beta
청구인
【당 사 자】
청 구 인 안○엽
대리인 법무법인 태평양
담당변호사 오세립 외 3인
주문
청구인의 심판청구를 기각한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 2004. 4. 15. 실시한 제17대 국회의원 선거에서 ○○시 선거구 열린우리당 후보자로 출마하여 당선되었으나, 구 ‘정치자금에 관한 법률’에서 정하지 아니한 방법으로 최○선으로부터 2004. 3. 29.경 현금 2천만 원을, 같은 해 4. 23.경 미화 2만달러를, 같은 해 10. 4.경 미화 3천달러를 각 기부받았다는 혐의로 기소되어, 2005. 9. 22.
서울중앙지방법원에서 벌금 300만 원의 형을 선고받았다(2005고합247). 이에 청구인은 항소하였던바 2006. 7. 1. 서울고등법원에서 일부 공소사실에 대한 무죄 선고와 함께 나머지 공소사실에 대하여 벌금 300만 원의 형을 선고받았고(2005노2170), 대법원에 상고하였으나 2006. 11. 10. 기각되었다(2006도5253).
(2) 구 ‘정치자금에 관한 법률’(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 ‘정치자금법’으로 개정되기 전의 것) 제30조(정치자금 부정수수죄) 제1항은 동법에 정하지 않은 방법으로 정치자금을 기부받은 자는 5년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하였고, 제33조의6은 위 제30조 해당 범죄로 100만 원 이상의 벌금형을 선고받은 자는 그 형이 확정된 후 5년간 해당 공직에 취임하거나 임용될 수 없으며 이미 취임 또는 임용된 자는 그 직에서 퇴직한다고 규정하였다.
한편, 2005. 8. 4. 개정된 정치자금법 제57조는 ‘제45조’(구 ‘정치자금에 관한 법률’ 제30조에 해당)에 해당하는 범죄로 인하여 100만 원 이상의 벌금형을 선고받은 자에 대하여 마찬가지의 규정을 두고 있다.
또 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 ‘공직선거법’으로 개정되기 전의 것) 제19조 제1호는 선거권이 없는 자는 피선거권이 없다고 규정하였으며, 제18조 제1항 제3호는 ‘정치자금에 관한 법률’ 제30조에 규정된 죄를 범한 자로서 100만 원 이상의 벌금형의 선고를 받고 그 형이 확정된 후 5년을 경과하지 아니한 자는 선거권이 없다고 규정하였다.
한편, 국회법 제136조 제2항은 국회의원이 법률에 규정된 피선거권이 없게 된 때에는 퇴직된다고 규정하고 있다.
위 조항들에 근거하여 청구인은 국회의원직에서 퇴직하게 되었다.
(3) 청구인은 정치자금법 제57조 및 공직선거법 제18조 제1항 제3호 중 ‘정치자금법 제45조(정치자금부정수수죄)’ 부분과 구 ‘정치자금에 관한 법률’ 제33조의6 및 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’ 제18조 제1항 제3호 중 ‘정치자금에 관한 법률 제30조(정치자금 부정수수죄)’ 부분이 청구인의 공무담임권 등을 침해한다며 2006. 9. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건에서는 심판대상을 직권으로 다시 확정할 필요가 있다.
(1) 정치자금법 제57조는 구 ‘정치자금에 관한 법률’ 제33조의6과 동일한 내용을 규정하고 있는데, 청구인에 대한 100만 원 이상의 벌금형이 확정된 때인 2006. 11. 10.은 구 ‘정치자금에 관한 법률’이 정치자금법으로 개정된 2005. 8. 4. 후이므로, 정치자금법 제57조는 청구인이 국회의원직에서 당연퇴직하게 된 근거조항이 된다. 다만 정치자금법 제57조는 100만 원 이상의 벌금형 등의 선고를 받으면 그 형이 확정된 후 5년간 공직선거법 제266조 제1항 각 호에 해당하는 직에 취임하거나 임용될 수 없으며 이미 취임 또는 임용된 자의 경우에는 그 직에서 퇴직된다고 규정하고 있어 적용대상이 광범위하므로, 이 사건 심판대상은 정치자금법 제57조 중에서도 ‘100만 원 이상 벌금형의 선고를 받은 경우 국회의원직에서 퇴직되도록 한 부분’이라고 한정함이 상당하다.
