beta
사건
2011헌마315, 509, 2012헌마386(병합) 국민건강증진법 제9조
제4항 제23호 등 위헌확인
청구인
1. 최○재(2011헌마315)
2. 이○자(2011헌마315)
3. [별지 1] 청구인 목록 기재와 같음( 2011헌마509 )
청구인 1, 2, 3의 대리인 변호사 이민석
4. [별지 2] 청구인 목록 기재와 같음( 2012헌마386 )
대리인 변호사 이상규
주문
청구인들의 국민건강증진법(2011. 6. 7. 법률 제10781호로 개정된 것) 제34조 제1항 제2호 중 제9조 제4항 제23호의 인터넷컴퓨터게임시설제공업소 부분에 대한 심판청구를 각하하고, 나머지 심판청구를 모두 기각한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인들은 인터넷컴퓨터게임시설제공업소(다음부터 ‘PC방’이라 한다)를 운영하는 사람들로서 그동안 PC방 내부를 금연구역과 흡연구역을 구분하여 시설하고 영업하고 있었다. 그런데 국민건강증진법이 2011. 6. 7. 개정되면서 PC방의 소유자·점유자 또는 관리자(다음부터 ‘소유자 등’이라 한다)에게 시설 전체를 금연구역으로 지정해야 할 의무를 부여하고, 이를 위반할 경우 과태료를 부과하며, 공포일로부터 2년이 경과한 날부터 시행하도록 하였다.
(2) 청구인 최○재, 이○자(2011헌마315)는 2011. 6. 9., 청구인 신○란 외 29인( 2011헌마509 )은 2011. 9. 5. 국민건강증진법 제9조 제4항 제23호, 제34조 제1항 제2호, 부칙 제1조가 영업의 자유, 재산권 등을 침해한다면서 그 위헌확인을 구하는 심판청구를 제기하였다. 청구인 조○근 외 243인( 2012헌마386 )은 2012. 4. 18. 국민건강증진법 제9조 제4항 제23호, 제34조 제1항 제2호가 직업 수행의 자유를 침해한다면서 그 위헌확인을 구하는 심판청구를 제기하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 국민건강증진법(2011. 6. 7. 법률 제10781호로 개정된 것) 제9조 제4항 제23호 중 인터넷컴퓨터게임시설제공업소 부분(다음부터 ‘이 사건 금연구역조항’이라 한다), 제34조 제1항 제2호 중 제9조 제4항 제23호의 인터넷컴퓨터게임시설제공업소 부분(다음부터 ‘이 사건 과태료조항’이라 한다) 및 부칙 제1조 단서 중 “제9조 제4항 제23호의 개정규정은 공포 후 2년이 경과한 날부터 각각 시행한다.” 부분(다음부터 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 그 내용은 다음과 같고 관련조항의 내용은 별지 3과 같다.
[심판대상조항]
제9조(금연을 위한 조치) ④ 다음 각 호의 공중이 이용하는 시설의 소유자·점유자 또는 관리자는 해당 시설의 전체를 금연구역으로 지정하여야 한다. 이 경우 금연구역을 알리는 표지와 흡연자를 위한 흡연실을 설치할 수 있으며, 금연구역을 알리는 표지와 흡연실을 설치하는 기준·방법 등은 보건복지부령으로 정한다.
23. 「게임산업진흥에 관한 법률」에 따른 청소년게임제공업소, 일반게임제공업소,인터넷컴퓨터게임시설제공업소및 복합유통게임제공업소
제34조(과태료) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 500만 원 이하의 과태료에 처한다.
2. 제9조 제4항을 위반하여 그 시설의 전체를 금연구역으로 지정하지 아니한 자
부칙 제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제8조 제3항, 제9조 제4항(제23호는 제외한다) 및 제7항, 제9조의2 및 제9조의3, 제31조 제1호 및 제2호, 제34조 제1항 제2호 및 제3호, 같은 조 제2항 제2호의 개정규정은 공포 후 1년 6개월이 경과한 날부터,제9조 제4항 제23호의 개정규정은 공포 후 2년이 경과한 날부터 각각 시행한다.
