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판시사항
가. 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설을 사업시행자가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도되도록 한 도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정된 것, 이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제65조 제2항 후단(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)에 관하여 헌법상 수용에 따른 정당한 보상의 원칙이 적용되는지 여부(소극)
나. 이 사건 법률조항이 사업시행자의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
다. 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)
결정요지
가.도시정비법 제65조 제2항은 정비기반시설의 설치와 관련된 비용의 적정한 분담과 그 시설의 원활한 확보 및 효율적인 유지·관리의 관점에서 정비기반시설과 그 부지의 소유·관리·유지 관계를 정한 규정인데, 같은 항 전단에 따른 정비기반시설의 소유권 귀속은 헌법 제23조 제3항의 수용에 해당하지 않고, 이 사건 법률조항이 그에 대한 보상의 의미를 가지는 것도 아니므로, 이 사건 법률조항에 관하여 정당한 보상의 원칙이 적용될 여지가 없다.
나.이 사건 법률조항은 사업구역에 필요한 정비기반시설의 설치에 관한 비용을 국가 등과 사업시행자 사이에 형평에 맞게 분담시키고자 하는 취지로, 사업시행자가 새로이 정비기반시설을 설치하는 비용의 범위 안에서 사업시행자가 정비사업의 시행을 위하여 기존 정비기반시설의 부지를 확
보하여야 하는 비용을 보전하여 주되, 이를 금전으로 지급하고 사업시행자가 국가 등으로부터 용도가 폐지되는 정비기반시설 부지를 매입하는 과정을 거치는 대신에, 기존에 국가 등이 소유하고 관리하던 정비기반시설의 소유권을 그대로 사업시행자에게 이전하도록 함으로써 원활한 사업시행을 도모할 수 있도록 한 것이다. 따라서 법령에 따라 설치되지 않은 사실상의 도로 등의 소유권 귀속, 새로이 설치되는 정비기반시설의 설치비용을 넘어서는 기존 정비기반시설의 가치 등은 모두 사업구역 내 정비기반시설의 확보에 관한 비용의 부담과는 무관하므로, 이 사건 법률조항이 이러한 부분들에 관하여 사업시행자에게 이익을 부여하지 않았다고 하여 그 재산권을 침해하는 것은 아니다.
다.이 사건 법률조항에 의하여 정비사업의 시행으로 용도가 폐지되는 정비기반시설의 면적이나 그러한 정비기반시설이 국토계획에 관한 법령에 의해 설치되었는지에 따라 사업시행자가 무상으로 양도받는 정비기반시설의 범위가 달라지더라도, 이는 무상양도의 목적에 부합하는 합리적인 기준에 따른 것이므로, 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.
참조조문
헌법 제11조 제1항, 제23조 제1항, 제3항, 제37조 제2항
참조판례
가. 헌재 2012. 7. 16. 2011헌마169 , 판례집 24-2상, 285, 300-301
당사자
청 구 인○○주택재개발정비사업조합대표자 조합장 임○춘대리인 법무법인(유한) 한결담당변호사 이인호 외 2인
당해사건서울행정법원 2010구합46272 사업시행인가처분일부취소
주문
도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정된 것) 제65조 제2항 후단은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1)청구인은 서울 영등포구 ○○동 1583-3 일대 76,790㎡에서 주택재개발정비사업을 시행하기 위하여 2008. 10. 7. 인가를 받아 설립된 조합이다.
위 정비사업구역의 면적은 2010. 7. 15. 76,601.9㎡로 축소되었는데, 그 중 국·공유지는 총 12,431.96㎡로서 도로가 6,791.7㎡, 공원이 100㎡, 주차장이 91㎡를 차지하였다.
(2)영등포구청장은 2010. 9. 16. 사업시행을 인가하면서 위 도로, 공원 및 주차장 부지 중 도시관리계획으로 결정·설치된 정비기반시설(도로)인 서울특별시 소유의 1,541.1㎡와 영등포구 소유의 61.9㎡ 합계 1,603㎡만을 ‘도시 및 주거환경정비법’(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제65조 제2항에 따라 청구인에게 무상으로 양도하기로 하고, 나머지 부분은 청구인이 매입할 것을 인가조건으로 부가하였다.
(3)청구인은 2010. 12. 14. 위 인가조건 중 무상양도의 대상이 되지 않은 도로, 공원 및 주차장 부지를 청구인이 매입하도록 한 부분의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2010구합46272), 그 소송 계속 중 도시정비법 제65조 제2항에 대해 위헌법률심판제청을 신청하였으나 2011. 10. 13. 그 신청이 기각되자(서울행정법원 2011아1165), 2011. 11. 18. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인은 도시정비법 제65조 제2항 전부를 심판대상조항으로 삼고 있으나, 그 주장의 내용에 비추어 보면 위 조항 중 후단 부분이 헌법에 위반된다는 것이고 법원의 위헌제청신청 기각결정도 이 부분에 대하여만 판단하였다.
