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공무원연금법 제32조 위헌확인
- 공무원연금법상의 급여를 받을 권리 등의 압류를 제한하는 조항이 양육비채권자인 청구인의 기본권을 침해하는지 여부 -
(헌재 2018. 7. 26. 2016헌마260 , 판례집 30-2, 98)
장 혜 진*1)
【판시사항】
1. 공무원연금법상 급여를 받을 권리의 압류를 금지하는 구 공무원연금법(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정되고, 2016. 12. 27. 법률 제14476호로 개정되기 전의 것) 제32조 제1항 본문 중 “양도·압류”에 관한 부분, 공무원연금법(2016. 12. 27. 법률 제14476호로 개정된 것) 제32조 제1항 본문 중 “양도·압류”에 관한 부분 및 수급권자에게 지급된 급여 중 민사집행법 제195조 제3호에서 정하는 금액 이하의 압류를 금지한 공무원연금법(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정된 것) 제32조 제2항(이하 제32조 제1항 본문 중 “양도·압류”에 관한 부분을 ‘압류금지조항’이라 하고, 제32조 제2항을 ‘압류제한조항’이라 한다)이 청구인의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
2. 압류금지조항의 개정 필요성
【심판대상】
이 사건 심판의 대상은 구 공무원연금법(2015. 6. 22. 법률 제
13387호로 개정되고, 2016. 12. 27. 법률 제14476호로 개정되기 전의 것)제32조 제1항 본문 중 “양도·압류”에 관한 부분, 공무원연금법(2016. 12. 27. 법률 제14476호로 개정된 것) 제32조 제1항 본문 중 “양도·압류”에 관한 부분 및 수급권자에게 지급된 급여 중 민사집행법 제195조 제3호에서 정하는 금액 이하의 압류를 금지한 공무원연금법(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정된 것) 제32조 제2항 부분이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다.
【심판대상조항】
제32조(권리의 보호) ② 수급권자에게 지급된 급여 중 민사집행법 제195조 제3호에서 정하는 금액 이하는 압류할 수 없다.
【사건의 개요】
1. 심판청구에 이르게 된 경위
대전가정법원은 2016. 1. 15. 청구인 자녀의 아버지가 청구인에게 과거의 자녀 양육비 5천만 원과 장래양육비로 60개월 동안 매 월말 70만 원씩을 지급하여야 한다는 결정을 하였고, 이 결정은 그 무렵 확정되었다. 청구인은 공무원연금법 제32조의 규정으로 인해 위 양육비채권을 집행채권으로 하여 청구인 자녀의 아버지가 공무원연금공단으로부터 받는 퇴직연금을 압류하여 강제집행을 할 수 없어 인간다운 생활을 할 권리 등 기본권이 침해되었다고 주장하면서 2016. 3. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 청구인의 주장
심판대상조항은 양육비채권의 행사를 곤란하게 하여 청구인의 재산권을 침해한다. 압류금지조항으로 말미암아 청구인은 급여가 지급되는 예금통장을 압류하는 방법으로 채권을 행사할 수밖에 없는데, 수급자는 손쉽게 급여지급통장을 바꿀 수 있으므로 매달 지급받아야 하는 양육비채권을 행사하는 데 지장이 있다. 급여지급통장을 특정할 수 있더라도 압류제한조항으로 인해 민사집행법 제195조 제3호에서 정하는 금액 이하를 압류할 수 없다.
심판대상조항으로 인하여 청구인은 자녀를 양육하는 데 심각한 경제적 어려움을 겪게 되었으므로, 심판대상조항은 청구인 자녀의 교육을 받을 권리와 인간다운 생활을 할 권리를 침해하고, 청구인의 자녀 교육에 관한 권리, 청구인과 자녀의 행복추구권 및 인간의 존엄성을 침해한다. 또 심판대상조항은 공무원연금수
급권자에게만 압류금지의 특혜를 부여하고 채권자를 차별하여 평등권을 침해한다.
【결정요지】
1. 헌법재판소는 압류금지조항과 실질적으로 내용이 같은 구 공무원연금법(1982. 12. 28. 법률 제3586호로 전문개정되고, 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되기 전의 것) 제32조 본문 중 “압류금지” 부분이 헌법에 위반되지 아니한다고 결정하였다(헌재 2000. 3. 30. 98헌마401 등). 이 선례의 판단이 달라져야 한다고 볼 수 없다.
압류제한조항은 채무자등의 생활에 필요한 1개월간의 생계비에 해당하는 금액 이하만의 압류를 제한하고 있다. 이는 같은 내용의 민사집행법의 규정이 공무원연금으로 받은 금액에 대해서도 적용된다는 것을 주의적으로 확인한 규정에 불과하고, 과잉금지원칙에 위배되지 아니한다.
압류금지조항과 압류제한조항은 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다.
2. 헌법재판소는 2000. 3. 30. 98헌마401 등 결정에서 압류금지조항의 개정필요성을 지적하였으나 18년이 지나도록 채권자와 채무자의 이익을 합리적으로 균형 있게 조정할 수 있는 규정이 입법되지 않았다. 여전히 공무원연금수급자가 생계비 이상의 연금급여를 받으면서 채무이행을 의도적으로 회피하는 경우 어려운 처지의 채권자가 보호받지 못하는 문제가 해소되지 않고 있으므로, 입법자는 연금수급권자와 채권자의 이해관계를 합리적으로 균형 있게 조정하는 제도적 장치를 조속히 마련하여 압류금
지조항을 보완하여야 한다.
재판관 이진성, 재판관 안창호, 재판관 서기석, 재판관 조용호 재판관 유남석의 압류금지조항에 대한 위헌의견
자녀양육권은 혼인과 가족생활을 국가가 보장하여야 한다고 규정한 헌법 제36조 제1항, 행복추구권을 보장하는 헌법 제10조 및 열거되지 아니한 기본권도 보장하도록 하는 헌법 제37조 제1항으로부터 도출되는 기본권임과 동시에, 자녀가 정상적인 사회적 인격체로 성장할 수 있도록 돌보아야 하는 부모의 헌법상 의무이고, 부모의 양육에 따라 자녀가 누리는 이익도 헌법의 보호를 받는 법익이다.
양육비채권은 부모가 실제로 공동으로 자녀를 양육하지 못하는 경우에, 부모의 공동부담으로 이루어지는 자녀 양육의 물적 기초를 이루는 재산권으로서, 자녀양육권과도 긴밀한 관련을 가진다.
양육비를 법원이 정할 경우 부모의 소득 등 재산 상황과 그 밖의 사정을 참작하므로, 다른 채권에 비하여 양육비를 집행채권
으로 하여 공무원연금 수급권에 강제집행을 하더라도 수급권자의 생계를 위협하는 가혹한 결과를 가져올 우려는 적다.
압류금지조항이 보호하고자 하는 수급권자 본인 및 그와 같이 사는 가족의 생활보호와, 양육비채권자 및 양육대상 자녀의 법익 사이의 균형이 준수되었는지는 압류금지조항이 없다고 가정할 경우와 있을 때의 법익의 보호정도를 비교함으로써 알 수 있다. 압류금지조항이 없더라도 민사집행법에 따라 수급권자 본인 및 그와 같이 사는 가족은 보호를 받고, 양육비채권의 금액도 수급권자의 생계나 복리에 위해가 될 정도로 과다한 경우가 발생하기 어렵다. 반면, 압류금지조항은 공무원연금수급권 전부에 전혀 압류를 할 수 없도록 하고, 법원이 조정할 여지도 두고 있지 않으며, 연금액이 생계비를 넘어서는 다액이라도 예외를 두고 있지 않으므로, 양육비채권자의 자녀양육권과 재산권에 가해지는 불이익의 정도는 심하다. 특히, 헌법 제36조 제1항의 혼인 및 가족생활의 보장은 미성년의 자녀들이 건강한 환경에서 교육받고 성장할 수 있도록 부모의 자녀양육을 보호할 국가의 과제를 포함하고 있고, 양육비채권은 양육의 필수불가결한 물적 기초를 이루는 것과 동시에 부모가 헌법상 자녀양육의 의무를 이행하기 위한 것임을 고려할 때, 압류금지조항에 의하여 발생하는 청구인의 자녀양육권과 재산권의 제한은 규범적 측면에서도 중대하다.
