2009헌바55 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 제5조 제1

항 위헌소원

한○영

대리인 변호사 김근재

대법원 2008두19949ㆍ19994 과징금 부과처분 취소

구 ‘부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률’(1995. 3. 30. 법률 제4944호로 제정되고, 2010. 3. 31. 법률 제10203호로 개정되기 전의 것) 제12조 제2항 중 제5조 제1항 제1호를 적용하는 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요 및 심판대상

가. 사건개요

(1) 청구인은 망 곽○덕(이하 ‘망인’이라 한다)의 처로, 그 사이에 곽○현, 곽○훈, 곽○희를 자녀로 두었는데, 그 중 곽○훈은 망인 소유의 성남시 분당구 ○○동 산 31 임야 등 24필지 및 청구인 소유의 ○○동 산 30-1 임야 등 28필지를 증

여받고, 1988. 6. 24. 소유권이전등기를 마쳤으며, 1988. 11. 20. 용산세무서에 증여재산 신고를 한 뒤 증여세를 납부하였다.

(2) 그런데 청구인 및 망인은 2003. 4. 26. 곽○훈을 상대로, 망인 소유이던 성남시 분당구 □□동 산 20 임야 84,432㎡ 외 7필지와 청구인 소유이던 ○○동 산 30-1 임야 476,728㎡ 외 3필지(이하, 이들 부동산을 합쳐 ‘이 사건 부동산’이라 한다)에 관하여 명의신탁을 이유로 소유권이전등기 말소의 소를 제기하였고(수원지방법원 성남지원 2003가합2037), 그 항소심에서 청구인 및 망인이 이 사건 부동산을 곽○훈에게 명의신탁한 것임을 전제로, ‘부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률’(이하 필요한 경우 ‘부동산실명법’이라 한다)에 따라 명의신탁 약정이 무효라는 이유로 곽○훈 명의의 소유권이전등기 중 청구인이 제소한 부분 전부 및 망인이 제소한 부분 중 망인의 사망으로 곽○훈이 상속한 지분(2/9)을 제외한 나머지 부분에 대하여 등기의 말소를 명하는 판결이 선고되었으며{서울고등법원 2004나56754(본소)ㆍ56761(반소)}, 이에 대한 상고 또한 기각되어{대법원 2006다18402(본소)ㆍ18419(반소)}, 이 사건 부동산 중 곽○훈이 상속한 지분을 제외한 나머지 부분에 대하여 2006. 12. 19. 곽○훈 명의의 소유권이전등기가 말소되었다.

(3) 그러자 성남시 분당구청장(이하 ‘분당구청장’이라 한다)은 2007. 7. 18. 부동산실명법 제3조, 제5조, 제12조에 따라 이 사건 부동산 중 청구인이 명의신탁한 부분에 대하여 청구인에게 2,045,314,070원의 과징금을, 망인이 명의신탁한 부분에 대하여 망인의 상속인인 청구인, 곽○현, 곽○희, 곽○훈에게 합계 898,270,520원의 과징금을 부과하였다.

이에 청구인은 분당구청장을 상대로 과징금 부과처분 취소의 소를 제기하였으

나 패소하였고(수원지방법원 2007구단3675ㆍ3682), 항소를 거쳐 상고심 계속 중(대법원 2008두19949ㆍ19994) 부동산실명법 제5조 제1항에 대하여 위헌제청 신청을 하였으나 기각되자, 2009. 4. 1. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판대상

청구인은 이 사건 심판청구에서 구 부동산실명법(2002. 3. 30. 법률 제6683호로 개정되고, 2010. 3. 31. 법률 제10203호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항을 심판대상으로 삼고 있다.

그러나 청구인은 부동산실명법이 제정되기 이전에 명의신탁을 하였으므로, 명의신탁을 금지하는 제3조 제1항을 위반하여 그 제재조항인 제5조 제1항에 따라 이 사건 과징금이 부과된 것이 아니라, 제11조에서 규정하고 있는 기존 명의신탁 약정에 의한 등기의 실명등기 유예기간(부동산실명법 시행일부터 1년의 기간)을 위반하였다는 이유로 제재조항인 제12조 제2항에 의하여 적용되는 제5조에 따라 부과된 것이고, 법원의 위헌제청 신청 기각 결정 이유 또한 제12조 제2항이 위헌제청 신청의 대상임을 밝히고 있다.