따라서 이 사건 심판의 대상은 ‘도시 및 주거환경정비법’(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정된 것) 제65조 제2항 후단(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제65조(정비기반시설 및 토지 등의 귀속) ② 시장ㆍ군수 또는 주택공사 등이 아닌 사업시행자가 정비사업
의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고,정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다.
[관련조항]
제2조(용어의 정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
4.“정비기반시설”이라 함은 도로ㆍ상하수도ㆍ공원ㆍ공용주차장ㆍ공동구(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제9호의 규정에 의한 공동구를 말한다. 이하 같다) 그 밖에 주민의 생활에 필요한 가스 등의 공급시설로서 대통령령이 정하는 시설을 말한다.
2. 청구인의 주장요지
가.도시정비법 제65조 제2항 전단은 국가 등이 주택재개발사업이라는 공공필요에 의해 사업시행자가 형성한 정비기반시설의 소유권을 강제적으로 박탈하므로 헌법 제23조 제3항의 수용에 해당한다. 그런데 이 사건 법률조항에서는 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용의 범위 안에서 객관적 가치가 떨어지는 기존 정비기반시설을 사업시행자에게 양도하는 것으로 그 보상범위를 제한한다. 이는 정당한 보상이라고 볼 수 없으므로 헌법 제23조 제3항에 위반된다.
나.도시정비법 제65조 제2항이 수용에 관한 조항이 아니라 헌법 제23조 제1항에 따라 재산권의 내용과 한계를 정하는 조항이라고 하더라도, 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 재산권을 침해한다.
다.이 사건 법률조항은 정비사업의 시행으로 용도가 폐지되는 정비기반시설의 면적 및 그 시설이 도시관리계획에 따라 지정되었는지에 따라 사업시행자가 새로이 설치한 정비기반시설이 국가 등에 무상으로 귀속되는 데에 대한 대가가 달라지도록 규정함으로써 사업시행자들의 평등권을 침해한다.
3. 판 단
가. 재산권 침해 여부
(1) 도시정비법 제65조 제2항은 정비기반시설의 설치와 관련된 비용의 적정한 분담과 그 시설의 원활한 확보 및 효율적인 유지·관리의 관점에서 정비기반시설과 그 부지의 소유·관리·유지 관계를 정한 규정이며, 그 중 전단 부분의 입법취지는 정비사업의 시행으로 사업구역에 새로운 정비기반시설의 수요가 유발되는 점을 고려하여 국가 등이 이를 확보하는 데에 따르는 비용을 사업시행자에게 부담시키기 위하여, 사업시행자가 직접 정비기반시설을 설치하도록 하되 그 소유권은 국가 등에 무상으로 귀속되도록 한 것이다.
도시정비법 제65조 제2항 전단은 재산권의 법률적 수용이라는 법적 외관을 가지고 있으나 그 실질은 정비기반시설의 설치와 그 비용부담자 등에 관하여 규율하는 것으로, 그 규율형식의 면에서 정비사업의 시행으로 새로이 설치된 정비기반시설과 그 부지를 ‘개별적이고 구체적으로’ 박탈하려는 데 본질이 있는 것이 아니라, 해당 정비기반시설과 그 부지의 소유관계를 ‘일반적이고 추상적으로’ 규율하고자 한 것이고, 그 규율목적의 면에서도 사업시행자의 정비기반시설에 대한 재산권을 박탈·제한함에 본질이 있는 것이 아니라, 사업지구 안의 정비기반시설의 소유관계를 정함으로써 사업시행자의 지위를 장래를 향하여 획일적으로 확정하고자 하는 것이므로, 재산권의 내용과 한계를 정한 것으로 이해함이 타당하다(헌재 2012. 7. 16. 2011헌마169 , 판례집 24-2상, 285, 300-301 참조).
따라서 도시정비법 제65조 제2항 전단에 따른 정비기반시설의 소유권 귀속은 헌법 제23조 제3항의 수용에 해당하지 않고, 이 사건 법률조항이 그에 대한 보상의 의미를 가지는 것도 아니므로, 그 위헌 여부에 관하여 정당한 보상의 원칙에 위배되는지는 문제되지 않는다.
