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판시사항
주택재개발사업의 사업시행자가 토지소유자와 관계인의 재결신청 청구를 받은 날부터 60일을 넘겨서 재결을 신청하였을 때에는 그 지연된 기간에 대하여 ‘소송촉진 등에 관한 특례법’(이하 ‘소송촉진법’이라 한다) 제3조에 따른 법정이율을 적용하여 산정된 금액(이하 ‘지연가산금’이라 한다)을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산하여 지급하여야 한다고 규정한 구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제40조 제1항 본문 중 정비사업 가운데 주택재개발사업에 관한 부분 중 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제30조 제3항을 준용하는 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 주택재개발사업 사업시행자의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
심판대상조항은 사업시행자의 자의적인 재결신청 지연을 방지하고 현금청산대상자의 이익을 보호하기 위한 목적을 가지고 있다. 사업시행자가 재결신청 청구를 받은 날부터 60일을 넘겨서 재결을 신청한 경우 지연가산금을 지급하도록 하면 사업시행자로 하여금 위 기간 이내에 재결신청을 하도록 간접강제하고 불안정한 지위에 있는 현금청산대상자의 손해를 최소화할 수 있다. 위 기간을 경과한 경우 사업시행자에게 재결신청을 지연한 데에 대한 제재를 가하고 현금청산대상자가 입게 된 손해를 보전할 수 있다. 따라서 심판대상조항은 정당한 목적을 위한 적합한 수단이 된다.
심판대상조항은 재결신청 지연기간과 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금 액수라는 요소를 고려하여 지연가산금을 산출하도록 함으로써 사업시행자의 책임 정도에 따라 제재의 정도를 달리하고 현금청산대상자의 손해에 상응하는 보전이 이루어지도록 하고 있다. 심판대상조항은 소송촉진법 제3조에 따른 법정이율을 적용하여 지연가산금을 산정하도록 하는데, 위 법정이율은 사업시행자가 재결신청 및 보상금 지급을 지연함으로써 얻을 수 있었던 이자 상당 이익을 환수할 뿐만 아니라 그에 대한 제재를 가하기 위한 기준이 된다. 주택재개발사업의 특수성을 고려하여 관리처분계획 인가 이후에 지연가산금이 발생하도록 하는 등의 대안은 심판대상조항과 동일한 정도로 입법목적을 달성할 수 있는 수단이 된다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성에 위반되지 아니한다.
현금청산절차와 수용절차에서 주도적인 진행을 할 수 있었던 사업시행자에게 가해지는 불이익은 사업시행자가 자의적으로 재결신청을 지연하지 못하도록 하고 현금청산대상자의 이익을 보호하고자 하는 공익보다 크다고 할 수 없으므로 심판대상조항은 법익의 균형성에 위반되지 아니한다.
심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 주택재개발사업 사업시행자의 재산권을 침해하지 아니한다.
심판대상조문
구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제40조 제1항 본문 중 정비사업 가운데 주택재개발사업에 관한 부분 중 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제30조 제3항을 준용하는 부분
소송촉진 등에 관한 특례법(2010. 5. 17. 법률 제
10303호로 개정된 것) 제3조 제1항
참조판례
헌재 2000. 3. 30. 97헌바49 , 판례집 12-1, 303, 311-312
헌재 2000. 8. 31. 98헌바27 등, 판례집 12-2, 190, 194-195
헌재 2010. 7. 29. 2009헌바197 , 판례집 22-2상, 372, 375
헌재 2013. 7. 25. 2011헌바274 , 판례집 25-2상, 91, 95
헌재 2015. 3. 26. 2014헌바156 , 판례집 27-1상, 273, 277
헌재 2016. 4. 28. 2014헌바60 등, 판례집 28-1상, 617, 624
대법원 1997. 10. 24. 선고 97다31175 판결
대법원 2011. 7. 28. 선고 2008다91364 판결
대법원 2012. 12. 27. 선고 2010두9457 판결
대법원 2015. 12. 23. 선고 2015두50535 판결
대법원 2017. 4. 7. 선고 2016두63361 판결
당사자
청 구 인○○지구주택재개발정비사업조합
대표자 조합장 윤○○
대리인 법무법인(유한) 바른
담당변호사 김용균 외 1인
당해사건수원지방법원 2017구합61790 손실보상금감액 청구의 소
주문
구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제40조 제1항 본문 중 정비사업 가운데 주택재개발사업에 관한 부분 중 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제30조 제3항을 준용하는 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요
가. 청구인은 안양시 (주소생략) 일대 62,953㎡를 정비구역으로 하는 ○○지구 주택재개발사업을 시행하기 위하여 설립된 조합으로, 안양시장으로부터 2009. 7. 27. 조합설립인가를 받았다. 청구인은 안양시장으로부터 2010. 12. 6. 사업시행인가를, 2013. 9. 12. 사업시행변경인가를, 2015. 11. 4. 관리처분계획인가를 각각 받았다. 청구인은 2013. 11. 4.부터 2013. 12. 4.까지를 분양신청기간으로 하여 조합원 분양신청공고를 하였다가, 2013. 12. 5.부터 2013. 12. 14.까지로 분양신청기간을 연장하였고, 당시 일부 조합원들은 분양신청을 하지 아니하여 현금청산대상자가 되었다.