이와 같이, 압류금지조항 중 집행채권이 양육비채권인 경우는 법익균형성을 충족하지 못하여, 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 자녀양육권과 재산권을 침해하므로, 헌법에 위반된다.
다만, 압류제한조항은 1개월간의 생계비에 해당하는 금액의 압류를 제한할 뿐이어서, 수급권자 및 그와 같이 사는 가족의 최소한의 인간다운 생활을 할 권리를 보장하는 것으로서 과잉금지원
칙에 위배되지 아니하므로, 청구인의 기본권을 침해하지 아니한다.
【해 설】
1. 사안의 쟁점
먼저, 청구인은 공무원연금법 제32조에 대하여 이 사건 심판을 청구하였다. 공무원연금법 제32조는 공무원연금 급여 수급권의 양도, 압류, 및 담보를 금지하거나 제한하는 조항이다. 그런데 청구인은 공무원연금 수급권을 압류하거나, 지급된 급여 중 일정금액 이하에 대하여 압류를 할 수 없도록 한 것만을 다투고 있으므로 압류를 제한하는 부분으로 심판대상조항을 한정할 것인지 여부 등이 문제된다.
심판대상조항은 공무원연금법상의 수급권의 압류를 금지하는 내용의 압류금지조항과, 받은 급여 중 일정금액에 대하여 압류를 제한하는 압류제한조항으로 나뉜다. 그 중 압류금지조항과 관련하여서는 같은 내용을 규정하였던 구 공무원연금법(1982. 12. 28. 법률 제3586호로 전문개정되고 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되기 전의 것) 제32조 본문 중 ‘압류금지’ 부분에 대하여 헌법재판소가 채권자의 재산권을 침해하지 아니한다고 한 선례가 있다(헌재 2000. 3. 30. 98헌마401 등, 판례집 12-1, 344). 그러므로 압류금지조항의 경우 위 98헌마401 등 결정을 원용할 수 있는지와 사정변경이 있는지 여부가 문제된다.
그리고 심판대상조항으로 인하여 청구인의 양육비채권 행사의 제약을 받게 된 것이 청구인의 어떠한 기본권을 제한하는지, 그리고 과잉금지원칙에 위반하여 청구인의 기본권을 침해하고 있는지가 쟁점이 된다.
이하에서는 심판대상의 확정에 관하여 살피고, 심판대상조항의 연혁 및 관련 선례를 살핀 뒤 본안에 대하여 보기로 한다.
2. 심판대상의 확정
청구인은 공무원연금법 제32조가 압류를 금지 또는 제한함으로 인하여 받는 불이익에 관하여서만 주장하고 있으므로, 이 사건 결정은 공무원연금법 제32조 중 압류를 금지하거나 제한하는 부분으로 심판대상조항을 한정하여 확정하였다.
즉, 이 사건 결정은 공무원연금법 제32조 제1항 중 “양도·압류”에 관한 부분, 그리고 같은 조 제2항으로 심판대상조항을 한정하고 있다. 채무자의 제3채무자에 대한 금전채권이 법률의 규정에 의하여 양도가 금지된 경우에는 특별한 사정이 없는 한 이를 압류하더라도 현금화할 수 없어 피압류 적격이 없으므로(대법원 2014. 1. 23. 선고 2013다71180 판결 참조), 채권에 대한 압류금지조항이 없이 양도금지조항만 있더라도 압류가 금지된다. 그러므로 공무원연금법상의 급여를 받을 권리의 양도, 압류, 담보를 금지하는 제32조 제1항 중 압류를 금지하는 부분은 “양도·압류”에 관한 부분이다. 이 사건 결정은 이 부분과, 지급된 급여에 관하여 압류를 제한하는 같은 조 제2항으로 심판대상조항을 확정하였다.
이에 따라, 이 사건 결정은 심판대상을 ① 구 공무원연금법(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정되고 2016. 12. 27. 법률 제
14476호로 개정되기 전의 것) 제32조 제1항 본문 중 “양도·압류”에 관한 부분, ② 공무원연금법(2016. 12. 27. 법률 제14476호로 개정된 것) 제32조 제1항 본문 중 “양도·압류”에 관한 부분, ③ 공무원연금법(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정된 것) 제32조 제2항이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부로 확정하였다.
3. 심판대상조항의 입법연혁 및 내용, 압류금지와 관련된 선례
가. 심판대상조항의 입법연혁2)
(2) 대법원은 법령상 압류가 금지된 채권이라고 하더라도 원칙적으로 예금계좌에 입금된 금액까지 압류금지의 효력이 미치지는 않는다고 해석하여(대법원 1996. 12. 24. 자 96마1302 결정 등)4)채권자는 연금급여가 입금된 예금채권을 압류할 수 있었다.
다만, 대법원은 예금이 압류금지채권에 해당하는 것은 아니더라도 원래의 압류금지의 취지는 참작되어야 할 것(대법원 1996. 12. 24. 자 96마1302, 1303 결정, 대법원 1999. 10. 6. 자 99마4857 결정 등)이라고 하여, 구 민사집행법 제246조 제2항(민사집행법이 2002년 제정되기 전에는 구 민사소송법 제579조의2)5)에 따라 당사자의 신청에 의하여 채권자와 채무자의 생활상황 기타의 사정을 고려하여 법원이 압류명령의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다고 인정하였다(대법원 2008. 12. 12. 자 2008마1774 결정 참조).6)
(3) 한편, 민사집행법이 2005. 1. 27. 법률 제7358호로 개정될 때 압류가 그 금액의 2분의 1로 제한되는 급료, 연금, 봉급, 상여금, 퇴직연금 등 급여채권에 있어서, 소득이 적은 급여생활자의 경우 최저생계비를 감안한 금액에 관하여는 급여채권의 2분의 1이 그에 미치지 않더라도 압류를 제한함으로써 압류금지채권액의 하한을, 급여채권의 2분의 1에 해당하는 금액이 표준적인 가구의 생계비를 감안한 금액을 넘어서는 고소득 급여생활자의 경우에는 표준적인 가구 생계비를 감안한 금액을 넘어서는 금액으로 압류제한의 범위를 정함으로써 압류금지채권액의 상한을 정하여, 압류금지범위를 정하게 되었다(제246조 제1항 제4호).
(4) 2007년 국민연금법을 시작으로, 공적연금에 관하여 수급자에게 지급된 급여 중 채무자의 생활에 필요한 일정금액의 생계비에 관하여 압류할 수 없도록 하는 이 사건 압류제한조항과 유사한 규정이 도입되기 시작하였다.7)
(5) 민사집행법도 2011. 4. 5. 법률 제10539호로 개정될 때, 채무자의 1월간 생계유지에 필요한 예금을 압류금지채권으로 추가하였다(제246조 제1항 제8호).
(6) 수급권자에게 지급된 급여 중 민사집행법 제195조 제3호에서 정하는 금액 이하는 압류할 수 없도록 하는 이 사건 압류제한조항은 공무원연금법이 2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정된 때 신설되었다.
나. 심판대상조항에 의한 압류제한의 구체적 내용
(1) 압류가 제한되는 대상 급여
25조). 공무원연금법 제34조는 공무상요양비, 재해부조금, 사망조위금을 단기급여의 종류로 규정하였고, 제42조는 퇴직급여(퇴직연금, 퇴직연금일시금, 퇴직연금공제일시금, 퇴직일시금), 장해급여(장해연금, 장해보상금), 유족급여(유족연금, 유족연금부가금, 유족연금특별부가금, 유족연금일시금, 유족일시금, 순직유족보상금, 위험직무순직유족연금, 위험직무순직유족보상금), 퇴직수당으로 장기급여의 종류를 규정하고 있다.
(2) 압류제한의 범위
압류금지조항은 공무원연금법상 수급자가 공무원연금공단에 대하여 가지는 급여청구권에 대한 압류를 일체 금지하고 있다. 그러므로 수급권 자체는 전액에 관하여 압류가 금지된다.
