연연구기관의 경영합리화 및 발전을 도모하기 위한 목적에서 비롯된 것인 점, 정부출연연구기관의 모든 직원이 아니라 시행령에서 구체적으로 정하는 간부직원만을 공무원으로 의제하고 있다는 점 등을 고려하면, 이 사건 법률조항은 합리적 근거를 갖추고 있는 것이므로 죄형법정주의나 헌법 제37조 제2항의 비례의 원칙에 위배되지 않는다.
다. 국무조정실장의 의견
(1) 이 사건 법률조항은 구성요건 중 범죄주체의 개념에 있어 주체로 할 수 있는 범위만을 위임하고 있는 것이며, 그 범위를 판단함에 있어 “대통령령이 정하는 직원” 앞에 “임원”이라는 중요한 기준을 제시하고 있다. 따라서 공무원으로서 의제되는 직원이란 ‘연구기관의 직무수행과 관련해서 임원에 버금가는 정도의 중요결정을 내릴 수 있는 직책을 가진 직원’이라는 예측이 가능하므로 위임임법의 한계를 일탈하였다고 볼 수 없다.
(2) 정부출연연구기관은 국가정책 및 국민경제에 중대한 영향을 미치고, 막대한 정부예산이 지원되는 각종 국책연구과제와 국책사업 등을 수행하기 위해 설립된 공법인이므로 그 성격에 비추어 임직원의 염결성과 직무의 불가매수성이 반드시 확보되어야 하며, 이를 위하여 임직원이 수재행위를 하였을 경우 별도의 배임행위가 있었는지의 여부를 불문하고 공무원에 준하는 형사제재를 가하는 이 사건 법률조항이 지나치게 가혹하다고 볼 수 없다.
(3) 정부출연연구기관의 공공적 성격, 그로 인한 소속직원의 청렴성, 직무의 불가매수성을 고려할 때 정부출연연구기관의 직원을 일반사인과 달리 공무원의 수뢰죄와 동일하게 처벌한다고 하더라도 합리적 근거가 있는 것이므로 평등의 원칙에 반한다고 볼 수 없다.
3. 판 단
가. 정부출연연구기관의 설립취지
국가의 각종 정책수립 및 집행에는 인문․사회분야 및 과학기술 분야의 연구․기술 개발이 필수적으로 요청되는데, 단기적인 목표의 달성을 위주로 운영되는 기업이 국가의 장기적 발전계획의 목표를 달성하는 데 필요한 연구개발에 자원을 투자할 가능성은 희박하고, 여러 산업에 걸쳐 적용되고 기술의 파급효과가 큰 공유 기술을 특정기업이 개발하는 것에는 어려움이 따르며, 사회의 기반정책․기술 등은 특별한 이윤창출에 직접 연관된 것이 아니어서 전적으로 사적 영역에 맡기기 어렵고, 경우에 따라서는 부적절하다.
이러한 고려에서 과학기술과 산업 경제의 발전 및 국가경쟁력 강화를 위하여 1966년 한국과학기술연구원(KIST)을 설립한 이래 다양한 정부출연연구기관들이 설립되어, 정부의 각종 정책수립시 정책대안을 제시하고 과학기술발전의 토대를 구축하는 역할을 담당하여 왔다.
나. 정부출연연구기관에 대한 규율 및 사업의 성격
(1) 정부출연연구기관은 “정부가 출연하고 연구를 주된 목적으로 하는 기관”(법 제2조)을 말하는바, 그 설립 자체가 강제되는 것은 아니나, ① 그 설립시에 당해 연구기관을 관할하게 되는 연구회의 이사장이 위촉한 설립위원이 작성한 정관에 관하여 국무총리의 승인을 얻어야 하고(법 제8조, 법 시행령 제3조), 연구회의 설립은 법상 강제되어 있다(법 제18조)는 점, ② 연구기관의 기본재산은 원칙적으로 정부출연에 의하여 형성되고(법 제2조, 제5조), 예산 및 사업계획의 승인에 있어서 소속연구회의 승인을 얻어야하며(법 제13조 제6항․제7항) 소속연구회는 이를 국무총리에 제출하여야 한다(법 제13조 제8항)는 점, ③ 연구기관은 정관에 정한 해산사유가 있는 때 외에 목적달성이 불가능하거나 목적사업을 국가가 수행하거나 다른 법인 등이 수행하는 것이 바람직하다고 연구회가 인정하는 경우 해산가능하다는 점, ④ 정부출연연구기관은 정부의 각종 정책 수립시 정책대안을 제시하고 과학기술발전의 토대를 구축하기 위하여 설립되는 기관으로 국가의 정책 시행, 표준기술의 채택, 국가의 예산 배정 등에 막대한 영향을 미친다는 점 등 그 설립목적, 절
차, 조직과 재산의 형성 및 그 활동 전반에 매우 짙은 공익적 성격을 드러내고 있다.
