【당 사 자】

청 구 인　주식회사 ○○콘크리트

대표이사　구○서

대리인 변호사　구본원

의정부지방법원 2005구합1034 개발제한

구역훼손부담금부과처분취소

1. 구 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령’(2005. 3. 8. 대통령령 제18736호로 개정되기 전의 것) 제34조, 제35조에 대한 심판청구를 각하한다.

2. 구 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2005. 1. 27. 법률 제7383호로 개정되기 전의 것) 제20조 제1항, 제22조, 제23조 제1항은 각 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 개발제한구역 내에 위치한 의정부시 ○○동 348의 3 대지 1,107㎡, 348의 9 대지 1,547㎡는 청구외 김○현의 소유로서 신발부분품 및 재단제품 제조공장의 부지로 이용되고 있었는데, 그 중 일부(356㎡)가 한국도로공사에서 시행하는 일산-퇴계원 간 서울외곽순환도로의 사업부지로 편입되어 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’에 따라 2001. 3. 15. 협의매수되었다.

(2) 청구인은 콘크리트 제조업, 건축자재 도․소매업을 목적으로 설립된 법인인바, 레미콘공장을 신축하기 위하여 김○현으로부터 위와 같이 협의매수된 대지 356㎡에 대한 이축권(移築權)과 함께 나머지 토지(위 348의 3 대지 1,054㎡, 348의 9 대지 1,244㎡) 및 그 지상 공장건물을 포괄적으로 매수하였다. 그리고 역시 개발제한구역 내의 토지로서 위 토지에 인접한 같은 동 384의 2 답 823㎡를 추가로 매입하여 그 중 355㎡를 포함한 합계 2,653㎡에 대하여 공장업종을 레미콘제조업으로, 공장면적을 2,653㎡로 변경하는 공장등록변경승인신청을 하였다. 나아가 위 토지 상에 레미콘공장 및 공장사무실을 건축하기 위한 건축허가신청과 함께 이축권에 근거하여 위 답 355㎡에 대하여 공장부지로 토지형질을 변경하기 위한 토지형질변경허가신청을 하여, 2002. 12. 30. 의정부시장으로부터 위 신청내용대로 개발제한구역 내 건축허가 및 토지형질변경허가를 받았다.

(3) 한편 의정부시장이 2005. 1. 4. 위 348의 2 답 355㎡가 개발제한구역 내 토지라는 이유로 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제20조 내지 제24조에 근거하여 청구인에게 개발제한구역훼손부담금 96,870,080원을 부과하자, 청구인은 이에 불복하여 의정부지방법원에 위 부담금부과처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기(2005구합1034)함과 동시에 위 부담금부과처분의 근거가 된 위 특별조치법 제20조 제1항, 제22조, 제23조에 대하여 위헌제청신청을 하였다. 그러나 위 법원은 2005. 5. 4. 청구인의 위헌제청신청을 기각하였고(2005아48), 청구인은 같은 해 6. 9. 위 특별조치법 제22조, 제23조 제1항 및 위 특별조치법 시행령 제34조, 제35조가 자신의 재산권 등 기본권을 침해하여 위헌이라고 주장하면서 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

청구인은 위헌제청신청을 하면서 개발제한구역훼손부담금(이하 ‘훼손부담금’이라 한다)의 법적 근거인 위 특별조치법 제20조 제1항을 제청대상 법률조항으로 적시하였고 법원도 이를 중심으로 그 신청의 이유 유무를 판단하였으나, 이 사건 심판청구에서는 이를 심판대상에서 제외하고 있다. 그런데 청구인은 여전히 개발제한구역훼손부담금 자체의 위헌성을 주장하고 있고, 위 부담금의 감면과 그 산정기준을 정한 제22조 및 제23조 제1항의 위헌성도 결국 위 부담금 자체의 위헌 여부와 밀접한 관련성을 가지므로 직권으로 이를 심판대상에 추가함이 상당하다.

따라서 이 사건 심판의 대상은 구 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2005. 1. 27. 법률 제7383호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘특별조치법’이라 한다) 제20조 제1항, 제22조, 제23조 제1항 및 특별조치법 시행령(2001. 9. 6. 대통령령 제17353호로 개정되고, 2005. 3. 8. 대통령령 제18736호로 개정되기 전의 것) 제34조, 제35조의 위헌 여부이고, 그 내용 및 관련 법령조항의 내용은 [별지] 기재와 같다.

2. 청구인의 주장과 이해관계기관의 의견요지

가. 청구인의 주장요지

(1) 개발제한구역 내의 토지를 수용당하고 기존 건축물을 철거당한 청구인과 개발제한구역의 훼손억제 및 개발제한구역의 관리를 위한 재원마련이라는 훼손부담금의 목적 사이에는 특별하고 긴밀한 관계가 존재하지 아니하므로, 청구인에 대한 훼손부담금의 부과는 과잉금지의 원칙에 위반하여 청구인의 재산권을 침해하는 것이고, 청구인을 일반인과 차별하는 것이다.