심판의 대상을 위와 같이 정하므로 정치자금법으로 개정되기 전의 구 ‘정치자금에 관한 법률’ 제33조의6은 이 사건 심판의 대상에서 제외하기로 한다.
(2) 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 ‘공직선거법’으로 개정되기 전의 것) 제18조 제1항 제3호 중 ‘정치자금에 관한 법률 제30조(정치자금부정수수죄)’ 부분은 이미 폐지된 규정이지만, 2005. 8. 4. 개정된 공직선거법 부칙 제5조(선거권 및 피선거권에 관한 경과조치)에 의하면 “이 법 시행 전에 제18조(선거권이 없는 자) 제1항 제3호의 개정규정에 해당하는 죄를 범한 자의 선거권과 피선거권은 종전의 예에 따른다.”고 되어 있으며, 청구인은 공직선거법 시행 전에 해당 범죄를 범하였으므로 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’ 제18조 제1항 제3호의 적용대상이 된다. 그런데 이 조항은 ‘선거권’을 박탈하는 규정이므로, 선거권이 없는 자는 피선거권이 없다고 규정한 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’ 제19조 제1호 및 피선거권이 없게 된 때 국회의원의 퇴직을 규정한 국회법 제136조 제2항이 함께 관련되어 다투어져야 한다.
한편 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’ 제18조 제1항 제3호 해당 부분이 청구인에게 적용되는 한 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제18조 제1항 제3호 중 ‘정치자금법 제45조(정치자금부정수수죄)’ 부분은 청구인에게 적용되지 않으므로 이 사건 심판의 대상에서 제외함이 상당하다.
(3) 그러므로 이 사건 심판의 대상은 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 개정된 것) 제57조 중 ‘100만 원
이상의 벌금형의 선고를 받은 경우 국회의원직에서 퇴직되도록 한 부분’과, 국회법 제136조 제2항 중 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 ‘공직선거법’으로 개정되기 전의 것) 제19조 제1호에 의한 같은 법 제18조 제1항 제3호(‘정치자금에 관한 법률 제30조에 규정된 죄를 범한 자로서 100만 원 이상의 벌금형의 선고를 받고 그 형이 확정된 후 5년을 경과하지 아니한 자’ 부분에 한정함) 부분이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다(이하 위 심판대상 조항들을 ‘이 사건 조항’이라 표기한다).
이 사건 조항 및 관련 조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 개정된 것) 제57조(정치자금범죄로 인한 공무담임 등의 제한)；제45조(정치자금부정수수죄)에 해당하는 범죄로 인하여 징역형의 선고를 받은 자는 그 집행을 받지 아니하기로 확정된 후 또는 그 형의 집행이 종료되거나 면제된 후 10년간, 형의 집행유예의 선고를 받은 자는 그 형이 확정된 후 10년간, 100만 원 이상의 벌금형의 선고를 받은 자는 그 형이 확정된 후 5년간「공직선거법」제266조(선거범죄로 인한 공무담임 등의 제한) 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 직에 취임하거나 임용될 수 없으며, 이미 취임 또는 임용된 자의 경우에는 그 직에서 퇴직된다.
국회법(1991. 5. 31. 법률 제4385호로 개정된 것) 제136조(퇴직) ② 의원이 법률에 규정된 피선거권이 없게 된 때에는 퇴직된다.
구 공직선거 및 선거부정방지법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정되기 전의 것) 제19조(피선거권이 없는 자) 선거일 현재 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 피선거권이 없다.
