2017헌마1183 지방공무원 임용령 제33조 제6항 등 위헌확인

손○성대리인 변호사 조기현

2018.07.26

이 사건 심판청구를 기각한다.

1. 사건개요

청구인은 2008. 1. 2.부터 2009. 11. 27.까지 군 복무를 하고 2016. 9. 1. 지방교육행정서기보시보로 임용되었다가 2017. 2. 19. 지방교육행정서기보로 임용되었다. 청구인은, 공무원으로 임용된 뒤 병역의무 이행으로 인하여 휴직한 때에는 그 휴직기간을 승진소요 최저연수 및 경력평정에 전부 포함하면서 공무원 임용 전의 병역의무 이행기간은 승진소요 최저연수 등에 포함하지 않는 지방공무원 임용령(다음부터 ‘임용령’이라고 한다)의 규정이 청구인의 공무담임권과 평등권 등을 침해한다고 주장하면서, 2017. 10. 24. 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인은 임용령 제31조의6 제2항 제1호 가목 중 지방공무원법 제63조 제1항 제2호를 심판대상으로 청구하고 있다. 청구인과 같이 지방공무원으로 임용되기 전에 군 복무를 마친 사람은 제31조의6 제2항 단서에 포함되지 않아 병역의무 이행기간을 공무원 경력으로 인정받지 못한다. 다만, 임용령 제31조의6 제2항 본문 [별표 3]에 따르면, 경력평정을 할 때 공무원으로 임용되기 전의 병역의무 이행기간은 그 60퍼센트가 공무원 경력에 산정된다. 따라서 경력 환산과 관련된 심판대상은 제31조의6 제2항 단서로 하고 여기에 제31조의6 제2항 본문 [별표 3] 중 병역의무 이행경력의 환산율 부분을 추가한다.

한편, 청구인은 임용령 제33조 제6항을 심판대상으로 청구하면서 이 조항 때문에 공무원으로 임용되기 전 병역의무 이행기간이 승진소요 최저연수에서 제외되었다고 주장한다. 그러나 이 조항은 퇴직공무원이 재임용된 경우 재직기간 합산방법에 관한 규정이다. 청구인은 이 조항의 적용을 받는 공무원 퇴직자가 아니다. 공무원 임용 후 병역의무 이행기간만 승진소요 최저연수기간에 포함시키는 규정은 임용령 제33조 제6항이 아니라 제2항이므로, 심판대상을 청구인의 주장과 관련된 조항인 제33조 제2항으로 변경한다.

그렇다면 이 사건 심판대상은 ① 구 임용령(2014. 11. 19. 대통령령 제25751호로 개정되고 2017. 7. 26. 대통령령 제28211호로 개정되기 전의 것) 제31조의6 제2항 단서 제1호 가목 중 “법 제63조 제1항 제2호”에 관한 부분, ② 임용령(2013. 11. 20. 대통령령 제24853호로 개정된 것) 제31조의6 제2항 본문 [별표 3] 경력합산율표 1. 공무원 경력 중, 다. 병경력 제3)의 환산율 60퍼센트 부분(다음부터 ①, ② 조항을 합하여 ‘경력환산조항’이라 한다), ③ 임용령(2011. 3. 7. 대통령령 제22698호로 개정된 것) 제33

조 제2항(다음부터 ‘승진기간조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

□ 구 지방공무원 임용령(2014. 11. 19. 대통령령 제25751호로 개정되고 2017. 7. 26. 대통령령 제28211호로 개정되기 전의 것)

제31조의6(경력평정) ② 경력평정은 평정 기준일부터 경력평정 대상 공무원의 승진소요 최저연수 이상에서 해당 지방자치단체 소속 공무원의 계급별 평균 승진소요연수를 고려하여 임용권자가 정하는 기간 중 각각 실제로 직무에 종사한 기간에 대하여 별표 3의 환산율을 적용하여 산정한 환산경력기간에 교육부령 또는 행정자치부령으로 정하는 평정점을 곱하는 방법으로 한다.다만, 다음 각 호에 따른 기간은 각각 휴직 또는 직위해제 당시의 직급에서 직무에 종사한 것으로 보아 평정한다.