(2) 주택이나 근린생활시설의 경우 이축권에 근거하여 새로운 토지형질변경허가를 받을 때 훼손부담금이 전액 면제되나, 공장의 경우 훼손부담금을 전액 납부하여야 하는바, 이는 주택이나 근린생활시설에 비하여 공장을 차별하는 것이다.

(3) 공익목적을 위한 토지수용에서 완전보상을 위하여 주어지는 이축권을 근거로 토지형질변경을 신청하는 경우에도 고율․고액의 훼손부담금을 부과하는 것은 사실상 이축권의 행사를 불가능하게 하므로 과잉금지의 원칙에 위반하여 청구인의 재산권을 침해하는 것이다.

(4) 개발제한구역 내의 토지를 수용당하고 기존 건축물을 철거당한 청구인과 같은 사람들에게 훼손부담금을 부과하는 것은 과잉금지의 원칙에 위반하여 청구인의 거주․이전의 자유 및 직업선택의 자유를 침해하는 것이다.

나. 위헌제청신청 기각결정의 이유요지

특별조치법 제20조 제1항은 개발제한구역의 훼손을 억제하는 한편, 개발제한구역의 지정․관리 및 이에 따른 재산권 행사의 제한으로 말미암아 발생할 수 있는 손실을 최소화하는 데 필요한 주민지원사업, 토지매수절차에 소요되는 비용 등 개발제한구역의 관리를 위한 재원을 확보하는 데 그 취지가 있고, 제22조 및 제23조는 개발제한구역 내에서 토지의 형질변경 등으로 예상되는 토지의 시세상승 부분을 당해 개발제한구역 외 인근지역의 개별공시지가 평균치를 기준으로 하여 최대 100분의 150의 범위에서 이를 훼손부담금으로 회수함으로써 실질적인 개발억제효과를 거둘 수 있도록 하는 한편, 부담금의 산정에 있어서도 100분의 150의 범위에서 대통령령에 위임함으로써 개발제한구역 및 훼손부담금의 입법취지, 사회경제적 여건변화, 사업시행자나 개발제한구역에 설치되는 시설의 종류 등에 따라 적절한 기준을 제시하되, 상한을 설정하여 과도한 제한을 방지하도록 하고 있고, 개발제한구역 내라도 개발행위를 허용하여야 할 필요가 있는 구체적인 경우 감면의 대상과 범위를 대통령령에 위임하여 특별조치법의 입법목적 달성과 현실적인 사회여건의 조화를 도모하고 있다.

따라서 개발제한구역의 지정, 개발제한구역 내에서의 재산권의 제한 및 주민지원사업, 토지매수청구제도 등 특별조치법의 입법목적에 따른 개발제한구역의 지정․관리제도의 내용, 부담금제도의 현실적 필요성과 실질적 효과 및 부담금의 산정과 감면내용 등에 비추어 볼 때, 심판대상조항은 재산권, 거주이전의 자유 등 청구인의 기본권을 침해한다고 할 수 없다.

다. 건설교통부장관의 의견요지

(1) 훼손부담금은 원칙적으로 개발제한구역 내에 입지하고자 하는 모든 시설에 대하여 구역 내․외의 지가 차이만큼을 훼손부담금으로 부과함으로써 시설의 특성상 개발제한구역 내 입지가 불가피한 경우에만 입지가 가능하도록 개발제한구역의 훼손을 최소화하려는 취지에서 도입된 제도이다. 그러나 구역 내 주민의 주거, 생활편익, 생계, 영농을 위한 경우에는 구역공동체의 생활유지 및 생활편의를 위하여, 또는 국가보안상 필요하거나 공공시설의 설치를 위한 경우 등 공익목적을 위하여 부담금을 감면할 수 있도록 하여 획일적인 부담금의 부과로 인한 문제점을 완화하고 있다.

(2) 개발제한구역 내의 공익사업 시행이라고 하더라도 정당보상의 원칙에 따라 보상을 하고, 다만 개발제한구역의 지정으로 보상의 기준이 되는 공시지가가 다른 지역에 비하여 상대적으로 낮을 수는 있으나 이는 토지소유자가 감수하여야 하는 사회적 제약의 범주에 속한다. 그리고 공익사업의 시행으로 인하여 불가피하게 이전하게 되는 건축물에 대하여 그 종류를 가리지 않고 이축권을 허용하고 있다.

(3) 개발제한구역 내에 입지가 허용되는 시설에 공장은 포함되지 아니한다. 다만 공익사업의 시행으로 철거되는 경우에 한하여 예외적으로 이축이 가능하지만, 이 역시 훼손부담금의 취지에 비추어 볼 때 부과대상에 포함됨이 당연하므로 이로 인하여 평등원칙에 위배된다고 할 수 없다.

