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사건
2014헌바177 구 주택건설촉진법 제33조 제8항 위헌소원
청구인
○○건설 주식회사
대표이사 홍○표
대리인 법무법인 민주
담당변호사 윤재식, 김목민, 이선숙, 김우택
당해사건
인천지방법원 부천지원 2013가합576 소유권이전등기
선고일
2015.02.26
주문
구 주택건설촉진법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되고, 2003. 5. 29. 법률 제6916호로 전부개정되기 전의 것) 제33조 제8항 중 ‘공공시설의 귀속에 관하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제65조 제2항 전단 및 제99조 중 제65조 제2항 전단에 관한 부분’을 준용하는 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요
가. 청구인은 1999. 12. 1. 부천시로부터 부천시 소사구 ○○동 ○○ 외 ○○필지 ○○㎡ 지상에 아파트를 신축하는 사업에 관한 주택건설사업계획승인을 받고, 주변도
로인 ○○로 중 중로 1-46, 3-43, 3-44(이하 ‘이 사건 도로’라 한다) 부지를 매입한 뒤 이 사건 도로를 개설하였으며, 2003. 8. 21. 부천시로부터 위 사업에 관한 사용검사를 받았다.
나. 부천시는 구 주택건설촉진법 제33조 제8항 등을 근거로 이 사건 도로가 부천시에 무상으로 귀속되었음을 주장하면서 청구인을 상대로 이 사건 도로에 관한 소유권이전등기절차의 이행을 구하는 소를 제기하였는데(인천지방법원 부천지원 2013가합576), 위 소송 계속 중 청구인은 구 주택건설촉진법 제33조 제8항 중 공공시설의 귀속에 관하여는 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제65조 제2항 및 제99조의 규정을 준용하는 부분에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2014. 2. 13. 기각되자(인천지방법원 부천지원 2013카기1115), 2014. 4. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 구 주택건설촉진법 제33조 제8항 전단 중 공공시설의 귀속에 관하여는 국토계획법 제65조 제2항 및 제99조의 규정을 준용하는 부분을 심판대상으로 삼고 있으나, 사업주체가 행정청이 아닌 경우 사업주체가 새로이 설치한 공공시설이 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되도록 한 부분의 위헌성을 다투고 있으므로, 이 사건의 심판대상도 그에 관한 부분으로 한정함이 타당하다.
그렇다면 이 사건의 심판대상은 구 주택건설촉진법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되고, 2003. 5. 29. 법률 제6916호로 전부개정되기 전의 것) 제33조 제8항 중 ‘공공시설의 귀속에 관하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제65조 제2항 전단 및 제99조 중 제65조 제2항 전단에 관한 부분’을 준용하는 부분이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제33조(사업계획의 승인 및 건축허가등) ⑧ 사업주체가 제1항에 의하여 사업계획 승인을 얻은 사업지구안의 토지에 새로이 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치하는 경우에 그 공공시설의 귀속에 관하여는 국토의계획및이용에관한법률 제65조 및 제99조의 규정을 준용한다. 이 경우 사업주체를 개발행위허가를 받은 자로, 사업계획의 승인은 개발행위허가로, 대한주택공사 및 한국토지공사는 행정청인 시행자로 본다.
[관련조항]
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
13. “공공시설”이라 함은 도로·공원·철도·수도 그 밖에 대통령령이 정하는 공공용시설을 말한다.
제99조(공공시설 등의 귀속) 제65조의 규정은 도시계획시설사업에 의하여 새로이 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에 이를 준용한다. 이 경우 제65조 제5항 중 “준공검사를 마친 때”는 “준공검사를 마친 때(시행자가 건설교통부장관 또는 시·도지사인 경우에는 제98조 제4항의 규정에 의한 공사완료공고를 한 때를 말한다)”로 보고, 동조 제7항 중 “제62조 제1항의 규정에 의한 준공검사를 받았음을 증명하는 서면”은 “제98조 제3항의 규정에 의한 준공검사필증(시행자가 건설교통부장관 또는 시·도지사인 경우에는 동조 제4항의 규정에 의한 공사완료공고를 하였음을 증명하는 서면을 말한다)”으로 본다.
제4조(공공시설) 법 제2조 제13호에서 “그 밖에 대통령령이 정하는 공공용시설”이라 함은 다음 각호의 시설을 말한다.