1. 법 제63조에 따른 휴직 중 다음 각 목의 기간

가. 법 제63조 제1항 제1호에 따른 휴직 중「공무원연금법」에 따른 공무상 질병 또는 부상으로 인한 휴직과법 제63조 제1항 제2호·제4호·제5호 또는 같은 조 제2항 제1호에 따른 휴직은 그 휴직기간

□ 지방공무원 임용령(2013. 11. 20. 대통령령 제24853호로 개정된 것)

[별표 3] 경력합산율표(제31조의6 제2항 관련)

1. 공무원 경력

□ 지방공무원 임용령(2011. 3. 7. 대통령령 제22698호로 개정된 것)

제33조(승진소요 최저연수) ② 제1항의 기간에는 휴직기간, 직위해제기간, 징계처분기간과 제34조에 따른 승진임용 제한기간은 포함시키지 아니한다. 다만, 징계의결요구일 또는 관계 행정기관의 장의 징계처분요구일부터 징계처분일 전일까지의 기간(직위해제기간과 겹치는 기간은 제외한다), 시보임용 기간 및 제31조의6 제2항 각 호에 따른 기간은 제1항의 기간에 포함시킨다.

3. 청구인의 주장

임용령은 공무원으로 임용된 뒤 병역의무 이행으로 인한 휴직기간만 경력평정과 승진소요 최저연수에 전부 포함한다고 규정하고 공무원 임용 전 병역의무 이행기간은 승진소요 최저연수 및 경력평정에 포함하고 있지 않다. 동일한 병역의무 이행인데도 공무원 임용 전인지 후인지에 따라 승진소요 최저 연수와 경력평정에 관해 달리 취급하는 것은 청구인의 평등권 및 공무담임권을 침해하는 것이고, 헌법 제39조 제2항이 금지하는 병역의무의 이행으로 인한 불이익한 처우에 해당한다.

4. 판단

가. 쟁점 정리

(1) 임용령에 따르면 7급 이하 공무원을 승진임용할 때에는 해당 기관의 승진후보자 명부의 순위가 높은 사람순으로 승진임용범위에 해당하는 사람 중에서 임용하여야 한다(제30조 제1항). 공무원이 승진하려면 9급은 1년 6개월 이상, 7급과 8급은 2년

이상 해당 계급에 재직하여야 하고(제33조 제1항), 승진소요 최저연수에 도달한 5급 이하 공무원에 대해서는 그 경력을 평정하여 승진에 반영하여야 한다(제31조의6 제1항). 청구인과 같이 군 복무를 마치고 공무원으로 임용된 사람은 경력평정 시 임용령 제31조의6 제2항 [별표 3]에 따라 병역의무 이행기간의 60퍼센트를 공무원 경력으로 인정받지만, 승진소요 최저연수에는 병역의무 이행기간이 포함되지 않는다.

(2) 공무담임권은, 국민이 국가나 공공단체의 구성원으로서 직무를 담당할 수 있는 권리를 뜻하고, 여기서 직무를 담당한다는 것은 공무담임에 관하여 능력과 적성에 따라 평등한 기회를 보장받는 것을 의미한다(헌재 2002. 8. 29. 2001헌마788 등 참조). 승진임용은 신규임용과 함께 공무원을 임용하는 방법 중 하나로서 임용령 제5장 이하에서 그 요건과 절차를 규정하고 있다. 공무담임권은 공직취임의 기회 균등뿐만 아니라 취임한 뒤 승진할 때에도 균등한 기회 제공을 요구한다.

청구인의 경우 군 복무기간이 승진소요 최저연수에 포함되지 않으므로 공무원으로 근무하다가 군 복무를 한 사람보다 더 오래 재직하여야 승진임용절차가 진행된다. 또 군 복무기간이 경력평정에서도 일부만 산입되므로 경력평정점수도 상대적으로 적게 부여된다. 이는 승진임용절차 개시 및 승진임용점수 산정과 관련된 법적 불이익에 해당하므로, 승진경쟁인원 증가에 따라 승진 가능성이 낮아지는 사실상의 불이익 문제나 단순한 내부승진인사 문제와 달리 공무담임권의 제한에 해당한다.

청구인의 평등권 침해 주장은 승진임용에 평등한 기회를 제공하지 않는 것이 위헌이라는 것으로, 이 부분에 대한 판단은 공무담임권 침해 여부에 대한 판단과 중복되므로 별도로 다시 판단하지 않는다.

(3) 헌법 제39조 제2항은 병역의무 이행으로 인한 불이익한 처우를 금지하는 규정

이지 병역의무 이행에 대하여 적극적 보상을 강제하는 규정은 아니다(헌재 2016. 6. 30. 2014헌마192 참조). 청구인이 일정 기간 실제로 근무하지 않고서는 승진임용될 수 없는 것은 청구인이 병역의무를 이행하였기 때문이 아니라 병역의무 이행 당시 공무원으로 재직하고 있지 않았기 때문이다. 심판대상조항은 공무원 재직 중 병역의무를 이행한 사람에 대하여 불이익한 처우를 하지 않기 위하여 병역의무 이행기간을 승진소요 최저연수와 경력평정에 전부 산입하도록 한 것일 뿐, 청구인이 공무원 임용 전 병역의무를 이행하였다는 이유로 불이익을 가하는 규정이 아니다. 청구인의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.

