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판시사항
1.구 택지개발촉진법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되고, 2011. 5. 30. 법률 제10764호로 개정되기 전의 것) 제12조 제4항 중 공증을 받아 협의성립의 확인 신청을 하는 경우 절차를 간소화하도록 한 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제29조 제3항을 준용하는 부분이 적법절차원칙에 위배되는지 여부(소극)
2.구 택지개발촉진법 제12조 제4항 중 확인된 협의의 성립이나 내용을 다툴 수 없도록 규정한 공익사업법 제29조 제4항을 준용하는 부분이 청구인의 재판청구권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
1.협의성립에 대한 공증은 토지소유자 등이 직접 촉탁 또는 촉탁 대리권을 수여하여야 이루어지고, 협의성립의 확인 신청은 토지소유자의 동의가 있어야 가능하므로, 사서증서의 인증 및 협의성립의 확인 신청절차에 토지소유자 등의 참여가 배제되었다고 볼 수 없다. 토지수용위원회의 신청서 공고 및 열람, 토지소유자 등에 대한 의견 제시의 기회 부여 등의 절차가 생략되는 것은, 공증에 의하여 협의의 진정 성립이 객관적으로 인정되는 경우에 한한다. 따라서 공익사업법 제29조 제3항 준용 부분은 적법절차원칙에 위반되지 않는다.
2.공익사업법 제29조 제4항 준용 부분은 수용과 손실 보상을 신속하게 실현하는 것을 목적으로 하는바, 확인된 협의의 성립이나 내용을 다툴 수 없도록 하는 것은 이러한 목적을 달성하기 위한 적절한 수단이다. 협의성립의 확인을 받을지 여부는 협의 당사자가 선택
할 수 있고, 협의성립의 확인은 당사자의 자발적 합의를 전제로 하여 불복을 허용할 필요성이 크지 않다는 점을 고려하면 재판청구권을 과도하게 제한한다고 할 수 없다. 또한, 협의성립 사실의 유무 또는 협의 내용의 불일치에 대하여 다툴 수 없을 뿐, 공증의 무효 등과 같은 그 외의 협의성립 확인 절차상의 하자에 대하여 다투는 것까지 불허하는 취지는 아니므로 제한되는 사익이 이로 인하여 달성되는 공익보다 크다고 할 수 없다. 따라서 공익사업법 제29조 제4항 준용 부분은 재판청구권을 침해하지 않는다.
④ 제1항의 규정에 의한 토지등의 수용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률을 준용한다.
참조조문
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제29조(협의 성립의 확인) ① 사업시행자와 토지소유자 및 관계인 간에 제26조에 따른 절차를 거쳐 협의가 성립되었을 때에는 사업시행자는 제28조 제1항에 따른 재결 신청기간 이내에 해당 토지소유자 및 관계인의 동의를 받아 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 협의 성립의 확인을 신청할 수 있다.
② 제1항에 따른 협의 성립의 확인에 관하여는 제28조 제2항, 제31조, 제32조, 제34조, 제35조, 제52조 제7항, 제53조 제4항, 제57조 및 제58조를 준용한다.
③ 사업시행자가 협의가 성립된 토지의 소재지·지번·지목 및 면적 등 대통령령으로 정하는 사항에 대하여「공증인법」에 따른 공증을 받아 제1항에 따른 협의 성립의 확인을 신청하였을 때에는 관할 토지수용위원회가 이를 수리함으로써 협의 성립이 확인된 것으로 본다.
④ 제1항 및 제3항에 따른 확인은 이 법에 따른 재결로 보며, 사업시행자, 토지소유자 및 관계인은 그 확인된 협의의 성립이나 내용을 다툴 수 없다.
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제31조(열람) ① 토지수용위원회는 제28조 제1항의 규정에 따라 재결신청서를 접수한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지체없이 이를 공고하고 공고한 날부터 14일 이상 관계서류의 사본을 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다.
② 토지수용위원회가 제1항의 규정에 의한 공고를 한 때에는 관계서류의 열람기간중에
토지소유자 또는 관계인은 의견을 제시할 수 있다.
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제32조(심리) ① 토지수용위원회는 제31조 제1항의 규정에 의한 열람기간이 경과한 때에는 지체없이 당해 신청에 대한 조사 및 심리를 하여야 한다.
