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판시사항
1. 법률(法律)의 위헌(違憲) 여부에 대한 재판(裁判)의 전제성(前提性)의 의미
2. 사회정화위원회(社會淨化委員會)의 정화계획(淨化計劃)에 의하여 1981.5.2.에 해직된 공무원(公務員)인 청구인들에 대하여는 1980년해직공무원(解職公務員)의보상(補償)등에관한 특별조치법(特別措置法)이 적용되지 아니한다 하여 청구인들이 제기한 구체적 소송사건(訴訟事件)에서의 재판(裁判)의 전제성(前提性)을 부인한 사례
결정요지
1. 헌법재판소법(憲法裁判所法) 제68조 제2항에 의한 헌법소원(憲法訴願)에 있어서는 일반법원(一般法院)에 계속 중인 구체적 사건에 적용할 법률(法律)이 헌법(憲法)에 위반되는 여부가 재판의 전제로 되어야 하며, 이 경우 재판의 전제가 된다고 하려면 그 법률(法律)이 당해 소송사건에 적용할 법률(法律)이어야 하고 그 위헌 여부에 따라 주문(主文)이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우를 말한다.
2. 1980년해직공무원(解職公務員)의보상(補償)등에관한 특별조치법(特別措置法) 제1조, 제2조 제1항 등을 종합하면 위 특별조치법(特別措置法)의 적용대상자인 해직공무원(解職公務員)은, 그 해직원인(解職原因)이 국가보위비상대책위원회(國家保衛非常對策委員會)에서 세운 이른바 “정화계획(淨化計劃)”에 의하여 해직(解職)된 자이어야 하고, 그 해직시기(解職時期)가 원칙적으로 1980.7.1.부터 같은 해 9.30.까지 사이여야 하므로, 사회정화위원회(社會淨化委員會)의 정화계획(淨化計劃)에 의하여 1981.5.2.에 해직된 공무원(公務員)인 청구인들은 위 법률조항(法律條項)의 적용대상자가 아니고, 따라서 위 법률조항(法律條項)은 청구인들이 법원행정처장(法院行政處長)을 상대로 제기한 해직공무원보상대상제외처분취소청구 (解職公務員補償對象除外處分取消請求) 소송사건에 적용할
법률(法律)이 아니므로 이 사건 심판청구(審判請求)는 재판(裁判)의 전제성(前提性) 요건(要件)을 갖추지 못한 부적법(不適法)한 것이다.
재판관 변정수의 별도의견(別途意見)
2. 위 특별조치법(特別措置法)은 그 제1조의 규정에도 불구하고 입법배경이나 제5조의 규정으로 볼 때 국가보위비상대책위원회(國家保衛非常對策委員會)의 정화계획(淨化計劃)에 의하여 해직된 공무원(公務員)의 보상 및 특별채용에 관한 사항만이 아니라 그 정화계획(淨化計劃)에 의하여 해직된 정부산하기관의 직원에 대한 보상 및 특별채용에 관하여도 규정하는 것을 목적으로 하는 법률(法律)이다.
재판관 김진우, 재판관 이시윤, 재판관 김양윤의 반대의견(反對意見)
2. 위 특별조치법(特別措置法)은 보상적 성질을 가지는 법률(法律)인데 청구인들과 같이 사법부(司法府)에서 강제해직된 법원(法院) 일반직공무원(一般職公務員)에 대하여는 합리적 이유없이 보상대상에서 제외하여 평등(平等)의 원칙에 어긋나는 차별입법을 함으로써 헌법불합치적(憲法不合致的)인 법률(法律)에 이르렀는바, 비록 현행 특별조치법(特別措置法)의 규정에 의하여서는 청구인들이 보상금을 수령할 수 없다고 할지라도 헌법재판소(憲法裁判所)가 이러한 차별입법규정에 대하여 헌법불합치(憲法不合致) 내지 입법촉구(立法促求) 결정을 하고 이에 따라 국회(國會)가 앞으로 특별조치법(特別措置法)의 내용을 개정한다면 청구인들이 법원행정처장을 상대로 제기한 ‘해직공무원보상대상제외처분취소청구 (解職公務員補償對象除外處分取消請求)’ 소송에서 승소판결을 받는 것이 가능하므로, 청구인들이 이와 같은 결과를 기대하고 특별조치법(特別措置法)을 근거로 하여 위 소송을 제기하고 위헌제청신청(違憲提請申請)을 한 것이라면 이 사건 심판대상규정의 헌법불합치(憲法不合致) 여부는 위 소송의 재판의 전제가 된다고 할 것이다.
