가. 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 공직선거법(이하 ‘법’이라 한다) 제23조 제1항 별표 3이 기초의원 총정수를 2,922명으로 정하여 종전보다 574명 감축한 것이 자치구·시·군의회 의원(이하 ‘기초의원’이라 한다) 선거에 출마할 예정인 청구인들의 공무담임권이나 평등권을 침해할 가능성이 있는지 여부(소극)

나. 법 제26조 제2항이 하나의 기초의원 지역구에서 선출할 의원정수를 2인 이상 4인 이하로 정하여 종전의 소선거구제에서 중선거구제로 바꾼 것이 청구인들의 공무담임권이나 평등권을 침해할 가능성이 있는지 여부(소극)

다. 법 제47조 제1항이 기초의원선거에 정당추천을 허용한 것이 청구인들의 공무담임권을 침해하는지 여부(소극)

가. 기초의원으로 되고자 하는 자의 공무담임권은 법률로 정해진 기초의원 선거제도의 틀 안에서 불합리한 차별을 받지 않도록 보장하는 것일 뿐이고, 기초의원 총정수를 줄이지 못하도록 요구하는 권능까지 내포하는 것은 아니다. 기초의원 총정수를 3,496명에서 2,922명으로 줄였다고 하여 기초의원으로 되고자 하는 청구인들의 공무담임권을 침해할 수 있는 것이라고 할 수 없고, 모든 후보자에게 동일하게 적용되는 것이므로 차별하는 것이라고 볼 수 없으므로, 이 부분 심판청구는 기본권 침해가능성이 없어 부적법하다.

나. 다른 선거에서는 소선거구제를 채택하면서 기초의원 선거에서만 중선거구제를 채택하였다고 하여도, 공무담임권은 소선거구제를 요구할 수 있는 권능을 포함하지 아니하므로, 청구인들의 공무담임권을 침해할 수 있는 것이라 할 수 없다. 중선거구제가 소선거구제보다 후보자의 노력과 비용을 더 많이 들이게 한다고 하더

라도, 이는 선거제도의 기본틀에서 비롯되는 것으로서 모든 후보자들에게 동등하게 적용되는 것이므로 특정 후보자를 불리하게 차별하거나 공무담임권을 제한하는 것이라 볼 수 없다. 그러므로 이 부분 심판청구는 기본권침해 가능성이 없어 부적법하다.

다. 정당이 기초의원 후보자를 추천할 수 있도록 하는 제도의 목적은 유권자들이 선거권을 행사함에 있어 참고할 중요한 사항을 제공하고, 국민의 정치적 의사 형성에 참여하는 정당의 활동을 효과적으로 보장하기 위한 것이다. 정당의 기초의원 후보자 추천제도는 기초의원 선거제도에 관한 기본틀의 하나로서 특정 후보자를 우대하거나 불리하게 하기 위한 것이 아니다. 따라서 법 제47조 제1항 중 정당이 기초의원 후보자를 추천할 수 있도록 규정한 부분은 청구인들의 공무담임권을 부당하게 침해하는 것이라고 볼 수 없고, 지방자치제도나 지방의회제도의 본질을 훼손하여 헌법에 위반된다고 단정하기는 어렵다.

공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7861호로 개정된 것) 제23조 제1항 중 별표3 부분, 제26조 제2항 중 ‘하나의 자치구·시·군의원 지역구에서 선출할 지역구자치구·시·군의원 정수는 2인 이상 4인 이하로 하며’ 부분, 제47조 제1항 본문 중 자치구·시·군의원 선거 후보자의 정당추천에 관한 부분

헌법 제25조, 제118조

다. 헌재 1999. 11. 25. 99헌바28 , 판례집 11-2, 543

헌재 2003. 1. 30. 2001헌가4 , 판례집 15-1, 7

청 구 인　김○일 외 2,079인(별지 기재와 같음)

