헌재 2014. 5. 29. 선고 2013헌바171 결정문 [근로기준법 제33조 위헌소원]

해고 근로자들이 부당해고 및 부당노동행위 구제신청을 함에 따라, 청구인은 2012. 6. 21. 인천지방노동위원회로부터 판정서 송달일로부터 30일 이내에 해고 근로자들을 원직복직시키고 해고기간동안의 임금상당액을 지급하도록 하는 내용의 부당해고 구제명령(이하 ‘이 사건 구제명령’이라 한다)을 받았다.

청구인은 이 사건 구제명령에서 정한 이행기일 이내에 이를 이행하지 아니하여, 근로기준법 제33조에 따라 인천지방노동위원회로부터 2012. 10. 4. 이행강제금 1,500만 원, 2013. 3. 22. 이행강제금 1,800만 원의 부과처분(이하 ‘이 사건 부과처분’이라 한다)을 받았다.

청구인은 인천지방노동위원회를 상대로 인천지방법원에 이 사건 부과처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(2012구합5682), 그 소송 계속 중 근로기준법 제33조에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나 기각되자(2012아461), 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인은 근로기준법 제33조 전체에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 당해사건에서 청구인이 취소를 구하는 이행강제금 부과처분의 부과 요건과 효과를 규정한 근거규정은 근로기준법 제33조 제1항 및 제5항이다. 나머지 조항은 이행강제금 부과처분의 절차·한계 등을 규정한 것이므로 심판대상에서 제외하기로 한다.

이 사건 심판대상은 근로기준법(2007. 4. 11. 법률 제8372호로 전부개정된 것) 제33조 제1항 및 제5항이 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상조항]

근로기준법(2007. 4. 11. 법률 제8372호로 전부개정된 것)

제33조(이행강제금) ① 노동위원회는 구제명령(구제명령을 내용으로 하는 재심판정을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)을 받은 후 이행기한까지 구제명령을 이행하지 아니한 사용자에게 2천만 원 이하의 이행강제금을 부과한다.

⑤ 노동위원회는 최초의 구제명령을 한 날을 기준으로 매년 2회의 범위에서 구제명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 이 경우 이행강제금은 2년을 초과하여 부과·징수하지 못한다.

3. 청구인의 주장

심판대상조항은 노동위원회의 구제명령이 확정되기 이전에도 이행강제금을 부과할 수 있도록 하여, 사용자에게 확정되지 아니한 구제명령의 이행을 강제하고 있으므로 법치주의원칙에 반한다. 부당해고등의 구제명령은 근로자와 사용자간의 사법관계에 관하여 행정기관인 노동위원회가 공법적인 의무를 부과하는 것으로서 이는 법치주의원칙상 허용될 수 있을지 의문이 있으므로, 구제명령의 공정력을 이유로도 사용자에게 구제명령을 이행하도록 강제할 수 없다.

부당해고등에 관한 분쟁은 사법관계인 근로계약관계에서 발생하는 분쟁이므로, 법원의 민사소송 등에 의하여 그 법률관계가 확정되기 전에는 행정적 강제수단이 허용될 수 없다. 그럼에도 심판대상조항이 노동위원회의 결정인 구제명령을 위반하면 이행강제금을 부과하도록 하는 것은 법관에 의한 재판을 받을 권리를 침해한다. 나아가 심판대상조항은 이행강제금을 반복하여 부과할 수 있도록 하는바, 사용자는 이로 인한 금전적·심리적 부담 때문에 구제명령 및 이행강제금 부과처분에 관하여 행정소송 등 법적 분쟁을 포기하게 될 우려가 있다. 근로기준법 시행령은 중앙노동위원회의 재심판정이나 법원의 확정판결에 따라 구제명령이 취소된 경우가 아닌 한 법원

에서 조정 등으로 사건이 종결되는 경우 이미 납부한 이행강제금을 반환하지 않도록 하고 있으므로, 이행강제금 제도는 조정이나 화해를 기피하는 원인이 되는 등 분쟁의 조속한 해결을 저해하여 청구인의 신속한 재판을 받을 권리를 침해한다.

