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사건
2008헌바112 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관 한 법률 제67조 제2항 등 위헌소원
청구인
심○보
대리인 법무법인 강산
담당변호사 김은유, 임승택, 이헌제, 이덕규, 우병운
당해사건
서울고등법원 2008누6136 토지수용보상금
이유
1. 사건 개요와 심판 대상
가. 사건 개요
(1) 서울특별시장은 종래 자연녹지지역 및 개발제한구역에 편입되어 있던 청구
인 소유의 서울 은평구 ○○동 226 전 662㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 및 그 일대 토지에 대하여 2004. 2. 10. 개발제한구역 지정을 해제하고, 2004. 2. 25. 그 일대를 은평 뉴타운 도시개발구역으로 지정․고시하면서(서울특별시 고시 제2004 -58호), 이 사건 토지를 자연녹지지역에서 제1종 일반주거지역으로 용도 변경하였다.
(2) 위 도시개발사업의 시행자인 에스에이치(SH)공사는 이 사건 토지 등 협의취득이 이루어지지 아니한 토지에 대하여 수용재결을 신청하고, 서울특별시 지방토지수용위원회는 2006. 11. 10. 이 사건 토지의 보상금을 599,639,600원, 수용시기를 2006. 12. 29.로 하여 수용재결하였다.
(3) 이에 청구인은 손실보상금 1,753,638,000원의 추가지급을 구하는 소송을 제기하였다가(서울행정법원 2007구합2999), 43,162,400원의 추가지급만을 명하는 판결이 선고되자, 이에 불복하여 항소하고(서울고등법원 2008누6136), 그 소송 계속 중 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제67조 제2항 등이 헌법에 위반된다며 위헌법률심판 제청신청을 하였으나(서울고등법원 2008아188) 기각되자 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판 대상
이 사건 심판 대상 조항과 관련 규정의 내용은 다음과 같다.
[심판 대상 조항]
제67조(보상액의 가격시점 등) ② 보상액의 산정에 있어서 당해 공익사업으로 인하여 토지 등의 가격에 변동이 있는 때에는 이를 고려하지 아니한다.
제70조(취득하는 토지의 보상) ④ 사업인정 후의 취득에 있어서 제1항의 규정에 의한 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인 정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.
제70조(취득하는 토지의 보상) ① 협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(한국은행법 제86조의 규정에 의하여 한국은행이 조사․발표하는 생산자물가지수에 의하여 산정된 비율을 말한다) 그 밖에 당해 토지의 위치․형상․환경․이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다.
[관련 규정]
제19조(토지 등의 수용 또는 사용) ① 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 필요한 때에는 이 법이 정하는 바에 따라 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있다.
제67조(보상액의 가격시점 등) ① 보상액의 산정은 협의에 의한 경우에는 협의성립 당시의 가격을, 재결에 의한 경우에는 수용 또는 사용의 재결 당시의 가격을 기준으로 한다.
제70조(취득하는 토지의 보상) ② 토지에 대한 보상액은 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자 또는 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 이를 고려하지 아니한다.
제9조(표준지공시지가의 적용) ① 국가․지방자치단체, 정부투자기관관리기본법에 의한 정부투자기관 그 밖에 대통령령이 정하는 공공단체가 다음 각 호의 목적을 위하여 토지의 가격을 산정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. 다만, 필요하다고 인정하는 때에는 산정된 지가를 다음 각 호의 목적에 따라 가감조정하여 적용할 수 있다.
1. 공공용지의 매수 및 토지의 수용․사용에 대한 보상
2. 청구인의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각 이유 및 관계기관의 의견
가. 청구인 주장의 요지
(1) 재산권의 수용에 대하여 정당한 보상이 이루어지려면 그 보상액이 인근지역에서 동등한 토지를 대체 취득할 수 있는 수준이어야 하는데, 그러한 수준이 되기 위해서는 정상적인 거래가격이 보상의 기준이 되어야 하고, 일반적 계획제한을 받는 상태로 평가한 금액은 보상의 기준이 될 수 없으며, 행정청이라 하더라도 사경제 주체로서 토지를 취득하는 때에는 시장경제질서에 따라 정상적인 거래가격에 의하여야 한다.