공무원연금법상 급여가 수급자의 예금계좌 등에 입금되거나 수급자가 현금으로 수령하는 경우, 수급자가 금융기관 등에 대하여 가지는 예금반환청구권이나 해당 금전을 압류할 수 있지만 그 경우에도 이 사건 압류제한조항은 민사집행법 제195조 제3호에서 정하는 금액에 대해서는 압류할 수 없다고 규정하였다.
민사집행법 제195조 제3호는 ‘채무자등의 생활에 필요한 1월간의 생계비로서 대통령령이 정하는 액수의 금전’으로 금액을 정하였는데, 민사집행법 시행령 제2조는 이 금액을 150만 원으로 정하였고, 다만, 민사집행법 제246조 제1항 제8호에 따라 압류가 금지되는 채무자의 1월간 생계유지에 필요한 예금등(예금, 적금, 부금, 예탁금, 우편대체를 포함한다)이 있는 경우 150만 원에서 그 예금 등의 금액을 뺀 금액으로 하도록 정하였다.
다. 압류금지조항에 관한 선례 및 그 외에 압류를 제한하는 법률에 관한 관련결정
(1) 압류금지조항과 같은 내용의 규정에 대한 헌법소원 기각결정(헌재 2000. 3. 30. 98헌마401 등, 판례집 12-1, 344)
공무원연금법상의 급여를 받을 권리에 대하여 압류할 수 없도록 하여, 압류금지조항과 같은 내용을 규정한 공무원연금법(1982. 12. 28. 법률 제3586호로 전문개정된 것)8)제32조 본문 중 ‘압류금지’ 부분이 채권자의 재산권을 침해하는지 여부에 관하여9)헌법재판소는 재판관 전원일치의 의견으로『공무원연금법상의 급여는 기본적으로 사법상의 급여와는 달리 퇴직공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상을 위한 사회보장적 급여로서의 성질을 가지므로, 본질상 일신전속성이 강하여 권리자로부터 분리되기 어렵고, 사적거래의 대상으로 삼기에 적합하지 아니할 뿐 아니라, 압류를 금지할 필요성이 훨씬 크다. 공무원연금제도의 목적인 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하기 위하여서는 수급권자가 실제로 직접 그 이익을 받아야 하며, 타인이 그 이익을 받는 것은 수급권자를 보호하고자 하는 입법목적에 배치되기 때문이다. 공무원연금법상 급여의 액수는 공무원의 직책 및 계급에 따라 다양하게 책정되는 보수월액을 산정의 기초로 하여 재직기간에 따라 차등적으로 산정된다. 공무원연금법이 제정될 당시부터 공무원의 보수수준은 일반기업의 급료에 비하여 상대적으로 낮은 편이고, 이 사건 법률조항은 급여수급권에 대하여만 압류를 금지할 뿐 법상의 급여를 받은 이후까지 압
류를 금지하는 것은 아니므로 채권자가 법상의 급여에 대하여 전혀 강제집행을 할 수 없는 것이 아니라 수급권자가 이를 받은 이후에는 그 재산(급여)에 대하여 강제집행을 할 수 있는 길이 열려있다. 그러므로 채권자의 재산권의 본질적 내용의 침해한 것이거나 헌법상의 경제질서에 위반되지 아니한다.
다만 공무원연금법이 급여수급권 전액에 대하여 사법상 채권자의 압류를 금지한 근본취지는 채무자인 공무원 및 그 유족의 최소한도의 인간다운 생활을 보장하기 위한 것이다. 그런데 채무자의 사정은 천차만별이고 채권자의 생활상황이 오히려 채무자보다 더 어려운 경우도 있을 수 있으므로, 채무자와 채권자의 사정을 전혀 고려하지 아니한 채 획일적으로 압류를 전액 금지하면 채권자의 희생 아래 채무자를 과도하게 보호하는 경우가 생길 수 있고 이와 같은 결과는 헌법에 정면으로 위반되지는 아니한다고 하더라도 결코 헌법정신에 합당하다고 보기 어렵다. 그러므로 입법자는 공무원연금법에도 민사소송법 제579조의2의 규정과 같이 채권자와 채무자의 생활상황 등 여러 가지 사정을 고려하여 채권자와 채무자 사이의 대립되는 이익을 합리적으로 조정할 수 있도록 압류금지범위를 변경할 수 있는 제도적 장치를 마련하는 것이 바람직하다는 의견을 밝혀둔다.』고 하였다.
헌법재판소는 우체국예금·보험에 관한 법률상의 보험금 또는 환급금을 지급받을 권리에 대하여 압류를 금지한 조항에 대하여
평등원칙에 위반되는지 여부를 심사하였다. 법정의견은『우체국보험과 일반 인보험 모두 그 가입자와 보험자 사이의 자유로운 선택에 의하여 임의로 보험계약을 체결하는 점, 각각 생명·신체의 상해라는 보험사고 발생 시 보험금을 지급하는 것을 내용으로 하는 점 등에서 본질적으로 동일하고, 사회보장의 측면을 공유하며, 이 사건 법률조항이 도입될 때와 비교하여 사회보장제도가 구비되고, 금융·보험시장이 발달하는 등 사회·경제적 환경이 변화하였으며, 소득, 지역, 장애 여부 등에 관계없이 누구나 자유롭게 여러 우체국보험 상품에 가입할 수 있어 도시 지역에 거주하는 장애가 없는 고소득자도 그 보험금 등의 수급액이 고액이 될 가능성이 상존하고 있으므로, 이제는 공적인 사회보장제도라기보다는 사적인 임의보험의 성격을 가지게 된 우체국보험에 대하여 그것이 보험의 보편화를 달성하여 국민의 경제생활의 안정과 공공복리의 증진에 기여한다는 점만으로는 일반 인보험 가입자의 채권자와 달리 우체국보험 가입자의 채권자에 대해서만 강제집행권을 제한하는 수단을 정당화시키는 목적으로 삼기는 어렵다. 결국, 이 사건 법률조항은 국가가 운영하는 우체국보험에 가입한다는 사정만으로, 일반 보험회사의 인보험에 가입한 경우와는 달리 그 수급권이 사망, 장해나 입원 등으로 인하여 발생한 것인지, 만기나 해약으로 발생한 것인지 등에 대한 구별조차 없이 그 전액에 대하여 무조건 압류를 금지하여 우체국보험 가입자를 보호함으로써 우체국보험 가입자의 채권자를 일반 인보험 가입자의 채권자에 비하여 불합리하게 차별취급하는 것이므로, 헌법 제11조 제1항의 평등원칙에 위반된다.』고 보아 헌법불합치결정을 하였다. 법정의견은 채권자와 수급권자의 개별적인 사정을 고려치 않은 채 획일적으로 수급권 전액에 대하여 압류를 금
지한다면 이는 채권자의 희생 아래 수급권자를 과도하게 보호하는 결과를 가져올 수 있다고 하면서, 당장 심판대상조항의 효력을 상실시킬 경우에는 위와 같이 압류금지를 통하여 수급권자를 보호할 필요가 있는 경우에까지 그 수급권을 보호할 수 없게 된다는 점에서 오히려 헌법재판소가 의도하지 않는 불평등한 상태가 초래될 우려가 있고, 나아가 위헌적인 규정을 합헌적으로 조정하는 것은 여러 가지 사정을 고려하여 입법정책적으로 결정하여야 한다는 이유로 헌법불합치 결정을 하였다.