심판대상조항이 해고의 유·무효에 대한 법원의 판단이 있기 전에 노동위원회의 구제명령만으로 이행강제금을 부과할 수 있도록 하는 것은, 민사집행법상의 보전처분절차가 이미 있음에도 사용자에게 과도한 부담을 지우는 것이므로 과잉금지원칙에 위배하여 청구인의 재산권을 침해한다.

심판대상조항은 구제명령을 이행하지 아니한 사용자에게 이행강제금을 부과할 수 있도록 하고, 근로기준법 제111조는 확정된 구제명령을 이행하지 아니한 경우 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다. 이와 같이 동일한 기본적 사실관계에 관하여 형벌과 이행강제금을 부과할 수 있게 한 것은 헌법 제13조 제1항의 이중처벌금지원칙에 위반된다.

4. 판단

가. 부당해고등 구제제도의 입법연혁

근로기준법은 1953. 5. 10. 법률 제286호로 제정될 때부터 정당한 이유 없이 사용자가 근로자를 해고, 휴직, 정직, 전직, 감봉 기타 징벌(이하 ‘부당해고등’이라 한다)하지 못하도록 규정하고, 이에 위반하는 경우 2천 환 이하의 벌금을 부과하도록 하였다(제27조 제1항, 제110조 제1호). 1961. 12. 4. 법률 제791호로 개정된 근로기준법은 부당해고등에 대한 법정형을 2년 이하의 징역 또는 20만 환 이하의 벌금에 처하도록 상향하였고, 1974. 12. 24. 법률 제2708호로 근로기준법이 개정되어 부당해고등에 대한 법정형이 2년 이하의 징역 또는 500만 원 이하의 벌금으로 바뀌었다.

1989. 3. 29. 법률 제4099호로 개정된 근로기준법은 부당해고등을 당한 근로자가 노동위원회에 구제를 신청할 수 있도록 하여 구제명령제도를 신설하고(제27조의3), 부당해고등에 대한 법정형은 5년 이하의 징역 또는 3,000만 원 이하의 벌금으로 하여 종전보다 높였다(제107조).

사용자가 정당한 이유 없이 근로자를 해고하면 형사처벌을 하도록 하는 근로기준법 조항은 근로자의 진의와는 달리 민사상 분쟁이 형사사건화 되고, 사용자의 정당한 해고권이 제한된다는 이유로 비판을 받았다. 한편, 구제명령이 확정되기 전에는 사용자가 구제명령을 이행하지 아니하는 경우에도 이를 강제할 수 있는 수단이 없어, 구제명령제도가 실효성이 없다는 지적이 있었다. 노사정위원회는 2006. 9. 11. 부당해고등에 대한 벌칙조항을 삭제하되, 구제명령에 대한 이행담보 수단으로 이행강제금 제도를 도입하고, 확정된 구제명령을 이행하지 아니하는 경우 형사처벌하거나 과태료를 부과하도록 하는 내용으로 ‘노사관계 선진화 방안에 대한 합의’를 하였다.

이를 반영하여 2007. 1. 26. 법률 제8293호로 개정된 근로기준법은 부당해고등에 대한 벌칙조항을 삭제하고, 부당해고등에 대한 구제명령을 이행하지 않은 자에 대한 이행강제금 제도를 도입하였으며(제33조의6), 확정된 구제명령 등을 이행하지 아니한 경우 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처하도록 하여(제113조의2), 현행법과 같은 내용으로 개정되었다.

나. 현행 부당해고등 구제제도 관련규정

(1) 근로기준법상 부당해고등 구제제도

사용자가 근로자에게 부당해고등을 하면 근로자는 부당해고등이 있었던 날부터 3개월 이내에 노동위원회에 구제를 신청할 수 있다(제28조). 부당해고등이 성립한다

고 판정되면 노동위원회는 사용자에 대하여 구제명령을 할 수 있다(제30조).