1. 제18조(선거권이 없는 자) 제1항 제1호․제3호 또는 제4호에 해당하는 자
제18조(선거권이 없는 자) ① 선거일 현재 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 선거권이 없다. <개정 2004. 3. 12.>
3.선거범, 정치자금에 관한 법률 제30조(정치자금부정수수죄)에 규정된 죄를 범한 자 또는 대통령․국회의원․지방의회의원․지방자치단체의 장으로서 그 재임 중의 직무와 관련하여 형법(‘특정범죄가중처벌 등에 관한 법률’ 제2조에 의하여 가중처벌되는 경우를 포함한다) 제129조(수뢰, 사전수뢰) 내지 제132조(알선수뢰)․‘특정범죄가중처벌 등에 관한 법률’ 제3조(알선수재)에 규정된 죄를 범한 자로서, 100만 원 이상의 벌금형의 선고를 받고 그 형이 확정된 후 5년 또는 형의 집행유예의 선고를 받고 그 형이 확정된 후 10년을 경과하지 아니하거나 징역형의 선고를 받고 그 집행을 받지 아니하기로 확정된 후 또는 그 형의 집행이 종료되거나 면제된 후 10년을 경과하지 아니한 자(형이 실효된 자도 포함한다)
[관련조항]
구 정치자금에 관한 법률(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 개정되기 전의 것) 제33조의6 (정치자금범죄로 인한 공무담임권 등의 제한), 제30조(정치자금부정수수죄)에 해당하는 범죄로 인하여 징역형의 선고를 받은 자는 그 집행을 받지 아니하기로 확정된 후 또는 그 형의 집행이 종료되거나 면제된 후 10년간, 형의 집행유예의 선고를 받은 자는 그 형이 확정된 후 10년간, 100만 원 이상의 벌금형의 선고를 받은 자는 그 형이 확정된 후 5년간 공직선거법 제266조(선거범죄로 인한 공무담임 등의 제한) 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 직에 취임하거나 임용될 수 없으며, 이미 취임 또는 임용된 자의 경우에는 그 직에서 퇴직된다.
구 정치자금에 관한 법률(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 개정되기 전의 것) 제30조(정치자금부정수수죄) ① 이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부하거나 기부받은 자(정당․후원회․법인 기타 단체에 있어서는 그 구성원으로서 당해 위반행위를 한 자를 말한다. 이하 같다)는 5년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다. 다만, 정치자금을 기부하거나 기부받은 자의 관계가 민법 제777조의 규정에 의한 친족인 경우에는 그러하지 아니하다.
정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 개정된 것) 제45조(정치자금부정수수죄) ①이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부하거나 기부받은 자(정당․후원회․법인 그 밖에 단체에 있어서는 그 구성원으로서 당해 위반행위를 한 자를 말한다. 이하 같다)는 5년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다. 다만, 정치자금을 기부하거나 기부받은 자의 관계가「민법」제777조(친족의 범위)의 규정에 의한 친족인 경우에는 그러하지 아니하다.
공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제18조(선거권이 없는 자) ①선거일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 선거권이 없다.
3. 선거범,「정치자금법」제45조(정치자금부정수수죄) 및 제49조(선거비용관련 위반행위에 관한 벌칙)에 규정된 죄를 범한 자 또는 대통령․국회의원․지방의회의원․지방자치단체의 장으로서 그 재임 중의 직무와 관련하여「형법」(「특정범죄가중처벌 등에 관한 법률」제2조에 의하여 가중처벌 되는 경우를 포함한다) 제129조(수뢰, 사전수뢰) 내지 제132조(알선수뢰)․「특정범죄가중처벌 등에 관한 법률」제3조(알선수재)에 규정된 죄를 범한 자로서, 100만 원 이상의 벌금형의 선고를 받고 그 형이 확정된 후 5년 또는 형의 집행유예의 선고를 받고 그 형이 확정된 후 10년을 경과하지 아니하거나 징역형의 선고를 받고 그 집행을 받지 아니하기로 확정된 후 또는 그 형의 집행이 종료되거나 면제된 후 10년을 경과하지 아니한 자(형이 실효된 자도 포함한다)
2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장요지
이 사건 조항에 의하면 법원의 판결에 의해 국회의원의 당연퇴직 여부가 결정되는 것이므로, 국회의원 신분을 법원이 결정하는 것이 되어 국회의 자율권이 침해된다.
이 사건 조항은 청구인의 공무원 신분을 과잉금지의 원칙에 위배하여 박탈시키는 것이므로 공무담임권을 침해한다.
100만 원의 벌금형이라고 하면 비교적 경미한 법위반이라고 할 것이고 침해되는 공익의 정도도 미약하다고 할 것인데, 청구인은 정치자금을 받은 것이 문제되는 것이 아니라 단지 법에 정한 절차를 준수하지 않았다는 것 때문에 300만 원의 벌금형을 받았는바, 국회의원이 단지 정치자금법을 위반하였다고 하여 그 직을 자동적으로 상실하도록 하는 것은 기본권을 지나치게 제한하는 것이다. 또 죄질이 훨씬 무거워 공익침해의 정도가 심한 뇌물죄의 경우와 정치자금법위반을 동등하게 취급하여 다같이 100만 원 이상의 벌금형을 선고받을 경우 의원직을 상실하게 하는 것은 형평성과 법익침해의 균형성을 상실한 것이다.