나. 경력환산조항의 공무담임권 침해 여부

경력평정 점수는 실제로 직무에 종사한 기간에 환산율을 곱한 환산경력기간을 도출하여 거기에 월 평정점을 곱하는 방식으로 산정한다(임용령 제31조의6 제2항). 환산율도 공무원 경력과 그 밖의 경력인 박사학위 소지 경력, 자격증 소지 경력, 공공기관과 민간기업의 근무경력 등을 승진예정직과의 직무유사성에 따라 반영비율을 100퍼센트에서부터 30퍼센트까지 달리 정하고 있다. 이렇게 임용령은 승진예정직과 직무유사성 있는 경력을 경력평정의 기초로 삼고 있다.

예외적으로 공무원 재직 중 병역휴직한 기간, 공무원연금법에 따른 공무상 질병 또는 부상으로 인한 휴직, 노동조합 전임자 휴직 등 공무원으로 재직하던 도중 불가피한 사유로 직무에 종사하지 않은 기간은 직무유사성 유무에 관계없이 그 기간 전부를 직무종사기간으로 의제하여 경력평정에 전부 반영한다(제31조의6 제2항 제1호의 가목). 경력환산조항은 이런 예외의 하나로 공무원으로 임용된 뒤 병역휴직기간을 직무종사기간으로 의제하여 경력평정에 전부 반영하지만, 공무원 임용 전 병역의

무 이행기간에 대해서는 환산율 60퍼센트를 적용하여 일부만 반영한다. 경력환산조항이 공무원 임용 전 병역의무 이행기간을 경력평정에 반영하는 것은, 병역의무를 이행하면서 국가에 기여한 것을 평가하고 제대군인의 사회복귀를 지원한다는 정당한 입법목적을 위한 적절한 수단이다.

그런데 공무원 임용 전 병역의무 이행기간을 얼마나 공무원 경력으로 평가하여 인정할 것인지 여부는 자격증 소지 경력의 평가 등 다른 경력 평가와 균형을 맞춰 공무원 인사정책에 따라 적절히 조정할 문제다. 공무원으로 임용된 뒤 병역의무를 이행하는 사람은 공무원으로서 재직하면서 헌법과 법률상의 의무 이행을 위한 불가피한 사유로 직무 수행을 하지 못하는 것이므로, 공무원으로 임용되기 전에 병역의무를 이행한 사람과 경력 평가를 반드시 같이 하여야 하는 것은 아니다. 병역의무 이행기간을 경력평정에 반영하는 것은 승진예정직과의 직무연관성 있는 경력을 대상으로 한다는 원칙에 대한 예외를 이루는 혜택이다. 따라서 이런 혜택을 부여하는 범위와 정도는 입법자가 합리적인 범위 안에서 제한하여 정할 수 있다. 공무원 임용 전 병역의무의 이행기간 경력환산율은 과거 20퍼센트에서 50퍼센트를 거쳐 현행 60퍼센트에 이르기까지 상향 조정되어 왔다. 이 비율은 박사학위 소지 경력, 자격증 소지 경력 등 다른 경력에 인정되는 경력환산율과 비교하더라도 지나치게 낮은 수준이라고 할 수 없다.

게다가 경력평정은 승진임용 평정점수에서 30퍼센트 비중을 차지하고, 나머지 70퍼센트는 실제 공무원으로서 직무를 수행하면서 평가되는 근무성적평정으로 결정된다(임용령 제32조 제1항, 교육감 소속 지방공무원 평정규칙 제27조 제1항). 근무성적평정은 실제 근무기간의 근무실적과 직무수행능력, 직무수행태도를 기준으로 할

뿐 병역의무의 이행 유무나 시기에 따른 차등을 두고 있지 않다(임용령 제31조의2). 이처럼 승진임용 대상자를 결정하는 요인으로 근무성적평정의 비중이 더 높고, 경력평정의 비중이 상대적으로 적은 점 등을 고려하면, 경력환산조항은 병역의무 이행 이후 공무원으로 임용된 사람들에 대한 공무담임권 제한을 최소한으로 정하고 있다고 평가할 수 있다.

