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사건
2013헌마450 수산자원관리법 제18조 등 위헌확인
청 구인손○묵
국선대리인 변호사 이주영
선고일
2016.10.27
주문
1. 수산자원관리법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제18조에 대한 심판청구를 각하한다.
2. 수산자원관리법 시행규칙(2013. 3. 24. 해양수산부령 제1호로 개정된 것) 제6조 중 ‘잠수용 스쿠버장비 사용’에 관한 부분에 대한 심판청구를 기각한다.
이유
1. 사건개요
청구인은 어업을 경영하거나 어업자를 위하여 수산동식물을 포획·채취 또는 양식하는 일에 종사하지 아니하는 비어업인이다. 청구인은 비어업인이 잠수용 스쿠버장비를 사용하여 수산자원을 포획·채취하는 것을 금지하고 있는 수산자원관리법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제18조 및 수산자원관리법 시행규칙(2013. 3. 24. 해양수산부령 제1호로 개정된 것) 제6조로 인해 잠수용 스쿠버장비를 사용하여 수
산자원을 포획·채취할 수 없게 되자, 2013. 6. 26. 위 조항들이 청구인의 행복추구권 등을 침해한다고 주장하면서 그 위헌확인을 구하는 취지의 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 수산자원관리법 제18조 및 수산자원관리법 시행규칙 제6조와 함께 심판청구 당시 수산자원관리법 제18조를 위반하여 수산자원을 포획·채취한 자에 대한 벌칙을 정하고 있었던 구 수산자원관리법(2009. 4. 22. 법률 제9627호로 제정되고, 2015. 3. 27. 법률 제13270호로 개정되기 전의 것) 제67조 제2호의 위헌확인을 구하고 있다. 그러나 청구인은 구 수산자원관리법 제67조 제2호가 정한 법정형이 체계정당성에 어긋난다거나 과다하다는 등 그 자체의 고유한 위헌성에 대해서는 전혀 주장하지 아니하므로 위 조항은 심판대상에서 제외한다. 한편 청구인은 비어업인이 잠수용 스쿠버장비를 사용하여 수산자원을 포획·채취하는 행위를 금지하는 것의 위헌성만을 주장하고 있으므로, 심판대상을 이에 관한 부분으로 한정하기로 한다.
따라서 이 사건 심판대상은 수산자원관리법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제18조(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다) 및 수산자원관리법 시행규칙(2013. 3. 24. 해양수산부령 제1호로 개정된 것) 제6조 중 ‘잠수용 스쿠버장비 사용’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 규칙조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이며, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음(이 사건 규칙조항은 밑줄 부분)과 같다[구 수산업법(2010. 1. 25. 법률 제9948호로 개정되기 전의 것) 제2조는 제11호에서 어업인을 정의하고 있었으나, 2010. 1. 25. 법률 제9948호로 개정되면서 어업인에 대한 정의규정의 위치가 제12호로 변경되었다. 이 사건 규칙조항은 “ 수산업법 제2조 제11호
에서 정하는 어업인”이라고 규정하고 있는데 이는 이 사건 규칙조항이 아직 위와 같은 수산업법의 개정연혁을 반영하지 못한 결과이다.]
[심판대상조항]
제18조(비어업인의 포획·채취의 제한) 수산업법 제2조 제12호에서 정하는 어업인이 아닌 자는 해양수산부령으로 정하는 방법을 제외하고는 수산자원을 포획·채취하여서는 아니 된다.
제6조(비어업인의 포획·채취의 제한)법 제18조에 따라 수산업법 제2조 제11호에서 정하는 어업인이 아닌 자는다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 어구 또는 방법을 사용하거나잠수용 스쿠버장비를 사용하여 수산자원을 포획·채취하지 못한다.
1. 투망
2. 쪽대, 반두, 4수망
3. 외줄낚시(대낚시 또는 손줄낚시)
4. 가리, 외통발
5. 낫대[비료용 해조(海藻)를 채취하는 경우로 한정한다]
6. 집게, 갈고리, 호미
7. 손
[관련조항]
구 수산자원관리법(2009. 4. 22. 법률 제9627호로 제정되고, 2015. 3. 27. 법률 제
13270호로 개정되기 전의 것)
제67조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 300만 원 이하의 벌금에 처한다.
2. 제18조를 위반하여 비어업인으로서 수산자원을 포획·채취한 자
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
12. “어업인”이란 어업자와 어업종사자를 말한다.
13. “어업자”란 어업을 경영하는 자를 말한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
14. “어업종사자”란 어업자를 위하여 수산동식물을 포획·채취 또는 양식하는 일에 종사하는 자를 말한다.
