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판시사항
가. 무공수훈자 중 60세 이상의 자에 대하여만 무공영예수당을 지급하도록 규정한 국가유공자등예우및지원에관한법률(2004. 1. 20. 법률 제7104호로 개정된 것) 제16조의2 제1항 본문(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법상 평등권을 침해하는지 여부(소극)
나. 이 사건 법률조항이 헌법상 행복추구권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
가. 이 사건 무공영예수당의 입법 목적 및 연혁, 지급요건, 그리고 현행 국가유공자예우제도 현황 등에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항이 국가의 재정부담능력, 전체적인 사회보장 수준 등을 종합적으로 고려하여, 사회활동능력이 상대적으로 저하 내지 상실되었다고 볼 수 있는 고령의 무공수훈자 집단을 우선적으로 처우하는 입장에서, 무공영예수당의 수급 자격을 60세 이상으로 제한한 것이 입법재량의 범위를 벗어난 자의적인 차별로서 청구인의 헌법상 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.
나. 헌법 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위하여 필요한 급부를 국가에게 적극적으로 요구할 수 있는 것을 내용으로 하는 것이 아니라, 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 가지는 것이므로, 국가유공자에 대한 일정한 수당의 수급
기준을 정하고 있는 이 사건 법률조항이 청구인의 행복추구권을 침해한다고 볼 수 없다.
참조판례
가.헌재2003.7.24. 2002헌마522 등, 판례집 15-2상, 169,
176-177
헌재 2005.10.27. 2004헌바37 , 판례집 17-2, 274, 287
헌재 2006.6.29. 2006헌마87 , 판례집 18-1하, 510, 524
나. 헌재 1995.7.21. 93헌가14 , 판례집 7-2, 1, 32
헌재 2000.6.1. 98헌마216 , 판례집 12-1, 622, 648
헌재2003.7.24. 2002헌마522 등, 판례집 15-2상, 169, 180
당사자
청 구 인 최○옥
국선대리인 변호사 조성래
주문
청구인의 심판청구를 기각한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인 최○종옥은 1945. 5. 22.생으로서 국가유공자등예우및지원에관한법률(이하 ‘국가유공자법’이라 한다) 제4조 제7호에서 규정한 무공수훈자인바, 2004. 3. 16. 무공수훈자 중 60세 이상의 자에 대하여만 ‘무공영예수당’을 지급하도록 규정한 국가유공자법 제16조의2 제1항으로 인하여 청구인의 헌법상 평등권, 행복추구권이 침해되었다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 청구인은 국가유공자법 제16조의2 제1항 전부에 대하여 헌법소원심판을 청구하고 있으나, 동조항 중 ‘단서’(제2문) 부분은 청구인과 무관하고 청구인 스스로도 그 부분에 관하여 위헌주장을 하는 것도 아니며, 달리 헌법재판소가 이 부분에 대하여 그 위헌 여부를 적극적으로 해명하여야 할 필요가 있다고 볼 만한 사정도 없다.
그렇다면, 이 사건의 심판대상은 국가유공자법(2004.
1. 20. 법률 제7104호로 개정된 것, 이 사건 헌법소원심판청구서에 기재된 ‘법률 제7106호’는 ‘법률 제7104호’의 오기로 보임) 제16조의2 제1항 ‘본문’(제1문)의 위헌 여부로 정한다[아래 관련조항에서 보는 바와 같이, 국가유공자법 제16조의2 제1항은 2006. 3. 3. 법률 제7873호로 개정되어 그 단서가 삭제되고 제2문(후단)이 신설되었다. 그러나 본문은 그 내용이나 자구상 아무런 변동 없이 제1문(전단)에 존치되어 있다].
(1) 이 사건 법률조항 및 관련조항의 내용
이 사건 심판의 대상은 국가유공자법(2004. 1. 20. 법률 제7104호로 개정된 것) 제16조의2 제1항 본문(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 그 규정 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.
국가유공자법(2004. 1. 20. 법률 제7104호로 개정된 것) 제4조(적용대상 국가유공자) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 국가유공자와 그 유족등(다른 법률에서 이 법에 규정된 예우등을 받도록 규정된 자를 포함한다)은 이 법에 의한 예우를 받는다.
(제1호 내지 제6호 생략)
7. 무공수훈자：무공훈장을 받은 자
(이하, 생략)
제11조(보상금의 종류) 보상금은 연금·생활조정수당·간호수당·보철구수당·무공영예수당·6.25전몰군경자녀수당 및 사망일시금으로 구분한다.
