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사건
2011헌바278 농지법 제6조 제1항 등 위헌소원
청구인
○○씨 ○○파 ○○면 소종친회
대표자 회장 최○근
대리인 법무법인 신촌
담당변호사 송재원, 손병희
당해사건
대법원 2011두12948 농지취득자격증명반려처분취소
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 ○○씨 ○○파 28세손 최○서를 공동선조로 하여 선조의 제사를 받들고 종친간의 친목과 번영을 도모할 목적으로 구성된 자연발생적 종중이다. 최○서는 생전에 용인시 처인구 양지면 ○○리 169-3 등 2필지(이하 ‘이 사건 토지’
라 한다)를 소유하고 있었는데, 최○서가 사망한 이후인 1971. 8. 12. 청구인의 종중원인 최○환, 최□근, 최△근, 최▽근, 최×근, 최○근 명의로 이 사건 토지에 관하여 소유권보존등기가 경료되었고, 이후 이 사건 토지는 임야에서 전(田)으로 지목이 변경되었다.
(2) 청구인은 이 사건 토지에 대하여 최×근, 최○근과 나머지 등기명의자들의 상속인들을 상대로 명의신탁해지를 원인으로 한 소유권이전등기절차의 이행을 구하는 소송을 제기하여 승소판결을 받고(수원지방법원 2004가합4389, 서울고등법원 2006나39029), 2007. 7. 12. 대법원에서 확정되었다(대법원 2007다29904). 청구인은 위 판결에 기해 이 사건 토지에 대한 소유권이전등기를 경료하기 위하여 2010. 4. 29. 용인시 처인구 양지면장에게 취득목적을 ‘농업경영’으로 하여 이 사건 토지에 대한 농지취득자격증명을 신청했으나, 양지면장은 2010. 5. 3. 농지법 제6조 제1항 등에 근거하여 청구인이 이 사건 토지를 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니라는 이유로 이를 거부하였다(이하 ‘이 사건 거부처분’이라 한다).
(3) 청구인은 이 사건 거부처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였으나 기각되자(수원지방법원 2010구합9755, 서울고등법원 2010누39382), 상고한 후(대법원 2011두12948), 구 농지법 제6조 제1항, 제2항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(대법원 2011아40), 2011. 9. 29. 상고 및 위헌법률심판제청신청이 모두 기각되었다. 이에 청구인은 구 농지법 제6조 제1항, 제2항이 헌법에 위반된다고 주장하며 2011. 11. 2. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인은 구 농지법 제6조 제1항 및 제2항을 심판의 대상으로 삼고 있으나, 종
중이 명의신탁해지를 원인으로 소유권이전등기청구권을 갖는 경우를 농지법 제6조 제2항의 예외사유로 규정하지 않은 점의 위헌성만을 주장할 뿐, 농지 소유 자격의 일반적인 제한 규정인 농지법 제6조 제1항의 독자적인 위헌 사유는 주장하고 있지 아니하므로, 이 사건 심판의 대상은 제2항 부분으로 한정한다.
그렇다면 이 사건 심판의 대상은 구 농지법(2009. 6. 9. 법률 제9758호로 개정되고, 2012. 1. 17. 법률 제11171호로 개정되기 전의 것) 제6조 제2항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이며, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제6조(농지 소유 제한) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에도 불구하고 자기의 농업경영에 이용하지 아니할지라도 농지를 소유할 수 있다.