(2) 이 사건에서 문제가 된 한국전자통신연구원은 정보, 통신, 전자분야의 새로운 지식과 기술을 창조․개발․보급하고, 전문인력을 양성하여 경제․사회 발전에 기여하기 위하여 설립된 정부출연연구기관이다.
다. 죄형법정주의 및 포괄위임금지원칙 위반 여부
(1) 헌법 제12조 제1항은 누구든지 법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌받지 아니한다고 규정하고, 헌법 제13조 제1항은 모든 국민은 행위 시의 법률에 의하여 범죄를 구성하지 아니하는 행위로 소추되지 아니한다고 규정하여 죄형법정주의를 선언하고 있다. 이러한 죄형법정주의원칙은 죄와 형을 입법부가 제정한 형식적 의미의 법률로 규정하는 것을 그 핵심적 내용으로 하고, 나아가 형식적 의미의 법률로 규정하더라도 그 법률조항이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 누구나 예견할 수 있도록 구성요건을 명확하게 규정하여 개인의 법적 안정성을 보호하고, 국가형벌권의 자의적인 행사로부터 개인의 자유와 권리를 보장하려는 법치국가 형법의 기본원칙이다(헌재 1993. 3. 11. 92헌바33 , 판례집 5-1, 29, 47; 헌재 1994. 7. 29. 93헌가4 등, 판례집 6-2, 15, 32-33 등 참조).
그러나 아무리 권력분립이나 법치주의가 민주주의의 원리라 하더라도 형벌법규를 법률에 의하여 규정하라는 원칙을 예외 없이 관철한다는 것은 사회현상이 갈수록 복잡다기해져 가는 현대국가의 실정에 비추어 볼 때 사실상 불가능할 뿐만 아니라 실제에 적합하지도 아니하므로 형벌법규에 대하여도 행정부의 명령에 위임하는 것을 허용하지 않을 수 없다. 이와 같이 현대사회에서 위임입법의 필요성은 누구도 부인할 수 없으나, 의회입법의 원칙, 법치주의의 원리에 입각하여 헌법 제75조는 법률에서 구체적으로 범위를 정하여서만 위임할 수 있도록 그 한계를 설정하고 있다. 특히 형벌법규의 위임에 있어서는 죄형법정주의의 명확성, 예측성의 원칙에 의하여 위임법률이 그 적용을 받는 국민에 대하여 범죄의 구성요건과 형벌의 예측가능한 구체적 내용을 규정하고 있어야 한다. 그러나 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니고 관련 법조항 전체를 유기적․체계적으로 종합판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적․개별적으로 검토하여야 할 것이다(헌재 1994. 7. 29. 93헌가12 , 판례집 6-2, 53, 57-58; 헌재 2005. 9. 29. 2003헌바94 , 판례집 17-2, 152, 157-158; 헌재 2006. 7. 27. 2004헌
바77, 공보 118, 1110, 1114-1115 참조).
(2) 이 사건 법률조항은 뇌물죄의 적용에 있어 공무원으로 의제되는 정부출연연구기관의 직원의 범위를 법률로 규정하지 아니하고, 대통령령에 위임하고 있는데, 이는 법률로 규정하여야 할 범죄 주체의 신분에 관한 사항을 대통령령에 위임한 것이어서 포괄위임으로 죄형법정주의원칙에 위배되는지 여부가 문제된다.
정부출연연구기관의 조직과 업무에 따라서 그 직원에게 요구되는 청렴성의 요구는 정도를 달리할 수 있으며, 그 정도에 따라 뇌물죄의 적용에 있어 공무원으로 의제할지 여부를 결정하는 것이 바람직하다. 그런데 정부출연연구기관은 그 연구와 경영에 있어 독립성과 자율성이 보장(법 제10조)되므로 업무영역 및 조직상의 특성은 각 기관별로 상이할 수 있으며, 또한 유동적이다. 따라서 입법자가 입법취지 및 사회적․경제적․기술적 상황, 형사정책적 요소를 고려하여 그 대강만을 정하고 그 구체적인 규율은 국회제정의 형식적 법률에 비하여 더 탄력성이 있는 대통령령 등 하위법규에 이를 위임할 입법기술상의 필요성이 인정된다.