이 사건 토지는 국토계획법에 의하여 자연녹지지역이라는 용도지역의 제한을 받고 있어 임의로 개발할 수 없는데, 서울특별시장은 사업시행자로 하여금 이 사건 지구에 아파트 건설사업을 시행할 수 있도록 일반주거지역으로 변경하고, 이로 인하여 토지의 최유효 이용상태의 효용이 증가됨에 따라 당연히 상당한 지가상승이 있게 되므로, 청구인도 이러한 지가상승분을 누리고자 하였다.
따라서 이 사건 토지에 대한 보상을 종전의 자연녹지지역의 공법상 계획제한을 받은 상태로 평가된 공시지가를 기준으로 산정하는 것은 정상거래가격 등의 기준이 될 수 없는데도 이 사건 토지에 대한 보상액을 자연녹지지역의 표준지 공시지가를 기준으로 하여 책정한 것은 개발이익의 배제를 규정하고 있는 공익사업법 제67조 제2항과 공시지가 기준 보상을 강제하고 있는 공익사업법 제70조 제4항, 구 공익사업법 제70조 제1항에 기인한다.
(2) 공공사업의 시행으로 편입지역은 물론 인근지역의 토지가격도 당연히 상승하게 마련이고, 이러한 지가상승분(개발이익)은 편입지역의 피수용자만이 얻는 것
이 아니라, 사업지구에 인접한 지역의 편입되지 않은 토지의 소유자도 당연히 누리게 되는 것이다.
이 사건 사업지구 내의 토지들은 이 사건 사업이 시행되지 않더라도 정부의 개발제한구역 해제 방침에 따라 그 해제대상이 되어 그 소유자들은 물론 인접지역 토지의 소유자들도 개발이익을 포함하는 지가상승의 이익을 누릴 수 있었을 것인데, 이 사건 사업지구 내 토지의 수용에 대한 보상을 함에 있어 그 소유자로부터 위와 같은 지가상승의 이익을 박탈하여 사업시행자로 하여금 이를 취득하게 하고, 또한 인접지역 토지의 소유자들은 지가상승의 이익을 그대로 누릴 수 있게 하는 것은 헌법상의 재산권 보장에 반하는 결과를 가져올 뿐만 아니라 이 사건 사업지구 내 토지의 소유자를 사업시행자 및 인접지역 토지의 소유자와 합리적 이유 없이 차별하는 것이다.
따라서 공익사업법 제67조 제2항, 제70조 제4항, 구 공익사업법 제70조 제1항은 계약자유의 원칙, 평등원칙, 재산권의 보장, 과잉금지원칙, 조세법률주의, 자유시장경제질서 및 사회국가 원리에 위배된다.
나. 법원의 위헌법률심판 제청신청 기각 이유의 요지
헌법 제23조 제3항이 규정하는 ‘정당한 보상’이란 원칙적으로 피수용 재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하여야 한다는 완전보상을 뜻하는 것이나, 공익사업의 시행으로 지가가 상승하여 발생하는 개발이익은 사업시행자의 투자에 의하여 발생하는 것으로서 피수용자인 토지소유자의 노력이나 자본에 의하여 발생하는 것이 아니므로, 이러한 개발이익은 형평의 관념에 비추어 볼 때, 토지소유자에게 당연히 귀속되어야 할 성질의 것이 아니고, 오히려 투자자인 사업시행자 또
는 궁극적으로는 국민 모두에게 귀속되어야 할 성질의 것이며, 또한 개발이익이란 당해 공익사업이 순조롭게 시행되어야 비로소 현재화 될 수 있는 것이어서, 아직 공익사업이 시행되기도 전에 개발이익을 기대하여 증가된 지가부분은 공익사업의 시행을 볼모로 한 주관적 가치부여에 지나지 않는 것이므로, 개발이익은 피수용토지가 수용 당시 갖는 객관적 가치에 포함된다고 볼 수도 없고, 따라서 개발이익은 그 성질상 완전보상의 범위에 포함되는 피수용자의 손실이라고 볼 수 없으므로, 개발이익을 배제하고 손실보상액을 산정한다 하여 정당보상의 원리에 어긋나는 것은 아니다.