사용자가 구제명령을 이행기한까지 이행하지 아니하면 노동위원회는 사용자에게 이행강제금을 부과할 수 있다(제33조 제1항, 제5항). 나아가 근로기준법은 사용자가 확정된 구제명령 또는 재심판정을 이행하지 아니하면 노동위원회의 고발에 의하여, 사용자를 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처할 수 있도록 규정하고 있다(제111조, 제112조 제1항).

(2) 근로기준법상 이행강제금 제도의 내용

노동위원회는 구제명령을 이행기한까지 이행하지 아니한 사용자에게 2천만 원 이하의 이행강제금을 매년 2회의 범위에서 최대 2년까지 부과할 수 있다(제33조 제1항, 제5항). 이행기한이 지난 이후에라도 사용자가 구제명령을 이행한 후에는 새로운 이행강제금을 부과할 수 없고, 다만 구제명령을 이행하기 전에 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다(제33조 제5항, 제6항).

이행강제금은 한 번에 최대 2,000만 원까지 부과될 수 있다(제33조 제1항). 위반행위의 종류에 따라 부과금액의 범위가 달라지고, 그 범위 내에서 위반행위의 동기, 고의·과실 등 사용자의 귀책 정도, 구제명령 이행을 위한 노력의 정도, 구제명령을 이행하지 아니한 기간 등을 고려하여 구체적인 금액이 결정된다(근로기준법 시행령 제13조, 별표 3).

이행강제금 부과처분에 관하여 사용자는 행정심판을 제기하거나(행정심판법 제3조 제1항), 행정소송을 제기할 수 있다. 그리고 구제명령이 중앙노동위원회의 재심판정이나 법원의 확정판결에 따라 취소되면, 노동위원회는 직권 또는 사용자의 신청에 따라 이행강제금의 부과·징수를 즉시 중지하고, 이미 징수한 이행강제금에, 이행강제

금을 납부한 날로부터 반환하는 날까지의 기간에 대하여 고용노동부령이 정하는 이율을 곱한 금액을 가산하여 반환하여야 하므로(근로기준법 시행령 제15조 제1항, 제2항), 사용자는 지방노동위원회의 구제명령에 관하여는 중앙노동위원회에 재심을 신청하거나 행정소송을 제기하여, 중앙노동위원회의 구제명령을 내용으로 하는 재심판정에 관하여는 행정소송을 제기하여 승소하면 이행강제금의 징수를 면하거나 이미 납부한 이행강제금을 반환받을 수 있다.

다. 심판대상조항의 위헌 여부

(1) 쟁점

(가) 심판대상조항은 구제명령을 이행하지 아니한 사용자에 대하여 이행강제금을 부과하여 사용자에게 금전적 부담을 지우는 것이므로 재산권의 제한이 문제된다. 그리고 심판대상조항은 이행기간 내에 구제명령을 이행하지 아니한 사용자에게 이행강제금을 부과할 수 있도록 하고 근로기준법 제111조는 확정된 구제명령에 따르지 않은 사용자를 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있어, 이중처벌금지원칙 위반 여부가 문제된다.

(나) 청구인은 확정되지 아니한 구제명령에 대하여 이행강제금을 부과하는 것은 법치주의원칙에 위반된다고 주장한다.

그러나 구제명령이 확정되기 전에도 이를 강제할 수 있는 것은 구제명령이 행정처분으로서 공정력이 인정되기 때문인바, 행정소송에 관한 판결이 확정되기 전에 행정청의 처분에 대하여 공정력과 집행력을 인정하는 것은 우리 행정법체계에서 일반적으로 채택되고 있는 것이므로(헌재 2003. 7. 24. 2001헌가25 참조), 이를 법치주의원칙에 위반된다고 할 것은 아니다. 다만, 위 주장은 심판대상조항이 확정되지 아니한 구

제명령에 대하여 이행을 강제하는 것이 부당하다는 취지인바, 이는 심판대상조항이이행강제금을 부과하도록 한 것이 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 재산권을 침해하는지 여부에 포함된다고 볼 수 있으므로, 그 부분을 판단할 때 살펴본다.