2. 청구인들의 주장요지
가. 2011헌마315, 509
(1) 심판대상 조항은 헌법 제37조 제2항에 따른 기본권 제한의 입법적 한계를 벗어나고, 법치국가원리에서 파생되는 법적 안정성과 신뢰보호의 원칙에 어긋나 청구인들의 영업의 자유를 현저하게 침해하고 있으며, 이 사건 부칙조항에서는 유
예기간이 공포 후 24개월로 지나치게 단기로 규정되어 경제적 손실을 최소화하지 못하고 있다.
(2) 이 사건 금연구역조항은 PC방의 흡연을 전면금지함으로써 많은 비용을 들여 적법하게 설치한 금연칸막이 시설을 무용지물로 만들고, 이에 대한 정당한 보상을 지급하지 않음으로써 청구인들의 재산권을 침해하고 있다.
나. 2012헌마386
이 사건 금연구역조항 및 이 사건 과태료조항은 헌법 제37조 제2항에 따른 기본권 제한의 입법적 한계를 벗어나 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하고 있다.
3. 판단
가. 이 사건 과태료조항에 대한 판단
벌칙·과태료 조항의 전제가 되는 구성요건조항이 별도로 규정되어 있는 경우에, 벌칙·과태료조항에 대하여는 청구인들이 그 법정형 또는 행정질서벌이 체계정당성에 어긋난다거나 과다하다는 등 그 자체가 위헌임을 주장하지 않는 한 직접성을 인정할 수 없다(헌재 2006. 6. 29. 2005헌마165 등, 판례집 18-1하, 337, 381; 헌재 2008. 11. 27. 2007헌마860 , 판례집 20-2하, 447, 457-458 등 참조). 이 사건 과태료조항은 그 전제인 의무부과조항(이 사건 금연구역조항)이 따로 있고 이를 위반하는 경우에 과태료를 부과하는 제재조항으로서, 청구인들이 과태료라는 제재가 체계정당성에 어긋난다거나 과다하다는 등 그 자체의 고유한 위헌성을 다투는 것이 아니며, 다만 전제되는 의무부과조항이 위헌이어서 그 제재조항도 당연히 위헌이라는 취지로 주장하는 것에 불과하다. 따라서 이 사건 과태료조항은 기본권침해의 직접성을 인정할 수 없다.
나. 이 사건 금연구역조항과 부칙조항에 대한 판단
(1) PC방 금연시설지정에 관한 입법의 변천
국민건강증진법은 국민에게 건강에 대한 가치와 책임의식을 함양하도록 건강에 관한 바른 지식을 보급하고 스스로 건강생활을 실천할 수 있는 여건을 조성함으로써 국민의 건강을 증진할 목적(제1조)으로 1995. 1. 5. 법률 제4914호로 제정되었다. 이 중 금연을 위한 조치를 제9조에 마련하여 이를 통해 담배에 관한 광고, 담배판매 등을 규제하고, 특히 공공장소에서 금연을 유도하기 위해 같은 조 제4항에서는 보건사회부령이 정하는 공중이 이용하는 시설의 소유자 등은 당해 시설을 보건사회부령이 정하는 바에 따라 금연구역과 흡연구역으로 구분하여 지정하도록 하여 금연구역과 흡연구역을 분리하였다.