따라서, 이 사건 심판대상은 구 부동산실명법(1995. 3. 30. 법률 제4944호로 제정되고, 2010. 3. 31. 법률 제10203호로 개정되기 전의 것) 제12조 제2항 중 제5조 제1항 제1호를 적용하는 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부라 할 것이다.

이 사건 심판대상 및 관련 조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상 조항]

구 ‘부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률’(1995. 3. 30. 법률 제4944호로 제정

되고, 2010. 3. 31. 법률 10203호로 개정되기 전의 것)

제12조(실명등기의무 위반의 효력 등) ② 제11조의 규정을 위반한 자에 대하여는 제3조 제1항의 규정을 위반한 자에 준하여 제5조 및 제6조의 규정을 적용한다.

[관련 조항]

[별지] 기재와 같다.

2. 청구인의 주장 요지

청구인은 구 상속세법(1990. 12. 31. 법률 제4283호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 상속세법’이라 한다) 제32조의2에 따라 명의신탁 행위가 증여로 의제되어 이미 증여세를 납부하였고, 그와 같이 납부한 증여세는 행정벌로서 과징금의 성격을 지니고 있는데도, 청구인에 대하여 이 사건 법률조항에 따라 재차 과징금을 부과하는 것은 이중처벌금지의 원칙 및 헌법 제11조 제1항(평등권), 제23조 제1항(재산권 보장) 등에 위반된다.

3. 판단

가. 이 사건 법률조항의 입법목적

종래 판례에 의하여 유효한 것으로 인정되어 오던 명의신탁등기가 탈법․탈세․투기 및 재산은닉 등 각종의 위법 또는 부당한 목적을 위한 수단으로 악용되자, 부동산에 관한 소유권 기타 물권을 실체적 권리관계에 부합하도록 실권리자명의로 등기하게 함으로써 부동산등기 제도를 악용한 투기․탈세․탈법행위 등 반사회적 행위를 방지하고 부동산거래의 정상화와 부동산가격의 안정을 도모하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지하고자 부동산실명법이 제정되었다(헌재 2011. 2. 24. 2008헌바87 , 공보 173, 348, 351).

이러한 부동산실명법은 실권리자명의 등기의무의 이행을 확보하기 위하여 명의신탁등기를 금지하고(제3조 제1항), 명의신탁 약정 및 그 약정에 따른 등기로 이루어진 부동산에 관한 물권변동을 무효로 하며(제4조), 타인 명의로 등기를 한 명의신탁자에 대하여 과징금을 부과할 뿐만 아니라(제5조 제1항), 부동산실명법 제정 이전에 명의신탁을 한 기존 명의신탁자에 대하여 유예기간 내에 실명등기를 할 것을 강제함으로써 부동산실명법 위반 상태가 지속되는 것을 막고 있다(제12조 제2항).

나. 이중처벌금지 원칙에 위배되는지 여부

(1) 헌법 제13조 제1항은 “모든 국민은 …… 동일한 범죄에 대하여 거듭 처벌받지 아니한다.”고 하여 ‘이중처벌금지의 원칙’을 규정하고 있는데, 이는 한 번 판결이 확정되면 동일한 사건에 대해서는 다시 심판할 수 없다는 ‘일사부재리의 원칙’이 국가형벌권의 기속원리로 헌법상 선언된 것으로서, 동일한 범죄행위에 대하여 국가가 형벌권을 거듭 행사할 수 없도록 하여 국민의 기본권 특히 신체의 자유를 보장하기 위한 것이라 할 수 있고, 이러한 점에서 헌법 제13조 제1항에서 말하는 ‘처벌’은 원칙적으로 범죄에 대한 국가의 형벌권 실행으로서의 과벌을 의미하는 것이므로, 국가가 행하는 일체의 제재나 불이익처분을 모두 그 ‘처벌’에 포함시킬 수 없는 것이다(헌재 1994. 6. 30. 92헌바38 , 판례집 6-1, 619, 627 참조).