② 토지수용위원회는 심리를 함에 있어서 필요하다고 인정하는 때에는 사업시행자ㆍ토지소유자 및 관계인을 출석시켜 그 의견을 진술하게 할 수 있다.
③ 토지수용위원회는 제2항의 규정에 따라 사업시행자ㆍ토지소유자 및 관계인을 출석하게 하는 경우에는 사업시행자ㆍ토지소유자 및 관계인에게 미리 그 심리의 일시 및 장소를 통지하여야 한다.
공증인법(1961. 9. 23. 법률 제723호로 제정된 것) 제31조(대리촉탁) ① 대리인의 촉탁으로 공증인이 증서를 작성할 때에는 대리권을 입증할 증서를 제출하게 하여야 한다.
② 전항의 증서가 인증을 받지 아니한 사서증서인 때에는 그 증서 외에 관공서가 작성한 인감증명서 또는 서명에 관한 증명서를 제출하게 하여 증서가 진정한 것임을 증명하게 하여야 한다.
③ 증서의 작성에 관한 규정에 의하여 대리 또는 그 방식이 흠결을 추완하였을 때에는 그 증서는 흠결이 있었다는 이유로 효력이 방해되지 아니한다.
공증인법(1961. 9. 23. 법률 제723호로 제정된 것) 제59조(사서증서에 대한 인증 부여 시의 준용) 사서증서에 인증을 부여하는 경우에는 제25조부터 제33조까지, 제36조, 제37조 및 제38조 제5항을 준용한다.
구 택지개발촉진법(2011. 5. 30. 법률 제10764호로 개정되기 전의 것) 제12조(토지수용) ① 시행자(제7조 제1항 제4호에 따라 공동으로 사업을 시행하는 경우에는 공공시행자를 말한다)는 예정지구안에서 택지개발사업의 시행을 위하여 필요한 때에는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제3조에서 정하는 토지·물건 또는 권리(이하 “토지등”이라 한다)를 수용 또는 사용(이하 “수용”이라 한다)할 수 있다.
② 제3조에 따른 예정지구의 지정·고시가 있은 때에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제20조 제1항및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있은 것으로 보며, 재결의 신청은 동법제23조 제1항및 동법제28조 제1항의 규정에 불구하고 제9조의 규정에 의한 실시계획에서 정하는 사업시행기간내에 하여야 한다.
③ 제1항의 규정에 의한 토지등의 수용에 관한 재결의 관할토지수용위원회는 중앙토지수용위원회로 한다.
④∼⑤ 생략
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령(2012. 11. 27. 대통령령 제24209호로 개정되기 전의 것) 제13조(협의성립 확인의 신청) ① 사업시행자는 법 제29조 제1항의 규정에 의하여 협의성립의 확인을 신청하고자 하는 때에는 국토해양부령이 정하는 협의성립확인신청서에 다음 각 호의 사항을 기재하여 관할 토지수용위원회에 제출하여야 한다.
1. 협의가 성립된 토지의 소재지ㆍ지번ㆍ지목 및 면적
2. 협의가 성립된 물건의 소재지ㆍ지번ㆍ종류ㆍ구조 및 수량
3. 토지 또는 물건의 사용의 경우에는 그 사용의 방법 및 기간
4. 토지 또는 물건의 소유자 및 관계인의 성명 또는 명칭 및 주소
5.협의에 의하여 취득하거나 소멸되는 권리의 내용과 그 권리의 취득 또는 소멸의 시기
6. 보상액 및 그 지급일자
② 제1항의 협의성립확인신청서에는 다음 각 호의 서류를 첨부하여야 한다.
1. 토지소유자 및 관계인의 동의서 및 인감증명서
2. 계약서
3. 토지조서 및 물건조서
4. 사업계획서
③ 법제29조 제3항에서 “대통령령이 정하는 사항”이라 함은 제1항 각 호의 사항을 말한다.