3. 청구인의 주장요지
수산자원의 보호라는 입법목적의 정당성은 인정되나, 이러한 목적은 작살 등 도구를 이용하여 수산자원을 포획·채취하는 행위나 보호어종의 포획행위, 단순히 여가활동의 목적을 넘어서는 대규모의 지속적인 포획·채취행위를 규제하는 것만으로도 충분히 달성할 수 있다. 그럼에도 불구하고 이 사건 법률조항 및 이 사건 규칙조항은 잠수용 스쿠버장비를 사용하여 수산자원을 포획·채취하는 일체의 행위를 전면적으로 규제함으로써 건전한 여가활동을 향유하고자 하는 청구인의 행복추구권 및 평등권을 침해한다.
4. 이 사건 법률조항에 대한 판단
이 사건 법률조항은 비어업인은 해양수산부령으로 정하는 방법을 제외하고는 수산자원을 포획·채취할 수 없다고 규정함으로써 비어업인에게 허용되는 수산자원의 포획·채취의 구체적인 방법을 하위법령에서 정하도록 위임하고 있고, 이 사건 규칙조항은 그 위임에 따라 비어업인에게 허용 또는 금지되는 어구 및 수산자원의 포획·채취방법을 정하고 있다. 청구인은 비어업인의 수산자원의 포획·채취를 일반적으로 제한하는 것 자체의 위헌성이 아니라 비어업인이 잠수용 스쿠버장비를 사용하여 수산자원을 포획·채취하는 것을 금지하는 부분의 위헌성만을 주장하고 있는데, 비어업인이 잠수용 스쿠버장비를 사용하여 수산자원을 포획·채취할 수 없는 것은 이 사건 법률조항이 아니라 비어업인에게 허용 또는 금지되는 어구 및 방법을 구체적으로 정하고 있는 이 사건 규칙조항에 의하여 비로소 정해지는 것이다. 따라서 이 사건 법률조항에 대한 심판청구는 직접성을 갖추지 못한 것으로 부적법하다.
5. 이 사건 규칙조항에 대한 판단
가. 이 사건 규칙조항의 입법목적 및 연혁
(1) 스쿠버장비는 수중에 잠수하여 즐기는 레저스포츠인 스쿠버다이빙을 위한 장
비이다. 스쿠버다이빙이 여가문화의 하나로 자리 잡고 잠수용 스쿠버장비의 보급이 확산되면서, 잠수용 스쿠버장비를 사용하여 스쿠버다이빙을 즐기던 비어업인들이 잠수 중 수산자원을 임의로 포획·채취하는 일이 빈번하게 발생하였으며, 심지어 양식장 등에 무단으로 들어가 양식 수산물을 절도하는 일도 자주 발생하였다. 그러나 구 수산업법(2009. 4. 22. 법률 제9626호로 전부 개정되기 전의 것) 제53조 제1항 제7호의 위임을 받아 비어업인에게 금지되는 수산자원의 포획·채취행위를 구체적으로 정하고 있던 구 수산자원보호령(2009. 9. 21. 대통령령 제21740호로 개정되기 전의 것) 제17조 제1항은 비어업인이 잠수용 스쿠버장비를 사용하여 수산자원을 포획·채취하는 것을 명시적으로 금지하지 않았기 때문에 비어업인의 잠수용 스쿠버장비를 사용한 수산자원의 포획·채취행위를 처벌할 수 있을 것인지에 대하여 의견이 엇갈려 왔다. 그리고 이러한 논란을 해결하기 위하여 2009. 9. 21. 대통령령 제21740호로 개정된 수산자원보호령 제17조 제1항은 비어업인의 잠수용 스쿠버장비를 사용한 수산자원의 포획·채취를 명시적으로 금지하였다.
이러한 규정형식은 수산업법과 별도로 수산자원관리법이 제정되면서 변화되었다. 해양생태계 보호의 중요성이 부각되고, 수산자원을 둘러싼 국제적 갈등이 심화되는 현실에서 수산업법만으로는 수산자원의 보호 및 관리를 위한 방안이나 계획을 체계적으로 마련하는 데 한계가 있다는 목소리가 높아지자, 입법자는 수산자원을 보다 효율적이고 체계적으로 관리하기 위하여 2009. 4. 22. 법률 제9627호로 수산자원관리법을 제정하였다. 이렇게 제정된 수산자원관리법은 제18조에서 비어업인의 수산자원의 포획·채취를 원칙적으로 제한하면서 그 구체적인 내용을 하위법령에서 정하도록 위임하였고, 그 위임을 받아 제정된 이 사건 규칙조항은 구 수산자원보호령
(2010. 4. 20. 대통령령 제22128호로 폐지되기 전의 것) 제17조 제1항과 동일하게 비어업인이 잠수용 스쿠버장비를 사용하여 수산자원을 포획·채취하는 것을 금지하였다. 규정형식만 바뀌었을 뿐 비어업인이 잠수용 스쿠버장비를 사용하여 수산자원을 포획·채취하는 것은 수산자원관리법 제정 후에도 여전히 허용되지 않고 있다.