라. 의정부시장의 의견요지

대체로 건설교통부장관의 의견과 같다.

3. 적법요건에 관한 판단

청구인은 특별조치법 시행령 제34조, 제35조에 대해서도 헌법소원심판을 청구하였으나, 위 시행령 조항 부분에 대해서는 법원에 위헌제청신청을 하지 아니하여 그 청구가 부적법할 뿐 아니라, 가사 위헌제청신청을 하였더라도 대통령령인 위 시행령 조항 부분은 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원의 적법한 심판대상이 될 수도 없다(헌재 1992. 10. 31. 92헌바42 , 판례집 4, 708, 710 등 참조).

따라서 특별조치법 시행령 제34조, 제35조에 대한 심판청구는 그 심판청구요건을 갖추지 못하였거나 그 대상적격을 흠결하여 부적법하다.

4. 본안에 관한 판단

가. 훼손부담금제도의 개요

(1) 훼손부담금의 도입배경과 취지

구 도시계획법(1971. 1. 19. 법률 제2291호)에 의하면, 건설교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보존하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 또는 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 때에는 도시개발을 제한할 구역(“개발제한구역”)을 지정할 수 있고(법 제21조 제1항), 위와 같이 지정된 개발제한구역 안에서는 그 구역지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지면적의 분할 또는 도시계획사업의 시행을 할 수 없었다(법 제21조 제2항). 그런데 헌법재판소는 개발제한구역의 지정으로 토지를 종래의 목적대로 사용할 수 없거나 더 이상 법적으로 허용된 이용방법이 없기 때문에 실질적으로 토지를 사용․수익할 수 없는 경우에도 보상규정을 두지 않는 것은 헌법에 위반된다는 취지의 헌법불합치결정을 하였다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214 등, 판례집 10-2, 927).

이에 정부는 2000. 1. 28. 법률 제6241호로 특별조치법을 제정하여 장기적이고 종합적인 개발제한구역 관리계획의 법적 근거를 마련함과 동시에 개발제한구역 내 주민들의 재산권 보호를 위하여 토지매수청구권 등의 제도를 새로 도입하였다. 그리고 개발제한구역으로 존치되는 지역의 철저한 보존을 위하여 구역 내에 입지 가능한 건축물 등 시설의 허용범위를 엄격하게 제한함과 동시에 구역 내 입지가 가능한 시설이라고 하더라도 구역 내의 낮은 지가를 이용하여 무분별하게 입지하는 것을 방지하고, 상대적으로 낙후된 개발제한구역의 정비 및 주민지원 등을 위한 사업재원을 확보할 수 있도록 이 사건 훼손부담금제도를 도입하였다. 즉 훼손부담금은 개발제한구역 내에 입지하는 건축물의 건축 등 행위에 따른 토지형질변경에 대하여 구역 내․외의 토지가격의 차액에 상당하는 경제적 부담을 행위자에게 부과함으로써 구역 내 입지선호를 제거함과 동시에 불가피한 경우로 입지를 제한하여 개발제한구역의 훼손을 억제하고, 이를 통하여 개발제한구역의 관리를 위한 재원을 마련하는 데 그 제도적 취지가 있다.

(2) 훼손부담금의 법적 성격

부담금은 그 부과의 목적과 기능에 따라 ① 순수하게 재정조달목적만을 가지는 재정조달목적 부담금과, ② 재정조달목적뿐 아니라 부담금의 부과 자체로 추구되는 특정한 사회․경제적 정책실현을 목적으로 하는 정책실현목적 부담금으로 구분할 수 있는데, 전자의 경우에는 추구되는 공적 과제가 부담금의 지출 단계에서 비로소 실현되는 반면, 후자의 경우에는 추구되는 공적 과제의 전부 혹은 일부가 부담금의 부과 단계에서 이미 실현된다.

훼손부담금은 개발제한구역 내에 입지하는 시설 등의 설치에 따른 토지형질변경에 대하여 구역 내․외의 토지가격 차액에 상당하는 경제적 부담을 부과함으로써 구역 내 입지선호를 제거함과 동시에 불가피한 경우로 입지를 제한하여 개발제한구역의 훼손을 최대한 억제하는 한편 개발제한구역의 지정․관리를 위한 재원의 확보에 그 주된 목적이 있으므로, 내용상으로는 개발제한구역 훼손의 원인을 제공한 자에게 부과하는 원인자 부담금 또는 개발제한구역의 지정 및 관리를 통한 쾌적한 생활공간의 확보에서 발생하는 유․무형적 수익에 대한 수익자 부담금으로서의 성격을 가지고, 기능상으로는 개발제한구역 내에서 토지형질변경을 초래하는 건축물의 건축 등 행위를 직접적으로 금지하는 대신 행위자에게 일정한 금전적 부담을 지움으로써 위와 같은 행위를 간접적․경제적으로 규제하고 억제하려는 정책실현목적 부담금으로서의 성격을 갖는다고 볼 것이다.