2. 헌재 1995. 5. 25. 91헌가7 , 판례집 7-1, 598
당사자
청 구 인주식회사 ○○대표이사 석○인대리인 법무법인 아모스담당변호사 강창문 외 2인
당해사건서울고등법원 2011누12001 손실보상등
주문
구 택지개발촉진법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되고, 2011. 5. 30. 법률 제10764호로 개정되기 전의 것) 제12조 제4항 가운데「‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제29조 제3항 및 제4항 중 ‘제3항’에 관한 부분」을 준용하는 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1)건설교통부장관은 2005. 12. 20. 남양주시 ○○면일대에 대하여 건설교통부 고시 제2005-424호로 한국토지주택공사를 사업시행자로 하는 택지개발계획을 승인·고시하였다.
(2)청구인은 한국토지주택공사와 사이에 위 택지개발예정지구 내에 있는 청구인 소유의 남양주시○○면지상 주택 및 사업장시설에 관하여 보상금을264,594,253원으로 하는 보상합의를 하고 보상합의서를 작성하여 2008. 12. 2. 공증을 받은 후, 2009. 1. 8. 중앙토지수용위원회로부터 협의성립의 확인을 받았다.
(3)청구인은 위 지장물의 이전비 증액 등의 청구소송을 제기하였으나 2011. 2. 24. 청구의 대부분이 기각되었다(수원지방법원 2009구합13611).
청구인은 항소한 후 항소심 소송의 계속 중(서울고등법원 2011누12001) 공익사업을 위한 토지에 대한 협의성립의 확인 절차 및 효력 등에 관하여 규정한 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제29조 제3항 및 제4항 중 ‘제3항’에 관한 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2011. 10. 4. 기각되자(서울고등법원 2011아293), 2011. 10. 31. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인은 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제29조 제3항 및 제4항 중 해당 부분에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다.
그러나 청구인이 공익사업법 제29조 제3항 및 제4항 중 ‘제3항’에 관한 부분의 적용을 받게 된 것은 구 택지개발촉진법 제12조 제4항이 이를 준용하도록 한 것에 의한 것이므로 직권으로 이 사건 심판의 대상을 구 택지개발촉진법 제12조 제4항 중 해당 부분으로 변경하기로 한다.
따라서 이 사건 심판의 대상은 구 택지개발촉진법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되고, 2011. 5. 30. 법률 제10764호로 개정되기 전의 것) 제12조 제4항 가운데「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제29조 제3항 및 제4항 중 ‘제3항’에 관한 부분」을 준용하는 부분(이하 위 각 조항을 ‘제29조 제3항 준용 부분’, ‘제29조 제4항 준용 부분’이라 하고, 통칭하여 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 심판대상조항 및 주요 관련조항의 내용은 다음과 같고,나머지 관련조항의 내용은 별지와 같다.
[심판대상조항]
제12조(토지수용) ④ 제1항의 규정에 의한 토지 등의 수용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률을 준용한다.
[관련조항]
제29조(협의성립의확인)③사업시행자가협의가 성립된 토지의 소재지·지번·지목 및 면적 등 대통령령이 정하는 사항에 대하여 「공증인법」에 의한 공증을 받아 제1항의 규정에 의한 협의성립의 확인을 신청한 때에는 관할 토지수용위원회가 이를 수리함으로써 협의성립이 확인된 것으로 본다.
④ 제1항 및 제3항의 규정에 의한 확인은 이 법에 의한 재결로 보며, 사업시행자·토지소유자 및 관계인은 그 확인된 협의의 성립이나 내용을 다툴 수 없다.
2. 청구인의 주장요지
공익사업법 제29조 제3항의 협의성립의 확인에 필요한 사서증서의 인증 절차는 사업시행자의 일방적인 촉탁에 따라 이루어지는 것으로서 토지소유자 및 관계인(이하 ‘토지소유자 등’이라 한다)의 참여가 배제되어 있으며, 토지소유자 등에게 유리한 진술을 하거나 필요한 증거를 제출할 수 있는 청문의 기회가 부여되지 않는바, 제29조 제3항 준용 부분은 헌법 제12조 제1항의 적법절차원칙 및 행정심판절차에 사법절차가 준용되도록 한 헌법 제107조 제3항에 위반된다.