일정한 자격의 결격사유를 규정하고 있는 많은 다른 법률과는 달리 벌금 100만 원 이상의 벌금형으로 국회의원 자격의 결격사유로 삼고 있는 이 사건 조항은 법체제상의 정당성과 균형성을 상실하여 헌법 제10조 인간으로서의 존엄과 가치, 제11조 평등의 원칙에도 반한다.
나. 중앙선거관리위원회 위원장의 의견요지
정치자금법의 제정목적은 정치자금의 적정한 제공을 보장하면서도 그 수입과 지출내역을 공개하여 투명성을 확보하고 정치자금과 관련한 부정을 방지하는 데 있다. 특히 정치자금법 제57조는 제16대 대통령선거 이후 불법정치자금을 근절하여야 한다는 강력한 국민적 요구에 따라 추진된 정치개혁의 일환으로 구 ‘정치자금에 관한 법률’을 개정하면서 신설된 조항으로서, 금권선거와 정경유착 등 불법 정치자금에 따른 폐해를 방지하고, 정치자금법의 실효성을 확보하기 위하여 입법자가 내린 결단의 산물이다.
이와 같은 입법배경과 취지에 비추어 볼 때, 정치자금법을 위반하여 처벌받은 자에 대하여 일정기간 공무담임권을 제한하는 것은 입법목적을 달성하기 위한 불가피한 조치이자 합리적인 제한으로서, 과잉금지의 원칙에 반한다고 할 수 없다.
또한 공직선거법 제266조에서 공직선거법을 위반하거나 선거비용과 관련한 정치자금법을 위반한 경우에 동일한 내용의 공무담임권 제한규정을 두고 있어 이 사건 조항이 특별히 청구인의 기본권을 과도하게 제한하여 헌
법에 위반된다고 할 수도 없을 것이며, 깨끗한 정치문화의 정착은 공정한 선거질서의 확립과 더불어 합법적이고 투명한 정치자금의 수입․지출이라는 두 토대 위에서 이루어질 수 있으므로 정치자금법의 실효성 확보와 정치문화의 선진화를 위하여 반드시 필요한 규정이다.
3. 판 단
가. 공무담임권의 침해 여부
(1) 제한되는 기본권 및 심사기준
이 사건 조항은 정치자금법 제45조(구 ‘정치자금에 관한 법률’ 제30조)를 위반하여 100만 원 이상의 벌금형을 선고받아 확정되었을 때에는 국회의원직(공직)에서 자동적으로 퇴직되도록 규정한다.
공무담임권의 제한에 관하여는 공직에 내포된 공익추구적 특수성을 감안하여 공직의 본질에 반하지 아니하고 결과적으로 다른 기본권의 침해를 야기하지 아니하는 한 상대적으로 강한 합헌성이 추정된다 할 것이므로 주로 평등의 원칙이나 목적과 수단의 합리적인 연관성 여부가 심사대상이 될 것이고, 법익형량의 판단에 있어서도 상대적으로 완화된 심사를 하게 된다(헌재 2005. 10. 27. 2004헌바41 , 판례집 17-2, 292, 303). 그러나 이 사건의 경우 국민들이 직접 선출한 국회의원의 신분을 법원이 100만 원 이상의 벌금형의 선고에 의하여 박탈할 수 있도록 한 것이고, 이는 국민이 선출한 국회의원의 신분 상실이라는 중대한 법익의 침해에 관련되는 것이므로, 이 사건 조항에 의한 공무담임권의 제한에 대하여는 그에 상응하는 비례의 원칙 심사가 엄격하게 이루어져야 한다.
(2) 입법목적의 정당성 및 수단의 적정성
이 사건 조항은 정치자금을 부정수수한 죄로 100만 원 이상의 벌금형이 확정될 경우 국회의원 당선자의 지위를 박탈함으로써 불법적인 정치자금 수수를 예방하고, 금권․타락선거를 방지하며, 선거의 공정성과 공직의 청렴성을 확보하기 위한 것이다. 이러한 입법목적은 헌법 제37조 제2항의 공공복리를 위한 것으로서 그 정당성이 인정된다.