(3) 훼손부담금의 납부의무자와 그 산정방법

훼손부담금은 개발제한구역 내에서 토지의 형질변경 또는 토지의 형질변경이 수반되는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등 행위허가를 받은 자에게 부과하고(특별조치법 제20조 제1항), 개발제한구역이 소재하고 있는 시․군 또는 자치구의 개발제한구역 외의 동일지목에 대한 개별공시지가의 평균치에서 허가대상토지의 개별공시지가를 공제한 금액, 즉 개발제한구역 내․외의 지가차액의 100분의 150의 범위에서 대통령령이 정하는 비율에 허가대

상토지의 면적을 곱하여 이를 산정하도록 하고 있다(법 제23조, 주택이나 공장 모두 특별조치법 시행령 제35조 제1항 제3호에 따라 부과율이 100분의 100이다).

다만 건설교통부장관은 개발제한구역 주민의 주거․생활편익․생업을 위한 시설의 설치 및 영농을 위하여 토지형질을 변경하거나 국가안보상 필요한 시설 등 국가․지방자치단체가 직접 행하는 공공용시설 및 공용시설의 설치를 위한 토지형질변경의 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 부담금을 감면할 수 있도록 하였다(법 제22조 제1호 및 제2호, 주택의 경우 특별조치법 시행령 제34조 제1호 라목에 따라 전액 감면되나, 공장의 경우 감면대상에 포함되어 있지 않다).

(4) 훼손부담금의 귀속과 용도

훼손부담금은 개발제한구역의 훼손을 억제하고 개발제한구역의 관리를 위한 재원을 확보하기 위하여 부과되는 것으로 징수된 훼손부담금은 국가균형발전특별법에 의한 국가균형발전특별회계에 귀속되고, 개발제한구역 주민에 대한 지원사업에 소요되는 비용, 토지매수청구 및 협의에 의한 토지매수에 소요되는 비용, 개발제한구역의 합리적 관리를 위한 조사․연구 등에 소요되는 비용에 사용하도록 하고 있다(법 제25조).

나. 훼손부담금제도의 위헌 여부에 관한 판단

(1) 판단의 기준

모든 국민의 재산권은 헌법상 보장되므로(헌법 제23조 제1항) 국민에게 조세 외의 재산상의 부담을 부과할 경우 이에 대한 헌법적 근거가 필요하다고 할 것인데, 우리 헌법은 국가의 특별한 공익사업의 수행을 위하여 필요한 입법권한을 입법자에게 포괄적으로 부여하고 있을 뿐 아니라(헌법 제40조, 제119조, 제120조, 제122조 등), 기본권에 관한 일반적 유보조항을 두고 있으므로(헌법 제37조 제2항) 공공복리를 위하여 필요한 경우 법률로써 국민의 자유와 권리를 제한할 수 있으며, 이는 부담금 부과에 의한 재산권의 제한에도 적용된다 할 것이다. 따라서 법률에 의한 부담금제도의 설정은 헌법이 허용하는 기본권 제한의 범주에 포함된다고 할 것이지만, 위와 같은 헌법적 근거에 의하여 부담금제도의 설정이 허용된다고 하더라도 부담금의 종류에 따라 구체적인 사정이 고려되어야 한다(헌재 2005. 3. 31. 2003헌가20 , 판례집 17-1, 294, 301-302 참조).

정책실현목적 부담금은 개별행위에 대한 명령․금지와 같은 직접적인 규제수단을 사용하는 대신 부담금이라는 금전적 부담의 부과를 통하여 간접적으로 국민의 행위를 유도하고 조정함으로써 사회적․경제적 정책목적을 달성하고자 하는 것이고, 이를 이용하는 것이 보다 효과적인 경우가 많기 때문에 부담금을 사회적․경제적 정책을 실현하는 수단으로 이용하는 것 자체가 곧바로 헌법에 위반되는 것은 아니다(헌재 1998. 12. 24. 98헌가1 , 판례집 10-2, 819, 830). 그러나 적어도 정책실현목적의 부담금이 사회적․정책적 목적을 실현하는 데 적절한 수단이 되어야 함은 물론이고 법 앞의 평등원칙에서 파생되는 공과금 부담의 형평성을 벗어나서도 안 될 것이다.

(2) 평등원칙의 위반 여부

(가) 납부의무자와 일반인 간의 평등

‘재정조달의 대상인 공적 과제와 납부의무자 집단 사이에 존재하는 관련성’이 중시되는 재정조달목적 부담금과 달리, 이 사건 훼손부담금과 같은 정책실현목적 부담금의 경우 ‘재정조달 이전 단계에서 추구되는 특정 사회적․경제적 정책목적과 부담금의 부과 사이에 존재하는 상관관계’가 차별에 대한 합리성 판단의 기준이 될 것이다(헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42 , 판례집 16-2상, 14, 29 참조). 즉 훼손부담금의 부과를 통하여 달성하려고 하는 개발제한구역의 훼손방지 및 보전이라고 하는 공적 과제에 청구인 등 납부의무자 집단이 특별히 근접한 관계에 있는지 여부와 훼손부담금의 부과를 통하여 일반 납세자에 비하여 부담금의 납부의무자에게 특별한 재정책임을 묻는 것이 합리적인지 여부에 달려 있다고 할 것이다.