나. 현금청산대상자들은 2014. 2.경부터 2015. 10.경 사이에 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제30조 제1항에 따라 청구인에게 수용재결을 신청할 것을 청구하였다. 청구인은 2016. 8. 8. 경기도지방토지수용위원회에 현금청산대상자들이 소유한 부동산에 대한 수용재결을 신청하였다. 경기도지방토지수용위원회는 2016. 12. 26. 위 법률 제30조 제3항에 따라 청구인이 현금청산대상자들로부터 위 청구를 받은 날부터 60일을 넘겨서 수용재결을 신청하였다는 이유로, 청구인으로 하여금 현금청산대상자들에게 보상금 17,738,483,210원에, 그 지연된 기간에 대하여 ‘소송촉진 등에 관한 특례법’(이하 ‘소송촉진법’이라 한다) 제3조에 따른 법정이율을 적용하여 산정한 금액(이하 ‘지연가산금’이라 한다) 3,781,212,150원(이하 ‘이 사건 지연가산금’이라 한다)을 가산하여 지급하도록 결정하고 수용개시일은 2017. 2. 9.로 하는 내용의 수용재결(이하 ‘이 사건 수용재결’이라 한다)을 하였다. 청구인은 위 보상금과 이 사건 지연가산금을 공탁하였고, 현금청산대상자들은 이를 수령하였다.
다. 청구인은 현금청산대상자들을 상대로 이 사건 수용재결이 무효임을 전제로 이 사건 지연가산금의 반환을 구하는 소를 제기하고 소송 계속 중 토지보상법 제30조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2017. 11. 19. 청구기각판결 및 신청각하결정을 받았다(수원지방법원 2017구합61790, 2017아3779). 위 판결은 2017. 11. 25. 그대로 확정되었다. 이에 청구인은 2017. 12. 8. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 토지보상법 제30조에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제40조 제1항 본문에서 정비구역 안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용에 관하여 토지보상법을 준용함으로써 청구인이 토지보상법 제30조의 적용을 받게 되었으므로, 심판대상을 직권으로 위 구 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제40조 제1항 본문 중 토지보상법 제30조를 준용하는 부분으로 변경한다(헌재 2000. 8. 31. 98헌바27 등; 헌재 2010. 7. 29. 2009헌바197 ; 헌재 2013. 7. 25. 2011헌바274 ; 헌재 2015. 3. 26. 2014헌바156 참조).
청구인은 정비사업 중 주택재개발사업을 시행하는 자이고, 이 사건 지연가산금에 관하여 다투고 있으므로, 심판대상을 당해사건에 관한 부분으로 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제40조 제1항 본문 중 정비사업 가운데 주택재개발사업에
관한 부분 중 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제30조 제3항을 준용하는 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제40조(공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률의 준용) ① 정비구역안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. 다만, 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준 및 절차에 관하여는 대통령령으로 따로 정할 수 있다.