한편, 이 사건 조항에 따라 100만 원 이상의 벌금형을 받은 경우 공직에서 퇴직하도록 하는 것은 정치자금의 부정수수에 대한 효과적인 제재수단이며, 불법적인 정치자금을 받은 공직자에 의한 부적절한 공직수행을 차단하기 위한 것이므로 입법목적을 달성하기 위한 수단의 적정성을 갖추고 있다.
(3) 피해의 최소성
(가) 일반적으로 100만 원의 벌금형은 형벌체제상 중한 형이 아니고 그 대상이 되는 범죄행위도 중대한 것이 아니라고 볼 수 있다. 그런 점에서 100만 원 이상의 벌금형이 확정될 경우 의원직을 박탈하는 것은 해당 범죄행위에 대하여 과도한 제재를 가하는 것이 아닌지 의심이 있을 수 있다.
일반 범죄에서 법관이 100만 원의 벌금형을 결정할 때는 공소사실이 지닌 위법성과 비난가능성만을 고려하면 되지만, 이 사건 조항의 경우 100만 원 이상의 벌금형을 선고하는 것은 형사적인 제재를 가하는 동시에 국회의원직의 박탈이라는 정치적 혹은 행정적 제재를 가하는 것이 된다.
그런데, 이 사건 조항에 의한 공직퇴임의 대상이 되는 범죄는 정치자금법 제45조 위반과 선거법 위반 및 뇌물죄에 한정되고 있으며, 이 범죄들은 공직 후보자가 선거의 공정성을 해하면서 공직에 당선되거나 불법적인 정치자금을 받아 공직을 훼손하는 것에 직접 관련되는 것들이다. 따라서 그러한 행위는 100만 원 이상의 벌금형에 처해질 다른 일반의 범죄행위와는 성격상 차이가 있다.
그 경우에 법관이 범죄의 태양과 죄질에 따른 양형판단을 하는 외에 공직의 당연퇴직 여부를 위주로 한 양형판단을 병행하게 되는 것이 형사사법에 있어서 범죄와 형벌 간의 비례성에 기반한 양형체계를 왜곡시킬 개연성
이 있다는 비판이 있을 수 있으나, 이 사건 조항이 입법형성권의 재량범위 내에 있다고 보는 이상, 설사 다소간의 양형체계상 왜곡 가능성이 있다고 하더라도 이는 용인되어야 할 범위 내에 있다고 볼 것이다.
정치자금법 제45조 위반으로 유죄가 인정되었다면 그 후에 어떤 정도의 형사처벌 수준을 의원직 박탈 여부의 기준으로 삼을 것인지에 대하여는 기본적으로 입법자의 정책적 재량이 존중되어야 한다.
지금까지 우리 사회에서 부정한 금권선거와 불법자금의 수수로 인한 폐해가 있어온 것을 볼 때, 또 국회의원이 국민의 대표자로서 입법작용을 담당하는 중요한 기능을 수행하는 것을 감안할 때, 입법자가 100만 원의 벌금형이라는 기준으로 법관에게 국회의원의 당연퇴직 사유를 판단할 수 있도록 한 것은 자의적인 입법형성권의 행사라고 볼 수 없다.
(다) 청구인은 100만 원 이상의 벌금형만으로 국회의원직을 박탈하는 것은 형사처벌의 비례성을 위반한다고 주장하나, 국회의원직 박탈은 형사처벌의 하나로서 이루어진 것이 아니므로 범죄와 형벌 간의 비례성 문제와는 직접 관련이 없고, 다만 제재의 과잉 여부가 문제될 것이다. 그런데 정치자금법 제45조 위반으로 당선된 국회의원이라면 공직자로서의 자질에 심각한 흠결이 있다 할 것이고, 비난가능성이 크며, 공직에 대한 국민의 신임도 받기 어렵고, 공직의 공정한 수행도 기대하기 어려울 것이다. 이러한 점에다가, 법관이 100만 원 이상의 벌금형을 기준으로 공직박탈을 가능케 할 것인지에 대한 합리적 재량판단이 가능하다는 점, 그리고 기본적으로 공직자의 자격요건에 관한 입법영역이 입법자의 형성재량에 속한다는 점을 종합적으로 보면, 이 사건 조항이 과잉제재를 하는 것이라고는 볼 수 없다.