또한, 행정법은 행정목적의 실현을 위하여 행정법규 위반자에 대하여 불이익을 가함으로써 더 이상의 위반이 없도록 유도하고 있는데, 이러한 ‘제재를 통한 억지(抑止)’는 행정규제의 본원적인 기능이라 할 것이므로, 어떤 행정제재의 기능이 오로지 제재 및 이에 결부된 억지에 있다는 것만으로, 이를 여기에서 말하는 ‘처벌’

에 해당한다고 할 수 없다(헌재 2003. 7. 24. 2001헌가25 , 판례집 15-2상, 1, 10 참조).

(2) 부동산실명법은 실명등기의무의 이행을 확보하기 위한 수단으로 명의신탁자 등에 대하여 과징금을 부과함으로써 명의신탁 규제의 실효성을 도모하기 위한 것이므로, 부동산실명법상의 과징금은 행정청이 명의신탁행위라는 일정한 법률위반행위로 인한 불법적인 이익을 박탈하고, 부동산실명법상의 실명등기의무의 이행을 강제하기 위하여 위반자에게 부과․징수하는 금전이라 할 수 있고(헌재 2001. 5. 31. 99헌가18 , 판례집 13-1, 1017, 1099), 이는 과거의 일정한 법률위반 행위에 대하여 제재를 과함을 목적으로 하는 행정벌과 구별되는 것이다.

그렇다면 이 사건 법률조항에 따른 과징금의 부과는 범죄에 대하여 국가가 형벌권을 실행한다고 하는 과벌에 해당하지 아니하므로, 헌법 제13조 제1항이 금지하는 이중처벌금지의 원칙이 적용될 여지가 없다.

다만, 청구인이 주장하는 바와 같이, 동일한 행위를 대상으로 구 상속세법에 따라 증여세를 이미 부과하였음에도 이 사건 법률조항에 의하여 재차 과징금을 부과하는 것이 대상자에게 거듭 처벌되는 것과 같은 효과를 낳는다면, 이러한 과징금의 부과는 이중제재에 해당하여 과잉금지의 원칙에 위배되는지 여부의 문제가 발생한다고 할 수 있다.

다. 과잉금지의 원칙에 위배되는지 여부

(1) 제한되는 기본권

이 사건 법률조항은 실명등기의 유예기간을 위반한 기존의 명의신탁자에게 과징금을 부과함으로써 책임재산이 감소한다는 측면에서 기존 명의신탁자의 재산권

을 제한하는 측면이 있으므로(헌재 2008. 7. 31. 2007헌바85 , 판례집 20-2 상, 205, 215; 헌재 2011. 2. 24. 2008헌바87 , 공보 173, 348, 352 참조), 이 사건 법률조항이 과잉금지의 원칙에 위배되어 기존 명의신탁자의 재산권을 침해하는지 여부에 관하여 살펴보기로 한다.

(2) 재산권을 침해하는지 여부

(가) 입법목적의 정당성과 수단의 적합성

이 사건 법률조항은 부동산실명법이 제정되기 이전에 명의신탁 등기를 한 기존 의 명의신탁자들이 명의신탁 약정을 해지하여 실권리자인 본인 명의로 등기를 회복하도록 유도하기 위한 것으로 그 입법목적이 정당하다.

아울러 실명등기 유예기간을 위반한 기존의 명의신탁자에 대하여 과징금을 부과함으로써 명의신탁을 통한 불법적인 이익을 박탈하고, 실명등기의무의 이행을 강제할 수 있어 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이 된다.

(나) 침해 최소성

먼저, 이 사건 부동산에 관하여 구 상속세법에 따라 증여세를 부과하였음에도 이 사건 법률조항에 따라 과징금을 재차 부과하는 것이 이중부담 내지 이중제재로서 침해 최소성 원칙에 반하는지 여부에 관하여 본다.