1. 국가나 지방자치단체가 농지를 소유하는 경우
3. 주말·체험영농(농업인이 아닌 개인이 주말 등을 이용하여 취미생활이나 여가활동으로 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 것을 말한다. 이하 같다)을
하려고 농지를 소유하는 경우
4. 상속[상속인에게 한 유증을 포함한다. 이하 같다]으로 농지를 취득하여 소유하는 경우
5. 대통령령으로 정하는 기간 이상 농업경영을 하던 자가 이농한 후에도 이농 당시 소유하고 있던 농지를 계속 소유하는 경우
6. 제13조 제1항에 따라 담보농지를 취득하여 소유하는 경우(「자산유동화에 관한 법률」제3조에 따른 유동화전문회사등이 제13조 제1항 제1호부터 제4호까지에 규정된 저당권자로부터 농지를 취득하는 경우를 포함한다)
7. 제34조 제1항에 따른 농지전용허가 [다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 인가·허가·승인 등을 포함한다]를 받거나 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고를 한 자가 그 농지를 소유하는 경우
8. 제34조 제2항에 따른 농지전용협의를 마친 농지를 소유하는 경우
9.「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」제24조 제2항에 따른 농지의 개발사업지구에 있는 농지로서 대통령령으로 정하는 1천 500제곱미터 미만의 농지나 농어촌정비법 제98조 제3항에 따른 농지를 취득하여 소유하는 경우
9의2. 농어촌정비법 제2조 제10호에 따른 한계농지 중 최상단부부터 최하단부까지의 평균경사율이 15퍼센트 이상인 농지로서 대통령령으로 정하는 농지를 소유하는 경우
10. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우
가.「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따라 한국농어촌공사가 농지를 취득하여 소유하는 경우
나. 농어촌정비법 제16조·제25조·제43조·제82조 또는 제100조에 따라 농지를 취득하여 소유하는 경우
다. 공유수면매립법에 따라 매립농지를 취득하여 소유하는 경우
라. 토지수용으로 농지를 취득하여 소유하는 경우
마. 농림수산식품부장관과 협의를 마치고「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 농지를 취득하여 소유하는 경우
바.「공공토지의 비축에 관한 법률」제2조 제1호 가목에 해당하는 토지 중 같은 법 제7조 제1항에 따른 공공토지비축심의위원회가 비축이 필요하다고 인정하는 토지로서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조에 따른 계획관리지역과 자연녹지지역 안의 농지를 한국토지공사가 취득하여 소유하는 경우. 이 경우 그 취득한 농지를 전용하기 전까지는 한국농어촌공사에 지체 없이 위탁하여 임대하거나 사용대(使用貸)하여야 한다.
[관련조항]
제6조(농지 소유 제한) ① 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다.
④ 이 법에서 허용된 경우 외에는 농지 소유에 관한 특례를 정할 수 없다.
제8조(농지취득자격증명의 발급) ① 농지를 취득하려는 자는 농지 소재지를 관할하는 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말하며, 도농 복합 형태의 시는 농지 소재지가 동지역인 경우만을 말한다), 구청장(도농 복합 형태의 시의 구에서는 농지 소재지가 동지역인 경우만을 말한다), 읍장 또는 면장(이하 “시·구·읍·면의 장”
이라 한다)에게서 농지취득자격증명을 발급받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 농지취득자격증명을 발급받지 아니하고 농지를 취득할 수 있다.
1. 제6조 제2항 제1호·제4호·제6호·제8호 또는 제10호(같은 호 바목은 제외한다)에 따라 농지를 취득하는 경우
2. 농업법인의 합병으로 농지를 취득하는 경우
3. 공유 농지의 분할이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 원인으로 농지를 취득하는 경우
2. 청구인의 주장 요지
‘부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률’(이하 ‘부동산실명법’이라 한다)에서는 청구인과 같은 종중에게 예외적으로 부동산에 대한 명의신탁자로서의 권리를 인정하므로 그 등기명의를 회복할 수 있는 제도적 장치를 마련해야 함에도 불구하고, 이 사건 법률조항은 종중에게 농지 소유 자격의 예외를 전혀 인정하지 않아 명의신탁자 앞으로의 등기이전을 불가능하게 하므로 재산권을 침해한다.
3. 판 단
가. 제한되는 기본권
이 사건 법률조항은 농지 소유 제한에 대한 예외를 허용하는 조항으로서, 이에 해당하지 않는 자는 농지법 제6조 제1항의 요건을 갖추지 못하는 한 농지를 소유할 수 없다. 특히 청구인과 같이 명의신탁자로서 이 사건 토지를 소유해 왔던 종중의 경우에는 명의신탁약정을 해지한 후에도 그 등기명의를 회복할 수 없게 되어 대외적으로 이 사건 토지를 자유롭게 처분할 수 없게 되는 제한을 받으므로, 이 사건 법률조항은 헌법상 기본권인 재산권의 행사를 제한한다.