재판관 이동흡의 별개의견은 심판대상조항의 본질은 우체국보험 가입자인 수급권자를 보호하기 위하여 그 채권자의 재산권 행사를 제한하는 데에 있다고 할 것이므로, 위헌성 심사에 있어서도 채권자의 재산권 제한에 대한 과잉금지원칙의 위배 여부가 핵심이 되어야 한다고 보고, ‘사법상 청구권 등 재산권은 궁극적으로 강제집행에 의하여 그 실현이 보장되는 것이므로 입법자가 강제집행절차를 마련함에 있어서는 채권자의 재산보호를 위하여 원칙적으로 강제집행을 금지하여서는 안 되는데, 심판대상조항은 채무자인 우체국보험 가입자의 보험금 등 수급권 전액에 대하여 압류를 금지하고 있으므로 우체국보험 가입자에 대한 채권자의 재산권을 제한하고 있다. 보험금 등 수급권의 구체적 발생유형과 내용을 구분하거나 그 범위를 한정하려는 시도도 하지 아니한 채 조세채권자나 일반 사법상의 채권자 모두에 대하여 보험금 등 전부의 압류를 금지하고 있을 뿐만 아니라 압류의 범위를 조정할 수 있는 방법도 마련하고 있지 않다. 수급권자의 사정은 보험금의 액수, 부양가족, 재산상태 등에 따라 매우 다양하고 채권자의 생활상황은 수급권자의 경우보다 더 어려울 수도 있으므로 수급권자가 채권자에 비하여 경제적·사회적 약자라고 단정할 수
도 없는 것이다. 그럼에도 우체국보험의 보험금 등에 관하여 획일적으로 전액에 대한 압류를 금지한다면 이는 채권자의 희생 아래 수급권자를 과도하게 보호하는 것으로서 과잉금지원칙에 위배하여 채권자의 재산권을 침해한다.’고 보았다.10)
이 사건에서 재판관 김종대의 반대의견은 ‘우체국보험 가입자의 채권자’와 ‘일반 인보험 가입자의 채권자’를 비교집단으로 하여 평등원칙의 위반 여부를 심사하는 것은 부당하고, 채권자의 강제집행권을 우체국보험의 보험 또는 환급금에 대해서는 행사할 수 없도록 제한하는 것이 채권자의 재산권을 침해하는 것인지 여부를 심사하여야 하며, 그와 같은 심사에 의할 때 이 사건 법률조항은 채권자의 재산권을 침해하지 않아 헌법에 위반되지 않는다고 보았다.
군인연금법상 급여를 압류할 수 없도록 한 규정에 대하여 법정의견은 『군인의 퇴역연금수급권에 대하여 전액 압류를 금지하고 있는 것은 퇴역군인 본인 및 그 유족의 생활안정과 복리를 향상하고 이들의 인간다운 생활을 보장하기 위한 것으로서, 입법목적의 정당성이 인정되고, 채권자에 의한 압류를 제한하여 일신전속적인 성격을 부여하는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이라고 할 것이다. 군인의 직무상의 특수성, 군인의 조기퇴직의 기조, 군인연금법상의 퇴역연금의 액수, 예금채권에 대한 채권자의 강제집행 가능성 등에 비추어 볼 때, 이 사
건 심판대상조항이 기본권 제한의 입법적 한계를 넘어서 채권자인 청구인들의 재산권을 침해하였거나 헌법상의 경제질서에 위반된다고 볼 수 없다.』고 보았다.
이 사건에서 재판관 조대현의 반대의견은 ‘퇴역연금 수급자에게 퇴역연금 외에 다른 재산이 없는 경우에는 퇴역연금 수급자로부터 채권을 변제받는 길이 완전히 봉쇄되어 퇴역연금 수급자만 보호하고 그 채권자를 일방적으로 희생시키는 것임이 명백하고, 민사집행법 제246조 제1항 제4호와 국세징수법 제33조는 연금의 절반에 대하여 압류를 허용하면서도 그로 인하여 연금 잔액이 최저생계비에 미달하게 되는 경우에는 특별한 배려를 하도록 규정하고 있어, 이러한 규정에 의하여 퇴역연금 수급자의 최저생활을 보장할 수 있으므로, 퇴역연금 수급자의 인간다운 생활을 보장하기 위하여 퇴역연금 전부에 대하여 압류를 금지할 필요가 있다고 보기도 어렵다. 따라서 이 사건 심판대상조항은 퇴역연금 수급자에 대한 채권자의 재산권을 과도하게 제한하는 것이어서 헌법 제37조 제2항에 위반된다.’고 하였다.
4. 심판대상조항이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부
이 사건 결정에서 압류제한조항이 청구인의 기본권을 침해하지 아니한다는 데에 재판관 전원의 의견이 일치하였으나, 압류금지조항, 그 중 집행채권이 양육비채권인 경우에 관하여는 재판부의 견해가 나뉘었다.
먼저 재판관 김이수, 재판관 김창종, 재판관 강일원, 재판관 이선애의 합헌의견은 압류금지조항과 실질적으로 같은 내용을 규정한 구 공무원연금법 조항에 대하여 채권자인 청구인의 재산권
이 침해되지 않았다고 본 헌재 2000. 3. 30. 98헌마401 등 결정을 원용하면서, 압류금지조항에 관한 선례의 판단을 변경할 사정변경이 있다고 보기 어렵다고 보아 압류금지조항 전부에 대한 청구를 기각하였다. 그러나 재판관 이진성, 재판관 안창호, 재판관 서기석, 재판관 조용호, 재판관 유남석의 위헌의견은 압류금지조항 중 집행채권이 양육비채권인 경우에 관한 부분은 청구인의 자녀양육권과 재산권을 침해한다고 판단하였다.
이와 같이, 압류금지조항 중 집행채권이 양육비채권인 경우에 관한 부분에 대하여 위헌의견이 재판관 5인으로 다수이지만, 헌법 제113조 제1항과 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호에서 정한 위헌결정을 위한 심판정족수에는 이르지 못하였으므로, 이 사건 심판청구는 모두 기각되었다. 다만, 합헌의견도 압류금지조항이 획일적으로 압류를 금지함으로 인하여 현저히 정의에 반하는 결과를 가져올 가능성이 있음을 인정하고, 이러한 문제점을 완화하기 위하여 입법자가 합리적 방안을 시급히 마련하여야 한다고 지적하였다.
합헌의견의 내용을 먼저 살핀 뒤, 위헌의견에 관하여 본다.
가. 재판관 김이수, 재판관 김창종, 재판관 강일원, 재판관 이선애의 합헌의견 해설
(1) 제한되는 기본권
먼저, 청구인은 청구인 자녀의 인간다운 생활을 할 권리 등 기본권도 주장하였으나, 헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원심판은 청구인 본인의 기본권을 침해하는 공권력의 행사 또는 불행사를 대상을 할 수 있을 뿐이므로, 이 사건 결정은 청구인 주
장 중 본인의 기본권에 관련된 부분만 판단하였다.
한편, 청구인은 본인의 기본권과 관련하여 재산권과 함께, 자녀교육에 관한 권리, 행복추구권, 인간의 존엄성, 그리고 평등권도 침해되었다고 주장하였다. 합헌의견은 심판대상조항이 채권행사를 제한하는 결과 청구인이 양육비채권의 행사를 제한받게 됨으로써 간접적으로 자녀교육에 관한 권리, 행복추구권, 인간의 존엄성 등의 기본권 제한을 받았다는 것에 불과하고, 평등권 침해의 주장도 공무원연금수급권자인 채무자를 과도하게 보호하여 채권자인 청구인의 재산권이 침해되었다는 주장으로 선해할 수 있다고 보아, 재산권 침해여부를 판단하였다.
(2) 압류금지조항과 관련된 선례 및 사정변경 여부에 관한 판단
그런데 98헌마401 등 선례의 결정이 선고된 당시에는 없었던
압류제한조항이 2015년 공무원연금법 개정에서 신설됨으로써, 이 사건 청구인의 경우에는 채무자인 공무원연금수급권자가 급여를 받은 뒤에도 이에 대하여 강제집행을 할 때 압류제한조항으로 인한 제한을 받게 되었다. 다만, 공무원연금법상 압류제한조항이 신설된 2015년 이전에도 채무자가 공무원연금법상 급여를 받은 뒤 그 재산이 전혀 강제집행으로부터 보호되지 않은 것은 아니었고, 민사집행법 제246조 제1항 제8호등 내지 민사집행법 제정 전 민사소송법상의 규정을 통하여 이 사건 압류제한조항과 마찬가지로 일정한 액수는 채권자가 압류할 수 없었다.