이후 간접흡연의 위험성에 대한 인식이 고취되면서, 금연을 위한 조치들을 강화하기 위해 국민건강증진법 제9조 제4항은 2002. 1. 19. 법률 제6619호로 개정되었다. 이에 따라 보건복지부령이 정하는 공중이 이용하는 시설의 소유자 등은 당해시설 전체를 금연구역으로 지정하거나 당해시설을 금연·흡연구역으로 구분해야 하며, 금연구역과 흡연구역을 나누어 지정하는 경우 흡연구역에 환기시설 및 칸막이를 설치하는 등의 시설기준을 준수하도록 하였다. 또 2003. 4. 1. 보건복지부령 제243호로 개정된 국민건강증진법 시행규칙 제6조 제12호에 따라 보건복지부령이 정하는 공중이 이용하는 시설에 멀티미디어문화컨텐츠설비제공업소(PC방)가 포함되었다(이 시행규칙은 2008. 10. 10. 보건복지가족부령 제70호로 개정되면서 위 멀티미디어문화컨텐츠설비제공업소가 인터넷컴퓨터게임시설제공업소로 개정되었다). 이에 따라 PC방 업주는 당해 업장 내부의 2분의 1 이상을 금연구역으로 지정하
여야 하며(시행규칙 제7조 제2항 제11호), 흡연구역을 설치하는 경우 담배연기가 금연구역으로 넘어가지 않도록 흡연구역과 금연구역을 완전히 분리하는 칸막이 또는 차단벽을 설치하고, 흡연구역에는 환풍기 등 환기시설과 흡연자의 편의를 위한 시설을 설치하여야 하게 되었다(시행규칙 제7조 제5항 별표3 흡연구역의 시설기준). 이러한 흡연구역의 시설기준을 준수하지 못하였을 경우 200만 원 이하의 과태료가 부과되고(법 제34조 제2항 제2호) 금연구역과 흡연구역을 구분하여 지정하지 않을 경우 300만 원 이하의 과태료가 부과되었다(법 제34조 제1항 제2호).
한편 공중이용시설에서의 흡연을 강력히 규제할 수 있도록 전체 금연구역을 확대함으로써 비흡연자의 혐연권을 보장하는 등 규제를 강화하려는 취지에서 2011. 6. 7. 국민건강증진법이 앞서 본 바와 같이 개정됨에 따라 공포 후 2년의 유예기간을 거쳐 PC방은 해당 시설 전체에서 흡연이 금지되는 금연구역으로 지정되기에 이르렀고, 이를 위반할 경우 PC방 업주에게 500만 원 이하의 과태료가 부과되게 되었다.
(2) 직업수행의 자유 침해 여부
헌법 제15조는 개인이 국가의 간섭을 받지 아니하고 원하는 직업을 자유롭게 선택하는 ‘직업선택의 자유’뿐만 아니라 선택한 직업을 자신이 원하는 대로 자유롭게 수행할 수 있는 ‘직업수행의 자유’를 보장한다(헌재 2002. 7. 18. 99헌마574 , 판례집 14-2, 29, 40). 청구인들은 이 사건 금연구역조항 및 부칙조항에 따라 현재 칸막이를 설치하여 금연구역과 흡연구역으로 나누어 운영하고 있는 PC방 전체를 2년의 유예기간이 지난 뒤 전면금연구역으로 운영해야 할 의무를 부담하게 되었으나, 이로 인해 PC방의 개설·영업행위 자체가 전면적으로 금지되는 것은 아니다.
하지만 이 사건 금연구역조항 및 부칙조항은 청구인들이 이미 선택한 직업을 영위하는 방식과 조건을 규율하는 것이므로, 청구인들의 직업수행의 자유를 제한하는 규정이다.
(가) 과잉금지원칙 위배 여부
직업수행의 자유를 제한하는 것은 직업선택의 자유를 제한하는 것에 비해 상대적으로 인격발현에 대한 침해의 효과가 작다고 할 수 있으므로, 이에 대하여는 공공복리 등 공익상의 이유로 비교적 넓은 법률상의 규제가 가능하다(헌재 2002. 7. 18. 99헌마574 , 판례집 14-2, 29, 40; 2003. 6. 26. 2002헌바3 , 판례집 15-1, 713, 723 등 참조). 그러나 이처럼 직업수행의 자유를 제한할 때에도 헌법 제37조 제2항에서 정하고 있는 기본권제한의 한계인 과잉금지원칙이 지켜져야 함은 물론이다(헌재 2009. 4. 30. 2007헌마103 , 판례집 21-1하, 278, 328 참조).