(다) 청구인은 심판대상조항이 사용자의 재판청구권을 침해한다고 주장하나, 사용자는 노동위원회의 구제명령이나 이행강제금 부과처분에 대하여 법원에서 행정소송의 방법으로 그 위법성을 다툴 수 있고, 구제명령을 이행한 후에도 여전히 구제명령에 관한 행정소송을 통하여 구제명령의 적법성 및 유효성을 다툴 수 있으며, 구제명령이나 이행강제금 부과처분이 취소되면 이행강제금을 반환받을 수도 있으므로 심판대상조항이 청구인의 재판청구권을 제한한다고 볼 수는 없다.

(라) 따라서 심판대상조항이 이중처벌금지원칙에 위반되는지 여부, 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 재산권을 침해하는지 여부에 대하여 살펴본다.

(2) 이중처벌금지원칙 위배 여부

헌법 제13조 제1항은 “모든 국민은 …… 동일한 범죄에 대하여 거듭 처벌받지 아니한다.”고 하여 ‘이중처벌금지원칙’을 규정하고 있다. 이는 한 번 판결이 확정되면 동일한 사건에 대해서는 다시 심판할 수 없다는 ‘일사부재리원칙’이 국가형벌권의 기속원리로 헌법상 선언된 것으로서, 동일한 범죄행위에 대하여 국가가 형벌권을 거듭 행사할 수 없도록 함으로써 국민의 기본권 특히 신체의 자유를 보장하기 위한 것이다. 이러한 점에서 헌법 제13조 제1항에서 말하는 ‘처벌’은 원칙적으로 범죄에 대한 국가의 형벌권 실행으로서의 과벌을 의미하는 것이고, 국가가 행하는 일체의 제재나 불이익처분을 모두 그 ‘처벌’에 포함시킬 수는 없다(헌재 2011. 6. 30. 2009헌바55 ; 헌재 1994. 6. 30. 92헌바38 등 참조).

이행강제금은 일정한 기한까지 의무를 이행하지 않을 때에는 일정한 금전적 부담을 과할 뜻을 미리 계고함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 장래에 그 의무를 이행하게 하려는 행정상 간접적인 강제집행 수단의 하나로서, 과거의 일정한 법률위반 행위에 대한 제재로서의 형벌이 아니라 장래의 의무이행 확보를 위한 강제수단일 뿐이어서 범죄에 대하여 국가가 형벌권을 실행한다고 하는 과벌에 해당하지 아니하므로, 헌법 제13조 제1항이 금지하는 이중처벌금지원칙이 적용될 여지가 없다(헌재 2011. 10. 25. 2009헌바140 참조).

따라서 확정된 구제명령을 따르지 않은 사용자에게 형벌을 부과할 수 있도록 한 근로기준법 제111조와 별도로 심판대상조항이 구제명령을 이행하지 아니한 사용자에게 이행강제금을 부과할 수 있도록 규정한 것은 이중처벌금지원칙에 위반되지 아니한다.

(3) 재산권 침해 여부

(가) 부당해고등에 대한 노동위원회의 행정적 구제절차는 민사소송을 통한 통상적인 권리구제방법에 따른 소송절차의 번잡성, 절차의 지연, 과다한 비용부담 등의 폐해를 지양하고, 신속·간이하며 경제적이고 탄력적인 구제를 도모하기 위한 것이다(헌재 2012. 2. 23. 2011헌마233 참조). 심판대상조항은 부당해고등에 대하여 노동위원회가 한 구제명령을 사용자가 이행하지 아니한 경우에 이행강제금을 부과함으로써 구제명령의 실효성을 확보하여, 근로자를 보호함과 동시에 노·사간의 분쟁을 조기에 해결하여 국가 경제 전체의 안정과 발전을 도모하기 위한 것으로, 그 입법 목적이 정당하다.