(2)한편, 위와 같은 도시정비법 제65조 제2항의 입법취지를 고려할 때, 정비사업의 시행으로 새로이 설치되는 정비기반시설의 확보에 관한 비용을 무상귀속의 방식으로 전부 사업시행자가 부담하도록 하면서, 그 사업시행으로 인하여 더 이상 국가 등이 소유하고 유지·관리할 필요가 없게 되어 철거하거나 다른 용도의 부지로 사용하여야 하는 기존 정비기반시설의 부지를 사업시행자가 별도로 매입하도록 한다면, 결과적으로 해당 사업구역에 필요한 정비기반시설의 설치에 관한 비용을 국가 등과 사업시행자 사이에 형평에 맞게 분담시키고자 하는 취지에 맞지 아니할 수 있다.
이 사건 법률조항은 이러한 관점에서 사업시행자가 새로이 정비기반시설을 설치하는 비용의 범위 안에서 사업시행자가 정비사업의 시행을 위하여 기존 정비기반시설의 부지를 확보하여야 하는 비용을 보전하여 주되, 이를 금전으로 지급하고 사업시행자가 국가 등으로부터 용도가 폐지되는 정비기반시설 부지를 매입하
는 과정을 거치는 대신, 기존에 국가 등이 소유하고 관리하던 정비기반시설의 소유권을 그대로 사업시행자에게 이전하도록 함으로써 원활한 사업시행을 도모할 수 있도록 규정한 것이다.
따라서 법령에 따라 설치되지 않은 사실상의 도로 등의 소유권 귀속, 새로이 설치되는 정비기반시설의 설치비용을 넘어서는 기존 정비기반시설의 가치 등은 모두 사업구역 내 정비기반시설의 확보에 관한 비용의 부담과는 무관하므로, 이 사건 법률조항이 이러한 부분들에 관하여 사업시행자에게 이익을 부여하지 않았다고 하여 그 재산권을 침해한다고 볼 수는 없다.
(3)또한, 이 사건 법률조항이 국토계획법령에 의하여 설치되지 아니한 ‘사실상의 도로’를 무상양도의 대상으로 삼고 있지 않더라도 이는 시혜적 입법의 시혜대상에서 제외된 것일 뿐인바, 시혜적 입법의 시혜대상이 될 경우 얻을 수 있는 재산상 이익의 기대가 성취되지 않았다고 하여도 그러한 기대는 헌법이 보호하는 재산권의 영역에 포함되지 않으므로, 그 자체로 재산권 침해가 생기는 것은 아니고, 이러한 시설을 무상양도의 대상으로 삼지 않았다고 하여 자의적인 입법으로서 입법재량의 한계를 일탈하였다고 볼 수도 없다(헌재 2011. 7. 28. 2008헌바13 , 판례집 23-2상, 1, 11; 헌재 2012. 3. 29. 2011헌바12 , 판례집 24-1상, 526, 534 참조).
(4)그러므로 이 사건 법률조항은 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다.
나. 평등원칙 위배 여부
(1)이 사건 법률조항은 사업구역에 필요한 정비기반시설의 설치에 관한 비용을 국가 등과 사업시행자 사이에 형평에 맞게 분담시키기 위하여 사업시행자가 더 이상 필요 없게 되는 기존 정비기반시설의 부지를 확보하는 데에 필요한 비용을 그가 새로운 정비기반시설을 설치하는 비용의 범위 안에서 보전하고, 동시에 그 사업의 원활한 시행을 도모하기 위한 조항으로서, 새로이 설치한 정비기반시설의 소유권이 국가 등에 귀속되는 데에 대하여 사업시행자에게 그 대가를 보상하려는 목적으로 규정된 것이 아니다.
따라서 정비사업의 시행으로 용도가 폐지되는 정비기반시설의 면적이나 그러한 정비기반시설이 국토계획에 관한 법령에 의해 설치되었는지에 따라 사업시행자가 무상으로 양도받는 정비기반시설의 범위가 달라지더라도, 이는 무상양도의 목적에 부합하는 합리적인 기준에 따른 것이다.
(2)또한, 법령에 의하여 설치되지 아니한 사실상의 도로는, 본래 국가나 지방자치단체 소유의 토지를 주민들이 임의적으로 위와 같은 용도로 사실상 이용해 온 것에 불과하고, 그와 같은 사실상의 도로의 이용으로 주민들이 향유해 온 이익은 관리청이 위와 같은 이용을 묵인하거나 저지하지 아니한 반사적 내지 사실상의 것이지, 법률상의 권리나 이익이라고 볼 수 없다. 따라서 이러한 기반시설까지 모두 무상양도의 대상으로 삼는 것은, 오히려 일반 국민의 부담으로 특정 사업주체나 입주민들에게 특혜를 베푸는 결과를 초래하여 형평에 반한다(헌재 2011. 7. 28. 2008헌바13 , 판례집 23-2상, 1, 11; 헌재 2012. 3. 29. 2011헌바12 , 판례집 24-1상, 526, 534 참조).
(3)그러므로 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.
4. 결 론
이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호(해외출장으로 서명날인 불능)