(2) 이처럼 법령에서 비어업인이 잠수용 스쿠버장비를 사용하여 수산자원을 포획·채취하는 것을 명시적으로 금지한 것은 우선 이와 같은 행위가 공유수면에 있는 수산자원의 유지·보존에 악영향을 미칠 수 있다는 점을 고려한 것이다. 비어업인에게 사용이 허용되는 투망, 반두, 외줄낚시, 쪽대, 외통발, 4수망 등과 같은 어구들은 모두 해안선 인근에서 주로 사용이 가능한 것들로, 수심이 무릎을 넘어가는 지역에서는 사용이 어렵고, 어구에 따라 다소간의 차이는 있으나 대부분이 한 번에 포획·채취할 수 있는 수산자원의 양도 많지 않은데 비해, 잠수용 스쿠버장비를 사용하는 경우 해안에서 먼 곳이나 깊은 수심에 사는 다양한 수산자원을 상대적으로 쉽게 포획·채취할 수 있어, 비어업인의 사용이 허용되는 위와 같은 어구들에 비해 공유수면에 있는 수산자원의 종이나 개체수의 유지·보존에 미치는 영향이 크다.
또한, 잠수용 스쿠버장비를 사용할 경우 물 속에서의 이동이 자유롭기 때문에 양식장이나 마을어장 등에 쉽게 침입할 수 있어, 어업인들이 고생하여 일군 양식장을 훼손하거나 구획을 설정하여 조성한 마을어장 등에서 수산자원을 멋대로 포획·채취하여 어업인들에게 재산적 손해를 가할 위험성이 높기 때문에, 어업인들의 재산적 손해를 방지하기 위해서도 비어업인의 잠수용 스쿠버장비를 사용한 수산자원의 포획·채취를 제한할 필요성이 있다.
나. 쟁점의 정리
청구인은 이 사건 규칙조항이 어업인과 비어업인을 합리적인 이유 없이 달리 취급하고 있다고 주장하나, 어업인이 잠수용 스쿠버장비를 사용하여 수산자원을 포획·채취하는 행위 역시 수산업법에 따라 처벌되므로(수산업법 제66조, 제97조 제1항 제4호) 어업인과 비어업인 사이에 어떠한 차별취급이 존재한다고 볼 수 없다. 또한, 청구인은 행위의 태양이나 범위에 대한 구체적 규율 없이 일률적으로 잠수용 스쿠버장비를 사용하여 수산자원을 포획·채취하는 경우를 모두 처벌하는 것이 평등권을 침해한다는 취지로도 주장하나, 이는 결국 이 사건 규칙조항이 과잉금지원칙에 위배되어 일반적 행동의 자유가 제한된다는 주장과 같다. 따라서 이 사건 규칙조항과 관련하여 평등권 침해 여부는 따로 판단하지 않기로 한다.
다. 이 사건 규칙조항이 청구인의 일반적 행동의 자유를 침해하는지 여부
(1) 목적의 정당성
이 사건 규칙조항은 비어업인이 잠수용 스쿠버장비를 사용하여 수산자원을 포획·채취하는 것을 규제함으로써, 공유수면의 수산자원을 유지·보존하고, 수산동식물을 포획·채취 또는 양식하는 사업을 경영하거나 이러한 일에 종사하는 어업인들의 재산에 피해가 발생하는 것을 방지함으로써 단기적으로 어업인의 생계를 보장하고 장기
적으로 수산업의 생산성을 향상시키고자 함에 그 입법목적이 있는바, 이러한 입법목적에는 정당성이 인정된다.
(2) 수단의 적절성
잠수용 스쿠버장비를 사용할 경우 연속 잠수 가능시간이 길고 해저에서의 이동 또한 자유로워 잠수용 스쿠버장비를 사용한 비어업인의 수산자원의 포획·채취를 허용할 경우, 이러한 행위가 단순히 여가를 즐기는 수준을 넘어 무분별한 수산자원의 포획·채취 또는 수산자원의 절도로 이어질 가능성이 높은데, 해수면 상에서 잠수 사실을 확인하기도 어려워 이러한 행위를 통제하거나 규제하는 것은 매우 어렵다.
따라서 비어업인이 잠수용 스쿠버장비를 사용하여 수산자원을 포획·채취하는 것 자체를 금지하는 것은 수산자원의 보호와 어업인 보호를 통한 수산업의 생산성 향상이라는 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이다.