위와 같이 본다면, ① 공익사업법 제67조 제2항이 보상액의 산정에 있어서 당해 공익사업으로 인하여 토지 등의 가격에 변동이 있는 때에는 이를 고려하지 않도록 규정한 것은, 위와 같은 개발이익을 배제하고 손실보상액을 산정하여야 한다는 원칙을 선언한 것이라는 점에서, ② 구 공익사업법 제70조 제1항이 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고 공시기준일부터 재결시까지의 시점보정을 인근 토지의 지가변동률과 생산자물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은, 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 의한 공시지가가 공시기준일 당시의 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정하다는 점에서, 또한 ③ 공시지가의 기준시점에 관한 공익사업법 제70조 제4항은 시점보정의 기준이 되는 공시지가에 개발이익이 포함되는 것을 방지하기 위한 것으로 개발이익이 배제된 손실보상액을 산정하는 적정
한 수단에 해당된다는 점에서, 모두 헌법 제23조 제1항, 제3항, 제10조, 제11조 제1항, 제37조 제2항 등에 위반되는 규정이라고 볼 수 없다.
다. 국토해양부장관 의견의 요지
아래의 주장 외에는 대체로 법원의 위헌법률심판 제청신청 기각 이유의 요지와 같다.
헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등의 원칙은 결코 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라, 법의 적용이나 입법에 있어서 불합리한 조건에 의한 차별을 하여서는 안 된다는 것을 뜻하므로, 비록 수용되지 아니한 토지소유자가 보유하게 되는 개발이익을 포함하여 일체의 개발이익을 환수할 수 있는 제도적 장치가 마련되지 아니한 상황에서 공시지가가 고시된 지역 내에 피수용 토지를 둔 토지소유자로부터 이를 환수한다고 하여 합리적 이유 없이 수용여부에 따라 토지소유자를 차별하는 것이라고 할 수 없다.
라. 당해 사건 피고 에스에이치(SH)공사 의견의 요지
대체로 법원의 위헌법률심판 제청신청 기각 이유의 요지와 같다.
3. 판단
가. 공익사업법 제70조 제4항, 구 공익사업법 제70조 제1항의 위헌 여부
(1) 헌법재판소는 2007. 11. 29. 2006헌바79 결정(판례집 19-2, 576)에서 공익사업법 제70조 제2항, 제4항, 구 공익사업법 제70조 제1항, 제5항 및 구 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’ 제9조 제1항 제1호가 헌법에 위반되지 않는다고 판시하였는데 그 이유의 요지는 다음과 같다.
『(가) 헌법재판소는 1995. 4. 20. 93헌바20 등 결정(판례집 7-1, 519), 1999. 12.
