헌재 2014. 7. 24. 선고 2012헌바408 결정문 [구 지방세법 제112조 제3항 위헌소원]

청구인은 부산에 본점을 두고 선박 건조, 수리 등을 목적사업으로 하는 법인이다. 청구인은 1991. 2. 26. 서울 광진구 ○○로 50 (○○동)에 지하 3층, 지상 7층 규모의 건물을 신축, 소유하면서 건설업 등을 하는 ○○ 주식회사(1994. 3. 12. □□ 주식회사로

상호가 변경되었다)를 1999. 8. 1. 흡수합병하였고, 1999. 8. 6. 위 건물에 청구인의 서울지점을 설치하여 건설업, 제조, 도소매업 등을 하였다.

그런데 청구인은 2003. 3. 1. 건축허가를 받아 서울 용산구 ○○로71길 4 (○○동)에 지하 6층, 지상 20층, 건축 연면적 31,787.22㎡ 규모의 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 신축하여 2008. 5. 14. 사용승인을 받아 소유권을 취득하였고, 2008. 6.경 ○○동 사옥의 인력, 조직 및 기능을 이 사건 건물로 모두 이전(이하 ‘이 사건 사옥이전’이라 한다)하였다.

청구인은 2008. 6. 13. 회장사무실로 사용하는 이 사건 건물의 20층에 대해서는 과밀억제권역 내 본점 사업용 부동산으로 보아 구 지방세법 제112조 제3항의 중과세율을 적용하고, 나머지 층은 지점의 사업용 부동산으로 보아 일반세율을 적용하여 취득세 등 1,069,617,380원을 서울특별시 용산구청에 신고납부 하였다. 그러나 서울특별시 용산구청장은 2008. 12. 12. 이 사건 건물 중 9층과 10층을 제외한 나머지 전체가본점 사업용 부동산에 해당한다고 보아 전체에 중과세율을 적용한 세액에서 청구인이자진신고 납부한 세액을 제외하여 산정된 취득세 등 및 가산세 포함 2,392,119,060원을청구인에게 부과하였다.

이에 청구인은 위 부과처분의 취소를 구하는 소를 제기하였다. 제1심법원은 위 부과처분을 취소하는 판결을 선고하였고(서울행정법원 2010구합41246), 제2심법원은 서울특별시 용산구청장의 항소를 기각하였으며(서울고등법원 2011누26291), 대법원은 위 서울고등법원 판결을 파기하여 사건을 서울고등법원으로 환송하였다(대법원 2012두6551). 청구인은 환송심 계속 중(서울고등법원 2012누24315) 위 중과세율 적용의 근거 조항인 구 지방세법 제112조 제3항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하

였으나, 2012. 10. 12. 위 신청이 기각되자(서울고등법원 2012아379), 2012. 11. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인은 심판청구서에서 청구취지를 “구 지방세법 제112조 제3항은 이미 과밀억제권역 내에 본점 또는 주사무소용 사무실을 가지고 있다가 같은 권역 내의 다른 곳으로 사무실을 이전하는 경우와 같이 과밀억제권역 내에 인구유입 또는 경제력 집중을 유발하는 효과가 없는 경우에 적용되는 것으로 해석하는 한 헌법에 위반된다.”라고 하여 일견 한정위헌심판청구를 한 것으로 보이나, 이 사건 헌법소원심판청구서의 기재 내용을 종합해 보면, 청구인의 주장은 구 지방세법 제112조 제3항 본문 중 “수도권정비계획법 제6조의 규정에 의한 과밀억제권역 안에서 대통령령이 정하는 본점의 사업용 부동산(본점 건물을 신축하는 경우에 한한다)을 취득하는 경우”에 관한 부분의 적용 범위가 너무 넓어서 위헌이라는 주장으로 선해할 수 있다. 따라서 이 사건 심판대상은 구 지방세법(2005. 12. 31. 법률 제7843호로 개정되고, 2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방세법’이라 한다) 제112조 제3항 본문 중 “본점의 사업용 부동산을 취득하는 경우”에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상 조항(밑줄 친 부분) 및 관련 조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상 조항]

구 지방세법(2005. 12. 31. 법률 제7843호로 개정되고, 2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부개정되기 전의 것)

제112조(세율) ③「수도권정비계획법」제6조의 규정에 의한 과밀억제권역안에서 대통령령이 정하는 본점또는 주사무소의 사업용 부동산(본점 또는 주사무소용 건축물을 신축

또는 증축하는 경우와 그 부속토지에 한한다)을 취득하는 경우와 동법 동조의 규정에 의한 과밀억제권역(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」의 적용을 받는 산업단지·유치지역 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 적용을 받는 공업지역을 제외한다)안에서 공장을 신설 또는 증설하기 위하여 사업용 과세물건을 취득하는 경우의 취득세율은 제1항의 세율의 100분의 300으로 한다.(단서 생략)

[관련 조항]

별지와 같다.