(라) 이러한 제도는 주권자인 국민의 직접 선거에 의하여 당선된 당선자의 민주적 정당성에 반하는 결과가 될 것이라는 비판이 있을 수 있으나, 당선자는 선거법이나 정치자금법을 위반한 불공정한 절차를 통하여 당선된 것이므로 비난가능성이 클 뿐만 아니라, 선거 당시에는 그러한 범법사실을 알 수 없었던 상태에서 한 국민들의 선택이 후보자에 대한 전적인 신임을 의미하거나 법원의 유죄판결에 의한 당연퇴직까지 배제하는 취지의 것이라고 보기는 어려우므로, 이 사건 조항이 국민주권주의나 권력분립원칙에 어긋나는 것이라고도 볼 수 없다.
(마) 청구인은 경미한 법위반으로 사법부가 국회의원을 당연퇴직 시킬 것이 아니라 국회 내부의 자율적 징계절차로서 충분하므로 이 사건 조항이 국회의 자율권을 침해한다고 주장한다.
국회는 국민의 대표기관이자 입법기관으로서 의사(議事)와 내부규율 등 국회운영에 관하여 폭넓은 자율권을 지니며 이는 다른 국가기관에 의하여 존중되어야 하지만(헌재 1998. 7. 14. 98헌라3 , 판례집 10-2, 74, 83), 국회의 어떤 사항을 국회의 자율적 사항으로 할 것인지 여부를 결정할 주체는 다름 아닌 국회라고 할 것인데, 이 사건 조항은 국회가 스스로 법관에 의하여 100만 원 이상의 벌금형이 선고, 확정되면 의원직에서 자동적으로 퇴직되도록 입법재량을 행사한 것이며, 그러한 입법과정에서 적법절차가 위배되었다고 볼만한 사정도 없다. 또한 국회의 내부 징계가 이 사건 조항과 마찬가지의 입법목적을 효과적으로 달성하게 될 것인지 여부도 불명확하다.
따라서, 이 사건 조항이 국회의 자율권을 침해한다는 청구인의 주장은 받아들일 수 없다.
(바) 결론적으로, 이 사건 조항은 100만 원 이상이라는 벌금형만으로 국회의원 당선자를 퇴직하게 하고 있으나, 정치자금법 제45조를 위반한 범죄는 공직선거의 공정성을 침해하는 행위로서 공직의 계속 수행에 대한 국민적 신임이 유지되기 어려울 정도로 비난가능성이 크다는 점, 법관이 100만 원 이상의 벌금형을 양정함에 있어서는 형사처벌뿐만 아니라 공직의 계속수행 여부에 대한 합리적 평가를 하게 될 것이라는 점, 그러한 양형재량 제도가 이미 오랫동안 유지되어 온 점, 선거법이나 정치자금법 위반에 대하여 어떤 신분상의 제재를 할 것인지는 기본적으로 입법자의 정책적 재량에 속하는 점, 이 사건에서 달리 덜 제약적인 대체적 입법수단이 명백히 존재
한다고 볼 수도 없는 점을 종합하면, 이 사건 조항은 청구인의 공무담임권을 ‘피해의 최소성’에 위배하여 과잉제한하는 것이라고 볼 수 없다.
(4) 법익의 균형성
이 사건 조항으로 인하여 청구인은 당연퇴직에 이르게 되었다 하더라도 이는 선거의 자유와 공정성을 보장하고, 정치자금의 투명성을 확보하여 부정부패를 예방하고, 공직의 청렴성을 유지하고자 하는 중대한 공익을 위한 것이고, 그러한 범죄로 인하여 100만 원 이상의 형사처벌을 받은 국회의원에게 계속 그 직무를 수행하게 하는 것은 공직과 공정한 선거에 대한 국민의 신뢰를 저해하고 원활한 공무수행에 지장을 줄 수 있으므로, 공익에 비하여 제한되는 사익이 더 중대하다고 볼 수 없다.
따라서 이 사건 조항은 ‘법익의 균형성’에 위배되지 않는다.