따라서 압류제한조항이 신설되었다는 사정만으로 선례의 판단이 달라져야 한다고 볼 수 없다고 보아, 합헌의견은 선례와 마찬가지로 압류금지조항이 청구인의 재산권을 침해하지 않는다고 판단하였다.
(3) 합헌의견의 압류금지조항에 대한 입법개선권고
헌법재판소는 2000. 3. 30. 98헌마401 등 결정을 통하여 채무자와 채권자의 사정을 전혀 고려하지 아니한 채 획일적으로 압류를 전액 금지하는 것으로 인하여 채권자의 희생 아래 채무자를 과도하게 보호하는 경우가 생길 수 있으므로, 사정에 따라 압류금지범위를 변경할 수 있는 제도적 장치를 입법자가 마련하여야 한다고 지적하였다.
합헌의견은 위와 같은 선례의 입법권고가 있은 뒤로부터 18년이 흘렀음에도 압류금지조항의 위와 같은 문제가 여전히 해소되지 못하고 있는 점을 지적하면서, 입법자가 압류금지조항을 보완하는 제도적 장치를 시급하게 마련하여야 한다고 확인하였다.
다만, 압류금지조항의 문제점을 완화할 수 있는 구체적 방안은
입법자가 결정할 몫으로 열어두고, 몇 가지 입법 가능성을 예시적으로 제시하였다. 먼저 98헌마401 등 선례 결정 및 이 사건 합헌의견은 구 민사소송법 제579조의2(현행 민사집행법 제246조 제3항)와 같은 입법방식을 예로 들고 있는데, 이는 법원이 압류금지채권에 대하여도 예외적으로 압류명령을 할 수 있도록 하는 방식이다. 즉, 당사자가 신청하면 채권자와 채무자의 생활형편, 그 밖의 사정을 고려하여 법원이 구 민사소송법 내지 민사집행법 같은 조 제1항의 압류금지채권에 대해서도 압류명령을 할 수 있도록 함으로써 채무자가 생계비 이상의 소득이 있음에도 채무 이행을 의도적으로 회피하는 경우, 어려운 처지의 채권자를 보호할 수 있도록 한 것이다. 다음으로 합헌의견은 집행채권의 종류에 따라 입법자가 특별히 보호가 필요한 채권을 정하여 압류금지의 예외를 허용할 수도 있다고 보았다. 즉, 압류금지조항은 공무원연금수급권자와 그 가족의 생활을 보호하기 위한 것인데, 이 사건 심판에서와 같이 집행채권이 양육비채권인 경우 압류금지조항으로 인하여 수급권자의 가족인 자녀가 보호받지 못하는 결과가 빚어진다는 점을 지적하면서, 집행채권의 종류에 따라 특별히 보호가 필요한 채권이 있을 수 있다고 언급하였다. 합헌의견은 양육비채권 이외에도 고의의 불법행위로 인한 손해배상채권이 집행채권인 경우와 같이 일률적으로 압류를 금지하는 것이 현저히 정의에 반하는 결과를 가져오는 다른 채권이 있을 수 있다고 하여, 입법자가 집행채권 중 양육비채권이나 고의의 불법행위로 인한 손해배상채권과 마찬가지로 특별히 보호가 필요한 채권이 무엇인지를 판단하여 이들에 관하여 압류를 허용하는 등의 방식으로도 압류금지조항을 보완할 수도 있다고 보았다.
(4) 압류제한조항에 대한 판단
합헌의견은 공무원연금 수급권의 전액을 압류할 수 없도록 하는 압류금지조항이 청구인의 재산권을 침해하지 않는다는 전제 아래, 지급된 급여 중 채무자등의 생활에 필요한 생계비를 보호하기 위하여 일정 금액에 관하여 압류를 금지하는 압류제한조항만을 분리하여 과잉금지원칙에 위배된다고 볼 여지가 없다고 판단하였다. 특히 압류제한조항이 도입된 2015년 이전에도 민사집행법 제246조 제1항 제8호에서 채무자등의 생활에 필요한 생계비에 해당하는 예금을 보호하는 규정이 있었기 때문에 압류제한조항의 도입을 민사집행법상의 규정이 공무원연금 급여로 받은 금액에도 적용된다는 점을 주의적으로 확인한 것에 불과하다고 보았다.
나. 재판관 이진성, 재판관 안창호, 재판관 서기석, 재판관 조용호, 재판관 유남석의 위헌의견 해설
위헌의견은 압류금지조항 중 집행채권이 양육비채권인 경우에 관한 부분이 청구인의 자녀양육권과 재산권을 침해하여 헌법에 위반된다고 판단하고, 나머지 부분의 청구에 관하여서는 합헌의견과 견해를 같이하였다.
(1) 양육비채권의 의의와 산정기준, 양육비의 이행강제수단 및 이행실태
(가) 양육비채권의 의의
이 사건에서 집행채권은 양육비채권이다. 양육비는 부모가 자녀를 실제로 양육하지 못할 때, 자녀의 양육에 필요한 비용을 지급하는 것이다. 즉, 민법은 이혼이나 혼인 외의 자가 출생하는 등의 이유로 부모가 실제로 자녀를 양육하지 아니하는 경우 부모의 협의에 의하여 양육비용의 부담을 정하거나, 협의가 이루어지지 않거나 협의할 수 없는 때에는 가정법원이 직권 또는 당사자의 청구로 자녀의 의사, 연령 및 부모의 재산 상황 그 밖의 사정을 참작하여 정할 수 있도록 하였다(제837조, 제843조, 제864조의2).
(나) 법원에서의 양육비 산정의 기준
한부모가족지원법 제17조의3과 ‘양육비 이행확보 및 지원에 관한 법률’ 제5조는 여성가족부장관이 자녀양육비 가이드라인을 마련하여 법원이 적극 활용할 수 있도록 노력하도록 규정하고 있다. 서울가정법원은 2012. 5. 30. 양육비 산정기준표를 제정하여 공표하였고, 새로운 통계자료를 반영하여 2014. 5. 30. 다시 양육비 산정기준표를 공표하였으며, 2017. 11. 17. 새로운 양육비 산정기준표를 공표하였다.
구체적인 양육비 산정기준표의 내용은 아래와 같다.11)
표에서 보듯, 양육비 산정에서 가장 중요하게 고려되는 요소는 부모의 합산소득과 자녀의 나이이다. 대체로 양육비는 자녀의 나이가 증가함에 따라 교육비 등의 증가로 증가하는 양상을 보이고, 부모의 합산소득이 증가함에 따라 증가하는 경향이 있다.
서울가정법원이 2014년 발간하여 배포한 ‘양육비 산정기준표 해설서’에 의하면, 양육비는 미성년 자녀를 보호하고 교양하는 데 필요한 제반 비용으로, 기본적인 의식주 비용 뿐 아니라 교육비, 의료비, 여가활동비 등 다양한 비용을 포함하지만, 자녀양육을 위한 사회적 지원이 있으면 그 부분은 제외된다. 그리고 자녀 개인이 소비하는 항목 말고도, 가구 구성원이 공동으로 소비하는 주거 광열·수도비 등의 항목까지 포함된다.
양육비 산정의 기준이 되는 ‘부모합산소득’은 근로소득 또는 영업소득에 부동산 임대수입, 이자수입 등을 모두 합한 순수입 총액으로 세전소득을 적용하고, 정부 보조금이나 연금 등을 수령하는 경우에는 그 금액도 소득으로 본다. 그리고 부모합산소득을 기준으로 총 자녀양육비를 산정한 뒤, 부모합산소득 중 비양육부모의 소득이 차지하는 비율을 곱하여 비양육부모가 분담할 자녀양육비를 정하도록 하였다.
양육비는 거주 지역, 자녀수, 고액의 치료비가 있는지 여부, 부모가 쌍방 합의한 고액의 교육비가 있는지, 그 밖의 부모의 재산 상황 등 구체적 상황에 따라 가산, 감산할 수 있다. 그렇지만, 부모가 무자력이거나 소득이 적더라도 부모의 양육책임을 환기하기 위하여 적어도 자녀의 최저생계비에 해당하는 최저양육비를 양육비로 산정하도록 권고하고 있다.