3. 청구인의 주장

이 사건 법률조항은 “과밀억제권역 안에서 대통령령이 정하는 본점의 사업용 부동산(본점 건축물을 신축 또는 증축하는 경우와 그 부속토지에 한한다)을 취득하는 경우”라고 규정하고 있는데, 이는 법인이 과밀억제권역 안에서 본점의 사업용 부동산을 취득하기만 하면 곧바로 중과세의 요건에 해당되는 것처럼 볼 여지도 배제할 수 없어, 이미 과밀억제권역 내에 본점 사무실을 가지고 있다가 같은 권역 내의 다른 곳으로 사무실을 신축 또는 증축하여 이전하는 경우와 같이 과밀억제권역 내에 인구유입 또는 경제력집중을 유발하는 효과가 없는 경우까지 위 법률조항을 적용할 수 있으므로 청구인의 거주·이전의 자유 및 직업의 자유를 침해한다.

4. 판단

가. 지방세법상 과밀억제권역에서 법인 사무실 이전에 대한 중과세 제도

수도권의 이전촉진권역 및 제한정비권역 내에서 본점의 사업용 부동산을 취득할 경우 취득세를 중과세하는 조항은 기존의 중과세 제도만으로 수도권에 법인 집중 등의 현상을 해결할 수 없게 되자, 1991. 12. 14. 법률 제4415호로 지방세법이 개정되면

서 신설되었다. 처음에는 과밀억제권역 안에서 본점의 사업용 부동산을 취득하는 경우를 중과세할 수 있도록 규정되었다가 1998. 12. 31. 법률 제5615호로 지방세법이 개정되면서 외국인투자유치를 통한 지역경제 활성화를 도모하고 중과세제도 운용에 따른 조세마찰 반발을 완화하며, 지방세정의 합리성·투명성을 제고해 나가기 위하여 과밀억제권역 안에서 본점의 사업용 부동산을 신축, 증축할 경우와 부속토지를 취득하는 경우로 중과세의 적용 범위가 축소되고, 과세율도 취득세의 5배에서 3배로 완화되어 그 내용이 2010. 3. 31. 법률 제10221호로 지방세법이 전부개정될 때까지 계속되었다. 한편, 2010. 3. 31. 지방세법의 전부개정으로 위 조항은 제13조로 자리를 옮기고, 과세율이 취득세의 2배로 완화되었을 뿐, 중과세의 적용 범위는 현재에도 동일하게 유지되고 있다.

나. 이 사건 법률조항의 위헌 여부

(1) 쟁점

이 사건 법률조항은 수도권 내의 과밀억제권역 안에서 법인의 본점의 사업용 부동산, 특히 본점용 건축물을 신축 또는 증축하는 경우에 취득세를 중과세하는 조항이므로, 이 사건 법률조항에 의하여 청구인의 거주·이전의 자유와 영업의 자유가 침해되는지 여부가 문제된다.

(2) 청구인의 거주·이전의 자유 및 영업의 자유 침해 여부

이 사건 법률조항은 수도권의 인구 및 경제력 집중을 억제하고 간접적으로 기업의 지방이전을 촉진하기 위하여 정책적으로 마련된 것으로서, 수도권에 인구 및 경제·산업시설이 과도하게 밀집되어 교통난, 주택난, 공해, 범죄 등의 여러 사회문제가 발생하고 지역 간의 격차가 발생함에 따라 국가적 차원에서 인구 및 산업을 적정하게

재배치함으로써 이러한 문제를 해결하고 국토의 균형 있는 발전을 도모한다는 데 그 목적이 있다(헌재 2000. 12. 14. 98헌바104 참조). 또한, 이 사건 법률조항에 따른 취득세 중과세 건수와 액수의 변화를 살펴볼 때, 이 사건 법률조항은 법인의 수도권 진출이나 사업의 확장·이전 등을 억제하는 효과가 있으므로, 수도권으로의 인구 유입이나 경제력의 집중으로 인한 사회문제의 해소와 국토의 균형 있는 발전이라는 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이다.