대리인 변호사　김치걸 외 3인

청구인들의 심판청구 중 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제23조 제1항 중 ‘별표 3’ 부분 및 제26조 제2항 중 ‘하나의 자치구·시·군의원 지역구에서 선출할 지역구 자치구·시·군의원 정수는 2인 이상 4인 이하로 하며’ 부분에 대한 청구를 모두 각하하고, 같은 법 제47조 제1항 본문 중 자치구·시·군의원 선거 후보자의 정당추천에 관한 부분에 대한 청구를 기각한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인들은 이 사건 심판청구 당시 자치구·시·군의회 의원(이하 ‘기초의원’이라 한다)으로서 2006. 6. 실시될 기초의원 선거에 입후보할 예정이다. 청구인들은 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 공직선거법(이하 ‘법’이라 한다) 제23조 제1항 별표 3이 기초의원 총정수를 2,922명으로 정하여 종전보다 574명 감축하고, 제26조 제2항이 하나의 기초의원 지역구에서 선출할 의원정수를 2인 이상 4인 이하로 정하여 종전의 소선거구제에서 중선거구제로 바꾸고, 제47조 제1항이 기초의원 선거에 정당추천을 허용한 것은 자신들의 공무담임권, 평등권을 침해하고 지방자치제도의 본질을 훼손하는 것이라고 주장하면서 2005. 10. 6. 헌법재판소법 제68조 제1항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은, ① 법 제23조 제1항 중 별표3 부분, ② 법 제26조 제2항 중 ‘하나의 자치구·시·군의원 지역구에서 선출할 지역구 자치구·시·군의원 정수는 2인 이상 4인 이하로 하며’ 부분, ③ 법 제47조 제1항 본문 중 자치구·시·군의원 선거 후보자의 정당추천에 관한 부분이 각각 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 관련조항의 내용은 다음과 같다.

공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7861호로 개정된 것) 제23조(자치구·시·군의회의 의원정수) ①시·도별 자치구·시·군의회 의원의 총정수는 별표 3과 같이 하며, 자치구·시·군의회의 의원정수는 당해 시·도의 총정수 범위 내에서 제24조(선거구획정위원회)의 규정에 따른 당해 시·도의 자치구·시·군의원선거구획정위원회가 자치구·시·군의 인구와 지역대표성을 고려하여 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 기준에 따라 정한다.

제26조(지방의회의원선거구의 획정) ① 시·도의회의원 지역선거구(이하 “시·도의원지역구”라 한다)는 인구·행정구역·지세·교통 기타 조건을 고려하여 자치구·시·군(하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원 지역구로 된 경우에는 국회의원 지역구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)을 분할하여 이를 획정하되, 하나의 시·도의원 지역구에서 선출할 지역구시·도의원 정수는 1인으로 하며, 그 시·도의원 지역구의 명칭과 관할구역은 별표 2와 같이 한다.<개정 1995. 4. 1.>

② 자치구·시·군의원 지역구는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 획정하되,하나의 자치구·시·군의원 지역구에서 선출할 지역구 자치구·시·군의원 정수는 2인 이상 4인 이하로 하며, 그 자치구·시·군의원 지역구의 명칭·구역 및 의원정수는 시·도조례로 정한다.

③ 제1항 또는 제2항의 규정에 따라 시·도의원 지역구 또는 자치구·시·군의원 지역구를 획정하는 경우 하나의 읍·면·동의 일부를 분할하여 다른 시·도의원 지역구 또는 자치구·시·군의원 지역구에 속하게 하지 못한다.

④ 자치구·시·군의원 지역구는 하나의 시·도의원 지역구 내에서 획정하여야 하며, 하나의 시·도의원 지역구에서 지역구 자치구·시·군의원을 4인 이상 선출하는 때에는 2개 이상의 지역선거구로 분할할 수 있다.