제12조(연금) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 자에 대하여는 연금을 지급한다. 다만, 이 법 또는 다른 법률의 규정에 의하여 연금지급대상에서 제외되는 자는 그러하지 아니하다.
1.전상군경·공상군경·재일학도의용군인·4.19혁명부상자 및 특별공로상이자
2.전몰군경·순직군경·4.19혁명사망자 및 특별공로순직자의 유족과 제1호에 해당하는 자가 사망한 경우의 그 유족 중 선순위자 1인
(이하, 생략)
제16조의2(무공영예수당) ① 60세 이상 무공수훈자에 대하여는 무공의 영예를 기리기 위하여 무공영예수당을 지급한다. 다만, 제12조의 규정에 의한 연금지급대상자에 대하여는 그러하지 아니하다.
② 무공영예수당은 월액으로 하며, 그 지급액·지급방법 기타 지급에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
국가유공자법(2006. 3. 3. 법률 제7873호로 개정된 것) 제12조(보상금) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에 대하여는 보상금을 지급한다. 다만, 이 법 또는 다
른 법률의 규정에 의하여 보상금지급대상에서 제외되는 자는 그러하지 아니하다.
1.전상군경·공상군경·재일학도의용군인·4.19혁명부상자 및 특별공로상이자
2.전몰군경·순직군경·4.19혁명사망자 및 특별공로순직자의 유족과 제1호에 해당하는 자가 사망한 경우의 그 유족 중 선순위자 1인
(이하, 생략)
제16조의2(무공영예수당) ① 60세 이상 무공수훈자에 대하여는 무공의 영예를 기리기 위하여 무공영예수당을 지급한다. 이 경우 60세 이상인 무공수훈자가 제4조 제1항 제4호·제6호·제8호, 제73조, 제73조의2(상이를 입은 자에 한한다) 및 제74조(상이를 입은 자에 한한다)의 어느 하나에 해당하여 제12조의 규정에 의한 보상금 지급대상에 해당하거나「참전유공자예우에 관한 법률」제6조 제1항의 규정에 의한 참전명예수당의 지급대상에 해당하는 때에는 본인의 선택에 따라 무공영예수당과 보상금·참전명예수당 중 어느 하나를 지급한다.
② 무공영예수당은 월액으로 하며, 그 지급액·지급방법 기타 지급에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
참전유공자예우에 관한 법률 제6조(참전명예수당) ① 65세 이상의 참전유공자에 대하여는 참전의 명예를 기리기 위하여 참전명예수당을 지급한다. 다만, 수당지급대상자가「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」제4조 제1항 제4호·제6호·제7호·제8호에 해당하는 자로서, 동법 제11조의 규정에 의한 보훈급여금을 받거나 또는「고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률」제7조 제7항의 규정에 의한 수당을 지급받는 때에는 본인이 택일하게 하여 지급한다.
(이하, 생략)
2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견 요지
가. 청구인의 주장
국가유공자에 대한 보상은 국가유공자의 공헌과 희생의 정도에 따라 보상하여야 함에도 불구하고, 이 사건 법률조항은 60세라는 연령을 기준으로 국가유공자인 무공수훈자에 대한 보상인 무공영예수당의 지급 여부를 결정하고 있는바, 이는 합리적인 이유 없이 청구인의 헌법상 평등권 및 행복추구권을 침해하는 것이다.
나. 국가보훈처장의 의견
무공영예수당은 무공수훈자의 고령으로 인한 소득감소에 따른 생활보호 측면과 무공의 영예를 기리는 국가보훈적 측면을 고려하여 지급되는 것이고, 그 지급연령을 60세 이상으로 한 것은 국가재정, 전체적인 사회보장
수준, 다른 국가유공자와의 형평 등을 종합적으로 고려하여 정한 것으로, 그 차별에 합리적인 이유가 있다.
3. 판 단
가. 적법요건에 관한 판단
헌법소원은 청구인 개인의 주관적 기본권 구제뿐만 아니라 객관적인 헌법질서의 보장을 위한 제도이므로, 가사 청구인의 주관적 권리구제에는 도움이 되지 아니한다 하더라도 같은 유형의 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있거나 헌법질서의 수호·유지를 위하여 그에 대한 헌법적 해명이 긴요한 사항에 대하여는 예외적으로 심판청구의 이익을 인정한다(헌재 1992. 1. 28. 91헌마111 , 판례집 4, 51, 56-57; 헌재 2001. 6. 28. 2000헌마111 , 판례집 13-1, 1418, 1425-1426; 헌재 2004. 3. 25. 2002헌마411 , 판례집 16-1, 468, 476 등 참조).