[관련조항]
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
2.“정비사업”이라 함은 이 법에서 정한 절차에 따라 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역 또는 가로구역(가로구역: 정비구역이 아닌 대통령령으로 정하는 구역을 말하며, 바목의 사업으로 한정한다)에서 정비기반시설을 정비하거나 주택 등 건축물을 개량하거나 건설하는 다음 각목의 사업을 말한다. 다만, 다목의 경우에는 정비구역이 아닌 구역에서 시행하는 주택재건축 사업을 포함한다.
나.주택재개발사업 : 정비기반시설이 열악하고 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업
제30조(재결 신청의 청구) ① 사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다.
② 사업시행자는 제1항에 따른 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다. 이 경우 수수료에 관하여는 제28조 제2항을 준용한다.
③ 사업시행자가 제2항에 따른 기간을 넘겨서 재결을 신청하였을 때에는 그 지연된 기간에 대하여「소송촉진 등에 관한 특례법」제3조에 따른 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산하여 지급하여야 한다.
제3조(법정이율) ① 금전채무의 전부 또는 일부의 이행을 명하는 판결(심판을 포함한다. 이하 같다)을 선고할 경우, 금전채무 불이행으로 인한 손해배상액 산정의 기준이 되는 법정이율은 그 금전채무의 이행을 구하는 소장(訴狀) 또는 이에 준하는 서면(書面)이 채무자에게 송달된 날의 다음 날부터는 연 100분의 40 이내의 범위에서「은행법」에 따른 은행이 적용하는 연체금리 등 경제 여건을 고려하여 대통령령으로 정하는 이율에 따른다. 다만,「민사소송법」제251조에 규정된 소(訴)에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
3. 청구인의 주장
심판대상조항은 주택재개발사업의 특수성을 고려하지 않고, 사업시행자가 토지소유자와 관계인으로부터 재결신청의 청구를 받은 날로부터 60일 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하지 못한 부득이한 사정이 있는지를 불문하며, 지연가산금의 한도를 규정하지 않았으므로, 청구인의 재산권을 침해한다.
4. 판 단
가. 주택재개발사업의 현금청산절차 개관
(1) 구 ‘도시 및 주거환경정비법’상 현금청산절차
구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다)상 주택재개발사업은 정비기반시설이 열악하고 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업을 말한다(제2조 제2호 나목, 이하 구 도시정비법을 인용할 때에는 법률명을 생략한다). 주택재개발사업 등 정비사업을 시행하는 자를 사업시행자라고 하는데(제2조 제8호), 주택재개발사업은 조합이 이를 시행하거나 조합이 조합원 과반수의 동의를 얻어 시장·군수, 한국토지주택공사 또는 지방공기업법에 따른 주택사업을 수행하기 위하여 설립된 지방공사, 건설업자, 등록사업자 또는 대통령령이 정하는 요건을 갖춘 자와 공동으로 시행할 수 있다(제8조 제1항). 주택재개발사업의 정비구역 안에
소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자
(이하 이들을 합하여 ‘토지등소유자’라 한다)는 주택재개발사업에 동의하는지 여부를 불문하고 조합원의 자격을 갖는다(제2조 제9호 가목, 제19조 제1항 참조).
이에 구 도시정비법은 현금청산절차를 마련하여 주택재개발사업에 동의하지 않는 조합원이 권리를 구제받고 사업시행자가 신속하게 사업을 추진할 수 있도록 하였다. 사업시행자는 분양신청을 하지 아니한 자, 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 자에 대해서는 분양신청기간 종료일의 다음 날부터, 관리처분계획에 따라 분양대상에서 제외된 자는 그 관리처분계획의 인가를 받은 날의 다음 날부터 각 150일 이내(이하 ‘현금청산기간’이라 한다)에 토지·건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 한다[구 도시정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되고, 2013. 12. 24. 법률 제12116호로 개정되기 전의 것) 제47조 제1항]. 분양신청을 하지 아니하는 등 구 도시정비법 제47조 제1항의 요건에 해당하여 현금청산대상자가 된 조합원은 조합원으로서의 지위를 상실한다(대법원 2011. 7. 28. 선고 2008다91364 판결 참조).