구 상속세법 상의 증여세는, 헌법상 국민의 납세의무에 근거하여 국가가 재정충당의 목적으로 반대급부 없이 국민에게 강제적으로 부과ㆍ징수하는 조세의 일종으로, 이 사건 법률조항의 과징금과는 그 목적과 성질이 다를 뿐만 아니라, 제1차 납부의무자는 수증자(또는 명의수탁자)인 반면, 이 사건 법률조항에 따라 과징금을 부과 받는 대상은 명의신탁자(또는 증여자)이므로 제재의 대상이 다르고, 증여

세의 경우 증여행위나 증여로 의제되는 명의신탁 행위에 대하여 부과되는 것인 반면, 이 사건 법률조항에 따른 과징금의 부과는 명의신탁 행위 자체에 대하여 부과되는 것이 아니라 기존 명의신탁자에 대하여 실명등기 유예기간을 주었음에도 그 유예기간 내에 실명등기를 하지 않았다는 새로운 사실관계에 기한 것이므로, 기본적 사실관계로서의 행위를 달리한다.

따라서, 양자는 그 과세 내지 제재의 대상이 되는 기본적 사실관계로서의 행위를 달리하며, 또한 보호법익과 목적에서도 차이가 있으므로, 구 상속세법 상의 증여세의 부과와 이 사건 법률조항에 따른 과징금의 부과가 이중제재에 해당한다고 할 수는 없다.

다음으로, 이 사건 법률조항에 따라 부과되는 과징금 자체가 과잉한지 여부에 관하여 본다.

구체적인 과징금을 산정함에 있어 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 없는 경우 산정된 과징금의 2분의 1을 경감 받을 수 있고(부동산실명법 시행령 제3조의2), 이 사건 법률조항에 따른 과징금 부과가 달리 다른 입법수단이 있음에도 불구하고 기존 명의신탁자의 기본권을 더 제한하는 것이라고 단정할 수 없으며, 가능한 여러 가지 수단 가운데 무엇이 보다 덜 침해적이라고 보기 어려운 상황에서 어떠한 수단을 선택할 것인가는 입법자의 형성의 권한 내라는 점 등을 고려하면, 이 사건 법률조항에 따라 부과되는 과징금이 그 자체로 과잉한 것은 아니라 할 것이다.

따라서, 이 사건 법률조항은 침해 최소성 원칙에 어긋나지 아니한다.

(다) 법익 균형성

끝으로, 이 사건 법률조항에 따라 실명등기 유예기간을 경과한 기존 명의신탁자에 대하여 부동산 가액의 100분의 30의 금액 범위 안에서 과징금을 부과함으로써 기존 명의신탁자의 재산권을 제한한다 하더라도, 명의신탁 행위로 발생할 수 있는 불법이익을 박탈하고 실명등기의무의 이행을 강제하여 얻게 되는 공익이 훨씬 더 크다 할 것이므로 법익 균형성 원칙에도 위배되지 않는다.

(라) 소결론

따라서, 이 사건 법률조항이 과잉금지의 원칙에 위배되어 기존 명의신탁자의 재산권을 침해한다고 할 수 없다.

라. 평등권을 침해하는지 여부

청구인은, 구 상속세법이 개정되면서 명의신탁의 증여의제 규정에서 부동산이 제외되어, 그 이후 부동산 명의신탁자의 경우 부동산실명법 상의 과징금만 부담할 뿐 증여세를 부담하지 않으나, 개정 전 부동산 명의신탁자의 경우 과징금과 증여세를 모두 부담하므로, 양자를 비교해 볼 때 개정 전 부동산 명의신탁자의 평등권이 침해된다고 주장한다.

청구인이 주장하는 바와 같이, 구 상속세법은 1996. 12. 30. 법률 제5193호로 ‘상속세 및 증여세법’으로 전면 개정되어, 제3자 명의로 등기 등을 한 재산을 증여로 의제하던 제32조의2 규정이 제43조로 변경되면서 위 조항에서 부동산에 관한 명의신탁의 경우 증여추정의 대상에서 제외되었다.