(다) 양육비의 이행강제수단
양육비채권자는 양육비 이행의 심판, 판결 등을 받아 비양육부모의 책임재산에 대하여 강제집행을 할 수 있다. 다만, 민사집행법 또는 이 사건 심판대상조항을 포함한 특별법상의 제한을 받을 수 있다.
가사소송법은 양육비채권의 이행을 확보하기 위한 여러 제도를 두고 있다.
먼저 가정법원은 양육비를 정기적으로 지급할 의무가 있는 사람이 정당한 사유 없이 2회 이상 양육비를 지급하지 아니한 경우에는 정기금 양육비채권에 관한 집행권원을 가진 채권자의 신청에 따라 양육비채무자에 대하여 정기적 급여채무를 부담하는 소득세원천징수의무자에게 양육비채무자의 급여에서 정기적으로 양육비를 공제하여 양육비채권자에게 직접 지급하도록 명할 수 있도록 하되(제63조의2 제1항), 이러한 양육비 직접지급명령은 민사집행법에 따라 압류명령과 전부명령을 동시에 명한 것과 같은 효력이 있으며 위 지급명령에 관하여는 압류명령과 전부명령에 관한 민사집행법을 준용하도록 규정하고 있다(제63조의2 제2항). 민사집행법상 압류금지채권에 대해서는 직접지급명령도 할 수 없으며, 심판대상조항으로 인하여 공무원연금 수급권에 대한 직접지급명령도 금지된다고 해석될 수 있다.
가사소송법은 양육비를 정기금으로 지급하게 하는 경우에 가정법원이 양육비채무자에게 상당한 담보의 제공을 명할 수 있도록 하고, 양육비채무자가 정당한 사유 없이 그 이행을 하지 아니하는 경우에는 양육비채권자의 신청에 의하여 양육비채무자에게 상당한 담보의 제공을 명할 수 있도록 하며, 만약 담보를 제공하여야 할 기간 이내에 양육비채무자가 담보를 제공하지 아니하면 가정법원은 양육비채권자의 신청에 의하여 양육비의 전부 또는
일부를 일시금으로 지급하도록 명할 수 있도록 규정하였다(제63조의3). 판결, 심판, 조정조서, 조정을 갈음하는 결정 또는 양육비부담조서에 의하여 양육비를 이행하여야 할 사람이 정당한 이유 없이 그 의무를 이행하지 아니하면 당사자의 신청에 의하여 가정법원은 이행명령을 할 수도 있다(제64조 제1항). 정당한 이유 없이 양육비 채무자가 가정법원의 일시금지급명령 또는 양육비 이행명령을 위반하면 채무자는 1천만 원 이하의 과태료를 부과받을 수 있다(제67조 제1항). 또 양육비를 일시금으로 지급하도록 가정법원으로부터 명령을 받은 사람이 30일 이내에 정당한 사유 없이 의무를 이행하지 않거나, 양육비채무자가 정당한 이유 없이 의무를 이행하지 아니하여 일정한 기간 내에 이행할 것을 법원으로부터 명령을 받은 사람이 3기 이상 그 의무를 이행하지 아니하면 가정법원은 권리자의 신청에 의하여 결정으로 30일의 범위에서 그 의무를 이행할 때까지 의무자에게 감치를 명할 수 있다(제68조 제1항). 다만, 이행명령이나 그 위반에 관한 과태료, 감치 등의 강제수단의 절차를 살피면 양육비채권자가 여러 차례 가정법원에 신청을 해야 하고 그 절차가 복잡하여 상당한 시일이 소요될 것이 예상되며, 채무자가 송달을 회피하는 경우 등에는 실효성을 가지기 어려울 수 있다는 한계가 있다.
‘양육비 이행확보 및 지원에 관한 법률’은 미성년 자녀의 양육비 청구와 이행확보 지원 등에 관한 업무를 수행하기 위하여 건강가정기본법에 따라 설립된 한국건강가정진흥원에 양육비이행관리원을 설치하도록 규정하고(제7조 제1항), 양육비이행관리원은 양육비 채무 이행확보를 위하여 필요한 업무를 할 수 있는데(같은 조 제2항), 양육비 이행관리원은 민사집행법이나 가사소송법 등에 의한 양육비 이행 강제수단에 관하여 법률지원을 하고
이러한 조치로 양육비 지급 이행이 완전하지 못할 경우에는 국세청장 및 지방자치단체의 장에 대하여 양육비 채무자의 국세 및 지방세 환급 예정금액의 압류를 요청할 수 있다(제20조). 그리고 양육비채무자가 양육비채무를 이행하지 아니하여 자녀의 복리가 위태롭게 되었거나 위태롭게 될 우려가 있는 경우 이행관리원의 장에게 한시적 양육비 긴급지원을 신청할 수 있도록 하고 있다(제14조). 이와 같이, 양육비 이행관리원은 양육비채권자에게 법률지원 등을 할 수 있기는 하지만, ‘양육비 이행확보 및 지원에 관한 법률’이 가사소송법상의 양육비 이행 강제수단 외에 다른 강제수단을 두고 있는 것은 아니므로 가사소송법상의 강제수단과 마찬가지의 한계가 있다. 양육비 긴급지원의 경우에도 긴급지원의 대상자 요건이 상당히 엄격하고, 긴급지원기간이 한정되어 있는 제약이 있다.
한편, 형법 제327조는 강제집행을면할 목적으로 재산을 은닉, 손괴, 허위양도 또는 허위의 채무를 부담하여 채권자를 해한 자를 강제집행면탈죄로 처벌하도록 하고 있다. 그런데 최근 대법원은 압류금지채권인 산업재해보상법상 휴업급여의 입금계좌가 압류되자 채무자가 수령계좌를 변경한 것이 문제된 사안에서, 휴업급여를 받을 권리는 압류가 금지되는 채권이어서 강제집행면탈죄의 객체에 해당하지 아니하므로 장차 지급될 휴업급여 수령계좌를 기존의 압류된 예금계좌에서 압류가 되지 않은 다른 예금계좌로 변경하여 휴업급여를 수령하였더라도 죄가 되지 않는다고 보았다(대법원 2017. 8. 18. 선고 2017도6229). 위 대법원 판결에 따르면 공무원연금수급권자인 양육비채무자가 공무원연금의 수령계좌를 변경하는 방법으로 양육비채권의 강제집행을 곤란하게 하는 경우라고 하더라도, 강제집행면탈죄는 성립하지
않게 된다.
그 밖에 민사집행법상 채무불이행자명부등재 등의 수단도 양육비 이행의 간접적인 강제수단이 될 수 있다고 보인다.
(라) 양육비의 이행 실태
2015년 한부모가족 실태조사12)에 따르면, 아동인 자녀13)를 양육하는 이혼 또는 미혼 한부모 중 22.4%가 비양육부모에 대하여 합의나 가정법원의 심판 등으로 정해진 양육비채권을 가진다고 답하였는데, 그 중 92.4%가 정기금 형태의 양육비채권만을 가지고, 6.25%가 일시금 형태의 양육비채권만을 가지며, 1.34%가 두 가지 형태 모두의 양육비채권을 가진다고 조사되었다. 이 중 정기금 형태의 양육비채권을 가지는 사람을 중심으로 조사 시기 이전 1년간 실제 지급여부를 살핀 결과, 55.1%가 정기적으로 양육비의 지급을 받았다고 응답하였고, 17.6%가 정기적으로 받지 못했지만 때때로 받았다고 응답하였으며, 27.3%는 받은 적이 없다고 답하였다. 그리고 양육비의 지급을 받은 경우에도 지급하기로 정한 양육비채권의 금액의 85.4% 정도의 금액을 평균적으로 지급받은 것으로 조사되었다.14)
종합하면, 조사대상자 중 11.57%가 1년간 양육비를 정기적으로 지급받았고, 3.70%가 양육비를 때때로 지급받았으며, 5.73%는
정기금 양육비채권의 지급을 전혀 받지 못하였다. 나머지 1.4%는 일시금 형태의 양육비채권만을 가지고, 77.6%는 양육비에 대한 합의가 없거나 양육비에 대한 법원의 심판 등을 받지 않아 법적 양육비채권을 가지지 아니한다고 답하였다. 결국, 조사대상 한부모가족 중 정기금으로 양육비를 실제로 지급받은 비율은 15.27% 남짓에 불과하다.