기존의 금연·흡연구역의 분리운영만으로는 담배연기를 물리적으로 완전히 차단하기 어려워 간접흡연의 폐해를 효과적으로 막을 수 없다. 또 우리나라 성인의 흡연율이 여전히 높고 청소년의 흡연이 지속적으로 늘어나고 있다. 이러한 상황에서 다수인이 이용하는 PC방과 같은 공중이용시설 전체를 금연구역으로 지정함으로써 청소년을 비롯한 비흡연자의 간접흡연을 방지하고 혐연권을 보장하여 국민 건강을 증진시키기 위해 개정된 이 사건 금연구역조항의 입법목적은 정당하다. 또한 현재 남녀노소를 가리지 않고 많은 사람이 이용하는 장소로 자리매김하고 있는 PC방 시설 전체에 대해 금연구역 지정의무를 부과한 것은 이러한 입법목적을 달성하기 위한 효과적이고 적절한 방법이다.
PC방과 같이 다수의 공중이 이용하는 공간에서의 간접흡연 문제를 효과적으로
해결하고 국민건강을 증진시키기 위해서는 내부에 칸막이 등을 설치하여 금연구역과 흡연구역을 분리하는 것만으로는 부족하고 해당 공간 전체를 금연구역으로 지정하여 비흡연자를 흡연으로부터 완전히 차단하는 것이 가장 효과적이다. 반면에 PC방 시설 전체를 금연구역으로 지정하는 것 이외에 이와 동일하게 적합한 대체수단이 있다거나 직업수행의 자유를 덜 제한하는 다른 수단이 존재한다고 단정하기는 어렵다. 한편 PC방 시설 전체를 금연구역으로 지정한다 하더라도 흡연고객을 위한 흡연실을 별도로 마련할 수 있어(법 제9조 제4항 후단) 흡연자의 권리를 보호하는 한편, 흡연 고객의 이탈을 막을 수 있도록 하여 PC방 업자들이 겪을 수 있는 영업상의 문제를 해소할 수 있도록 하였다. 따라서 이 사건 금연구역조항은 침해의 최소성 원칙에도 위배되지 않는다.
아울러 이 사건 금연구역조항은 PC방 영업 자체를 금지하는 것이 아니고 다만 영업방식을 한정적으로 제한하고 있을 뿐이어서 청구인들의 직업수행의 자유를 크게 제한하는 것이라고 볼 수 없다. 반면에 청소년을 비롯한 많은 사람들이 이용하는 PC방에서 흡연을 금지함으로써 비흡연자의 혐연권을 보장하고 국민의 건강을 증진시키는 공익의 효과는 매우 크다고 인정된다. 따라서 이 사건 금연구역조항은 법익의 균형성도 갖추었다.
(나) 신뢰보호원칙 위배 여부
이 사건과 같이 법률이 개정되어 기존에 이미 수행해 온 직업에 대해 새롭게 제한이 가해지는 경우 신뢰보호문제가 발생한다. 직업의 자유 보장이 입법자로 하여금 이미 형성된 직종을 한없이 유지하거나 직업종사의 요건을 계속해서 동일하게 유지할 것까지를 요구하는 것은 아니다. 하지만 공익상의 필요에 의해 직업수
PC방은 기존에 자유업으로 규정되어 신고만 하면 개업할 수 있었으나 2007. 1. 19. 게임산업진흥에 관한 법률이 개정되면서 등록제로 전환되었고, 신규 개업 및 기존에 영업을 하고 있던 PC방들은 점포의 2분의 1 이상을 금연구역으로 지정하여 설비를 갖추어야만 인터넷컴퓨터게임시설제공업으로 등록할 수 있게 되었다. 이에 따라 PC방 업주들은 칸막이 등을 설치하여 흡연구역과 금연구역을 분리하고 영업행위를 해 왔으므로, 청구인들이 흡연구역과 금연구역이 나누어진 상태로 계속 영업을 할 수 있을 것이라고 신뢰한 것은 정당하다고 볼 수 있다.