그 밖에 병역의무 이행기간이 공무원 임용 전이든 후이든 간에 공무원 초임호봉 획정에 전부 반영되고(지방공무원 보수규정 [별표 1]), 공무원연금법상 재직기간에도 전부 산입되는 등(공무원연금법 제23조 제1항) 제대군인으로서 동일하게 인정받는 다른 여러 지원조치들도 있다. 경력환산조항은 공무원으로 임용되기 전에 병역의무를 이행한 사람들에게 혜택을 주는 규정이다. 그 혜택이 공무원으로 재직 중 병역의무를 이행한 사람들과 똑같지 않다고 하여 경력환산조항이 청구인의 사익을 지나치게 침해하는 규정이라고 볼 수 없다. 이런 모든 사정을 종합하여 보면, 경력환산조항은 침해의 최소성과 법익 균형성도 갖추었다고 인정된다.

경력환산조항은 과잉금지원칙에 위반하여 공무담임권을 침해하지 아니한다.

다. 승진기간조항의 공무담임권 침해 여부

임용령은 해당 계급에 재직하여야 하는 최소 기간을 정하여 9급 공무원의 경우 최소 1년 6개월 이상 재직하여야 8급으로의 승진임용을 위한 경력평정을 실시한다(제31조의6 제1항, 제33조 제1항 제7호). 임용령이 승진소요 최저연수를 둔 것은 상위 계급의 직무 난이도와 책임 증대를 감당할 능력을 기를 최소 기간이 필요하기 때문이다. 승진소요 최저연수에 포함되는 기간은 공무원으로서 실제로 근무한 기간이므로 휴직기간, 직위해제기간이나 징계처분기간 등은 포함되지 않는다. 예외적으로 병역

휴직, 공무원 연금법에 따른 공무상 질병 또는 부상으로 인한 휴직, 노동조합 전임자 휴직, 법률상 의무 수행에 따른 휴직 등 불가피한 사유로 직무에 종사하지 않은 기간은 제31조의6 제2항에 따라 경력평정에 반영되는 만큼 승진소요 최저연수에 포함된다. 승진기간조항이 자신의 책임으로 돌릴 수 없는 사유로 직무에 종사하지 않은 경우 불이익을 주지 않기 위해서 공무원 재직자의 병역휴직기간을 승진소요 최저연수에 전부 반영한 것은 정당한 입법목적을 위한 적절한 수단이다.

그런데 공무원 임용 전 병역의무 이행기간은 승진소요 최저연수에 포함되지 않는다. 입법자는 공무원으로 임용되기 전에 병역의무를 이행한 경력은 실제 공무원으로서의 직무에 종사한 기간을 대체할 수 없다고 본 것으로 해석된다. 박사학위 소지 경력이나 자격증 소지 경력, 공공기관과 민간기업 근무경력 등 공무원경력 아닌 다른 경력도 승진예정직과의 직무연관성을 인정받아 경력평정에는 일부나마 반영되지만 승진소요 최저연수에는 포함되지 않는다.

청구인과 같은 9급 공무원의 승진소요 최저연수는 1년 6개월인데 공무원 임용 전 병역의무 이행기간을 여기에 산입하면 상위 계급의 직무 난이도 등을 습득할 여유 없이 바로 승진 대상이 될 수 있다. 9급에서 8급으로 승진하는 경우 2016년 지방공무원을 기준으로 할 경우실제 평균 승진소요연수가 2.26년으로 그 기간이 지나치게 길다고 보기 어렵다. 승진소요 최저연수를 충족하였다는 의미는 승진임용자로 결정된다는 것이 아니라 경력평정을 실시하는 등 승진임용을 위한 절차가 개시될 수 있다는 의미에 불과하다. 승진임용절차가 개시되면 승진임용 대상자는 근무성적평정 점수와 경력평정 점수, 가산점 또는 감점 점수를 종합하여 승진후보자 명부의 순위가 높은 사람들 중에서 결정된다. 이러한 승진소요 최저연수에 공무원 임용 전 병역의

무 이행기간을 포함시키지 않았다 하여 청구인의 승진임용기회에 과도한 제한을 가한다고 보기는 어렵다.

승진소요 최저연수를 두어 해당 직위에서 일정기간 이상 경험을 쌓을 것을 요구하는 임용령의 취지상 그 예외를 인정하는 범위는 최소화할 필요가 있다. 실제 재직하지 않았으나 승진기간에는 반영되는 공무원 휴직사유들과 청구인의 경우는 그 기간 동안 공무원 신분으로 있었는지 여부에서 차이가 있다. 이런 사정을 모두 종합하여 보면, 승진기간조항은 침해의 최소성과 법익의 균형성도 갖추었다고 인정된다.

승진기간조항은 과잉금지원칙을 위반하여 공무담임권을 침해하지 아니한다.

5. 결론

이 사건 심판청구를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장 재판관 이진성

재판관 김이수

재판관 김창종

재판관 안창호

재판관 강일원

재판관 서기석

재판관 조용호

재판관 이선애

재판관 유남석