1. 항만·공항·운하·광장·녹지·공공공지·공동구·하천·유수지·방화설비·방풍설비·방수설비·사방설비·방조설비·하수도·구거
2. 행정청이 설치하는 주차장·운동장·저수지·화장장·공동묘지·납골시설
3. 청구인의 주장
심판대상조항은 수용에 해당하면서도 아무런 보상 규정을 두고 있지 아니하여 헌법 제23조 제3항에 위반된다.
심판대상조항이 헌법 제23조 제1항 및 제2항에 따른 재산권의 내용과 한계를 정한 것으로 본다고 하더라도, 기부채납의 약정이나 부관이 존재하지 않거나 존재가 불분명한 경우 혹은 사업주체가 공공시설을 설치하고 그 공공시설 및 부지를 국가 또는 지방자치단체에 무상양도하겠다는 의사표시가 불분명한 경우에도 공공시설이 무상귀속되도록 규정하고 있고, 기부채납의 약정이나 부관이 가혹한 경우에도 이를 다툴 수 있는 사후 구제의 여지를 사실상 봉쇄하고 있다. 국가 또는 지방자치단체가 제 때 소유권이전등기를 하지 않을 경우 선의의 제3자의 권리를 과도하게 침해하고, 개별적인 기부채납 약정이나 부관 혹은 수익자부담금 제도 등을 통하여 동일한 입법목적을 달성할 수 있으며, 심판대상조항으로 인하여 달성할 수 있는 공공복리 증진의 효과는 미미한데 비하여 그로 인하여 돌아오는 개발이익의 존재는 불확실한 것이므로 청구인의 재산권을 침해한다.
심판대상조항에 따르면 행정청과 별도로 계약을 체결하는 경우에만 공공시설 무상귀속에 대한 보상을 받을 수 있게 되는데, 사업주체의 내부적 사정 또는 협상 능력에 따라 보상 여부에 차이가 나는 것은 합리적인 차별이라 할 수 없으므로 평등원칙에 위반된다.
4. 판단
가.심판대상조항의 입법취지
주택건설사업의 주체가 구 주택건설촉진법 제33조 제1항에 따라 행정청으로부터 주택건설사업의 승인을 받아 주택건설사업을 시행하는 경우에는 필연적으로 입주
민들의 생활을 위한 핵심적 기반시설로서 도로, 공원, 녹지, 상하수도 등 공공시설에 대한 새로운 수요가 있기 마련이다.
심판대상조항의 입법취지는 행정청이 아닌 사업주체가 새로이 설치한 공공시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체 등의 관리청에 무상으로 귀속시킴으로써, 관리청이 위와 같이 신설된 공공시설의 소유권을 확보한 후 이를 공공의 이용에 적합하도록 효율적으로 유지ㆍ관리하도록 하여 “공공시설의 원활한 확보와 효율적인 유지·관리”라는 과제를 실현하려는 것이다(헌재 2012. 7. 26. 2011헌마169 등 참조).
나. 심판대상조항의 법적 성격
심판대상조항은 공공시설의 설치와 관련된 비용의 적정한 분담과 그 시설의 효율적인 유지·관리를 위하여 공공시설과 그 부지의 소유권을 국가 또는 지방자치단체에 귀속시키는 입법수단을 선택하고 있다.
심판대상조항은 주택건설사업과 관련하여 수반되는 공공시설을 어떻게 원활하게 확보하며 유지·관리할 것인가에 주안점을 두고 공공시설과 그 부지의 소유·관리·유지관계를 정한 규정이다. 원칙적으로는 주택건설사업 완료 후에 그 공공시설에 대한 수요를 유발한 원인자로부터 분담금을 징수하여 국가 또는 지방자치단체가 이를 재원으로 하여 공공시설을 설치하여야 할 것이나, 분담금의 납부와 이를 재원으로 한 공공시설의 설치 사이에 존재하는 시간적 간극으로 인하여 이러한 비용분담의 방법
으로는 공공시설의 원활한 확보에 일정한 한계가 있을 수밖에 없다. 그리고 사업주체의 입장에서도 국가 또는 지방자치단체는 미리 공공시설의 설치비용을 확보하지 않는 한 새로운 주택건설사업의 승인을 하지 않을 것이기 때문에 새로운 사업승인과 관련하여 불이익을 받을 수 있고, 주택건설사업 완료 후의 공공시설 미확보는 결국 완공된 주택의 미분양으로 이어져 사업시행 자체가 곤란하게 되는 문제를 야기한다.