1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정되기 전 구 지방세법 제112조 제3항은 ‘과밀억제권역안에서 본점의 사업용 부동산을 취득할 경우’에 취득세를 중과세하도록 규정하여, 본점의 사업용 부동산을 단순히 승계취득할 경우에도 취득세가 중과세되었다. 그러나 이 사건 법률조항은 인구유입과 경제력 집중의 효과가 뚜렷한 건물의 신축, 증축, 그리고 부속토지의 취득만을 그 적용대상으로 한정하고, 이러한 효과가 뚜렷하지 아니한 기존 건물의 승계취득, 건물의 개축이나 재축으로 인한 취득을 취득세 중과세의 대상에서 배제하여 입법목적과 관련 없이 부당하게 확대하여 중과세할 소지를 제거하였다. 또한, 이 사건 법률조항의 위임에 따라 규정된 구 지방세법 시행령(2010. 9. 20. 대통령령 제22395호로 전부개정되기 전의 것) 제84조의2 제3항은 본점의 사업용 부동산을 본점의 사무소로 사용하는 부동산과 그 부대시설용 부동산으로 한정하여, 본점의 사무소가 아닌 영업용 부동산이나, 부대시설용 부동산이라고 하더라도 복지후생시설 등은 중과세의 대상에서 제외하고 있고, 구 지방세법 제280조는 중소기업 등에 대해서는 이 사건 법률조항의 적용을 배제하고 있다.

한편, 대법원은 1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정되기 전 구 지방세법상 과밀억제권역 내 본점 이전과 관련하여 그 입법목적을 고려하여 인구유입과 경제력집중의

효과가 있는지 여부를 기준으로 취득세의 중과세 여부를 판단하여 왔으며, 특히 이미 과밀억제권역 내에 본점 또는 주사무소용 사무실을 가지고 있었다가 같은 권역 내의 다른 곳으로 사무실을 이전하는 경우에 “두 사무실의 규격·형태·가격 등을 비교하고, 사무실 이전의 이유·경위 등 사무실 이전과 관련된 모든 사정을 종합·참작”하여 인구유입과 산업집중의 효과가 있는지 여부를 가려왔다(대법원 2000. 5. 30. 선고 99두6309 판결; 대법원 2000. 10. 10. 선고 99두5269 판결). 헌법재판소도 위 법률조항과 관련하여 “위 조항은 ‘과밀억제권역내에 인구유입 또는 경제력 집중을 유발하는 효과가 없는’ 경우에는 적용되지 않는 것으로 좁게 풀이하는 것이 상당하고, 그 적용범위를 위와 같은 합헌적인 범위밖에까지 부당히 확장하지 않는 한, 이 사건 법률조항은 기업 등의 거주·이전의 자유 및 직업의 자유를 헌법 제37조 제2항에 위반하여 침해하는 것이라고 볼 수 없다.”라고 하여 합헌 결정을 한 바 있다(헌재 2000. 12. 14. 98헌바104 참조).

그런데 최근 대법원은 이 사건 법률조항과 관련하여 “구 지방세법 제112조 제3항은 1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정되기 전과 달리 그 입법 취지를 반영하여 과밀억제권역 안에서 본점 또는 주사무소의 사업용 부동산을 취득하는 경우 중 인구유입과 산업집중의 효과가 뚜렷한 신축 또는 증축에 의한 취득만을 그 적용대상으로 규정하고 그 입법 취지에 어울리지 않는 그 밖의 승계취득 등은 미리 그 적용대상에서 배제하였으므로 조세법률주의의 원칙상 위 규정은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고 더 이상 함부로 축소해석하여서는 아니 되는 점, 과밀억제권역 안에서 신축 또는 증축한 사업용 부동산으로 본점 또는 주사무소를 이전하면 동일한 과밀억제권역 안의 기존 사업용 부동산에서 이전해 오는 경우라 하더라도 전체적으

로 보아 그 과밀억제권역 안으로의 인구유입이나 산업집중의 효과가 없다고 할 수 없는 점 등을 종합하면, 과밀억제권역 안에서 본점 또는 주사무소용 건축물을 신축 또는 증축하여 취득하면 동일한 과밀억제권역 안에 있던 기존의 본점 또는 주사무소에서 이전해 오는 경우라고 하더라도 구 지방세법 제112조 제3항에 의한 취득세 중과대상에 해당한다고 봄이 타당하다.”고 판시하였다(대법원 2012. 7. 12. 선고 2012두6551 판결; 대법원 2014. 5. 29. 선고 2014두1116 판결). 이 대법원 판결은 이 사건 법률조항의 입법목적이 과밀억제권역 안으로의 인구유입 또는 경제력집중 방지에 있고, 그 입법목적에 비추어 볼 때 건물의 신축이나 증축은 전체적으로는 과밀억제권역 안으로의 인구유입 또는 경제력집중 요소의 추가를 의미하므로, 과밀억제권역 안에서 본점 또는 주사무소용 건축물을 신축 또는 증축하여 취득하면 동일한 과밀억제권역 안에 있던 기존 본점 또는 주사무소에서 이전해 오는 경우라고 하더라도, 과밀억제권역 전체적으로는 새로운 건물이나 공간이 추가되어 인구유입이나 경제력집중 효과가 있다고 판단한 것으로 보이고, 구체적인 사건에서 인구유입이나 경제력집중 효과에 관한 판단을 전적으로 배제한 것으로는 보기 어렵다.