협의성립의 확인이 토지소유자 등의 참여를 배제한 채 협의의 한쪽 당사자인 사업시행자의 일방적인 신청에 의하여 이루어짐에도 불구하고 제29조 제4항 준용 부분은 확인된 협의의 성립이나 내용을 다툴 수 없도록 함으로써 재판청구권 및 평등권을 침해하고, 헌법 제23조 제3항에서 정한 정당한 보상의 원칙에도 반한다.
3. 판 단
가. 이 사건 법률조항의 의의 및 입법취지
택지개발사업이란 일단(一團)의 토지를 활용하여 주택건설 및 주거생활이
가능한 주택건설용지 및 공공시설용지를 조성하는 사업으로, 택지개발촉진법에서 이를 규율하고 있다.
(2) 이 사건 법률조항의 연혁
1981. 12. 31. 구 토지수용법이 개정되기 이전에는 협의성립의 확인은 사업시행자가 토지소유자 등의 동의를 얻어 토지수용위원회에 확인 신청을 하면 토지수용위원회의 신청서의 공고 및 열람, 토지소유자 등에 대한 의견 제시의 기회 부여 등의 절차를 거쳐 이루어졌다. 그런데 당사자 간에 진정으로 성립되었음이 객관적으로 인정되는 협의에 대해서도 위와 같은 절차를 거치도록 하는 것은 공익사업 등의 원활한 진행에 지장을 주었다. 그리하여 1981. 12. 31. 법률 제3534호로 구 토지수용법이 개정되면서 당사자 간에 협의가 진정으로 성립되었음이 객관적으로 인정되는 경우에는 수용과 손실 보상의 신속화 및 토지수용위원회 업무의 간소화를 위하여 공증을 받아 협의성립의 확인 신청을 하고 토지수용위원회가 이를 수리함으로써 협의성립의 확인이 된 것으로 보도록 하는 규정이 구 토지수용법 제25조의2 제3항에 신설되었다.
한편, 1963. 4. 2. 법률 제1312호로 개정된 구 토지수용법 제25조의2 제4항에서 수용과 손실 보상을 신속하게 실현시키기 위하여 협의성립의 확인을 재결로 보고 확인된 협의의 성립이나 내용을 다툴 수 없도록 규정하였다.
그 후 2002. 2. 4. 구 토지수용법이 폐지됨과 아울러 공익사업법이 제정되면서 구 토지수용법 제25조의2 제3항, 제4항의 규정 내용은 공익사업법 제29조 제3항, 제4항에 규정되었다.
나. 제29조 제3항 준용 부분에 대한 판단
(1) 쟁점
청구인은 제29조 제3항 준용 부분은 협의성립의 확인 절차에서 토지소유자 등의 참여 및 청문 절차를 배제함으로써 헌법 제12조 제1항의 적법절차원칙 및 행정심판절차에 사법절차가 준용되도록 한 헌법 제107조 제3항에 위반된다고 주장한다.
그런데 제29조 제3항 준용 부분은 토지수용위원회가 협의성립의 확인 신청을 수리하면 협의성립이 확인된 것으로 본다고 규정하고 있을 뿐, 재결이나 행정심판과 연관있는 아무런 내용도 규정하고 있지 아니하므로 위 조항에는 행정심판절차에 관한 헌법 제107조 제3항이 적용될 여지가 없다.
따라서 이하에서는 제29조 제3항 준용 부분이 적법절차원칙에 위반되는지 여부에 대하여서만 판단한다.
(2) 적법절차원칙 위반 여부
(가) 적법절차원칙의 의의
헌법 제12조 제1항은 “누구든지 법률에 의하지 아니하고는 체포·구속·압수·수색 또는 심문을 받지 아니하며, 법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌·보안처분 또는 강제노역을 받지 아니한다.”라고 하여 적법절차원칙을 규정하고 있는데, 헌법재판소는 이 적법절차원칙의 적용범위를 형사소송절차에 국한하지 않고 모든 국가작용에 대하여 문제된 법률의 실체적 내용이 합리성과 정당성을 갖추고 있는지 여부를 판단하는 기준으로 적용된다고 판단하였다(헌재 2008. 12. 26. 2008헌마419 등, 판례집 20-2하, 960, 985 등 참조).