이러한 문제점을 해결하기 위해 사업주체에게 직접 공공시설의 설치의무를 부과함과 동시에 이를 국가 또는 지방자치단체의 소유로 귀속하게 함으로써 공공시설의 원활한 확보와 관리를 도모하고, 사업주체의 입장에서도 새로운 사업기회의 획득과 사업비용의 조달을 용이하게 하는 장점이 있다.
결국 심판대상조항은 재산권의 법률적 수용이라는 법적 외관을 가지고 있으나 그 실질은 공공시설의 설치와 그 비용부담자 등에 관하여 규율하고 있는 것이므로, 이를 심사하려면 그것이 헌법 제23조 제3항에 따른 정당한 보상의 원칙에 위배되었는지가 아니라 이러한 공공시설의 설치와 관련한 부담의 부과와 그 소유권의 국가귀속이 재산권에 대한 사회적 제약의 범위 내의 제한인지 여부가 검토되어야 한다.
다. 재산권 침해 여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적절성
주택건설사업을 시행하는 경우 필연적으로 입주민들의 생활을 위한 핵심적 기반시설로서 도로, 공원, 녹지, 상하수도 등 공공시설에 대한 새로운 수요가 발생한다. 국민의 생존배려가 국가의 중대한 기능으로 등장한 현대복지국가에서는 원칙적으로 국가 또는 지방자치단체가 이러한 공공시설을 설치하고 유지·관리할 책임을 부담하여야 한다.
그런데 공공시설에 대한 새로운 수요가 대부분 특정한 주택건설사업의 시행으로 혜택을 보게 되는 입주민들을 위한 것임에도, 국가 또는 지방자치단체가 그와 무관한 일반 국민이 낸 세금으로 특정 주민을 위한 공공시설을 모두 설치하고 유지·관리하는 것은 국민의 부담으로 특정 사업주체나 입주민들의 부담을 덜어주는 결과가 되어 부당하다. 이와 같은 경우 공공시설 설치비용을 충당하기 위하여 일정한 이해관계가 있는 자들에게 추가적인 부담을 지워 전체 공동체의 이익을 도모하면서 일반 국민과의 사이에 부담을 합리적으로 조절할 필요가 있다.
심판대상조항은 사업주체가 새로이 설치한 공공시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속시킴으로써 공공시설의 설치와 관련한 공적 부담에 있어 형평성을 확보하고, 공공시설의 원활한 확보를 꾀함과 동시에 공공의 이용에 적합하도록 공공시설의 효율적인 유지·관리를 도모하여 쾌적한 주거환경을 조성하고자 함에 그 취지가 있으므로 목적의 정당성이 인정된다.
사업주체가 설치한 공공시설의 소유권을 바로 국가 또는 지방자치단체에 귀속하게 하면 이를 보다 효율적으로 유지·관리하면서 널리 공공의 이익에 제공할 수 있으므로, 이러한 입법수단은 입법목적을 달성하기 위한 효과적인 수단이라 할 수 있다
(헌재 2012. 7. 26. 2011헌마169 등 참조).
(2) 침해의 최소성 및 법익균형성
공공시설의 소유권을 심판대상조항처럼 국가 또는 지방자치단체에 귀속시키지 않고 관리권만을 부여한다든지, 부득이 소유권의 귀속이 필요한 경우 개별적인 기부채납부관 또는 약정의 방법을 고려해 볼 수도 있을 것이다.
공공시설은 그 성질상 소유자의 배타적 사용에 제공되는 것이 아니라 공공의 이용에 제공되는 것이므로 그 소유권을 누구에게 귀속시키는가 하는 것이 큰 의미가 있는 것은 아니라 할 것이다. 사업주체에게 공공시설의 소유권이 남겨져 있는 경우에는 사업주체가 임의로 그 시설을 제3자에게 양도하거나 또는 경매 등의 사유로 소유권이 이전될 수 있어 자칫 그 이용관계를 둘러싼 법적 분쟁이 야기될 수 있고, 그로 인하여 사업시행에 막대한 차질이 생기거나 사업완료 후에도 공공의 이용에 제공되지 못하는 폐해가 있을 수 있으므로, 관리권만의 이전으로는 공공시설의 확보와 효율적인 유지ㆍ관리가 어려울 수 있다.