제47조(정당의 후보자추천) ①정당은 선거에 있어 선거구별로 선거할 정수 범위 안에서 그 소속 당원을 후보자(이하 “정당추천후보자”라 한다)로 추천할 수 있다.다만, 비례대표 자치구·시·군의원의 경우에는 그 정수 범위를 초과하여 추천할 수 있다.

2. 청구인들의 주장 및 관계기관의 의견

가. 청구인들의 주장

(1) 기초의원 정수의 감축 부분

기초의원 정수를 감축한 것은 청구인들의 당선가능성을 종전보다 감소시켜 치열한 경쟁을 벌이게 하므로 청구인들의 공무담임권을 침해한다.

기초의원의 정수를 감축한 이유가 기초의원의 유급화에 따른 재정부담 감소라면, 이는 정수를 감축하는 대신 급여를 더 낮게 책정하면 해결될 수 있으므로, 정수 감축은 적절한 수단이 될 수 없어 과잉금지원칙에 위배된다.

기초의원의 정수를 축소한 것은 기초의회의 기능을 더욱 부실하게 하여 주민의 자치역량 강화에 역행하고 지방자치의 본질에 반한다.

(2) 중선거구제 부분

현행 중선거구제는 주민의 지지도를 충실히 반영하지 못하게 하여 주민의 대표를 선출하는 선거의 기본원칙에 위반된다. 첫째, 중선거구제를 채택하면서 동시에 정당의 추천을 허용하면 주민의 지지도보다 정당의 추천 여부가 기초의원의 선출을 좌우할 가능성이 높다. 둘째, 종전에 소선거구제를 통하여 최소행정단위(읍·면·동)의 대표를 선출할 수 있었던 지역이 대표를 기초의회에 진출시키지 못할 가능성이 있다.

국회의원선거나 광역의원선거 모두 소선거구제임에도 불구하고 유독 기초의원선거에서만 중선거구제를 도입한 것은 기초의회 출마예정자들인 청구인들을 합리적 이유 없이 차별하는 것이다. 기초의회는 다른 선거에 비해서 소선거구제로 해야 할 당위성이 더 크다.

기초의원선거에서 중선거구제를 실시하면 그 지역선거구가 더 넓어져서 후보자들의 노력과 자금이 더 많이 소요되고 당선되기도 훨씬 어려워져 그들의 공무담임권이 침해된다.

(3) 정당추천 부분

기초의원 후보자의 정당추천이 허용되면, 기초의원으로 되기 위하여 정당의 공천을 받거나 무소속 후보로 출마하여 정당추천후보자를 상대로 어려운 경쟁을 하여야 한다. 따라서 청구인들은 정당추천이 허용되지 않는 경우에 비해서 공무담임권을 침해받는다.

기초의원선거에 정당추천제를 도입하면, 기초의원선거가 정당 중심의 선거로 변하게 되어 지역적 관심이 매몰되고, 기초의원이 주민의 의사보다 정당의 의사에 따르기 쉽게되어, 지방자치의 자율성을 침해하고 지방자치제의 본질을 침해하게 된다.

(4) 국회는 위 심판대상조항들을 개정하면서, 기초의원들이나 국민들의 의견을 수렴하는 절차를 거치지 않고 입법예고도 하지 아니하여, 적법절차의 원칙을 위반하고 입법재량의 한계를 일탈하였다.

나. 관계기관의 의견

이 사건에 대하여 중앙선거관리위원회위원장은 의견이 없다고 통보하였고 다른 기관의 의견은 제출되지 않았다.

3. 판　단

가. 기초의원 선거제도에 관한 입법형성권

헌법 제118조는 지방자치단체에 의회를 둔다고 규정하면서 지방의회의 조직·권한·의원선거에 관한 사항은 법률로 정하도록 위임하고 있다. 따라서 국회는 지방자치제도와 지방의회제도의 이념과 기능을 구현할

수 있도록 지방의원 선거제도의 틀을 정하거나 변경할 수 있다.