「헌법 제23조 제3항이 규정하는 정당한 보상이란 원칙적으로 피수용 재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 의미하는바, 구 토지수용법 제46조 제2항 및 지가공시법 제10조 제1항 제1호가 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고, 공시기준일부터 재결시까지의 시점보정을 인근토지의 가격변동률과 도매물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 위 각 법률의 규정에 의한공시지가가 공시기준일 당시의 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상 토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용시까지의 시가변동을 산출하는시점보정의 방법이 적정한 것으로 보이므로, 헌법 제23조 제3항이 규정한 정당보상의 원칙에 위배되는 것이 아니며, 또한 위 헌법조항의 법률유보를 넘어섰다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.」
「토지수용법 제46조 제3항은 공시지가의 기준시점에 관한 조항인바, 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지의 협의성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해
사업인정의 고시일에 가장 근접한 시점에 공시된 공시지가로 하도록 규정한 것은,시점보정의 기준이 되는 공시지가에 개발이익이 포함되는 것을 방지하기 위한 것으로서 개발이익이 배제된 손실보상액을 산정하는 적정한 수단에 해당된다.」
(나) 이 사건 심판대상인 구 공익사업법 조항 등은 위 헌법재판소의 선례들의 심판대상인 구 토지수용법 제46조와 그 법명 및 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률에 의한 공시지가’가 법률의 법명 변경에 따라 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 의한 공시지가’로 변경되었다는 점과 열거된 고려사항 중‘도매물가상승률’이 명칭 변경에 따라 ‘생산자물가상승률’로 변경됐다는 점을 제외하고는 그 내용이 동일하고, 구 부동산평가법 제9조 제1항 제1호도 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률’ 제10조 제1항 제1호와 그 법명이 변경되었을 뿐 내용은 동일한바, 이 사건에 있어서 위 선례들과 그 판단을 달리하여야 할 특별한 사정변경의 가능성은 보이지 않으므로 이를 그대로 유지하도록 한다.』
(2) 위와 같은 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 그 밖에 이를 변경해야 할 사정이 있다고 할 수 없다.
나. 공익사업법 제67조 제2항의 위헌 여부
공익사업법 제67조 제2항은 보상액을 산정함에 있어 당해 공익사업으로 인한 개발이익을 배제하는 조항이다.
공익사업의 시행으로 지가가 상승하여 발생하는 개발이익은 사업시행자의 투자에 의한 것으로서 피수용자인 토지소유자의 노력이나 자본에 의하여 발생한 것이 아니므로, 이러한 개발이익은 형평의 관념에 비추어 볼 때 토지소유자에게 당연히 귀속되어야 할 성질의 것이 아니고, 오히려 투자자인 사업시행자 또는 궁극적으로
는 국민 모두에게 귀속되어야 할 성질의 것이다.
또한 개발이익은 공공사업의 시행에 의하여 비로소 발생하는 것이므로, 그것이 피수용 토지가 수용 당시 갖는 객관적 가치에 포함된다고 볼 수 없고, 또 시간적으로도 당해 공익사업이 순조롭게 시행되어야 비로소 현재화될 수 있는 것이므로, 아직 공익사업이 시행되기도 전에 개발이익을 기대하여 증가한 지가부분을 고려하는 것은 공익사업의 시행을 볼모로 하는 주관적인 가치 부여에 지나지 않는다.
토지수용에 의하여 그 소유자가 입은 손실과 공익사업의 시행으로 발생하는 이익은 별개의 문제이므로, 공익사업이 시행되기도 전에 미리 그 시행으로 기대되는 이용가치의 상승을 감안한 지가의 상승분을 보상액에 포함시킨다는 것은 피수용 토지에 대한 사업시행 당시의 객관적 가치를 초과하여 보상액을 산정하는 셈이 된다.
따라서 개발이익은 그 성질상 완전보상의 범위에 포함되는 피수용자의 손실이라고 볼 수 없으므로, 이러한 개발이익을 배제하고 손실보상액을 산정한다 하여 헌법이 규정한 정당보상의 원리에 어긋나는 것이라고 할 수 없다.
다. 청구인의 그 밖의 주장에 대한 판단
청구인은 그 밖에 이 사건 심판 대상 조항이 계약자유의 원칙, 시장경제의 원리 등에 위배된다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 이 사건 심판 대상 조항이 재산권을 침해하지 않는 이상 헌법상 계약자유의 원칙, 시장경제의 원리 등에 위배된다고 볼 수 없다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 심판 대상 조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관
전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
2009. 9. 24.
재판관
재판장 재판관 이강국
재판관 이공현
재판관 조대현
재판관 김희옥
재판관 김종대
재판관 민형기
재판관 이동흡해외출장으로서명날인불능
재판장
재판관
재판관 목영준
재판관 송두환