(5) 소결론
이 사건 조항은 청구인의 공무담임권을 침해하지 않는다.
나. 평등권 침해 여부
이 사건 조항에서의 100만 원 이상의 벌금형은 국회의원직의 퇴직을 수반하게 된다는 점에서 다른 일반 범죄로 인한 벌금형과 효과면에서 차이가 있으므로 평등권을 침해하는 것이 아닌지 의문이 있을 수 있다. 그러나 이와 같은 차이는, 위에서 이 사건 조항의 입법목적과 수단의 적정성, 법익균형성 등을 살펴본 바에 비추어 볼 때, 자의적이거나 불합리한 차별이라고 볼 수 없고, 입법자의 정책적 입법재량의 범위 내에 있다고 볼 것이다.
한편, 일반 공무원의 당연퇴직 사유는 형사처벌로 금고 이상의 형을 받거나 판결로 자격이 상실되거나 정지된 경우인데(국가공무원법 제69조, 제33조 제1항 제3호, 제4호, 제6호) 정치자금법 제45조 위반의 경우는 벌금형만으로 당연퇴직이 가능하다는 점에서 차이가 있으나, 후자의 경우 국회의원 당선자가 부정한 정치자금을 수수함으로써 선거절차의 공정성을 훼손하여 당선되었거나 그러한 불법행위로 말미암아 국회의원직의 계속적인 수행이 부적절하게 되었다는 점에서 차별의 합리적 이유가 있다 할 것이며, 차별의 목적과 수단 사이에 비례성이 없다고 볼 수 없다.
따라서, 이 사건 조항은 청구인의 평등권을 침해하지 않는다.
다. 기타 기본권 침해주장 부분
청구인은 이 사건 조항이 헌법 제10조에 규정된 인간으로서의 존엄과 가치를 침해한다고 주장하나, 이 사건 조항이 공직에 당선된 자의 지위를 박탈하는 것은 법위반 행위에 대한 제재의 결과이고, 그 과정에서 해당 개인에게 일정한 불명예 또는 수치심을 초래하는 경우가 있다 하더라도 이는 법위반행위에 대한 입법자의 합리적 규율과 제재에 따른 결과일 뿐 대상자의 인격을 직접 침해하는 것이라고는 볼 수 없으므로, 청구인의 위 주장은 받아들일 수 없다.
4. 결 론
그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 아래 5. 재판관 김희옥, 재판관 김종대의 반대의견을 제외한 나머지 관여 재판관의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
5. 재판관 김희옥, 재판관 김종대의 반대의견
우리는 이 사건 법률조항이 정치자금부정수수죄로 벌금 100만 원 이상을 선고받아 그 형이 확정된 자를 국회의원직에서 퇴직하도록 한 것은, 합리성이 없고 적정하지 못한 방법에 의하여 공무담임권의 한 내용인 참정권을 제한함으로써 기본권제한에 관한 헌법원리에 어긋나 위헌이라고 보므로 다수의견에 반대하여 아래와 같은 의견을 밝힌다.
가. 중대한 기본권 제한과 법원의 과도한 재량
(1) 공무담임권의 보호영역에는 공직취임의 기회의 자의적인 배제 뿐 아니라 공무원 신분의 부당한 박탈도 포함된다(헌재 2002. 8. 29. 2001헌마788 , 판례집 14-2, 219, 224).
특히 국회의원은 선거를 통한 대표의 선출과 대표를 통한 국정의 참여를 기본원리로 하는 현대 민주주의에 있어 가장 중요하고도 직접적인 국민의 대표기관으로, 그 지위와 신분이 헌법을 통해 보장되는 헌법기관이다. 따라서 국회의원을 그 의사에 반하여 퇴직하도록 하는 것은 공무담임권(참정권)에 대한 중대한 제한인 동시에 국민주권과 민주주의 원리에 대해서도 중요한 제약이 되지 않을 수 없다.
그런데 이 사건 법률조항은 정치자금부정수수죄를 범한 국회의원의 의원직 상실 여부를 법관이 선고하는 벌금액수에 따라 좌우되도록 규정함으로써, 국회의원의 의원직 상실이라는 중차대한 기본권 제한 및 헌법원리의 제약 여부를 결과적으로 법관의 자유로운 재량에 위임하고 있다.