적법절차원칙에서 도출할 수 있는 가장 중요한 절차적 요청 중의 하나로, 당사자에게 적절한 고지를 행할 것, 당사자에게 의견 및 자료제출의 기회를 부여할 것을 들 수 있겠으나, 이 원칙이 구체적으로 어떠한 절차를 어느 정도로 요구하는지는 일률적으로 말하기 어렵고, 규율되는 사항의 성질, 관련 당사자의 사익, 절차의 이행으로 제고될 가치, 국가작용의 효율성, 절차에 소요되는 비용, 불복의 기회 등 다양한 요소들을 형량하여 개별적으로 판단할 수밖에 없다(헌재 2010. 12. 28. 2008헌바57 , 판례집 22-2하, 624, 645 등 참조).
(나) 협의성립의 확인 신청 절차
여금 공증인 앞에서 사서증서에 직접 서명 또는 날인하게 하거나, 서명 또는 날인을 확인하게 한 후 그 사실을 증서에 적는 방법으로 한다(같은 법 제57조).
또한 사업시행자가 협의성립의 확인을 신청하려면 토지소유자 등의 동의를 받아야 하며(공익사업법 제29조 제1항, 제3항), 협의성립 확인 신청서에 계약서, 토지조서 및 물건조서와 함께 토지소유자 등의 동의서도 첨부하여야 한다(같은 법 시행령 제13조 제2항).
다만 공증에 의한 협의성립 확인 신청의 경우 토지수용위원회의 신청서 공고 및 열람, 토지소유자 등에 대한 의견 제시의 기회 부여, 해당 신청에 대한 조사 및 심리 등의 절차를 거치지 않아도 되며(같은 법 제29조 제2항, 제31조, 제32조), 토지수용위원회가 그 신청을 수리하면 협의성립이 확인된 것으로 간주된다(같은 법 제29조 제3항).
(다) 판단
이와 같이 사서증서의 인증은 본인 또는 대리인이 촉탁하여야 하며, 대리인이 촉탁하는 경우에는 그 대리권을 증명하여야 하고, 사업시행자가 협의성립 확인 신청을 하려면 토지소유자 등의 동의를 받아 그 동의서를 첨부하여야 한다. 이러한 점에 비추어 보면 토지소유자 등이 협의성립의 확인을 받고자 하는 의사를 가지고 있지 않거나 사서증서의 인증을 직접 촉탁 또는 촉탁 대리권을 수여하지 않으면, 협의성립에 대하여 사서증서 인증을 받는 것은 불가능하다. 그렇다면 사서증서의 인증 및 협의성립의 확인 신청 절차에 토지소유자 등의 참여가 배제되었다고 볼 수 없다.
한편, 제29조 제3항 준용 부분의 공증에 의한 협의성립의 확인 제도는 협의가 성립된 토지의 지번, 지목과 면적, 그 소유자 및 관계인의 성명과 주소, 보상액 및 지급일자 등 협의의 주요사항에 대한 공증이 이루어져 협의가 진정으로 성립되었다는 점이 인정될 수 있는 경우에는 토지수용위원회의 신청서 공고 및 열람, 토지소유자 등에 대한 의견 제시의 기회 부여 등의 절차를 생략함으로써 수용 절차가 불필요하게 복잡해지고 지연되는 것을 방지하고 있다. 이는 수용과 손실 보상의 신속한 진행을 도모하는 동시에 토지소유자 등의 이익실현에도 부합하는 것이라 할 것이다.
따라서 제29조 제3항 준용 부분은 적법절차원칙에 위반되지 아니한다.
다. 제29조 제4항 준용 부분에 대한 판단
(1) 쟁점
청구인은 협의성립의 확인이 토지소유자 등의 참여가 배제된 채 사업시행자
의 일방적 신청에 의하여 이루어짐에도 불구하고 제29조 제4항 준용 부분은 확인된 협의의 성립이나 내용을 다툴 수 없도록 함으로써, 청구인의 재판청구권 및 평등권을 침해하고, 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상의 원칙에도 반한다고 주장한다.