(2) 토지보상법상 수용절차
앞서 살펴본 구 도시정비법 제47조는 분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 현금청산절차를 규정하고, 같은 법 제38조는 사업시행자는 정비구역 안에서 정비사업을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 토지보상법 제3조의 규정에 의한 토지·물건 또는 그 밖의 권리를 취득하거나 사용할 수 있다고 규정하며, 같은 법 제40조 제1항 본문은 정비구역 안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 구 도시정비법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지보상법을 준용한다고 규정한다. 구 도시정비법상 현금청산대상자가 된 토지등소유자는 현금청산기간 내에 현금청산에 관한 협의가 성립되지 않은 경우 토지보상법상의 손실보상에 관한 협의를 거칠 필요 없이 사업시행자에게 재결신청을 청구할 수 있다(대법원 2015. 12. 23. 선고 2015두50535 판결 참조).
구 도시정비법 제40조 제2항은 토지보상법을 준용함에 있어 사업시행인가의 고시가 있은 때에는 토지보상법에 의한 사업인정 및 그 고시가 있는 것으로 본다고 규정하고, 토지보상법 제30조 제1항은 사업인정고시가 된 후 협의가 성립하지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다고 규정한다. 토지보상법이 토지소유자 및 관계인에게 재결신청청구권을 부여한 이유는 사업시행자는 주택재개발사업의 사업시행기간 내에 언제든지 재결을 신청할 수 있는 반면, 토지소유자 및 관계인은 재결신청권이 없으므로 수용을 둘러싼 법률관계의 조속한 확정을 바라는 토지소유자 및 관계인의 이익을 보호하고 수용당사자 간의 공평을 기하기 위한 것이다(대법원 1997. 10. 24. 선고 97다31175 판결 참조).
토지보상법 제30조 제2항은 사업시행자는 재결신청의 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다고 규정하고, 같은 법 제30조 제3항은 사업시행자가 위 기간을 넘겨서 재결을 신청하였을 때에는 그 지연된 기간에 대하여 소송촉진법 제3조에 따른 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산하여 지급하여야 한다고 규정한다. 토지보상법 제30조 제3항에서 정한 지연가산금은 사업시행자로 하여금 토지보상법이 규정하고 있는 기간 이내에 재결신청을 하도록 간접강제함과 동시에 재결신청이 지연된 데에 따른 토지소유자 및 관계자의 손해를 보전하는 성격을 갖는 금원으로 이해된다(대법원 2012. 12. 27. 선고 2010두9457 판결, 대법원 2017. 4. 7. 선고 2016두63361 판결 참조).
나. 재산권 침해 여부
(1) 제한되는 기본권 및 심사기준
심판대상조항은 정해진 기간 내에 재결신청을 하지 않고 지연한 사업시행자에 대하여 지연가산금을 부과함으로써 그의 책임재산을 감소시킨다는 측면에서 사업시행자의 재산권을 제한한다(헌재 2016. 4. 28. 2014헌바60 등 참조). 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 사업시행자의 재산권을 침해하는지 여부를 살펴본다.
(2) 과잉금지원칙 위반 여부
(가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
주택재개발사업에서 분양신청을 하지 않거나 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회하는 등으로 구 도시정비법 제47조의 요건에 해당하여 현금청산대상자가 된 조합원은 조합원으로서 지위를 상실하고, 청산금을 사업시행자와의 협의에 의하여 결정하거나 협의가 성립되지 않을 때에는 토지보상법에 따른 수용절차를 통하여 지급받게 된다. 수용절차에서 사업시행자는 주택재개발사업의 사업시행기간 내에 언제든지 재결신청을 할 수 있는 반면 현금청산대상자는 재결신청을 할 수 없다. 이에 구 도시정비법 제40조 제1항이 준용
하는 토지보상법 제30조는 현금청산대상자는 사업시행
자에게 재결신청을 청구할 수 있도록 하고, 사업시행자가 위 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 관할 토지수용위원회에 재결신청을 하도록 하며, 위 기간을 넘겨서 재결신청하였을 때에는 지연가산금을 지급하도록 한다.