특별조치법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 경우에 개발제한구역을 지정할 수 있도록 하고(법 제3조), 이와 같이 지정된 개발제한구역 내에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등 토지의 현상을 변경하는 행위를 원칙적으로 금지하고 있다. 그러나 개발제한구역의 지정으로 인하여 재산권의 행사에 제한을 받는 토지소유자의 재산권 보호를 위하거나 개발제한구역 내 거주하는 주민의 생활편의를 위하여 필요한 최소한의 범위에서 농림수산업용 시설, 주택, 근린생활시설, 주민공동이용시설, 실외체육시설 등

의 건축 등 일정한 행위를 허용할 필요성이 있고, 개발제한구역이 도시주변에 벨트형식으로 설정됨에 따라 도로, 철도, 상하수도 시설 등 공용시설과 도시의 원활한 기능수행을 위한 공익시설의 설치는 필요한 최소한의 범위에서 예외적으로 허용할 수밖에 없다.

그런데 개발제한구역 내의 토지는 동일한 지목의 인근 토지에 비하여 토지가격이 낮고 주거 및 생활환경이 쾌적하기 때문에 입지에 대한 선호도가 매우 높아 개발제한구역 내로의 건축이 허용된 주택 및 시설 등이 대거 건축되어지는 부작용이 발생하게 되고, 이는 필연적으로 개발제한구역의 훼손과 관리비용의 대폭 증가를 초래하게 된다. 이러한 사정들을 종합적으로 고려하면, 개발제한구역 내에서 토지형질변경 또는 이를 수반하는 행위허가를 받은 훼손부담금의 납부의무자 집단은 개발제한구역의 훼손억제와 그 관리라는 특수한 공적 과제에 대하여 객관적이고 밀접한 관련성을 가질 뿐 아니라, 이로써 개발제한구역의 관리를 위한 특별한 재정책임을 부담하고 있다 할 것이다.

결국 납부의무자가 일반인과 달리 훼손부담금을 부담하는 것에는 합리적 이유가 있다고 할 것이므로 평등의 원칙에 반하지 아니한다.

(나) 주택․근린생활시설과 공장 간의 평등

청구인은 공익사업의 시행으로 인하여 철거되는 주택이나 근린생활시설을 이축권에 근거하여 새로 건축하기 위하여 토지형질변경허가를 받은 경우에는 훼손부담금을 전액 면제받는 것에 반하여, 이축권에 근거하여 새로 공장을 건축하는 경우에는 훼손부담금을 전액 납부하여야 하는 것은 평등원칙에 위배된다고 주장한다.

1) 차별의 발생

특별조치법 제11조 제1항 단서 제3호는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제4조의 규정에 의한 공익사업(개발제한구역 안에서 시행하는 공익사업에 한한다)의 시행으로 인하여 철거된 건축물의 이축을 위한 이주단지의 조성’의 경우에는 관할 행정청의 허가를 받아 건축물의 건축이나 토지의 형질변경을 할 수 있다고 규정하고 있는 바, 이러한 이축권에 근거한 토지형질변경 등 행위허가는 개발제한구역을 지정한 목적의 실현에 지장을 초래하지 않는 범위에서 개발제한구역 내에 생활근거를 가지고 있던 사람이 공익사업 등으로 인하여 기존건물이 철거됨으로써 생활근거를 상실하게 될 경우 그 생활근거를 계속 마련해 주려는 데 그 취지가 있다고 할 것이다[대법원 2004. 2. 13. 선고 2001두4030 판결(공2004상, 473) 참조].

앞에서 본 바와 같이, 이축권에 기하여 토지형질변경을 허가받은 자에 대하여 훼손부담금을 부과하되(법 제20조 제1항), ‘개발제한구역 주민의 주거․생활편익․생업을 위한 시설의 설치 및 영농’을 위하여 토지형질변경을 하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 훼손부담금을 감면할 수 있도록 하였다(법 제22조 제1호). 그런데 이축권(법 제11조 제1항 제3호)에 기하여 주택․근린생활시설을 건축하기 위한 토지의 형질변경의 경우에는 전액 감면 대상이 되는 반면(법 제22조, 시행령 제34조 제1호 라목), 이축권에 기하여 공장을 건축하기 위한 토지형질변경의 경우에는 법 제22조의 ‘개발제한구역 주민의 주거․생활편익․생업을 위한 시설의 설치 및 영농’에 해당되지 않으므로 감면되지 않는바, 여기에서 주택․근린생활시설과 공장 간에 차별이 발생한다.