그러나 협의성립에 대한 공증은 토지소유자 등의 직접 촉탁 또는 촉탁 대리권의 수여에 의하여야 하고, 협의성립의 확인 신청은 토지소유자 등의 동의가 있어야 가능하므로 토지소유자 등의 참여가 배제되었다고 볼 수 없음은 앞서 살핀 바와 같다. 따라서 협의성립 확인 신청이 토지소유자 등의 참여가 배제된 채 이루어진다는 점을 전제로 한 청구인의 평등권 침해 주장은 이유없고, 협의성립의 확인 절차를 거쳤다는 것만으로 토지소유자 등이 정당한 보상을 받지 못하는 결과로 귀결되는 것도 아니므로 정당한 보상 원칙 위반 주장 역시 이유없다.
그러므로 아래에서는 제29조 제4항 준용 부분이 청구인의 재판청구권을 침해하는지 여부에 대하여서만 판단한다.
(2)제29조 제4항 준용 부분의 내용
(가)협의가 성립된 토지의 소재지·지번·지목 및 면적 등에 대하여 공증을 받아 협의성립의 확인을 신청하고 토지수용위원회가 이를 수리하면 협의성립이 확인된 것으로 보고, 이러한 협의성립의 확인은 제29조 제4항 준용 부분에 의하여 재결로 간주된다.
협의성립의 확인에 재결의 효력이 부여됨으로써 공익사업법상 재결에 관한 규정이 협의성립의 확인에도 적용되는바, 이로써 공용수용 절차는 종결되고 일정한 조건 아래에서 수용의 효과가 발생하게 된다.
(나) 공익사업법상의 재결에 대해서는 중앙토지수용위원회에 이의를 신청하거나 항고소송, 보상금 증감청구소송 등 행정소송을 제기할 수 있다(공익사업법 제83조, 제85조). 그러나 제29조 제4항 준용 부분은 협의성립의 확인을 재결로 보면서도 협의의 당사자로 하여금 그 확인된 협의의 성립이나 내용을 다툴 수 없도록 하고 있다.
위 조항에 의하여 불복이 허용되지 않는 것은 협의성립 사실의 유무나 협의 내용의 불일치에 대하여 다투는 경우를 말한다. 이는 당사자 간에 진정으로 협의가 성립된 후에 협의성립 사실의 유무 또는 협의 내용의 불일치에 대하여 다투도록 허용하게 되면 진정한 의사에 기하여 협의를 하고서도 이를 번복함으로써 수용 및 보상 절차를 신속하게 종료하여 개발사업을 원활하게 진행하기 위하여 도입된 협의성립 확인 제도의 취지를 몰각하게 되고 소모적인 분쟁
만 야기하게 되기 때문이다.
(3) 재판청구권 침해 여부
(가) 제29조 제4항 준용 부분은 앞서 살핀 바와 같이 확인된 협의의 성립이나 내용을 다툴 수 없게 함으로써 재판청구권을 제한하는바, 이러한 제한은 헌법 제37조 제2항이 규정하는 기본권 제한입법의 한계인 과잉금지원칙을 준수하여야 한다(헌재 1995. 5. 25. 91헌가7 , 판례집 7-1, 598, 609 등 참조).
(나) 판단
1)기존의 협의수용에 의한 권리이전절차는 일반적인 사법(私法)절차에 의하여 처리됨으로써 수용 및 보상 절차의 지연이 초래되는 경우가 발생한바, 제29조 제4항 준용 부분은 이러한 점을 개선하여 사업시행자와 토지소유자 등 사이의 권리이전관계를 보다 명확하게 설정하고 수용과 손실 보상을 신속하게 실현하는 것에 그 목적이 있으므로 입법목적의 정당성이 인정된다.
확인된 협의의 성립이나 내용을 다툴 수 없도록 하는 것은 협의의 성립 또는 내용에 대한 불필요하고 소모적인 분쟁을 방지함으로써 수용과 손실 보상을 신속하게 실현시킬 수 있으므로 위 입법목적 달성에 기여하는 적절한 수단이다.
2) 사업시행자와 토지소유자 등과 사이에 협의가 성립되었을 때 협의성립의 확인을 받을지 여부는 전적으로 협의 당사자의 의사에 달려 있다. 즉, 협의가 성립된 경우 협의 당사자는 토지수용위원회로부터 재결로 간주되는 협의성립의 확인을 받음으로써 신속하게 수용 및 보상 절차를 진행할지, 이를 거치지 않고 쟁송이 가능한 일반적인 사법(私法)절차에 의하여 협의 취득 절차를 진행할지를 선택할 수 있다.