살피건대, 이 사건 심판 계속 중 청구인은 60세가 됨으로써 이 사건 법률조항에 의한 주관적인 기본권의 침해상태는 종료되었으나, 이 사건 법률조항의 위헌 여부에 관하여는 아직 그 해명이 이루어진 바가 없고 앞으로도 60세 미만의 무공수훈자가 동일한 헌법적 의문을 제기할 가능성이 있다. 따라서 이 사건 심판청구는, 국가가 국가유공자인 무공수훈자에게 무공영예수당을 지급함에 있어서 연령에 기하여 차별하는 것이 헌법상 평등의 원칙에 반하는지 여부를 헌법적으로 해명할 필요가 있는 사안으로 앞으로도 계속 반복될 성질이 있는 것이므로, 예외적으로 심판청구의 이익을 인정한다.
나. 본안에 관한 판단
(1) 이 사건 법률조항의 의의 및 연혁
(가) 이 사건 법률조항의 의의
1) 국가유공자법은 국가를 위하여 공헌하거나 희생한 국가유공자와 그 유족에 대한 응분의 예우와 국가유공자에 준하는 군경 등에 대한 지원을 행함으로써 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하고 국민의 애국정신함양에 이바지함을 목적으로 제정된 것으로서(제1조 참조), 이러한 국가유공자의 공헌과 희생이 우리들과 우리들의 자손들에게 숭고한 애국정신의 귀감으로서 항구적으로 존중되고, 그 공헌과 희생의 정도에 대응하여 국가유공자와 그 유족의 영예로운 생활이 유지·보장되도록 실질적인 보상을 실현함을 그 기본이념으로 하고 있다(제2조 참조).
2) 이에 따라 국가는 국가유공자 및 그 유족이나 가족에게 국가유공자법 소정의 각종 보상 및 보호를 행하는데, 이 사건 법률조항은 그 중 하나로 국가로 하여금 60세 이상의 무공수훈자에 대하여 무공영예수당을 지급하도록 규정하고 있다. 전시 또는 이에 준하는 비상사태
하에서 전투에 참가하여 뚜렷한 무공을 세운 자에게는 무공훈장이 수여되고(상훈법 제13조 참조) 이러한 무공훈장을 받은 자는 무공수훈자로서 국가유공자법상 각종 예우를 받게 되는데(국가유공자법 제4조 제1항 제7호), 그 중 하나인 무공영예수당제도는 국가를 위해 특별한 공헌을 한 이들에 대하여 국가가 일정한 수당을 지급함으로써 그 영예를 기리고 이들의 생활안정과 복지향상에 이바지하고자 마련된 것이다.
이러한 무공영예수당은 월액으로 하며, 그 지급액·지급방법 기타 지급에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다(제16조의2 제2항). 현재 무공영예수당의 지급금액은 월 12만 원이다(동시행령 제27조의2 참조).
3) 60세 이상의 무공수훈자는 원칙적으로 무공영예수당의 수급자격이 인정되나, 다만 현행법상 60세 이상인 무공수훈자가 국가유공자법 제12조의 규정에 의한 보상금 지급대상에 해당하거나 참전유공자예우에 관한 법률 제6조 제1항의 규정에 의한 참전명예수당의 지급대상에 해당하는 때에는 본인의 선택에 따라 무공영예수당과 보상금·참전명예수당 중 하나만 지급받을 수 있다(국가유공자법 제16조의2 제2문 참조). 참고로, 현재 전상군경의 경우 그 급수에 따라 월 257,000원 내지 1,129,000원의 보상금이 지급되고 있고(국가유공자법시행령 제12조, 별표4 참조), 참전유공자의 경우는 65세 이상의 자에 한하여 월 7만 원의 참전명예수당이 지급되고 있다(참전유공자예우에 관한 법률 제6조 제1항, 동시행령 제7조 참조).
(나) 연 혁
1) 무공수훈자에 대한 지원은 1984. 8. 2. 구 국가유공자예우등에관한법률이 제정되면서 시작되었는데, 당시에는 무공수훈자의 명예선양과 예우차원에서 생활정도가 곤란한 자에 한하여 생활조정수당을 지급하거나 교육, 취업, 대부 등을 지원하는 것이 주된 내용이었다.
2) 2000. 1. 28. 구 참전군인등지원에관한법률이 개정되어 참전군인 중 65세 이상의 자로서 일정 생활기준 이하의 자에 대한 생계지원이 강화되자, 형평성 측면에서 공헌이 더 큰 무공수훈자에 대한 지원 강화의 필요성이 발생하였다.