그런데 법률은 현실상황의 변화나 입법정책 등의 변경 등으로 언제라도 개정될 수 있고 이는 일반적으로 예측할 수 있다고 보아야 하므로 국민은 현재의 법적 상태가 항상 지속되리라고 신뢰할 수는 없으며, 특별한 사정이 없는 한 법률이 바뀌는 경우 구법의 존속에 대한 신뢰가치가 그리 크다고는 할 수 없다(헌재 2004. 8. 26. 2003헌마337 , 판례집 16-2상, 334, 352 참조). 그런데 2002. 1. 19. 개정된 법에 따라 PC방을 금연구역과 흡연구역으로 나누고 일정 설비를 갖춰 운영하게 된 이후부터 전면금연구역 지정과 관련한 입법예고가 꾸준히 있었고, PC방을 금연구
역과 흡연구역으로 나누어 운영하도록 한 것은 최종적으로 전면금연을 실시하기 위한 과도기적 조치로서 수행된 것이었음을 고려해 볼 때, 청구인들은 현재 시행되고 있는 금연·흡연구역의 분리가 지속적으로 유지되는 것이 아니며, 언젠가는 전면금연구역으로 전환되리라는 것을 충분히 예측할 수 있었다고 보인다. 또 PC방이 전면금연구역으로 전환되더라도 기존시설을 그대로 사용하거나 보수 또는 구조 변경을 통해 일부 활용할 수도 있다.
따라서 구법에 기초하여 청구인들과 같은 PC방 업주들이 보호받아야 할 신뢰이익은 법률개정에도 불구하고 절대적으로 보호받아야 할 성질의 것이 아니며 이에 대한 침해도 그리 크지 않다고 인정된다. 그리고 이 사건 부칙조항은 이 사건 금연구역조항의 시행을 2년간 유예하여 변화된 법적 상황에 적응할 기간을 부여하고 있다. 2년의 유예기간은 법 개정으로 인해 변화된 상황에 적절히 대처하는 데 있어 지나치게 짧은 기간이라 볼 수 없다.
이와 같이 이 사건 금연구역조항 및 부칙조항으로 인하여 침해되는 PC방 업주들의 신뢰이익은 크지 않은 반면, PC방과 같이 다수의 공중이 이용하는 시설에 전면적인 금연을 실시함으로써 해당 장소에서의 간접흡연을 완전히 방지하여 국민건강을 증진시키고자 하는 공적 이익은 훨씬 더 크다고 인정된다.
그러므로 이 사건 금연구역조항 및 이 사건 부칙조항이 과잉금지원칙에 위배되거나 신뢰보호원칙에 위배되어 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
(3) 재산권 침해 여부
헌법 제23조 제1항의 재산권보장에 의하여 보호되는 재산권은 사적 유용성 및
그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리이므로 구체적인 권리가 아닌 단순한 이익이나 재화 획득에 관한 기회 등은 재산권보장의 대상이 아니다(헌재 1996. 8. 26. 95헌바36 , 판례집 8-2, 90, 103). 청구인들의 PC방 영업활동은 국가에 의하여 강제된 것이 아니고 원칙적으로 자신의 계획과 책임 아래 행동하면서 법제도에 따라 반사적으로 부여되는 기회를 활용한 것에 지나지 않는다(헌재 2003. 10. 30. 2001헌마700 등, 판례집 15-2하, 137, 166 참조). 따라서 이 사건 금연구역조항의 시행에 따라 흡연 고객이 이탈함으로써 청구인들의 영업이익이 감소된다고 하더라도, 이는 장래의 기대이익이나 영리획득의 기회에 손상을 입는 것에 지나지 않으므로, 이를 가리켜 헌법에 의해 보호되는 재산권의 침해라고 볼 수는 없다.