국회는 기초의원 총정수를 3,496명에서 2,922명으로 줄이거나 기초의원 지역선거구를 소선거구제에서 중선구제로 변경하거나 기초의원선거의 후보자를 정당에서 공천할 수 있도록 입법할 수 있다. 그러한 입법이 지방자치제도나 지방의회제도의 본질이나 기능을 근본적으로 훼손시킨다고 보기 어렵다. 그러한 입법 과정에서 입법 내용을 미리 알리거나 기초의원들과 국민들의 의견을 수렴하는 절차를 거치지 않았다고 하여 적법절차를 위반하였다고 할 수 없다.

나. 법 제23조 제1항 중 별표 3 부분 <기초의원 총정수의 감축>

위 [별표 3]은 기초의원 총정수를 종전 3,496명에서 2,922명으로 줄였다. 이는 기초의원을 유급제로 전환하면서 예산문제 등을 고려하여 이루어진 것으로 보인다.

기초의원으로 되고자 하는 자의 공무담임권은 법률로 정해진 기초의원 선거제도의 틀 안에서 불합리한 차별을 받지 않도록 보장하는 것일 뿐이고, 기초의원 총정수를 줄이지 못하도록 요구하는 권능까지 내포하는 것은 아니다. 기초의원 총정수를 3,496명에서 2,922명으로 줄였다고 하여 기초의원으로 되고자 하는 청구인들의 공무담임권을 침해하는 것이라고 할 수 없다.

기초의원 총정수가 감축되어 기초의원으로 당선될 가능성이 줄어든다고 하더라도, 그것은 감축되기 전과 후를 일반적·추상적으로 비교하는 것에 불과하고, 기초의원 총정수 감축의 효과는 모든 후보자에게 동일하게 적용되는 것이므로, 청구인들이 기초의원으로 될 수 있는 기회를 직접적·구체적으로 제한하거나 불합리하게 차별하는 것이라고 볼 수 없다.

법 제23조 제1항 중 [별표 3] 부분(기초의원 총정수의 감축)은 청구인들의 기본권을 침해할 가능성이 없으므로, 헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원의 대상으로 되지 못한다. 이 부분 심판청구는 부적법하다.

다. 법 제26조 제2항 부분 <기초의원 중선거구제>

법 제26조 제2항은 기초의원 지역선거구에서 기초의원 2인 이상 4인 이하를 선출하도록 규정하여 종전의 소선거구제를 중선거구제로 변경하였다.

다른 선거에서는 소선거구제를 채택하면서 기초의원선거에서만 중선거구제를 채택하였다고 하여 자치구·시·군의 지방자치제도나 지방의회제도의 본질을 훼손한다고 볼 수 없고, 기초의원 선거와 다른 선거를 비교하여 차별 여부를 비교할 수도 없는 것이다.

공무담임권은 소선거구제를 요구할 수 있는 권능을 포함하지 아니하므로, 소선거구제를 중선거구제로 변경하는 것이 공무담임권을 침해하는 것이라고 할 수 없다. 중선거구제는 소선거구제보다 후보자의 노력과 비용을 더 많이 들이게 한다고 하더라도, 이는 선거제도의 기본틀에서 비롯되는 것으로서 모든 후보자들에게 동등하게 적용되는 것이므로, 특정 후보자를 불리하게 차별하거나 공무담임권을 제한하는 것이라고 볼 수 없다.

그러므로 법 제26조 제2항 부분(기초의원 중선거구제)은 청구인들의 공무담임권을 침해할 가능성이 없으므로, 헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원의 대상으로 되지 못한다. 이 부분 심판청구도 부적법하다.

라. 법 제47조 제1항 본문 중 기초의원 후보자의 정당추천 부분

(1) 기초의원선거의 정당추천에 관한 규정의 연혁

1988. 4. 6. 법률 제4005호로 공포된 지방의회의원선거법은 지방의회 의원선거에서 정당공천제를 규정하지 않았다가, 1990. 12. 31. 법률 제4311호로 개정되어 다른 선거에서는 정당의 후보자추천을 허용하면서 기초의원 선거에서만 정당의 후보자추천을 배제하였다. 1994. 3. 16. 법률 제4739호로 개정된 후에는 기초의원 선거에서도 정당의 후보자추천을 허용하였다가, 1995. 4. 1. 법률 4947호로 개정되어 기초의원선거에서만 정당의 후보자추천을 배제하였다.