또한 연구기관 및 연구회의 “임원 및 대통령령이 정하는 직원”을 뇌물죄의 적용에 있어 공무원으로 의제하고 있는 이 사건 법률조항의 규정형식상, ‘간부직원 중 대통령령이 정하는 직원’과 같이 한정적으로 명시되어 있지 않다고 하더라도 ‘임원’과 같이 주요 업무에 종사하는 직원에 한정하여 규정될 것임을 충분히 예측할 수 있다. 아울러 뇌물죄의 적용에 있어 공무원 의제를 규정하는 다른 법률조항들(특정범죄가중처벌등에관한법률 제4조, 정부투자관리기관기본법 제18조, 지방공기업법 제83조 등)에 비추어 보아도 그러한 예측은 어렵지 아니하다.
따라서 이 사건 법률조항이 뇌물죄의 적용에 있어 공무원으로 의제되는 정부출연연구기관의 직원을 직접 법률에 열거하여 규정하지 않았다는 이유만으로 포괄위임에 해당되어 죄형법정주의 위반이라 볼 수는 없다.
(3) 그밖에 청구인은 이 사건 법률조항이 형법의 특별법인 특정범죄가중처벌등에관한법률의 적용에 있어서도 정부출연연구기관의 임직원을 공무원으로 의제하는지 여부에 관하여 규정하지 아니하여 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다고 주장한다.
그러나 특정범죄가중처벌등에관한법률 제2조는 형법상 뇌물죄에 대해 그 수뢰액에 따라 가중처벌하도록 규정한 조항이므로, 형법상 뇌물죄의 적용에
있어 공무원으로 의제되는 정부출연연구기관의 직원에게도 그 뇌물가액에 따라 특정범죄가중처벌등에관한법률 제2조가 적용된다는 것은 건전한 일반상식과 법감정을 가진 일반인이라면 누구나 쉽게 파악할 수 있다고 할 것이므로, 이 사건 법률조항은 명확성원칙에 위배되지 아니한다.
라. 과잉입법인지 여부
정부출연연구기관은 공익적 목적을 위하여 활동하며, 일반 기업과 달리 이윤 추구보다는 공공의 이익을 우선하게 된다. 이러한 정부출연연구기관의 강한 공공성에 비추어 그 직무수행이 투명하고 공정하게 이루어져야 한다는 것은 필요불가결하고 당연한 요청이며, 그러한 점 때문에 임․직원의 임면이나 예산, 사업계획의 승인 등에서 정부의 직․간접의 개입 내지 감독을 받게 된다.
만약 정부출연연구기관의 임직원이 직무와 관련하여 금품 등을 수수하는 행위가 방치된다면, 공공적인 성격의 사업에 사적 이해관계가 얽힘으로써 업무처리가 불법적이거나 불공정하게 이루어질 위험성이 있게 되고, 이는 사업의 부실화 및 기술․국가주요정책의 유출로 이어져 국가경제와 국정운영에 악영향을 미칠 우려가 매우 크다.
따라서 정부출연연구기관의 임직원에게는 공무원에 버금가는 정도의 청렴성과 그 직무의 불가매수성(不可買收性)이 요구되고, 바로 이 점에서 이 사건 법률조항의 입법목적의 정당성은 인정된다.
나아가 이와 같은 청렴성과 직무의 불가매수성을 보호하고 담보하기 위한 방법으로 이 사건 법률조항과 같이 그 임직원을 형법상의 뇌물죄 규정의 적용에 있어서 공무원으로 의제하는 형식을 취한 것은 정부출연연구기관의 직원이 직무와 관련하여 금품수수 등의 수재행위를 하였을 경우 별도의 배임행위가 있었는지의 여부를 불문하고 공무원에 준하는 형사제재를 가함으로써 그 업무와 관련된 각종 비리와 부정의 소지를 없애는 한편 사업의 투명성․공정성을 확보할 수 있도록 한다는 점에서 수단의 적정성 역시 인정된다.
또한 정부출연연구기관 직원의 청렴성과 그 직무의 불가매수성을 보호하여 정부출연연구기관의 경영의 합리화를 도모하고, 국가의 과학기술발전 및 사회구조의 선진화라는 공익을 달성하고자 하는 이 사건 법률조항의 입법목적, 공공성이 강한 주요업무에 종사하는 임원 및 일정한 범위의 직원에 의제 범위를 한정하고 있는 점, 그리고 정부출연연구기관 직원의 직무 관련 금품수수 행위로 인한 사회적, 경제적 손실의 심각성과 회복의 어려움 등을 고려한다
따라서 이 사건 법률조항에 의한 공무원 의제는 과잉금지의 원칙에 반하지 아니한다.