(3) 침해의 최소성
청구인은 작살 등과 같은 도구를 사용하여 수산자원을 포획·채취하는 행위, 보호의 필요성이 큰 멸종위기종을 포획하는 행위, 양식어업에 종사하는 어업인들이 양식한 수산물을 채취하는 행위만을 금지하는 방법을 통해서도 입법목적을 충분히 달성할 수 있다고 주장한다. 그러나 잠수용 스쿠버장비를 사용하여 잠수하는 경우에는 해수면 상에서 잠수여부를 쉽게 확인할 수 없고, 잠수시간 역시 길어 단속을 쉽게 피할 수 있어서, 잠수용 스쿠버장비의 사용을 허용하면서 사용도구나 포획어종의 종류나 양만을 제한하는 방식은 실효성이 있다고 보기 어렵다.
잠수용 스쿠버장비의 보급이 확산되면서 잠수기어업(수산업법 시행령 제24조 제1항 제21호)이나 나잠어업(수산업법 시행령 제29조 제1항 제1호) 등 잠수방식을 통하
여 수산자원을 포획·채취하던 어업인들이 잠수시간이 길고 수중에서의 이동이 용이한 잠수용 스쿠버장비를 사용한 수산자원의 포획·채취를 허용해 달라고 지속적으로 건의하였으나, 주무관청 및 입법자는 잠수용 스쿠버장비를 사용할 경우 단속 및 통제가 어렵다는 이유로 이러한 요구를 받아들이지 아니하였다. 허가와 신고를 통해 특정 범위에서 수산자원을 포획·채취할 수 있는 자격을 얻고 지속적으로 행정기관의 관리 대상이 되는 어업인들의 경우에도 잠수용 스쿠버장비를 사용할 경우 통제가 어렵다는 이유로 위 장비의 사용이 금지되고 있는 것이다. 하물며 아무런 면허나 허가 없이 단순 오락이나 취미생활, 자가소비를 목적으로 하여 수산자원을 포획·채취하는 비어업인들에게 잠수용 스쿠버장비의 사용을 허용하면서, 이들의 구체적인 행위태양이나 이들이 포획·채취한 수산자원의 종류와 양, 포획·채취가 이루어진 지역 등을 통제하는 것은 현실적으로 거의 불가능하다.
잠수용 스쿠버장비를 사용한 스쿠버다이빙이 주로 동력선 등을 이용하여 해안에서 먼 바다로 이동한 후에 이루어지므로, 스쿠버다이버들이 입항하거나 출항할 때 동력선을 단속함으로써 수산자원의 포획·채취를 제한하는 방법 역시 한계가 있다. 단순히 스쿠버다이빙만을 즐기는 사람들과 수산자원을 포획·채취할 목적을 가지고 다이빙하는 사람들을 구분하기 어렵고, 스쿠버다이빙 자격증 소지자가 국가 차원에서 관리되지도 않으므로 단순히 입·출항하는 배의 단속만을 통해 다이버들의 수산자원의 포획·채취를 빈틈없이 관리할 수는 없기 때문이다.
이처럼 비어업인의 잠수용 스쿠버장비를 사용한 수산자원의 포획·채취행위를 허용하면서 일부 행위태양만을 제한하는 방법으로는 입법목적을 달성할 수 없음이 분명하고, 달리 입법목적을 달성하면서도 덜 침익적인 수단을 발견할 수 없는 이상, 이
사건 규칙조항은 침해의 최소성 요건을 갖추었다.
(4) 법익의 균형성
어업권이 설정된 구역이나 어업인들이 설치한 양식장에서 임의로 수산자원을 포획·채취하는 것은 어업인들의 생계에 중대한 영향을 미친다. 또한, 공유수면에서의 무분별한 수산자원의 포획·채취는 종의 멸실이나 개체수의 급감을 초래하여 장기적으로 수산자원의 다양성이 훼손되고, 수산자원의 생산성 향상에도 치명적인 영향을 미치게 된다. 따라서 여가생활 또는 오락으로 잠수용 스쿠버다이빙을 즐기면서 수산자원을 포획하거나 채취하지 못함으로 인하여 청구인이 입는 불이익에 비해 수산자원을 보호해야 할 공익은 현저히 크다고 할 것이므로, 이 사건 규칙조항은 법익의 균형성 요건 또한 갖추었다.
(5) 따라서 이 사건 규칙조항은 과잉금지원칙에 위반하여 청구인의 일반적 행동의 자유를 침해하지 아니한다.
6. 결론
그렇다면 이 사건 법률조항에 대한 심판청구는 부적법하므로 각하하고, 이 사건 규칙조항에 대한 심판청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판장 재판관 박한철
재판관 이정미
재판관 김이수
재판관 이진성
재판관 김창종
재판관 안창호
재판관 강일원
재판관 서기석
재판관 조용호