정당의 후보자 추천이 허용되지 않을 때에는 후보자가 특정 정당으로부터 지지 또는 추천 받음을 표시하지 못하도록 규정하고 있었다. 헌법재판소는 1999. 11. 25. 선고 99헌바28 결정에서 기초의원 후보자가 소속 정당의 지지나 추천 받음을 표방하지 못하도록 규정한 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’ 제84조가 헌법에 위반되지 않는다고 결정하였다가, 2003. 1. 30. 선고 2001헌가4 결정으로 종전 결정을 변경하여, ‘정당의 지지 혹은 추천 여부는 유권자들에게 중요한 참고사항이 될 수 있으며, 정당표방을 허용함으로써 얻는 이익이 부정적인 효과보다 크다’는 취지에서 위 조항을 위헌이라고 선언하였다.

그러자 국회는 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’을 ‘공직선거법’으로 전부개정하면서 기초의원 선거에서도 정당이 후보자를 추천할 수 있도록 규정하였다.

(2) 정당의 기초의원 후보자 추천제와 공무담임권의 침해 여부

(가) 법 제47조 제1항 본문은 기초의원선거에서도 다른 선거와 마찬가지로 정당의 후보자 추천을 허용하고

있다. 그러나 정당의 추천이 없으면 기초의원 후보자로 될 수 없도록 한 것은 아니다. 정당의 추천이 없더라도 선거권자 50인 이상 100인 이하의 추천을 받아 기초의원 후보자로 될 수 있다(법 제48조 제2항 제5호).

(나) 헌법 제25조는 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 갖는다.”라고 규정하고 있으므로, 공무담임권의 구체적인 내용은 법률에 의하여 형성된다. 헌법 제25조가 정당의 후보자추천이 없는 공직선거제도까지 공무담임권의 내용으로 보장하는 것은 아니므로, 기초의원 선거에서 정당이 후보자를 추천할 수 있도록 입법하더라도, 정당의 추천을 받지 않고 후보자로 될 수 있는 길을 배제하지 않는 이상, 정당의 기초의원 후보자추천제도가 기초의원으로 될 수 있는 기회를 물리적으로 제한하는 것은 아니므로, 기초의원으로 되고자 하는 청구인들의 공무담임권을 직접적으로 침해하는 것이라고 보기는 어렵다.

그러나 기초의원 선거에서 정당추천제가 시행됨에 따라, 기초의원으로 되고자 하는 자는 정당의 추천을 받아 후보자로 출마하거나, 무소속 후보자로서 정당의 추천 및 지원을 받는 후보자와 힘들게 경쟁하여야 한다. 이는 기초의원으로 되고자 하는 청구인들의 기초의원 취임 기회를 현실적으로 제약하는 효과를 초래한다고 할 수 있다.

(다) 정당이 기초의원 후보자를 추천할 수 있도록 하는 제도의 목적은 유권자들이 선거권을 행사함에 있어 참고할 중요한 사항을 제공하고, 국민의 정치적 의사 형성에 참여하는 정당의 활동을 효과적으로 보장하기 위한 것이다(헌재 2003. 1. 30. 2001헌가4 참조). 이러한 입법목적은 공공복리를 도모하기 위한 것이라고 할 수 있다.

정당의 기초의원 후보자 추천제도를 통하여, 선거권자들은 기초의원 후보자의 소속 정당과 정치적 성향을 알 수 있게 되고, 정당은 정치적 의사 형성 기능을 기초의원 선거에서도 발휘할 수 있게 된다. 따라서 정당의 후보자추천제도는 입법목적을 달성하기 위한 합리적인 수단이라고 할 수 있다.