이에, 무공수훈자의 고령으로 인한 소득감소에 따른 생활보호측면과 무공의 영예를 기리는 국가보훈적 측면을 고려하여 2000. 12. 30. 법률 제6339호로 개정된 국가유공자법 제16조의2에 의하여 무공영예수당제도가 신설되어 65세 이상 무공수훈자에 대하여 무공영예수당이 지급되기 시작하였고, 2004년 1월부터는 이 사건 법률조항에 의하여 그 지급대상이 60세 이상으로 확대되었다.
(2) 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(가) 평등권 침해 여부
1) 이 사건 무공영예수당은 국가를 위한 특별한 공헌에 대한 국가보훈의 성격을 띠는 동시에 사회활동능력이 저하된 무공수훈자에 대한 경제적 지원이라는 사회보장적(생활보장적) 성격도 동시에 가지고 있다. 즉, 이 사건 법률조항은 고령으로 사회활동능력이 저하된 무공수훈자에게 경제적 지원을 함으로써 그들의 노고에 보답하고 아울러 국가유공자로서의 자부심과 긍지를 고양하려는 취지에서 마련된 것으로, 그 목적이 정당하다.
그렇다면 이 사건 법률조항의 위헌 여부와 관련하여서는, 국가가 이러한 무공영예수당의 지급 여부를 60세라는 연령을 기준으로 결정하는 것이 과연 합리적인 것인가라는 문제가 남게 된다. 물론 국가의 재정여건이 허락하여 국가가 모든 무공수훈자에게 이 사건 수당을 지급할 수 있으면 더할 나위 없이 좋겠지만, 이것이 어렵다면 결국 입법자로서는 이 사건 법률조항의 입법목적과 함께 국가의 재정부담능력이나 전체적인 사회보장 수준 등을 종합적으로 고려하여 합리적인 기준에 따라 그 수혜자의 범위를 정할 권한이 있다고 할 것이다(헌재 2003. 7. 24. 2002헌마522 등, 판례집 15-2상, 169, 176-177; 헌재 2005. 10. 27. 2004헌바37 , 판례집 17-2, 274, 287; 헌재 2006. 6. 29. 2006헌마87 , 판례집 18-1하, 510, 524 참조).
2) 이러한 관점에서 볼 때, 무엇보다 이 사건 법률조항이 국가의 재정부담능력 등을 고려하여 사회활동능력이 상대적으로 저하 내지 상실되었다고 볼 수 있는 고령의 무공수훈자 집단을 우선적으로 처우하는 것이 객관적으로 정의와 형평에 반한다거나 자의적인 차별이라고 보기는 어렵다. 개인마다 그 노쇠화의 정도는 차이가 있으나 일반적으로 나이가 들어감에 따라 인간의 정신적·육체적 능력이 쇠퇴해 가게 되는 것은 과학적 사실이라 할 수 있고(헌재 2002. 10. 31. 2001헌마557 , 판례집 14-2, 541, 551 참조), 이와 관련하여 나이가 들어갈수록 노동능력 내지 생활능력 역시 저하된다는 것은 사회적 통념이라 할 수 있다. 따라서 국가가 고령의 무공수훈자에 대한 경제적 지원책을 마련함에 있어서 노령에 따른 개인의 사회활동능력을 객관적으로 측정하기 곤란한 경우에는 일정한 연령을 기준으로 하여 그 수급 여부를 결정하는 방법을 강구할 수 있을 것이고, 입법자가 이러한 입장에서 이 사건 수당의 수급 기준을 60세로 정한 것이 입법재량을 벗어난 자의적인 판단이라고 보기는 어려울 것이다.