그러나 구 상속세법의 위와 같은 개정에도 불구하고 명의신탁자가 부동산실명법에 따라 과징금을 부과 받는 것은 마찬가지이므로, 구 상속세법의 개정에 따라 명의신탁자에게 어떠한 차별이 생겼다고 할 수는 없다.

또한, 구 상속세법의 증여세를 부담하는지 여부에 따른 평등권 침해의 문제는 명의신탁자에 대하여 과징금을 부과하고 있는 부동산실명법 조항이 헌법에 위반되는지 여부의 문제와는 무관한 구 상속세법 해당 조문의 문제에 불과할 뿐만 아니라, 구 상속세법의 그와 같은 개정은 부동산실명법이 이미 시행된 1995. 7. 1. 이후의 개정이므로 위 개정 이후에 부동산을 명의신탁한 자는 청구인과 같은 부동산실명법 제정 이전에 명의신탁을 한 기존 명의신탁자에 포함될 수 없으므로 처음부터 이 사건 법률조항이 적용될 여지조차도 없는 것이다.

따라서, 구 상속세법이 위와 같이 개정된 이후에 명의신탁행위를 한 명의신탁자와 부동산실명법 제정 이전에 명의신탁을 한 기존 명의신탁자를 동등한 비교집단으로 볼 수는 없으므로, 이 사건 법률조항은 기존 명의신탁자의 평등권을 침해하지 아니한다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

2011. 6. 30.

재판장 재판관 이강국

재판관 조대현

재판관 김종대

재판관 민형기

재판관 이동흡

재판관 목영준

재판관 송두환

재판관 박한철

재판관 이정미

[별지]

관련조항

구부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률(1995. 3. 30. 법률 제4944호로 제정되고, 2010. 3. 31. 법률 제10203호로 개정되기 전의 것)

제3조(실권리자명의 등기의무 등)① 누구든지 부동산에 관한 물권을 명의신탁약정에 따라 명의수탁자의 명의로 등기하여서는 아니 된다.

제5조(과징금) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 자에 대하여는 당해 부동산가액의 100분의 30에 해당하는 금액의 범위 안에서 과징금을 부과한다.

1. 제3조 제1항의 규정을 위반한 명의신탁자

제11조(기존 명의신탁약정에 의한 등기의 실명등기 등) ① 이 법 시행 전에 명의신탁약정에 의하여 부동산에 관한 물권을 명의수탁자의 명의로 등기하거나 하도록 한 명의신탁자(이하 “기존 명의신탁자”라 한다)는 이 법 시행일부터 1년의 기간(이하 “유예기간”이라 한다)이내에 실명등기 하여야 한다. 다만, 공용징수․판결․경매 기타 법률의 규정에 의하여 명의수탁자로부터 제3자에게 부동산에 관한 물권이 이전된 경우(상속에 의한 경우를 제외한다)와 종교단체, 향교 등이 조세포탈, 강제집행의 면탈을 목적으로 하지 아니하고 명의신탁한 부동산으로서 대통령령이 정하는 부동산의 경우는 그러하지 아니하다.

부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령

제3조의2(명의신탁자 등에 대한 과징금 부과기준) 법 제5조 제3항의 규정에 의한 과징금 부과기준은 별표와 같다. 다만, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 100분의 50을 감경할 수 있다.

구 상속세법(1981. 12. 31. 법률 제3474호로 개정되고, 1990. 12. 31. 법률 제4283호로 개정되기 전의 것)

제32조의2(제3자 명의로 등기 등을 한 재산에 대한 증여의제) ① 권리의 이전이나 그 행사에 등기․등록․명의개서 등(이하 “등기 등”이라 한다)을 요하는 재산에 있어서 실질소유자와 명의자가 다른 경우에는 국세기본법 제14조의 규정에 불구하고 그 명의자로 등기 등을 한 날에 실질소유자가 그 명의자에게 증여한 것으로 본다.