청 구 인 정 ○ 무 외 11인
청구인들 대리인 변호사 서 용 은
관련소송사건 서울고등법원 89구17237 해직공무원보상대상제외처분취소
심판대상조문
1980년해직공무원(解職公務員)의보상(補償)등에관한특별조치법(特別措置法) 제2조 (보상(補償) 등) ① 이 법에 의한 보상대상자(補償對象者)는 1980년 7월 1일부터 동년(同年) 9월 30일까지의 기간(期間) 중 정화계획(淨化計劃)에 의하여 해직(解職)된 공무원(公務員)으로 한다. 다만, 정화계획(淨化計劃)에 의하여 해직(解職)된 공무원(公務員)으로서 그 해직일(解職日)이 위 기간(期間) 이외의 시기(時期)에 해당하는 자(者)에 대하여는 대통령령(大統領令)이 정하는 절차에 따라 보상대상자(補償對象者)로 한다.
② 제1항의 규정(規定)에 의한 보상대상자(補償對象者)(이하 해직공무원(解職公務員)”이라 한다) 중 다음 각호(各號)의 1에 해당하는 자(者)에게는 이 법(法)을 적용하지 아니한다.
1. 장관(長官)·차관(次官) 및 차관급(次官級) 상당(相當) 이상의 보수(報酬)를 받은 자(者)
2. 국가공무원법(國家公務員法) 기타 인사관계법령(人事關係法令)에 의하여 당연퇴직(當然退職) 또는 파면(罷免)된 자(者)
3. 퇴직(退職) 후 재직(在職) 중의 직무상(職務上) 비위사실(非違事實)로 인하여 자격정지(資格停止) 이상의 형(刑)의 선고(宣告)를 받았거나 금고(禁錮) 이상의 형(刑)의 선고유예(宣告猶豫)를 받은 자(者)
4. 소청(訴請) 또는 행정소송절차(行政訴訟節次)를 거쳐 그 당시 면직처분(免職處分)이 취소(取消)된 자(者)
③ 해직공무원(解職公務員)에 대하여는 이 법(法)에 의한 보상금(補償金)을 지급(支給)한다.
④ 이 법(法)에 의한 보상액(補償額) 산정기준(算定基準)은 해직(解職) 당시(當時)의 직급(職級)·호봉(號俸) 및 1988년도 봉급(俸給) 월액(月額)을 기준(基準)으로 한다.
⑤ 보상액(補償額) 산출(算出)을 위한 기간(期間)은 해직일(解職日)로부터 1988년 12월 31일까지로 한다. 다만, 정년초과(停年超過)·사망(死亡)·이민(移民) 또는 공무원(公務員)으로의 재임용(再任用) 등 대통령령(大統領令)이 정하는 사유에 해당되는 경우에는 그 사유(事由) 발생일(發生日)까지로 한다.
⑥ 해직공무원(解職公務員)에 대한 개인별(個人別) 보상액(補償額)은 제4항 및 제5항의 규정(規定)에 의하여 산출한 총봉급액(總俸給額) 상당금액(相當金額)의 60퍼센트로 한다. 다만, 개인별(個人別) 보상액(補償額)의 최저한도(最低限度)를 대통령령(大統領令)으로 정할 수 있다.
⑦ 이 법(法)에 의한 보상금(補償金) 지급(支給)은 이 법(法) 시행일(施行日)로부터 6월 이내에 완료하되, 1989년도 예산(豫算)에 확보되지 아니한 부족분(不足分)에 대하여는 추가예산(追加豫算) 확보 후 지급(支給)한다.
1989.12.18. 선고, 89헌마32 ,33(병합) 결정
1992.12.24. 선고, 92헌가8 결정
2. 1992.11.12. 선고, 91헌가2 결정
주문
이 사건 심판청구를 각하한다.
이유
1. 이 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인들은 모두 법원일반직공무원으로 재직하던 중 1981.4.30.경 사직원을 제출하였고, 같은 해 5.2. 그 사직원이 수리되어 공무원직에서 퇴직하였다. 청구인들은 위 퇴직이 형식은 의원면직으로 되어 있으나, 실제는 의사에 반하는 강제퇴직이라고 주장하면서, 1989.5.15. 청구외(위 관련소송사건의 피고) ○○행정처장에게 1980년해직공무원의보상등에관한특별조치법(1989.3.29. 법률 제4101호, 이하 다만 “특조법”이라 한다) 제3조에 의한 보상금지급신청을 하였던 바, 법원행정처장은 같은 해 8.1. 청구인들을 보상대상자로 인정할 수 없다는 취지의 통지를 하였다.
이에 청구인들은 1989.9.25. 법원행정처장의 위 통지행위가 특조
법 제2조 제1항 소정의 보상대상자로 인정하지 아니하는 처분이라고 주장하여 행정심판을 청구하였고, 그 청구가 기각되자 같은 해 12.30. 서울고등법원에 위 보상대상자불인정처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였으며, 그 소송이 계속되는 동안 특조법 제2조 제1항에 대한 위헌법률심판의 제청을 신청하였다.
서울고등법원은 1990.12.12. 청구인들이 제기한 위헌제청신청사건(90부109)에 관하여는 신청인(청구인)들의 신청을 기각하는 결정을 하였고, 같은 날 청구인들이 제기한 행정소송사건(89구17237)에 관하여는 원고(청구인)들의 청구를 기각하는 판결을 선고하였다(위 행정소송사건에 관하여는 1992.8.14. 대법원에서 청구인들의 상고를 기각하는 판결이 선고되어 청구인 패소로 확정되었다).