게다가, 개별적인 기부채납의 부관 또는 약정이 불이행되는 경우 예상치 아니한 사업시행의 차질을 가져오고, 공공시설의 확보가 어려울 수도 있는 부작용이 있어 효과적인 조치가 된다 할 수 없다.
사업주체는 스스로의 기업적 판단 및 선택에 따라 주택건설사업의 시행 여부를 결정하고, 특히 사업계획승인 과정에서 공공시설의 설치와 소유권의 무상귀속에 관한 사항을 미리 계획하고 협의할 것을 요구하는 점에 비추어 볼 때(주택건설촉진법 제33조 제2항, 같은 법 시행령 제32조 제2항 제6호, 같은 법 시행규칙 제19조 제1항, 제2항 별지 제28호 서식 등 참조), 공공시설의 무상귀속에 이르는 과정에서 충분한 적법
절차의 보장이 이루어질 것이므로 무상귀속의 범위가 포괄적이라거나 광범위하다고 할 수는 없다.
앞에서 살핀 바와 같이, 공공시설은 국가 또는 지방자치단체가 사업주체 등 이해관계인으로부터 그 설치비용을 징수하여 설치하는 것이 원칙이라 할 것이지만, 그러한 조치가 현실적으로 곤란하고 적절하지 아니한 점이 있어 이에 갈음하여 사업주체가 직접 공공시설을 설치하고 그 소유권을 국가 또는 지방자치단체에게 무상으로 귀속시키는 방법을 선택한 것이므로, 그 타당성도 인정된다.
공공시설의 설치비용과 개발이익을 비교하여 개발이익이 큰 경우에만 공공시설을 귀속시키는 방법도 고려할 수 있겠으나, 이것도 개발이익의 유무라는 우연하고도 부수적인 사정에 따라 그 소유권의 귀속 여부를 사후에 결정하겠다는 것에 다름 아니어서 입법목적의 실현을 위한 적절한 방법이 될 수 없다.
공공시설의 무상귀속은 사업주체에게 부과된 원인자 또는 수익자 부담금의 성격을 띠고 있어, 결국 사업주체나 입주민들이 납부하여야 할 부담금에 대신하여 사업주체가 이를 직접 설치하여 국가 또는 지방자치단체에게 무상귀속시킨 것에 지나지 않는다. 무상귀속의 대상이 된 공공시설과 그 부지는 이미 공공시설로 용도가 지정되어 그 범위 내에서만 사용ㆍ수익이 가능할 뿐, 임의처분조차 사실상 제한을 받는다는 점에서 그 효용가치가 현저히 감소된 재산권이라 할 것인데, 심판대상조항에 의하여 공공시설의 사전확보와 효율적인 유지ㆍ관리가 가능해진다는 점에서, 심판대상조항은 가능한 최소한의 범위에서 재산권의 사회적 제약을 도모하는 것으로서 침해의 최소성원칙에 반하지 않고, 공공시설의 무상귀속으로 침해받는 사익보다는 이를 통해 달성하려는 공익이 훨씬 크다고 할 것이므로 법익균형성을 갖추었다고 볼
것이다(헌재 2012. 7. 26. 2011헌마169 등 참조).
따라서 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 재산권을 침해한다고 할 수 없다.
라. 평등원칙 위배 여부
청구인은 심판대상조항에 따르면 행정청과 별도로 계약을 체결하는 경우에만 공공시설 무상귀속에 대한 보상을 받을 수 있게 되는데, 사업주체의 내부적 사정 또는 협상 능력에 따라 보상 여부에 차이가 나는 것은 합리적인 차별이라 할 수 없으므로 평등원칙에 위배된다고 주장한다.
청구인이 주장하는 공공시설 무상귀속에 대한 보상 여부는 행정청과의 협의 내용 등에 따라 달라지는 것이지 심판대상조항으로 인하여 보상 여부에 관한 차별이 발생하는 것이 아니므로, 심판대상조항이 평등원칙에 위배된다고 할 수 없다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판장 재판관 박한철
재판관 이정미
재판관 김이수
재판관 이진성
재판관 김창종
재판관 안창호
재판관 강일원
재판관 서기석
재판관 조용호