나. 심사기준
토지는 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고, 우리나라는 가용토지면적이 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반면, 모든 국민이 생산 및 생활의 기반으로서 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있으므로, 그 사회적 기능에 있어서나 국민경제의 측면에서 다른 재산권에 비해 보다 강하게 공동체의 이익을 관철할 것이 요구된다. 헌법은 토지가 지닌 위와 같은 특성을 고려하여 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”(제122조)라고 규정함으로써 토지재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여하고 있다.
이와 같이 토지재산권은 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 다른 재산권에 비하여 더 강한 제한과 의무가 부과될 수 있으나, 그렇다고 하더라도 토지재산권에 대한 제한 입법 역시 다른 기본권을 제한하는 입법과 마찬가지로 과잉금지원칙을 준수해야 하고, 재산권의 본질적 내용인 사용ㆍ수익권과 처분권을 부인해서는 아니 된다. 다만 식량생산의 기초인 농지에 대하여서는 헌법 제121조 등에서 소작제도금지 등 특별한 규제를 가하고 있어 그 사회성과 공공성은 일반적인 토지의 경우보다 더 강하다고 할 수 있으므로, 농지 재산권을 제한하는 입법에 대한 헌법심사의 강도는 다른 토지 재산권을 제한하는 입법에 대한 것보다 낮다고 봄이 상당하다(헌재 2010. 2. 25. 2008헌바80 등, 판례집 22-1상, 219, 226-227 참조).
다. 과잉금지원칙 위배 여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적절성
헌법 제121조 제1항은 “국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다.”라고 규정하고 있다. 이는 전근대적인 법률관계인 소작제도의 청산을 의미하며, 부재지주로 인하여 야기되는 농지 이용의 비효율성을 제거하기 위하여 경자유전의 원칙을 국가의 의무로서 천명한 것이다. 이 사건 법률조항은 헌법 제121조 제1항 및 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다는 헌법 제122조에 직접 근거를 둔 것으로 그 입법목적이 정당하다.
한편, 입법자는 경자유전의 원칙과 농지 보전이라는 목적을 달성하기 위하여 어떠한 조치나 수단을 선택할 것인지를 결정할 수 있고, 이 경우 입법자의 판단에 따라 보다 강도 높은 수단을 선택할 수도 있고 완화된 수단을 선택할 수도 있다. 이 경우 어떠한 수단을 선택할 것인지는 달성하고자 하는 공익의 중요성, 제한되는 기본권의 종류 및 기타 당해 공익을 둘러싼 경제적 이해관계 등을 고려하여 결정할 문제인데(헌재 2010. 2. 25. 2008헌바80 등, 판례집 22-1상, 219, 227), 농업경영에 이용하지 않는 자의 농지 소유를 원칙적으로 금지하면서, 이 사건 법률조항에 규정된 경우에 한해 제한적으로 그 예외를 인정하는 것은 헌법상 경자유전의 원칙 및 농지 보전의 중요성을 고려하여 이를 효과적으로 달성하고자 하는 입법자의 판단에 따른 것이므로 적절한 수단에 해당한다.
(2) 침해의 최소성
이 사건 법률조항은 농지 소유 제한에 대한 일정한 예외를 허용하면서 종중을 이에 포함시키지 않고 있으므로, 청구인으로서는 이 사건 토지에 대한 소유권이전등기를 할 수 없게 되는 제한을 받는다. 그런데 종중에게 농지 소유를 허용하게
되면, 비농업인이 농지의 불법 소유를 목적으로 종중 유사 단체를 임의로 구성하여 농지법상의 규제를 잠탈할 위험이 있을 뿐만 아니라, 종중과 법적 성격이 유사한 단체와의 형평성 문제도 발생할 수 있어 헌법상 경자유전의 원칙을 형해화할 우려가 있다. 또한 종중이 위토인 농지를 경작하여 그 수확물로 제사를 지내는 관습이 점차 퇴조하고 있는 현실을 고려하면, 종중이라는 이유로 농지 소유 제한에 대한 예외를 인정할 필요성이 크다고 볼 수도 없다. 따라서 이 사건 법률조항이 농지 소유 제한에 대한 예외사유에 종중의 경우를 포함시키지 않았다 하더라도 여기에는 합리적인 이유가 인정된다고 할 것이다.