정당의 기초의원 후보자 추천제도는 기초의원 선거제도에 관한 기본틀의 하나로서 특정 후보자를 우대하거나 불리하게 하기 위한 것이 아니다. 그로 인하여 정당의 추천을 받지 않는 후보자는 정당의 추천과 지지를 받는 후보자와 힘들게 경쟁하게 된다고 하더라도, 그러한 불이익은 위와 같은 공익을 억제할 정도로 중대한 것이라고 보기는 어렵다. 정당의 기초의원 후보자 추천제도의 공익적 기능이 그로 인하여 침해되는 사익보다 훨씬 크다고 할 것이다.

(라) 결국 법 제47조 제1항 중 정당이 기초의원 후보자를 추천할 수 있도록 규정한 부분은 청구인들의 공무담임권을 부당하게 침해하는 것이라고 볼 수 없다.

(3) 정당의 기초의원 후보자 추천제와 지방자치제도의 본질적 침해 여부

지방자치의 본질은 주민의 복리에 관한 사무를 주민의 의사에 따라 처리하도록 하는 것이고, 기초의원은 주민의 대표로서 기초의회를 통하여 주민자치를 실현한다.

정당이 기초의원 후보자를 추천하게 되면, 정당이 기초의원 선거에 정치적 영향력을 행사하게 되고 소속 기초의원을 통하여 기초의회의 자치활동에도 영향력을 미치게 될 것이다. 그리고 중앙당 중심의 정치적 영향력이 과도하게 되면 자치구·시·군 주민의 복리에 관한 자치사무가 자치구·시·군 지역 주민들의 자치적 의사에 따라 처리되지 못하게 될 위험성이 있다. 게다가 기초의원의 선거구는 자치구·시·군의 관할구역 내에서 정해지는데(법 제26조), 정당은 수도에 소재하는 중앙당과 특별시·광역시·도에 각각 소재하는 시·도당으로 구성되고(정당법 제3조) 자치구·시·군의 관할구역 내에는 정당이 없으므로, 기초의원 후보자의 추천도 중앙당이나 시·도당에서 하게 될 것이다.

이러한 점들은 자치구·시·군의 주민 대표를 선발하여 주민자치를 실현하고자 하는 기초의원 선거제도와 지방의회제도의 본질에 부합되지 아니한다고 할 수 있다.

그러나 헌법 제8조가 정당의 정치적 의사 형성 기능을 중시하여 정당제도와 정당의 민주적 활동을 보장하고 있는 점, 헌법 제118조 제2항이 지방의회의 조직·권한·의원선거에 관한 사항을 법률로 정하도록 위임한 점, 그에 따라 국회가 기초의원 후보자를 정당이 추천할 수 있도록 입법한 것인 점, 정당이 중앙당과 시·도당으로 구성된다고 하더라도 정당이 기초의원을 추천함에 있어 당해 기초의원을 선출하는 지역구 주민의 의사를 반영하지 못할 것이라고 단정하기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 위와 같은 부작용이나 위험성이 우려된다고 하여 기초의원 후보자에 대한 정당추천제도가 지방자치제도나 지방의회제도의 본질을 훼손하여 헌법에 위반된다고 단정하기는 어렵다.

4. 결　론

이 사건 심판청구 중 법 제23조 제1항 중 ‘별표 3’ 부분 및 법 제26조 제2항 중 ‘하나의 자치구·시·군의원 지역구에서 선출할 지역구 자치구·시·군의원 정수는

2인 이상 4인 이하로 하며’ 부분을 각 각하하고, 법 제47조 제1항 본문 중 기초의원 후보자의 정당추천에 관한 부분을 기각한다.

이 결정에는 관여 재판관 전원의 의견이 일치되었다.

재판관　이강국(재판장) 이공현 조대현(주심) 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환

[별 지] 청구인의 표시：생략