이처럼 이 사건 법률조항은 전체적으로 과밀억제권역 안으로의 인구유입이나 경제력집중의 효과가 있다고 볼 수 있는, 과밀억제권역 안에서 본점 또는 주사무소용 건축물을 신축 또는 증축하여 취득한 경우를 취득세 중과세 대상으로 함으로써 그 적용범위를 입법목적 달성에 필요한 범위로 한정하고 있다.

또한, 이 사건 법률조항으로 달성하려는 공익은 수도권으로의 인구 유입이나 산업의 집중으로 인하여 수도권에 발생되는 사회문제의 해소와 국토의 균형 있는 발전인 반면에, 법인은 과밀억제권역으로 건물의 신축 또는 증축하여 본점을 이전함에 있어

서 취득세의 중과세로 인하여 법인의 거주·이전의 자유와 영업의 자유를 일부 제약받는 것에 불과하므로, 이러한 공익이 사익에 비하여 중대하다고 할 것이다.

따라서 이 사건 법률조항은 청구인의 거주·이전의 자유와 영업의 자유를 침해하지 않는다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 아래 6.와 같은 재판관 이진성, 재판관 서기석의 반대의견을 제외한 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

6. 재판관 이진성, 재판관 서기석의 반대의견

우리는, 이 사건 법률조항을 과밀억제권역 안으로의 인구유입이나 경제력집중의 유발 효과가 없는 경우에도 적용되도록 해석하는 것은 청구인의 거주·이전의 자유와 영업의 자유를 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다고 판단하므로 다음과 같이 의견을 밝힌다.

가. 헌법재판소의 선례와 대법원 판례

1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정되기 전의 구 지방세법 제112조 제3항 후단은 “수도권정비계획법 제6조의 규정에 의한 과밀억제권역 안에서 대통령령이 정하는 본점 또는 주사무소의 사업용 부동산을 취득할 경우의 취득세율은 제1항의 세율의 100분의 500으로 한다.”라고 하여 과밀억제권역 안에서 본점의 사업용 부동산을 취득할 경우에는 어떠한 예외를 규정하지 않고 취득세를 중과세하도록 규정하고 있었다.

위 조항에 대하여 우리 재판소는 “이 법률조항은 단순히 ‘취득’이라고 규정하고 있어, 과밀억제권역 안에서 본점 또는 주사무소의 사업용 부동산을 취득하기만 하면

그 점만으로 아무런 제한없이 곧바로 중과세의 요건에 해당하는 것으로 볼 소지가 없지 않다. 그러나 이 법률조항을 그와 같이 풀이하는 것은 불필요하고도 지나치게 포괄적인 규제를 허용하는 셈이 되어 이 법률조항의 입법취지에 어긋날 뿐만 아니라, 법인 등 경제주체의 거주·이전의 자유 등을 지나치게 제약하는 것이므로 헌법적으로 용인되지 아니한다. 그러므로 이 법률조항은 이미 과밀억제권역 내에 본점 또는 주사무소용 사무실을 가지고 있다가 같은 권역 내의 다른 곳으로 사무실을 이전하는 경우와 같이 ‘과밀억제권역 내에 인구유입 또는 경제력 집중을 유발하는 효과가 없는’ 경우에는 적용되지 않는 것으로 좁게 풀이하는 것이 상당하고(대법원 2000. 5. 30. 선고 99두6309 판결; 대법원 2000. 10. 10. 선고 99두5269 판결 참조), 이렇게 풀이할 경우 입법목적도 적절히 달성할 수 있고 과잉규제로 인한 헌법위반의 소지도 없어진다.”라고 판시한 다음, “그 적용범위를 위와 같은 합헌적인 범위 밖에까지 부당히 확장하지 않는 한, 이 법률조항은 기업 등의 거주·이전의 자유 및 직업의 자유를 헌법 제37조 제2항에 위반하여 침해하는 것이라고 볼 수 없다.”라고 하여 위 조항이 헌법에 위반되지 않는다 하였다(헌재 2000. 12. 14. 98헌바104 ).