(2) 위헌의견의 자녀양육권 및 재산권 침해에 관한 판단
(가) 자녀양육권의 헌법적 의의
위헌의견은 부모의 자녀양육권이 헌법 제36조 제1항, 제10조, 제37조로부터 도출되는 기본권이라는 점을 확인하였다. 즉, “헌법은 혼인과 가족생활을 국가가 보장하여야 한다고 규정하고 있다(제36조 제1항). 자녀의 양육은 가족생활을 구성하는 핵심적 내용의 하나이고, 자녀에 대한 부모의 양육권은 모든 사람이 누리는 인권으로서 위 헌법조항과 행복추구권을 보장하는 헌법 제10조 및 헌법 제37조 제1항으로부터 도출되는 기본권이다(헌재 2000. 4. 27. 98헌가16 등; 헌재 2008. 10. 30. 2005헌마1156 참조).”라고 하여 자녀양육권이 헌법상 기본권이라는 선례를 다시 확인하고 있다.
나아가, 위헌의견은 부모의 자녀양육권은 부모의 권리에 그치지 않으며 의무로서의 속성도 가지고 있다는 점을 지적하고, 부
모의 양육에 따라 자녀가 누리는 이익이 헌법상 보호를 받는 것임을 강조하고 있다. 즉, “자녀양육은 헌법상 부모에게 부여된 권리인 동시에 부과된 의무로서 자녀가 정상적인 사회적 인격체로 성장할 수 있도록 돌보는 것이므로(헌재 2016. 7. 28. 2015헌마964 참조), 부모는 양육을 위한 물질적·정신적 조력을 다하여야 할 의무가 있고, 부모의 양육에 따라 자녀가 누리는 이익은 헌법의 보호를 받는 법익이다.”고 하여, 부모가 헌법상 자녀양육권을 주장하는 경우에는 자신의 권리를 주장함과 동시에 자녀를 보호하고 양육하기 위한 의무를 이행하는 것이며, 동시에 자녀가 누려야 할 헌법상의 법익을 실현하는 의미도 가지게 된다는 점을 설명하고 있다.
마지막으로, 자녀양육권의 근거가 되는 헌법 제36조 제1항은 원칙규범으로서의 성격도 가지므로, 부모가 자녀양육권 행사에 곤란을 겪는 경우 국가에 적극적인 조치 내지 지원을 요구할 수 있다고 보았다.
(나) 양육비채권의 의의
위헌의견은 『양육비는 양육비를 지급하는 부모의 입장에서는 자녀의 양육에 소요되는 비용을 제공함으로써 헌법상 자녀양육의 의무를 이행하는 것임과 동시에, 실제로 자녀를 양육하는 부모의 일방이 상대방에게 양육비를 청구할 때는 부모가 함께 양육하였더라면 자녀의 양육에 들였을 비용을 마련하는 것으로서 양육비채권자인 부모의 자녀양육권과도 긴밀한 관련을 가지게 된다. 즉, 양육비채권은 부모가 실제로 공동으로 양육하지 못하는 경우에, 부모의 공동부담으로 이루어지는 자녀양육의 물적 기초를 이루는 재산권이다.』고 함으로써, 양육비채권이 권리와 의
나아가 양육비의 경우 자녀가 성장하는 동안 쓰여야 하므로, 『양육비 지급이 제때 이루어지지 않으면 ... 자녀양육에 지장이 초래되고, 그 자녀는 부모의 적정한 분담과 조력에 의한 양육을 제대로 받지 못한 채 성장하게 될 우려가 크다.』고 하여 적절한 때에 양육비 지급이나 양육비채권의 집행이 이루어질 필요성이 있다는 점도 강조하고 있다.
(다) 공무원연금법상 급여등을 압류할 때 집행채권이 양육비채권인 경우의 특수성
즉, 공무원연금법상의 급여를 채권자의 압류로부터 보호하는 입법목적은 수급권자 및 그의 부양가족의 생계보호를 위한 것이다. 수급권자가 자발적으로 자녀의 양육비를 지급하는 등 돌보는
경우 통상 압류금지조항은 다른 채권자의 압류로부터 수급자의 자녀의 생활도 보호하는 역할을 하게 된다. 그러나 이 사건에서와 같이 수급권자가 양육비지급을 게을리함으로써 수급권자와 자녀의 이해관계가 상충되는 때에는 압류금지조항은 수급권자 본인과 그가 자발적으로 부양하는 가족의 생활만 보호하고 양육비지급의 대상인 자녀의 생활 보호 목적은 도외시하게 된다.
(라) 압류금지조항 중 집행채권이 양육비채권인 경우의 위헌성
위헌의견은 압류금지조항 중 집행채권이 양육비채권인 경우에 관한 부분이 과잉금지원칙에 위반하여 청구인의 자녀양육권 및 재산권을 침해하였다고 판단하였다. 이에 따라, 입법목적의 정당성, 수단의 적합성, 침해의 최소성은 충족하고 있다고 보았으나 법익균형성 원칙에 위배되었다고 판단하였다.
위헌의견이 법익균형성 원칙 위배 여부를 판단하는데 있어서는 구체적으로 압류금지조항이 ‘수급권자 본인 및 그가 실제로 부양하고 생활을 같이하는 가족’의 생활을 보호하는 정도와 양육비채권자의 자녀양육권과 재산권에 가해지는 불이익의 정도를 비교하고 있다. 이는 심판대상조항이 채권자와 채무자사이의 이해관계를 규율하는 속성을 가지기 때문이다. 위헌의견은 양육비가 수급권자 및 그가 실제 같이 사는 가족의 생계나 복리에 위
해가 될 정도로 과다하게 정해지는 경우가 발생하기 어려움에도 불구하고, 압류금지조항은 공무원연금 수급권자가 생계비를 넘어서는 다액을 연금을 받아도 양육비채권자에게 전혀 강제집행을 할 수 없게 함으로써 양육비채권자의 법익을 일방적으로 전부 희생시키고 있다고 보았다. 그리고 양육비지급을 확보하기 위한 가사소송법 등 다른 법률상의 제도도 충분히 효과적이지 못한 상황에서 압류금지조항이 양육비채권자에게 가하는 불이익의 정도가 중대하다는 점, 그리고 청구인이 양육비채권을 행사하고자 하는 것은 경제적 이익을 추구하는 것을 넘어 자녀양육의 헌법상 의무를 이행하기 위한 의미도 지니므로 규범적으로도 불이익이 중대하다는 점을 들어 청구인의 자녀양육권과 재산권이 침해되었다고 보았다.
한편, 자녀의 양육을 보호하거나, 양육비이행을 강제하는 다른 법률상의 방법이 제도적으로 그리고 실질적으로도 충분하다면 심판대상조항으로 인한 양육비채권자인 청구인의 기본권 제한은 완화될 수 있다. 그러나 양육비 이행을 확보하기 위한 다른 법률상의 제도들이 충분하다고 보기 어렵고, 실제로 양육비 이행 실태도 상당히 저조하다고 판단된다. 이에 관하여는 이 사건 결정의 합헌의견도『미국이나 독일 등에서는 공적 연금이나 급여를 대상으로 한 압류를 제한하면서도 집행채권이 양육비채권인 경우 압류 가능 범위를 확대하는 등의 입법조치를 취하고 있다. 우리나라의 경우, ...(중략)... 그러나 이러한 조치만으로 압류금지조항에 따른 압류 제한에도 불구하고 양육비채권이 충분히 보호되고 있다고 단정하기는 어렵다.』고 인정하고 있고, 위헌의견도 『양육비지급을 확보하기 위한 가사소송법 등 다른 법률상의 제도들도 충분히 효과적이라고 볼 수 없다.』고 평가하여 견해를
같이하고 있다.