또한 이 사건 금연구역조항은 청구인들이 설치한 PC방 내부의 흡연구역 관련 시설을 철거하거나 변경하도록 강제하는 내용이 아니므로 이로 인해 흡연구역 관련 시설에 대한 권리가 침해되는 것은 아니다. 따라서 설령 이 사건 금연구역조항의 시행에 따라 청구인들이 기존의 흡연구역 관련 시설을 철거하거나 변경하였다고 하더라도 이로 인한 재산권 제한은 이 사건 금연구역조항으로 인한 간접적, 사실상의 불이익에 불과하다.
그러므로 이 사건 금연구역조항은 청구인들의 재산권을 침해하지 않는다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 과태료조항에 대한 청구인들의 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 청구인들의 나머지 심판청구는 모두 받아들일 수 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
2013. 6. 27.
재판관
재판장 재판관 박한철
재판관 이정미
재판관 김이수
재판관 이진성
재판관 김창종
재판관 안창호
재판관 강일원
재판관 서기석
재판관 조용호
별지
[별지 1]
청구인 목록 생략 ( 2011헌마509 )
1. 신○란 외 29인
[별지 2]
청구인 목록 생략( 2012헌마386 )
1. 조○근 외 243인
[별지 3]
심판대상 조항 관련 조항
제9조(금연을 위한 조치) ④ 보건복지부령이 정하는 공중이 이용하는 시설의 소유자·점유자 또는 관리자는 당해 시설의 전체를 금연구역으로 지정하거나 당해 시설을 금연구역과 흡연구역으로 구분하여 지정하여야 한다. 이 경우 흡연구역을 지정하는 시설의 소유자·점유자 또는 관리자는 당해 흡연구역에 환기시설 및 칸막이를 설치하는 등 보건복지부령이 정하는 시설기준을 준수하여야 한다.
제34조(과태료) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 300만 원 이하의 과태료에 처한다.
2. 제9조 제4항의 전단의 규정에 위반하여 공중이 이용하는 시설의 전체를 금연구역으로 지정하지 아니하거나 당해 시설을 금연구역과 흡연구역을 구분하여 지정하지 아니한 자
② 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 200만 원 이하의 과태료에 처한다.
2. 제9조 제4항 후단의 규정에 위반하여 흡연구역의 시설기준을 준수하지 아니한 자
제6조(공중이 이용하는 시설) 법 제9조 제4항의 규정에 따라 소유자·점유자 또는 관리자(이하 “소유자 등”이라 한다)가 당해 시설의 전체를 금연구역으로 지정하거나 당해 시설을 금연구역과 흡연구역으로 구분하여 지정하여야 하는 공중이
이용하는 시설(이하 “공중이용시설”이라 한다)은 다음 각 호와 같다.
12. 「게임산업진흥에 관한 법률」제2조에 따른 청소년게임제공업소, 일반게임제공업소, 인터넷컴퓨터게임시설제공업소 및 복합유통게임제공업소
제7조(금연구역의 지정기준 및 방법) ② 제1항에 따른 시설 외의 공중이용시설의 소유자 등은 당해 시설중 이용자에게 흡연의 피해를 줄 수 있는 다음 각 호에 해당하는 구역을 금연구역으로 지정하여야 한다.
11. 제6조 제12호에 따른 청소년게임제공업소, 일반게임제공업소, 인터넷컴퓨터게임시설제공업소 및 복합유통게임제공업소의 영업장 내부 중 2분의 1 이상의 구역
제6조의2(금연구역의 지정기준 및 방법) ② 제1항에 따른 시설 외의 공중이용시설의 소유자등은 당해 시설중 이용자에게 흡연의 피해를 줄 수 있는 다음 각 호에 해당하는 구역을 금연구역으로 지정하여야 한다.
11. 제6조 제12호에 따른 청소년게임제공업소, 일반게임제공업소, 인터넷컴퓨터게임시설제공업소 및 복합유통게임제공업소의 영업장 내부 중 2분의 1 이상의 구역