또한 토지수용위원회의 일반적인 재결은 당사자의 의사가 개입되지 않는 일방적 처분이지만, 협의성립의 확인은 협의 당사자의 자발적 합의를 전제로 하여 협의의 진정 성립이 객관적으로 인정되는 경우에 이루어지므로 토지수용위원회의 일반적인 재결과 비교해 볼 때 불복을 허용할 필요성이 크지 않다.
한편, 제29조 제4항 준용 부분은 당사자 간에 진정으로 협의가 성립된 후에 협의성립 사실의 유무 또는 협의 내용의 불일치에 대하여 다투는 것을 제한할 뿐이다. 따라서 수리 대상인 확인 신청이 존재하지 아니하거나 무효인 경우, 기타 공증의 절차 등에 흠결이 있어 사서증서 인증이 무효인 경우, 협의성립 확인 신청에 대한 토지소유자 등의 동의가 존재하지 않거나 무효인 경우에는 수리도 무효라 할 것이어서 이에 대하여는 소송절차를 통하여 다툴 수 있다. 또한 협의가 무효 또는 취소할 수 있는 의사표시에 의하여 이루어진 경우에도
마찬가지로 수리처분에 대하여 다툴 수 있다.
나아가 사업인정을 받은 사업시행자는 토지소유자 등과 협의 절차를 거치는 과정에서 토지조서와 물건조서를 작성한 후 토지소유자 등의 서명 또는 날인을 받아야 하며, 사업의 개요, 토지조서 및 물건조서의 내용과 보상의 시기·방법 등이 포함된 보상계획을 공고하고 토지소유자 등에게 이를 통지하여야 하며, 토지소유자 등의 이의 제기가 있으면 해당 조서에 이를 부기하여야 한다(공익사업법 제26조, 제14조, 제15조).
위와 같이 협의성립의 확인은 협의 당사자의 의사의 합치가 있어야 이루어지고, 공익사업법에서는 협의 절차 과정에서 토지조서·물건조서의 작성 및 보상계획의 공고를 거쳐 협의 당사자에게 토지와 물건조서 등을 확인하게 하고 토지소유자 등이 이의를 제기할 수 있도록 하고 있으며, 개발사업의 특성상 수용과 보상이 신속히 이루어질 것이 요청되는 점에 비추어 볼 때 협의성립의 확인 후에 협의 당사자가 협의의 성립이나 내용을 다툴 수 없도록 한다 하더라도 청구인의 재판청구권이 과도하게 제한된다고 할 수 없다.
3) 제29조 제4항 준용 부분으로 인하여 수용 및 손실 보상 절차가 신속하게 진행됨으로써 도시지역의 주택난 해소를 위한 택지개발사업이 원활히 진행될 수 있으므로 이로 인하여 달성할 수 있는 공익은 중대하다. 이에 반하여 협의 당사자는 제29조 제4항 준용 부분에 의하여 협의성립 사실의 유무 또는 협의 내용의 불일치에 대하여 다툴 수 없을 뿐, 공증의 무효, 협의 의사표시의 하자 등과 같은 그 외의 협의성립 확인 절차상의 하자에 대하여 다투는 것까지 허용되지 않는 것은 아니므로, 제29조 제4항 준용 부분으로 인해 제한되는 사익이 위와 같은 공익보다 결코 크다고 할 수 없다. 따라서 토지소유자 등에 대한 이와 같은 기본권 제한과 그로 인한 공익 달성 사이에는 합리적인 비례관계가 유지되는 것으로 보인다.
4)따라서 제29조 제4항 준용 부분은 과잉금지원칙에 위반하여 청구인의 재판청구권을 침해하지 아니한다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호
별지
[별지] 관련조항
제12조(토지수용)①시행자(제7조 제1항 제4호에 따라공동으로 사업을 시행하는 경우에는 공공시행자를 말한다)는 예정지구안에서 택지개발사업의 시행을 위하여 필요한 때에는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제3조에서 정하는 토지·물건 또는 권리(이하 “토지등”이라 한다)를 수용 또는 사용(이하 “수용”이라 한다)할 수 있다.