2) 합리적 차별인지 여부

훼손부담금을 부과하는 목적이 개발제한구역 내에서 무분별하게 시설입지가 정해지는 것을 억제하기 위한 것임은 앞에서 본 바와 같다. 그러나 이러한 훼손부담금제도 역시 주민의 생존 또는 공공의 이익을 위하여는 탄력적으로 운영되어야 하므로, 개발제한구역 내라도 ‘주민의 주거․생활편익․생업을 위한 시설의 설치 및 영농’ 또는 ‘국가안보상 필요한 시설 등 국가․지방자치단체가 직접 행하는 공공용시설 및 공용시설’의 건축을 위한 토지형질변경의 경우에는 부담금을 감면할 수 있도록 하고 있는 것이다. 이러한 취지에서 법 제22조가 같은 이축권에 기한 행위허가라고 하더라도 주택이나 근린생활시설의 경우에는 훼손부담금을 전액 면제하고, 공장을 건축하는 경우에는 이를 전액 부과하는 것은 개발제한구역제도 및 훼손부담금제도의 취지를 실현하기 위한 합리적 이유 있는 차별이라고 할 것이다.

(다) 소 결

그렇다면 특별조치법 제20조 제1항, 제22조, 제23조 제1항에 의한 훼손부담금의 부과는 평등원칙에 위배되지 아니한다.

(3) 과잉금지원칙의 위반 여부

(가) 재산권 침해 여부

1) 부담금 자체

헌법 제120조 제2항은 “국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다.”라고, 제122조는 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용․개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”라고 각 규정하고, 훼손부담금은 개발제한구역 내에 입지하는 건축물의 건축 등에 따르는 토지형질변경에 대하여 구역 내․외의 토지가격에 상당하는 경제적 부담을 부과함으로써 구역 내 입지선호를 제거하여 개발제한구역의 훼손을 사전에 방지하고 이를 통하여 개발제한구역의 관리에 필요한 재원을 마련하는 데 그 입법목적이 있는 바, 훼손부담금의 이러한 입법목적은 헌법 제120조 제2항 및 제122조에 의하여 국가에게 부여된 헌법적 과제의 수행과 관련된 것으로 그 입법목적의 정당성을 쉽게 긍정할 수 있다.

그리고 개발제한구역 내에서 토지형질변경 또는 이를 수반하는 행위허가를 받은 훼손부담금의 납부의무자는 개발제한구역의 훼손억제와 그 관리를 위한 재원마련이라는 특수한 공적 과제에 대하여 객관적이고 밀접한 관련성을 가질 뿐 아니라, 개발제한구역의 관리를 위한 특별한 재정책임을 부담한다고 할 것이므로 목적실현을 위한 수단과 납부의무자의 선정 측면에서 적절하다고 볼 수 있다.

나아가 개발제한구역 내로의 입지선호가 주로 개발제한구역 내의 저렴한 토지가격에서 비롯되므로 구역 내․외의 지가차액을 기준으로 그 100분의 150의 범위 안에서 대통령령이 정하는 비율에 의하여(실제 부과율은 특별조치법 시행령 제35조가 정하는 최대 100분의 100이다) 부담금을 산정하도록 하는 것은, 앞에서 본 훼손부담금의 제도적 취지에 비추어 볼 때, 피해의 최소성과 법익의 균형성도 갖추었다고 할 것이다.

2) 이축권

청구인은 공익목적을 위한 토지수용의 경우에 완전보상을 위하여 주어지는 이축권을 근거로 토지형질변경을 신청하는 때에도 고율․고액의 훼손부담금을 부과하는 것은 사실상 이축권의 행사를 불가능하게 하여 과잉금지원칙에 위배된다는 취지의 주장을 한다.

이미 살핀 바와 같이 이축권은 개발제한구역을 지정한 목적의 실현에 지장을 초래하지 않는 범위에서 개발제한구역 내에 생활근거를 가지고 있던 사람이 공익사업 등으로 인하여 기존건물이 철거됨으로써 생활근거를 상실하게 될 경우 그 생활근거를 계속 마련해 주려는 데 그 제도적 취지가 있다고 할 것이므로, 이축권의 내용과 한계는 개발제한구역을 지정한 목적의 실현에 지장을 주지 않는 범위 내에서, 그리고 개발제한구역의 지정 및 관리와 조화되는 한도에서 그 생활의 근거를 계속 유지할 수 있는 범위 내에서 정해진다.

그렇다면 개발제한구역의 지정목적과 배치되는 경우에 이축권의 행사를 전면적으로 부인하는 대신, 부담금의 납부를 조건으로 이를 행사할 수 있도록 한 것은 기본권에 우호적인 제한방법이라고 할 것이고, 그러한 경우에 부과되는 훼손부담금도 구역 내․외의 지가차액을 상쇄하는 것에 불과하므로 이를 두고 이축권을 무용하게 한다거나 그 본질적 내용을 침해한다고 보기는 어렵다.