5. 공적연금의 압류금지에 관한 주요 국가 입법례15)
미국, 독일, 일본의 경우 공적연금의 압류제한에 관하여, 대체로 양육비채권 내지는 부양료채권이 집행채권인 경우에는 일반채권과 달리 취급하여 압류가능 범위를 더 넓게 인정하는 것으로 조사되었다. 다만, 조사된 규정 외에도 관련 규정 및 타 법상의 제도들에 대한 체계적 이해가 선행되어야, 그리고 해당 국가의 연금법과 강제집행에 관한 법률 등 여러 법률이 압류제한에 관하여 정하고 있을 경우 적용관계에 관한 판례의 해석을 종합하여야, 비로소 우리 제도와의 정확한 비교가 가능할 것이라는 점을 유보하여 두고 간략하게 소개한다.
가. 미국의 연금수급권 압류금지에 관한 규정
미국의 연방공무원연금제도는 1980년대 이전의 제도인 CSRS(Civil Service Retirement System)과 1980년대 연금개혁 이후의 FERS(Federal Employees Retirement System)이 병존하고 있다. CSRS와 FERS에 따른 급여는 양도, 집행, 압류등을 할 수 없다고 규정됨으로써, 연방공무원연금 수급권은 연방법규에서 달리 정한 바 없는 한 전액 압류가 금지된다.16)다만 자녀양육비 또는 배우자부양료(alimony, 이혼수당) 채권이 원인이 되는 경우 공무원연금도 압류될 수 있다.17)
한편 미국 국민을 대상으로 한 사회보장연금(Social Security, Old-Age, Survivors, and Disability Insurance) 수급권 역시 압류가 금지된다.18)특히 사회보장연금의 경우 미국연방공무원연금과 달리, 급여가 지급된 경우에도 그 은행계좌 또는 선지급카드의 잔액이 2개월분의 사회보장연금급여를 초과하는 경우에 초과금액만을 압류할 수 있는 제한도 있다. 그러나 사회보장연금이라도 자녀양육비 또는 배우자부양료 채권이 원인인 경우 압류될 수 있다.19)
사연금(private sector pensions) 중 근로자의 퇴직연금은 근로자퇴직급여보장법(ERISA: Employee Retirement Income SecurityAct)에 의해 규율된다. ERISA에 의하여 보호되는 퇴직연금도 압류가 금지되지만, 각 주의 가족법에 따른 양육비 또는 부양료 지급명령, 이혼 후 재산분할에 따른 이행명령 등 일정 규정조건을 충족한 가족법 상 이행명령(QDRO: Qualified DomesticRelations Order)을 원인으로 한 경우,20)연방세금을 체납한 경우,21)연방형사범죄로 인한 벌금 징수를 위한 경우, 퇴직연금을 부정수급한 경우에는 ERISA로 보호되는 퇴직연금도 압류할 수 있다.
압류금지범위에 관하여는, 양육비 또는 부양료 지급명령에 따라 압류를 신청하는 경우, 집행채무자에게 그 양육비 또는 부양료 지급명령에 기재된 지급대상인 배우자 또는 자녀 외에 다른 부양가족이 있는 경우에는 가용소득의 50%, 그렇지 않은 경우에는 60% 이하에 한하여 압류할 수 있다.22)또한 만약 부양료 또는 양육비의 지급이 12주 이상 지연되는 경우에는 각 55%, 65% 이하에 한하여 압류할 수 있다.23)
나. 일본의 연금수급권 압류금지에 관한 규정
일본 국가공무원공제조합법 제48조는 ‘이 법률에 근거한 급부를 받을 권리는, 양도하거나 담보로 제공하거나, 또는 압류할 수 없다. 다만, 퇴직연금이나 공무유족연금 또는 휴업수당금을 받을 권리를 국세체납처분(그 예에 의한 처분을 포함한다)에 의하여 압류하는 경우는 그러하지 아니하다.’고 규정하고 있고, 사기업의 퇴직연금에 해당하는 후생연금보험법도 압류를 금지하는 규정을 두고 있다(제41조).
한편 일본 민사집행법도 급료·임금·봉급·퇴직연금·상여와 이러한 성질을 갖는 급여 관련 채권과 급여 이외의 계속적 필수수입채권(생계유지를 위해 받는 계속적 급부)에 관하여 지급기에 받아야 할 급부의 4분의 3에 상당하는 부분의 압류가 금지된다고 규정하면서, 집행채권이 부양의무등과 관련된 정기금채권의 경우 압류금지범위에는 부양 등을 받아야 할 자의 필요생계비도포함되어 있을 것이라고 상정되기 때문에 압류금지범위가 2분의 1
까지 축소되는 것으로 규정하고 있다(민사집행법 제152조 제3항).
다. 독일의 연금수급권 압류금지에 관한 규정
독일은 공무원연금법(BeamtVG) 제51조에 따라 (법률에서 다르게 정하지 않는 때) 연금에 관한 채권은 압류할 수 있는 범위에서 압류 및 양도가 가능하다.24)압류로부터 보호되는 구체적인 범위는 독일 민사소송법(ZPO)이 규정하였다.25)
먼저 조건부 압류가능급여가 있다. 신체 또는 건강의 침해로 납부하는 연금, 법적 부양연금 등은 원칙적으로 압류가 금지되나 채무자의 그 밖의 동산에 대한 집행을 통해 채권자가 만족이 되지 않고, 채권의 성격과 급여액을 감안하여 압류가 공평에 맞는 때에 근로소득에 관한 규정을 적용하여 압류할 수 있다(제850b조).
구체적인 압류금지액의 범위는 우선 기본압류금지액26)에 관하여 압류가 금지되고, 기본압류금지액을 초과하는 급여 중 3/10이 추가로 압류가 금지되는데 이 때 월 2,851유로를 초과하는 급여는 압류금지액의 산정에 참작하지 않는다. 이에 더하여 부양가족의 수와 부양가족의 소득을 참작하여 압류금지금액을 추가적으로 산정하게 된다(제850c조).
한편 집행채권이 부양료채권인 경우에는 예외가 인정되어, 현재의 배우자, 전배우자, 현재의 동반자, 전동반자, 친척, 혼인외 자녀의 부모일방으로부터의 부양료채권을 집행하는 경우에는 제
850c조에 따른 제한이 없이 압류할 수 있다(제850d조). 이 규정은 법정 부양료채권의 집행을 용이하게 하여, 부양권리자가 국가의 부담을 지지 않도록 하는 규정이다. 그리고 다수의 부양권리자가 있는 경우 순위를 정하여 보호필요성의 정도를 반영하고 있다. 즉, 채무자에게 그의 필수적인 부양과 채권자에게 대해 우선하는 권리자 내지 동순위자에 대한 부양의무를 이행하기 위한 금액이 남겨져야 한다.
집행법원은 채무자의 신청이 있는 경우 채무자의 압류가능한 소득 중 일부를 남길 수 있다(제850f조). 채무자의 필수적인 부양이 충족되지 않거나, 개인적인 또는 직업적인 사유에 의한 특별한 수요가 있음은 채무자가 증명해야 한다. 또한, 압류금지액 산정의 요건이 변경된 경우, 집행법원은 채무자 또는 채권자의 신청에 의해 이를 반영하여 압류결정을 변경해야 한다(제850g조).
6. 이 사건 결정의 의의
가. 이 사건 결정에서 공무원연금법상의 급여에 관하여 전면적으로 압류를 금지하는 조항 중 집행채권이 양육비채권인 경우에 관한 부분에 대해서는 청구인의 기본권을 침해하였다는 위헌의견이 다수이지만 위헌결정을 위한 정족수에 이르지 못하였다. 압류금지조항이 청구인의 재산권을 침해하지 않았다고 본 법정의견도 채권자와 채무자 사이의 대립되는 이익을 합리적으로 조정할 수 있도록 이 조항이 개선될 필요가 있다는 데에 견해를 같이하고 있다.
나. 이 사건 결정은 일정한 경우에 압류금지조항이 불합리하거나 부정의한 결과를 가져올 수 있음을 지적하면서, 관련되는 기