②제3조에 따른 예정지구의 지정·고시가 있은 때에는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제20조 제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있은 것으로 보며, 재결의 신청은 동법 제23조 제1항 및 동법 제28조 제1항의 규정에 불구하고 제9조의 규정에 의한 실시계획에서 정하는 사업시행기간내에 하여야 한다.
③제1항의 규정에 의한 토지등의 수용에 관한 재결의 관할토지수용위원회는 중앙토지수용위원회로 한다.
④∼⑤ 생략
제29조(협의성립의 확인) ① 사업시행자와 토지소유자 및 관계인간에 제26조의 규정에 의한 절차를 거쳐 협의가 성립된 때에는 사업시행자는 제28조 제1항의 규정에 의한 재결의 신청기간 이내에 당해 토지소유자 및 관계인의 동의를 얻어 대통령령이 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 협의성립의 확인을 신청할 수 있다.
②제28조제2항·제31조·제32조·제34조·제35조·제52조 제7항·제53조 제4항·제57조 및 제58조의 규정은 제1항의 규정에 의한 협의성립의 확인에 관하여이를 준용한다.
③∼④ 생략
제31조(열람) ① 토지수용위원회는 제28조 제1항의 규정에 따라 재결신청서를 접수한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지체없이 이를 공고하고 공고한 날부터 14일 이상 관계서류의 사본을 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다.
②토지수용위원회가 제1항의 규정에 의한 공고를 한 때에는 관계서류의 열람기간중에 토지소유자 또는 관계인은 의견을 제시할 수 있다.
제32조(심리) ① 토지수용위원회는 제31조 제1항의 규정에 의한 열람기간이
경과한 때에는 지체없이 당해 신청에 대한 조사 및 심리를 하여야 한다.
② 토지수용위원회는 심리를 함에 있어서 필요하다고 인정하는 때에는 사업시행자·토지소유자 및 관계인을 출석시켜 그 의견을 진술하게 할 수 있다.
③ 토지수용위원회는 제2항의 규정에 따라 사업시행자·토지소유자 및 관계인을 출석하게 하는 경우에는 사업시행자·토지소유자 및 관계인에게 미리 그 심리의 일시 및 장소를 통지하여야 한다.
제13조(협의성립 확인의 신청) ① 사업시행자는 법 제29조 제1항의 규정에 의하여 협의성립의 확인을 신청하고자 하는 때에는 국토해양부령이 정하는 협의성립확인신청서에 다음 각 호의 사항을 기재하여 관할 토지수용위원회에 제출하여야 한다.
1. 협의가 성립된 토지의 소재지·지번·지목 및 면적
2.협의가 성립된 물건의 소재지·지번·종류·구조 및 수량
3. 토지 또는 물건의 사용의 경우에는 그 사용의 방법 및 기간
4. 토지 또는 물건의 소유자 및 관계인의 성명 또는 명칭 및 주소
5. 협의에 의하여 취득하거나 소멸되는 권리의 내용과 그 권리의 취득 또는 소멸의 시기
6. 보상액 및 그 지급일자
②제1항의 협의성립확인신청서에는 다음 각 호의 서류를 첨부하여야 한다.
1.토지소유자 및 관계인의 동의서 및 인감증명서
2. 계약서
3. 토지조서 및 물건조서
4. 사업계획서
③법 제29조 제3항에서 “대통령령이 정하는 사항”이라 함은 제1항 각 호의 사항을 말한다.
제31조(대리권의 증명) ① 대리인의 촉탁으로 공증인이 증서를 작성할 경우에는 대리권을 증명할 증서를 제출하게 하여야 한다.
② 제1항의 증서가 인증을 받지 아니한 사서증서일 경우에는 그 증서 외에 권한 있는 행정기관이 작성한 인감증명서 또는 서명에 관한 증명서를 제출하게 하여 증서가 진정한 것임을 증명하게 하여야 한다.
③ 생략
제59조(사서증서에 대한 인증 부여 시의 준용) 사서증서에 인증을 부여하는 경우에는 제25조부터 제33조까지, 제36조, 제37조 및 제38조 제5항을 준용한다.