이는 무공영예수당의 입법 연혁과 지급요건, 그리고 현행 국가유공자 예우제도 현황 등에 비추어 보아도 더
욱 그러하다. 현행법상 국가유공자에 대한 예우는 원칙적으로 신체적인 희생이 있는 경우(예컨대, 전몰·순직·전상·공상군경 등)에는 보상금(연금)을 지급하고(국가유공자법 제12조 참조), 그렇지 아니한 경우(예컨대, 무공수훈자, 보국수훈자, 4.19혁명공로자 등)에는 국가보훈적 내지 사회보장적 측면에서 국가재정여건, 생계곤란정도, 근로능력, 나이 등을 감안하여 일정한 조건하에 교육보호, 취업보호, 의료보호, 생활조정수당 지급 등의 간접적인 지원을 하는 체제로 이루어지고 있다. 이에 따라, 국가로부터 소정의 지원을 받기 위해서 무공훈장을 수여받은 사실만 있으면 되고 그 밖에 신체적 상이 등 특별한 희생이 요구되지 않는 무공수훈자의 경우(국가유공자법 제4조 제1항 제7호, 상훈법 제13조 참조)도 원칙적으로 보상금(연금)은 지급되지 아니하고, 교육보호, 취업보호, 의료보호, 생활조정수당 지급 등의 간접적인 지원만 이루어지고 있는 것이다. 앞의 입법 연혁에서 살펴 본 바와 같이, 이 사건 무공영예수당제도 역시 참전군인에 대한 생계지원이 강화되자 국가가 형평성 차원에서 참전군인보다 공헌이 더 크다고 할 수 있는 무공수훈자에 대한 지원을 강화하기 위해 일정 연령 이상의 고령자만을 대상으로 특별히 마련한 제도이지, 국가유공자의 특별한 희생에 대한 직접적인 보상을 목적으로 하는 제도는 아닌 것이다.
이와 관련하여, 만약 특별한 신체적 희생이 있지 않은 무공수훈자에 대하여 그 공헌만을 기준으로 아무런 제한 없이 일정 수당을 지급할 경우, 국가로부터 예우를 받음에 있어 특별한 신체적 희생이 요구되지 않는다는 점에서 무공수훈자와 유사한 지위에 있다고 볼 수 있는 보국수훈자(국가유공자법 제4조 제1항 제7호의2), 4.19혁명공로자(국가유공자법 제4조 제1항 제10호의2 참조), 참전유공자(참전유공자예우에 관한 법률 제2조 제2호, 제6조 제1항 참조) 등과의 사이에서 형평성 문제가 제기될 수도 있고, 국가로서는 그에 따른 추가적인 재정부담 문제를 고려하지 않을 수 없게 될 것이다.
한편, 앞에서도 일부 언급한 바와 같이, 국가유공자법은 무공영예수당제도 이외에도 생활조정수당제도(제14조), 교육보호(제21조 내지 제27조), 취업보호(제28조 내지 제39조), 의료보호(제42조 제4항), 대부지원(제46조 내지 제62조), 양로보호(제63조), 양육보호(제64조), 주택의 우선분양(제68조) 등 여러 지원제도를 운용하고 있고 이들의 경우 무공영예수당과는 달리 어떠한 연령상의 제한도 두고 있지 아니한바, 이를 통하여 이 사건 법률조항이 60세 미만의 무공수훈자를 무공영예수당의 지급대상에서 배제함으로 인해 발생할 수 있는 문제점이
보완될 수 있다.
3) 우리 헌법상 평등의 원칙은 국가가 언제 어디에서 어떤 계층을 대상으로 하여 기본권에 관한 상황이나 제도의 개선을 시작할 것인지를 선택하는 것을 금지하지는 않는다. 즉, 국가는 합리적인 기준에 따라 능력이 허용하는 범위 내에서 법적 가치의 상향적 구현을 위한 제도의 단계적인 개선을 추진할 수 있는 길을 선택할 수 있어야 한다. 그것이 허용되지 아니한다면, 모든 사항과 계층을 대상으로 하여 동시에 제도의 개선을 추진하는 예외적 경우를 제외하고는 어떠한 제도의 개선도 평등의 원칙 때문에 그 시행이 불가능하다는 결과에 이르게 되어 불합리할 뿐 아니라 평등의 원칙이 실현하고자 하는 가치와도 어긋나기 때문이다(헌재 1991. 2. 11. 90헌바17 등, 판례집 3, 51, 60-61; 헌재 1998. 12. 24. 98헌가1 , 판례집 10-2, 819, 834; 헌재 2006. 6. 29. 2006헌마87 , 판례집 18-1하, 510, 524 참조).
4) 그렇다면, 고령의 무공수훈자에 대한 보훈과 생활지원을 목적으로 하는 이 사건 법률조항이 국가 재정부담능력, 전체적인 사회보장 수준 등을 고려하여 무공영예수당의 수급 자격을 60세 이상으로 제한한 것이 입법재량의 범위를 넘는 자의적인 차별이라고 볼 수 없으므로, 이 사건 법률조항으로 인하여 헌법상 평등권이 침해되었다는 청구인의 주장은 이유 없다.
(나) 행복추구권 침해 여부
따라서 국민에 대한 일정한 수당의 수급기준을 정하고 있는 이 사건 법률조항이 청구인의 행복추구권을 침해한다는 청구인의 주장은 이유 없다.
4. 결 론
그렇다면 청구인의 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 이강국(재판장) 이공현(주심) 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준