(2) 형사재판은 사실의 인정과 형의 선고를 위해 마련된 절차일 뿐, 국회의원직의 보유 또는 상실의 정당성 여부를 심리하고 판단하기 위한 재판절차가 아니다. 게다가 우리의 형사재판제도에는 구속력 있는 양형 기준이 없어, 양형에 관한 한 법관의 재량이 폭넓게 인정되고 있으며 법정형의 범위 내에서 구체적인 사건에 대한 벌금액을 얼마로 할 것인지는 사실상 거의 전적으로 법관의 자유재량에 맡겨져 있다고 볼 수 있다.
따라서 정치자금부정수수라는 범죄를 심리할 때 과연 피고인을 국회의원직에서 퇴직하도록 하는 것이 정치자금법의 입법목적 달성을 위해 필요한 정도의 참정권 제한이자 민주주의 원리에 대한 불가피한 제약인지, 아니면 기본권에 대한 과도한 제한인 동시에 민주주의 원리에 대한 부당한 제약인지 여부에 대해서는 어떠한 특별한 심리도 이루어지지 않는다. 국회의원의 의원직 상실 여부는 객관적으로 전혀 확인할 수 없는 기준에 의해 법원이 자유재량으로 결정한 벌금의 액수에 따라 결정되며, 피고인이 국회의원직에서 퇴직될 것인지 여부를 법원이 형을 선고하기 전까지는 전혀 예측할 수 없으므로 근소한 벌금액의 차이로 국회의원직을 상실한 자로서는 법원이 자의적으로 불평등한 법집행을 한 것으로 받아들일 가능성도 크다.
결국 형사재판이 정치재판화 됨으로써 마치 법원이 정치적인 목적에 따라 자의적인 판단을 하는 것처럼 비춰질 우려도 있으며, 그러한 우려를 불식하기 위해 법원이 본래의 양형 요소보다도 피고인의 국회의원직 상실 여부를 사실상 우선적으로 고려하다 보면 형사재판의 양형 왜곡이 초래될 수밖에 없게 된다.
(3) 요컨대 이 사건 법률조항이, 국회의원직의 상실 여부를 법률 스스로 정하지 아니하고 법관의 선고 형량에 의존하도록 규정함으로써 결과적으로 국회의원직의 상실 여부를 법관의 과도한 재량에 위임하고 있는 것은, 민주주의와 국민주권을 선언한 헌법 제1조와 사법권을 법원에 부여한 헌법 제101조 제1항에 비추어 볼 때 헌법원리에 반하는 방법에 의한 기본권 제한이라 할 것이다.
나. “100만 원 이상의 벌금”이라는 기준의 자의성
(1) 이 사건 법률조항은 선고형 “벌금 100만 원”을 기준으로 국회의원직의 상실 여부를 결정하고 있으나, 왜 굳이 선고형이 “벌금 100만 원”이면 국회의원직이 상실되어야 하고 그 미만이면 상실되지 않아도 되는지에 대한 아무런 합리적인 이유를 찾을 수 없다. 그것은 정치자금부정수수죄로 벌금 100만 원이 선고될 때의 그 100만 원이란 기준이 나타내는 불법의 크기와 죄질의 정도가 과연 어떠한 것인지에 대해 이를 객관적으로 인식하거나 예측할 수가 없고, 직접 재판을 담당하는 법관이라 할지라도 이를 객관적으로 판단하는 것이 불가능할 만큼 그 기준이 자의적이고 추상적일 수밖에 없기 때문이다.
(2) 결국 이 사건 법률조항은 객관적이거나 합리적인 근거가 전혀 없는 선고형 “100만 원 이상의 벌금”이라는 기준을 들어 국회의원직의 상실 여부가 결정되도록 규정함으로써 기본권 제한에 필요한 방법의 적정성을 결여하였다.
다. 결 론
이 사건 법률조항은 민주주의와 국민주권의 원리에 부합하지 않으면서, 객관적이거나 합리적이지도 않은 자의적인 방법을 통하여 참정권을 제한함으로써 그 방법의 적정성에 있어 입법재량의 한계를 벗어나 부당하게 청구인의 공무담임권(참정권)을 침해하였다.
재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대
민형기 이동흡 목영준 송두환(주심)