마. 평등원칙 위반 여부
정부출연연구기관의 공공적 성격 및 이에서 도출되는 그 인적 구성원의 청렴성 및 직무의 불가매수성이라는 측면에서, 정부출연연구기관의 일정한 직원이 직무와 관련하여 금품수수 등의 수재행위를 하였을 경우 별도의 배임행위가 있었는지 여부를 불문하고 형사제재를 가함으로써 그 업무와 관련된 각종 비리와 부정의 소지를 없애고 운영사업의 투명성․공정성을 확보할 필요성이 인정되고, 이와 같은 입법목적에 비추어 볼 때 이 사건 법률조항이 정부출연연구기관의 일정한 직원의 직무와 관련한 수재행위 등에 대하여 일반 사인이나 사설 연구기관의 직원과 달리 공무원의 수뢰죄와 동일하게 처벌한다고 하더라도 거기에는 합리적 근거가 있다.
따라서 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 주선회(재판장) 이공현(주심) 조대현 김희옥 김종대
민형기 이동흡 목영준
〔별 지〕 관련조항
정부출연연구기관등의설립․운영및육성에관한법률(1999. 1. 29. 법률제
5733호로 제정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1.“정부출연연구기관”이라 함은 정부가 출연하고 연구를 주된 목적으로
하는 기관을 말한다.
2.“연구회”라 함은 정부가 출연하고 정부출연연구기관(이하 “연구기관”이라 한다)의 지원․육성 및 관리를 주된 목적으로 하는 기관을 말한다.
정부출연연구기관등의설립․운영및육성에관한법률시행령(1999. 1. 29. 대통령령 제16093호로 제정된 것) 제21조(벌칙적용에 있어서 공무원으로 의제되는 직원의 범위) 법 제33조에서 “대통령령이 정하는 직원”이라 함은 연구기관 및 연구회의 연구원 및 과장급 이상의 직원을 말한다.
과학기술분야정부출연연구기관등의설립․운영및육성에관한법률(2004. 9. 23. 법률 제7219호로 제정된 것) 부칙 제1조(시행일) 이 법은 공포 후 1월이 경과한 날부터 시행한다.
형법(1953. 9. 18. 법률 제293호로 제정된 것) 제129조(수뢰, 사전수뢰)①공무원 또는 중재인이 그 직무에 관하여 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 때에는 5년 이하의 징역 또는 10년 이하의 자격정지에 처한다.
② 공무원 또는 중재인이 될 자가 그 담당할 직무에 관하여 청탁을 받고 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 후 공무원 또는 중재인이 된 때에는 3년 이하의 징역 또는 7년 이하의 자격정지에 처한다.
제130조(제삼자뇌물제공) 공무원 또는 중재인이 그 직무에 관하여 부정한 청탁을 받고 제삼자에게 뇌물을 공여하게 하거나 공여를 요구 또는 약속한 때에는 5년 이하의 징역 또는 10년 이하의 자격정지에 처한다.
제131조(수뢰후부정처사, 사후수뢰) ① 공무원 또는 중재인이 전2조의 죄를 범하여 부정한 행위를 한 때에는 1년 이상의 유기징역에 처한다.
② 공무원 또는 중재인이 그 직무상 부정한 행위를 한 후 뇌물을 수수, 요구 또는 약속하거나 제삼자에게 이를 공여하게 하거나 공여를 요구 또는 약속한 때에도 전항의 형과 같다.
③ 공무원 또는 중재인이었던 자가 그 재직중에 청탁을 받고 직무상 부정
한 행위를 한 후 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 때에는 5년 이하의 징역 또는 10년 이하의 자격정지에 처한다.
④ 전3항의 경우에는 10년 이하의 자격정지를 병과할 수 있다.
제132조(알선수뢰) 공무원이 그 지위를 이용하여 다른 공무원의 직무에 속한 사항의 알선에 관하여 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 때에는 3년 이하의 징역 또는 7년 이하의 자격정지에 처한다.
1.수뢰액이 5천만 원 이상인 때에는 무기 또는 10년 이상의 징역에 처한다.
2.수뢰액이 1천만 원 이상 5천만 원 미만인 때에는 5년 이상의 유기징역에 처한다.
② 삭제
특정범죄가중처벌등에관한법률(2005. 12. 29. 법률 제7767호로 개정된 것) 제2조(뇌물죄의 가중처벌) ① 형법 제129조․제130조 또는 제132조에 규정된 죄를 범한 자는 그 수수․요구 또는 약속한 뇌물의 가액(이하 본조에서 “수뢰액”이라 한다)에 따라 다음과 같이 가중처벌한다.
1.수뢰액이 1억 원 이상인 때에는 무기 또는 10년 이상의 징역에 처한다.
2.수뢰액이 5천만 원 이상 1억 원 미만인 때에는 7년 이상의 유기징역에 처한다.
3.수뢰액이 3천만 원 이상 5천만 원 미만인 때에는 5년 이상의 유기징역에 처한다.
② 삭제
이 법은 공포 후 3월이 경과한 날부터 시행한다.