이상을 종합하여 보면, 심판대상조항은 사업시행자의 자의적인 재결신청 지연을 방지하고 현금청산대상자의 이익을 보호하기 위한 목적을 가지고 있다. 사업시행자가 재결신청의 청구를 받은 날부터 60일을 넘겨서 재결신청을 한 경우에는 지연가산금을 지급하도록 하면 사업시행자로 하여금 위 기간 이내에 재결신청을 하도록 간접강제하고 불안정한 지위에 있는 현금청산대상자의 손해를 최소화할 수 있다. 위 기간을 경과한 경우 사업시행자에게 재결신청을 지연한 데에 대한 제재를 가하고 현금청산대상자가 장기간 불안정한 지위에 있음으로써 입게 된 손해를 보전할 수 있다. 따라서 심판대상조항은 정당한 목적을 위한 적합한 수단이 된다.
(나) 침해의 최소성
1) 심판대상조항은 지연가산금을 재결신청 지연기간, 보상금, 소송촉진법 제3조에 따른 법정이율에 따라 결정하고 있다.
가) 재결신청 지연기간에 관하여 살펴본다. 재결신청 지연기간의 시기(始期)는 현금청산대상자가 현금청산기간 만료 후에 재결신청의 청구를 한 경우에는 사업시행자가 재결신청의 청구를 받은 날부터 60일이 지난 날 혹은 현금청산대상자가 현금청산기간 만료 전에 재결신청의 청구를 한 경우에는 현금청산기간 만료일부터 60일이 지난 날이 되고(대법원 2015. 12. 23. 선고 2015두50535 판결 참조), 종기(終期)는 사업시행자가 관할 토지수용위원회에 재결신청을 한 날이 된다. 이 기간은 하루에 불과할 수도 있지만 때로는 상당히 장기간이 될 수도 있는바, 위 기간의 장단(長短)에 따라 사업시행자의 책임 정도나 현금청산대상자의 손해 정도가 결정된다.
비록 재결신청 지연기간의 시기를 도과하였으나 사업시행자가 재결신청을 지연하였다고 볼 수 없는 특별한 사정이 인정되는 경우에는 그 해당 기간 동안 지연가산금이 발생하지 않는다. 대법원은 현금청산대상자가 재결신청의 청구를 한 후 사업시행자가 수용의 개시일까지 재결보상금을 지급 또는 공탁하지 아니함으로써 재결 및 재결신청이 모두 실효되어 사업시행자가 다시 재결신청을 하는 경우, 사업시행자가 재결 실효 후 60일 내에 재결신청을 하지 않았더라도 재결신청을 지연하였다고 볼 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는 그 해당 기간 동안은 지연가산금이 발생하지 않는다고 보아야 한다고 하면서, 재결 실효 후 토지소유자와 관계인 및 사업시행자 사이에 보상협의절차를 다시 하기로 합의한 데 따라 그 협의가 진행된 기간은 그와 같은 경우에 속한다고 판시하였다(대법원 2017. 4. 7. 선고 2016두63361 판결 참조).
나) 보상금 액수에 따라 사업시행자가 재결신청 및 보상금 지급을 지연함으로써 얻을 수 있었던 이익 및 그 지연에 대한 책임 정도와 현금청산대상자들이 불안정한 지위에 있음으로써 입게 된 손해 정도가 달라진다. 이에 심판대상조항이 사업시행자의 책임 정도나 현금청산대상자의 손해 정도를 결정하기 위한 기준으로 ‘관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금’을 규정한 것은 수긍할 수 있는 입법이다.
다) 심판대상조항은 소송촉진법 제3조에 따른 법정이율을 적용하여 지연가산금을 산정하도록 하고, 소송촉진법 제3조 제1항 본문은 법정이율을 연 100분의 40 이내의 범위에서 은행법에 따른 은행이 적용하는 연체금리 등 경제 여건을 고려하여 대통령령이 정하는 비율에 따르도록 한다. 소송촉진법 제3조에 따른 법정이율은 대통령령에 의하여 정해지므로 현실이자율 등 경제여건의 변동에 따라 탄력적으로 정해질 수 있으므로(헌재 2000. 3. 30. 97헌바49 참조), 이는 사업시행자가 재결신청 및 보상금 지급을 지연함으로써 얻을 수 있었던 이자 상당의 이익을 환수할 뿐만 아니라, 그에 대한 제재를 가하기 위한 기준이 된다. 지연가산금의 위와 같은 목적을 감안하더라도 위 법정이율이 지나치게 높게 정해져 있다는 비판이 있을 수 있으나, 이는 심판대상조항 자체에서 말미암은 문제라기보다는 토지보상법 제30조 제3항이 인용하는 소송촉진법 제3조 제1항 본문의 위임을 받은 ‘소송촉진 등에 관한 특례법 제3조 제1항 본문의 법정이율에 관한 규정’에서 말미암은 문제이다.