(나) 직업선택의 자유 및 거주이전의 자유의 침해 여부

앞에서 본 훼손부담금제도의 취지에 비추어 볼 때, 이축권에 기하여 개발제한구역 내에 공장을 건축하려고 하는 청구인에게 훼손부담금을 부과한 것이 과잉금지원칙에 위반하여 청구인의 직업선택의 자유 및 거주이전의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.

(다) 소 결

결국 특별조치법 제20조 제1항, 제22조, 제23조 제1항에 의한 훼손부담금의 부과는 헌법 제37조 제2항의 헌법적 한계 내의 것으로 과잉금지원칙에 위배되지 아니한다.

5. 결　론

그렇다면 특별조치법 시행령 제34조, 제35조에 대한 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 특별조치법 제20조 제1항, 제22조, 제23조 제1항은 각 헌법에 위반되지 아니하므로 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관이강국(재판장) 이공현(해외출장으로 서명날인 불능) 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준(주심) 송두환

[별 지]　심판대상조항 및 관련 법령조항의 내용

[심판대상조항]

구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2005. 1. 27. 법률 제7383호로 개정되기 전의 것) 제20조(개발제한구역훼손부담금) ① 건설교통부장관은 개발제한구역의 훼손을 억제하고 개발제한구역의 관리를 위한 재원을 확보하기 위하여 제11조 제1항 각 호 외의 부분 단서 또는 제12조의 규정에 의한 허가(토지의 형질변경허가 또는 토지의 형질변경이 수반되는 허가의 경우에 한하며, 다른 법령의 규정에 의하여 제11조 제1항 각 호 외의 부분 단서 또는 제12조의 규정에 의한 허가가 의제되는 협의를 거친 경우를 포함한다. 이하 제21조까지 같다)를 받은 자에 대하여는 개발제한구역훼손부담금(이하 “부담금”이라 한다)을 부과․징수한다.

② 생략

제22조(부담금의 감면) 건설교통부장관은 다음 각 호의 1에 해당하는 목적을 위하여 토지의 형질변경을 하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 부담금을 감면할 수 있다.

1.개발제한구역 주민의 주거․생활편익․생업을 위한 시설의 설치 및 영농

2.국가안보상 필요한 시설 등 국가․지방자치단체가 직접 행하는 공공용시설 및 공용시설의 설치

제23조(부담금의 산정기준) ① 부담금은 개발제한구역이 소재하고 있는 시․군 또는 자치구의 개발제한구역 외의 동일지목에 대한 개별공시지가의 평균치에서 허가대상토지의 개별공시지가를 공제한 금액의 100분의 150의 범위 안에서 대통령령이 정하는 비율에 허가대상토지의 면적을 곱하여 산정한다.

② 제1항의 규정에 의한 개별공시지가는 제11조 제1항 각 호 외의 부분 단서 또는 제12조의 규정에 의한 허가 당시 직전에 공시된 개별공시지가를 기준으로 한다.

③ 부담금의 산정에 관한 세부적인 사항은 대통령령으로 정한다.

구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(2005. 3. 8. 대통령령 제18736호로 개정되기 전의 것) 제34조(개발제한구역훼손부담금의 감면) 건설교통부장관은 법 제22조의 규정에 의하여 다음 각 호의 구분에 따라 법 제20조 제1항의 규정에 의한 개발제한구역훼손부담금(이하 “부담금”이라 한다)을 감면할 수 있다. 다만, 제3호 및 제4호의 규정에 의하여 감면받을 수 있는 시설은 국가 또는 지방자치단체가 사업시행자가 되어 직접 설치하는 것으로서 국가 또는 지방자치단체에 귀속되는 경우에 한한다.

1. 전액감면

가. [별표 1] 제2호 내지 제5호의 시설의 설치를 위한 토지의 형질변경. 다만, [별표 1] 제5호 파목의 자동차용 액화석유가스충전소를 설치하기 위한 토지의 형질변경은 시장․군수․구청장 또는 지정당시거주자가 설치하는 경우에 한한다.

나.제14조 제1호 내지 제10호, 제10호의2에 해당하는 토지의 형질변경

다.제27조의 규정에 의한 주민지원사업의 시행을 위한 토지의 형질변경

라.법 제11조 제1항 제3호의 규정에 의한 이주단지의 조성을 위한 토지의 형질변경

2. 삭제

3. 100분의 50 감면

가.별표 1 제1호, 동표 제8호, 동표 제9호 가목․카목 및 저목의 시설의 설치를 위한 토지의 형질변경

나.도시공원법에 의한 도시공원을 조성하기 위한 토지의 형질변경

4. 100분의 30 감면

가.별표 1 제9호의 시설(동호 가목․카목․머목 및 저목의 시설을 제외한다)의 설치를 위한 토지의 형질변경

나.별표 3 제1호 내지 제13호의 시설의 설치를 위한 토지의 형질변경

제35조(부담금의 부과율) ① 법 제23조 제1항에서 “대통령령이 정하는 비율”(이하 “부과율”이라 한다)이라 함은 다음 각 호에 정한 비율을 말한다.