이와 같이 우리 선례는 과밀억제권역 안에서 본점 또는 주사무소의 사업용 부동산을 취득하는 행위 태양, 즉 건물의 승계취득이나 신축, 증축 등과 관계없이 이러한 부동산 취득이 인구집중 또는 경제력집중을 유발하는 효과가 있는지를 취득세 중과세의 판단기준으로 삼은 것이고, 이렇게 해석하여야만 위 조항이 합헌이라고 판단하였던 것이다. 대법원도 승계취득, 신축 등과 관계없이 인구유입과 경제력집중의 유발 효과가 있는지를 기준으로 위 조항에 따른 취득세 중과세 여부를 판단하였다(대법원 1994. 3. 22. 선고 93누17690 판결; 대법원 2000. 5. 30. 선고 99두6309 판결; 대법원

2000. 10. 10. 선고 99두5269 판결; 대법원 2001. 10. 23. 선고 2000두222 판결).

위 헌법재판소의 선례와 대법원 판례의 의견은 비록 1998. 12. 31. 개정 전의 구 지방세법 제112조 제3항에 대한 것이기는 하나 여전히 타당하고, 그와 달리 판단해야 할 사정 변경이 있다고 할 수 없다.

나. 법률의 개정과 거주·이전의 자유 등 침해 여부

1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정된 구 지방세법 제112조 제3항과 2005. 12. 31. 법률 제7843호로 개정된 이 사건 법률조항은 “본점의 사업용 부동산(본점용 건축물을 신축 또는 증축하는 경우와 그 부속토지에 한한다)을 취득하는 경우”에 취득세를 중과세 하도록 개정함으로써, 법문상 그 중과세 대상이 되는 ‘취득’의 범위를 종전의 “취득할 경우” 중에서 승계취득 등 일부를 제외한 “신축 또는 증축하는 경우”로 축소하였을 뿐이다. 그리고 법정의견에서도 적절히 지적하고 있는 바와 같이 수도권의 인구 및 경제력 집중을 억제하고 간접적으로 기업의 지방이전을 촉진하기 위함이라는 이 사건 법률조항의 입법목적도 개정 전의 구법과 달라지지 않았다. 따라서 이 사건 법률조항을 해석·적용함에 있어서도 이러한 입법목적 달성을 위하여 필요한 범위 내로 그 중과세 대상의 범위를 한정하여 해석하여야 할 것이다.

이 사건 법률조항은 과밀억제권역 내 본점용 건축물의 신축, 증축 등으로 인한 부동산 취득의 경우에는 어떠한 예외를 규정하지 않고 취득세를 중과세하도록 규정하고 있다. 건축물의 신축이나 증축은 그 자체로 새로운 건축물이 추가되거나 기존 건축물에 새로운 공간이 생기는 등 전체적으로 인구유입이나 경제력집중의 효과를 유발하는 경우가 많음은 부인할 수 없다. 그러나 건축물의 신축은 항상 나대지에서만 이루어지는 것이 아니어서 기존 건축물을 철거하고 이루어질 수 있으며, 이 경우 각

종 규제 등으로 철거 전 건축물에 비하여 신축 건축물이 규모가 작을 수도 있다. 또한 과밀억제권역 내 본점용 건축물의 취득에 해당하여 그 건축물의 취득 시 이미 중과세된 취득세를 납부한 경우에 기존 본점용 건축물을 철거하거나 매도한 후 신축 건축물로 이전한다면, 그러한 신축 건축물의 취득이 인구유입이나 경제력집중의 효과를 유발한다고 단정하기는 어렵다.

그럼에도 불구하고 ‘인구유입이나 경제력집중의 유발 효과가 없는’ 신축 또는 증축으로 인한 부동산의 취득의 경우에도 모두 취득세 중과세 대상이 된다고 이 사건 법률조항을 해석하는 것은 그 적용범위를 부당히 확장한 것으로서, 앞서 본 헌법재판소의 선례나 대법원 판례와 실질적으로 배치될 뿐만 아니라, 청구인의 거주·이전의 자유 및 영업의 자유를 지나치게 제약하는 것이므로 헌법에 위반된다 할 것이다.

재판관

재판장 재판관 박한철

재판관 이정미

재판관 김이수

재판관 이진성

재판관 김창종

재판관 안창호

재판관 강일원

재판관 서기석

재판관 조용호

별지

[별지]