라) 이상과 같이 심판대상조항은 재결신청 지연기간과 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금 액수라는 요소를 고려하여 지연가산금을 산출하도록 함으로써, 사업시행자의 책임 정도에 따라 제재의 정도를 달리하고 현금청산대상자의 손해에 상응하는 보전이 이루어지도록 하고 있다. 지연가산금의 한도가 별도로 규정되어 있지 않아 지연가산금이 보상금을 초과하는 경우가 있다고 하더라도 이는 지연가산금의 위와 같은 목적에서 기인한 것으로서 불필요한 제한이라고 보기 어렵다.
2) 심판대상조항이 주택재개발사업의 특수성을 고려하지 아니하여 입법목적을 달성하는 데 불필요한 제한을 가하고 있는지 살펴본다. 다른 공익사업과는 달리 관리처분계획이 인가되어야 현금청산을 위한 재원을 마련할 수 있다는 등의 주택재개발사업의 특수성을 고려한다면, 지연가산금의 산정기준이 되는 재결신청 지연기간의 시기를 적어도 관리처분계획의 인가 이후로 정하는 대안을 생각해볼 수 있다. 그런데 구 도시정비법은 분양신청기간이 종료된 때에는 분양신청의 현황을 기초로 관리처분계획을 수립하여 인가를 받아야 한다고 규정할 뿐 그 기한에 대하여는 규정하지 않는바(제48조 제1항 참조), 분양신청기간이 종료된 때부터 관리처분계획이 인가될 때까지의 기간은 상당히 장기화될 수 있다. 만약 위와 같은 대안을 채택한다면, 사업시행자의 자의적인 재결신청 지연을 방지하기 어렵고, 현금청산대상자가 위 기간 동안 불안정한 지위를 감수함으로 인하여 입게 된 피해를 보전하기 어렵다. 따라서 관리처분계획 인가 이후에 지연가산금이 발생하도록 하는 등의 대안은 심판대상조항과 동일한 정도로 입법목적을 달성할 수 있는 수단이 된다고 보기 어렵다.
3) 심판대상조항은 재결신청 지연기간과 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금이라는 요소를 고려하여 사업시행자의 책임 정도에 따라 제재의 정도를 달리하고, 현금청산대상자의 손해에 상응하는 보전이 이루어지도록 하며, 심판대상조항보다 덜 침해적인 수단이 있다고 단정할 수도 없으므로, 심판대상조항은 침해의 최소성에 위반되지 아니한다.
(다) 법익의 균형성
사업시행자는 심판대상조항으로 인하여 지연가산금을 지급해야 하는 불이익을 입게 된다. 사업시행자는 분양신청기간을 정하고(제46조 제1항) 분양신청기간이 종료된 이후 관리처분계획을 수립하고 인가를 받는 시기를 결정할 수 있으며(제48조 제1항) 현금청산에 관한 협의가 이뤄지지 않은 때에는 사업시행기간 이내에 언제든지 재결을 신청할 수 있으므로(제40조 제1항, 제3항, 토지보상법 제28조 제1항 참조), 현금청산절차와 수용절차의 진행을 조절할 수 있다. 심판대상조항에 따른 지연가산금은 위 절차에서 주도적인 진행을 할 수 있었던 사업시행자에게 제재를 가하고 현금청산대상자에게 전가된 불이익을 사업시행자로 하여금 보전하도록 하는 효과가 있다.
위와 같은 사업시행자의 불이익은 사업시행자가 자의적으로 재결신청을 지연하지 못하도록 하고 현금청산대상자의 이익을 보호하고자 하는 공익보다 크다고 할 수는 없으므로, 심판대상조항은 법익의 균형성에 위반되지 아니한다.
(라) 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 사업시행자의 재산권을 침해하지 아니한다.
5. 결 론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선