다만, 이 사건 토지를 농업인인 제3자에게 처분할 수 있도록 종중 명의의 등기를 허용한 후에 농지법상의 처분명령이나 이행강제금 제도를 이용해 경자유전의 원칙을 실현하면서도 재산권 제한을 최소화할 수 있음에도 불구하고, 그러한 방법을 두지 않은 것이 최소침해원칙에 반하는지가 문제될 수 있다. 그러나 과잉금지원칙의 한 내용인 최소침해원칙은 입법목적의 달성에 있어 동일한 효과를 나타내는 수단 중에서 되도록 당사자의 기본권을 덜 침해하는 수단을 채택하라는 헌법적 요구로서, 설령 입법자가 택한 수단보다 국민의 기본권을 덜 침해하는 수단이 존재하더라도 그 다른 수단이 효과 측면에서 입법자가 선택한 수단과 동등하거나 유사하다고 단정할 만한 명백한 근거가 없는 이상, 과잉금지원칙에 위반된다고는 할 수 없다(헌재 2012. 8. 23. 2010헌가65 , 판례집 24-2상, 369, 385 참조). 그런데 비농업인에게 농지 처분을 위한 등기를 허용하게 되면, 비록 농지법상의 처분명령이나 이행강제금 등의 사후적인 규제수단이 존재한다고 하더라도 그러한 규제가 현실적으로 이루어지기 전에는 등기가 되어 있음을 기화로 탈법행위가 발생할 수
있고, 이 같은 위험을 미리 차단할 방법도 상정하기 어렵다. 게다가 비농업인의 농지 소유 자체를 엄격하게 금지하면서 제한적로만 그 예외를 허용하는 것과 비교할 때, 농지에 대한 등기를 허용하면서 사후적으로만 규제하는 방법이 헌법상 경자유전의 원칙을 실현함에 있어 동등하거나 유사한 효과가 있다고 단정할 수도 없다. 따라서 이 사건 법률조항에서 농지의 처분을 위한 등기 가능성을 열어놓지 않았다는 점만으로 침해최소원칙에 반한다고 볼 수 없다.
한편, 부동산실명법에서는 명의신탁약정을 무효라고 규정하면서도(제4조 제1항), 종중과 배우자에 대하여는 이에 대한 특례를 두어 명의신탁약정의 유효성을 인정하고 있으므로(제8조), 청구인은 농지법에서도 이와 마찬가지로 종중에 대한 특례를 마련해야 한다고 주장한다. 그러나 부동산실명법은 부동산에 관한 물권을 실체적 권리관계에 부합하도록 실권리자 명의로 등기하게 하여 부동산 등기제도를 악용한 탈법행위 등을 방지하는 것을 입법목적으로 하며, 다만 종중의 경우에는 일제하의 토지조사령 등에 의한 사정 당시 종중재산을 종중 명의로 등기하는 방법이 없어 편의상 종중원 명의로 사정을 받고 그 명의로 등기를 하는 현실과 전통관습을 고려하여 특례조항을 두고 있는 것이다. 따라서 부동산실명법은 헌법상 경자유전의 원칙을 구현하기 위한 이 사건 농지법과는 그 입법목적이 상이하다고 할 것이므로, 이 사건 법률조항이 부동산실명법과는 달리 종중에 대한 특례를 두지 않았다고 하더라도 입법재량의 한계를 일탈한 현저히 자의적인 입법이라고 볼 수 없다.
(3) 법익의 균형성
이 사건 법률조항이 달성하고자 하는 농지의 효율적인 이용과 관리를 통한 안
정적인 식량생산기반의 유지 및 헌법상 경자유전의 원칙을 실현한다는 공익은, 청구인이 제한받게 되는 농지에 대한 재산권 행사의 제한이라는 사익보다 현저히 크다고 할 것이므로, 법익의 균형성도 충족한다.
(4) 소결
그렇다면 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위반하여 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
4. 결 론
이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
2013. 6. 27.
재판관
재판장 재판관 박한철
재판관 이정미
재판관 김이수
재판관 이진성
재판관 안창호
재판관 강일원
재판관 서기석
재판관 조용호