1.다음 각 목의 시설의 설치를 위한 토지의 형질변경의 경우에는 100분의 10

가.[별표 1] 제1호의 공공용시설(사업시행자가 사회간접자본시설에대한민간투자법 제2조 제7호의 규정에 의

한 사업시행자, 정부투자기관, 지방공기업 또는 한국공항공사법에 의한 한국공항공사인 경우에 한한다)

나.별표 1 제6호의 실외체육시설(동호 다목의 회원제 골프장을 제외한다)

다.별표 1 제7호의 도시민의 여가활용시설

라.별표 1 제9호 머목의 버스차고지 및 그 부대시설(자동차 천연가스 공급시설을 설치하는 경우에 한한다)

마.별표 3 제16호의 규정에 의한 화물터미널 및 부대시설

2.다음 각 목의 시설의 설치를 위한 토지의 형질변경의 경우에는 100분의 20

가. [별표 1] 제1호의 공공용시설(제1호 가목의 경우를 제외한다)

나. [별표 1] 제8호의 국방․군사에 관한 시설

다.[별표 1] 제9호의 공익시설 중 동호 마목․사목․아목․카목․서목 및 저목의 시설

3.제1호 및 제2호에 해당하는 것 외의 시설의 설치를 위한 토지의 형질변경의 경우에는 100분의 100

② 제1항 각 호의 시설(별표 1 제8호의 국방․군사에 관한 시설을 제외한다)을 설치함에 있어서 건축물의 건축이 수반되는 경우 건축물 바닥면적의 2배의 토지면적(토지의 형질변경면적이 건축물 바닥면적의 2배 이내일 경우에는 그 면적으로 한다)에 대하여는 부과율을 100분의 100으로 한다. 이 경우 단계별 사업계획에 따라 추가로 건축물을 건축하는 때에는 부담금의 차액분을 추가로 건축물의 건축을 허가하는 시점을 기준으로 이를 산정하여 당해 건축허가 시에 부과한다.

[관련 법령조항]

구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법

제11조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 국토의계획및이용에관한법률 제2조 제11호의 규정에 의한 도시계획사업(이하 “도시계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 시장․군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있다.

1.다음 각 목의 1에 해당하는 건축물 또는 공작물로서 대통령령이 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경

가. 도로․철도 및 상․하수도 등 공공용시설

나.축사 및 창고 등 농림수산업을 영위하기 위한 건축물 및 공작물

다. 주택 및 근린생활시설

라.농로․제방․마을회관 등 개발제한구역의 주민이 공동으로 이용하는 시설

마. 실외체육시설

바.휴양림․수목원 등 도시민의 여가활용을 위한 시설

사. 국방․군사에 관한 시설

아. 학교․폐기물처리시설 및 전기공급시설 등 공익시설

2.개발제한구역 안의 건축물로서 제14조의 규정에 의하여 지정된 취락지구 안으로의 이축

3.공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제4조의 규정에 의한 공익사업(개발제한구역 안에서 시행하는 공익사업에 한한다)의 시행으로 인하여 철거된 건축물의 이축을 위한 이주단지의 조성

4.건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령이 정하는 토지의 형질변경

5. 벌채면적 및 수량 기타 대통령령이 정하는 규모 이상의 죽목의 벌채

6. 대통령령이 정하는 범위의 토지의 분할

7. 모래․자갈․토석 등 대통령령이 정하는 물건을 대통령령이 정하는 기간 동안 쌓아놓는 행위

8.제1호 또는 제12조의 규정에 의한 건축물 중 대통령령이 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령이 정하는 용도로 용도변경하는 행위

②제1항의 규정에 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령이 정하는 경미한 행위는 시장․군수 또는 구청장에게 신고를 하고 이를 행할 수 있다.

③～⑥ 생략

제12조(존속중인 건축물 등에 대한 특례) 시장․군수 또는 구청장은 법령의 개폐 기타 대통령령이 정하는 사유로 인하여 사유발생 당시의 대지․건축물 또는 공작물이 이 법의 규정에 적합하지 아니하게 된 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 허가할 수 있다.

제25조(부담금의 귀속 및 용도) ① 징수된 부담금은 국가균형발전특별법에 의한 국가균형발전특별회계에 귀속된다.

② 부담금은 다음 각 호의 용도로 이를 사용하여야 한다.

1. 주민지원사업에 소요되는 비용

2.제16조 및 제19조의 규정에 의한 토지매수에 소요되는 비용

3.개발제한구역의 합리적 관리를 위한 조사․연구 등에 소요되는 비용