심판대상조항은 이러한 목적의 달성을 위하여 구제명령을 이행하지 아니한 사용

자에 대하여 이행강제금을 부과함으로써 구제명령의 실효성을 확보하고 있으므로 수단의 적합성도 인정된다.

(나) 부당해고등에 대한 구제명령은 신속하게 이행되는 것이 중요하다. 부당해고등이 이루어진 경우 그 기간이 길어질수록 근로자는 생계에 곤란을 겪게 되어, 복직 등 원상회복을 위한 법적 쟁송을 포기하게 될 가능성이 높기 때문이다. 반면, 이행강제금과 같은 강제수단이 없다면 사용자로서는 분쟁기간이 길어지더라도 실질적인 불이익이 크지 않아 구제명령을 이행하지 아니하거나 이행을 지연할 개연성이 높다.

또한, 이행강제금은 의무를 불이행한 자에게 심리적 압박에 의해 본인 스스로가 의무를 이행하도록 하는 제도인바, 이행강제금의 금액이 적정하다고 하기 위해서는 부과된 이행강제금을 비용에 산입하여 구제명령에 위반되는 상태를 방치하는 것을 단념하도록 심리적 압박을 가하여 의무를 이행하게 할 정도의 금액일 필요가 있다(헌재 2004. 2. 26. 2001헌바80 등 참조). 심판대상조항은 이행강제금의 금액은 2천만 원 이하로 정하면서 부과횟수는 연 2회, 최장 2년간 부과할 수 있도록 한도를 정해 놓아 제재 정도의 적정성을 기하고 있으므로 과도한 제재로 보이지는 않는다.

나아가, 사용자는 구제명령의 취소를 구하는 행정소송과 함께 제기할 수 있는 집행정지신청을 통하여 구제명령의 효력을 정지시켜 이행강제금이 부과·징수되지 않도록 할 수 있어, 구제명령이 확정되기 전에 부당한 이행강제금이 부과되는 것을 방지하는 절차가 마련되어 있다.

한편, 행정상 의무이행을 확보하기 위하여 어떠한 행정상 강제집행수단을 활용할 것인지는 국가마다 역사, 사회·경제적 사정, 기본권 보장의 상황 등에 따라 달라질 수 있으므로, 국가가 다양한 행정상 의무이행 확보수단을 마련해 두고 구체적인 사정에

따라 보다 합리적이고 유효한 강제집행수단을 활용하는 것은 입법적으로 충분히 가능한 일이라고 보아야 한다(헌재 2011. 10. 25. 2009헌바140 참조). 특히 부당해고등에 대한 구제명령은 근로자의 원직복직과 같이 비대체적 작위의무를 내용으로 하고 있어, 입법자가 간접적 강제수단인 이행강제금 제도를 택한 것은 입법재량의 범위 내에 있다고 볼 수 있다.

따라서 심판대상조항은 침해의 최소성을 갖추었다.

(다) 심판대상조항이 달성하고자 하는 공익은 구제명령이 적시에 이행되도록 함으로써 부당해고등을 당한 근로자를 보호함과 동시에 노·사간의 분쟁을 조기에 해결하여 국가 경제 전체의 안정과 발전을 도모하고자 하는 것으로, 사용자가 이행강제금을 납부함으로 인하여 받게 되는 재산권에 대한 제한보다 중대하다.

따라서 심판대상조항은 법익의 균형성도 갖추었다.

(라) 소결

심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되지 아니하므로 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다.

5. 결론

심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관

재판장 재판관 박한철

재판관 이정미

재판관 김이수

재판관 이진성

재판관 김창종

재판관 안창호

재판관 서기석

재판관 조용호

별지

[별지]