그러자 청구인들은 1990.12.21. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의거하여 특조법 제2조 제1항에 대한 위헌결정을 구하는 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건은 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판사건인바, 심판의 대상은 특조법 제2조 제1항의 위헌 여부이다.
2. 주장과 의견
가. 청구인들의 주장 요지
특조법의 입법취지는 제5공화국의 출범을 전후하여 국가공권력의 부당한 행사로 인하여 불법해직된 공무원에게 보상을 통한 명예회복을 도모하여 이른바 5공비리를 척결하고 구시대를 청산하자는 국민적 합의에서 비롯된 것이다. 따라서 이른바 5공비리에 의하여 해직된 공무원은, 국가보위비상대책위원회(이하 “국보위”라 한다)의
존속기간 중에 해직되었거나 그 전후에 해직되었거나 모두 같은 성격의 피해자들이므로, 국보위 발족 전인 1979.10.26.부터 1980.5.30. 사이에 소위 12.12.사태를 주도한 정치군인집단에 의하여 산발적으로 해직된 공무원과 국보위 해체 후인 1980.10.28.부터 1981.6.30. 사이에 국보위의 직무를 승계한 사회정화위원회의 조치에 의하여 추가로 해직된 공무원들도 마땅히 보상을 받아야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 특조법 제2조 제1항이 그 보상대상자를 제5공화국의 출범을 전후한 기간(1979.10.26.1981.6.30.) 중에서 국보위 존속기간에 강제해직된 자에 국한하고 국보위 발족 전과 국보위 해체후에 강제해직된 자를 제외한 것은 헌법 제11조의 평등원칙에 위배된다.
나. 제청기각결정의 이유 요지
특조법은 그 보상대상자를 국보위 존속기간 중에 국보위의 정화계획에 의하여 해직된 공무원으로 한정하고 있음은 사실이지만, 제5공화국의 출범을 전후한 기간 중 비슷한 경위로 공권력에 의하여 강제해직된 공무원들에 대하여 보상받을 수 있는 길을 봉쇄하고 있는 것은 아니다. 모든 국민은 청원권을 가지므로 입법청원에 의하여 사회정화위원회의 정화계획에 의한 해직에 대하여도 보상을 할 수 있도록 하는 내용의 입법을 하게 할 수 있으며, 그러한 입법의 실현 여부는 그와 같은 입법의 필요성에 관한 국민적 합의의 성숙과 국가재정 등의 확보에 달려있다. 따라서 신청인(이 사건 청구인)들이 보상을 받지 못하고 있는 것은 그와 같은 입법이 아직 성사되지 아니한 탓일 뿐, 특조법 제2조 제1항이 같은 성격의 불법해직자 중 국보위 존속기간 중 이외의 시기에 해직된 자에 대하여는 보상
을 받지 못하도록 하였기 때문은 아니다. 그렇다면 특조법 제2조 제1항의 규정이 헌법상의 평등원칙에 위배된다고 할 수 없다.
다. 법원행정처장의 의견 요지
청구인들은 모두 국보위가 해체된 후인 1981.5.2.자로 면직된 자들이므로 특조법의 적용대상자가 아니다. 따라서 청구인들의 청구가 인용되어 특조법 제2조 제1항에 대한 위헌결정이 선고되더라도 청구인들의 지위에 어떤 영향을 미치는 것이 아니다. 결국 청구인들의 이 사건 심판청구는 요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이다.
라. 법무부장관의 의견 요지
먼저 청구인들은 국보위 존속기간 이외의 시기에 해직된 자들이므로, 국보위 존속기간 중의 해직자에 대한 보상을 규정한 특조법 제2조 제1항과는 아무런 관련이 없다. 따라서 자기관련성이 없는 청구인들의 이 사건 심판청구는 부적법하다.
설사 그러하지 아니하다고 하더라도, 특조법이 보상대상자의 범위를 국보위의 정화계획에 의하여 해직된 공무원으로 한정한 것은 국가의 예산사정, 공무원체계의 안정, 특조법의 입법취지 등을 종합적으로 고려한 결과로서, 그것이 입법형성의 자유를 넘어선 불합리한 차별이라고 볼 수 없다. 따라서 특조법 제2조 제1항은 평등 원칙에 위반되지 아니한다.
3. 판 단
먼저 재판의 전제성 유무에 관하여 판단한다. 일반적으로 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원에 있어서는, 일반법원에 계속 중인 구체적 사건에 적용할 법률이 헌법에 위반되는 여부가 재판의 전제로 되어야 한다. 이 경우 재판의 전제가 된다고 하려면,
이 사건의 경우 특조법 제1조에 의하면, “이 법은 국가보위비상대책위원회의 정화계획(이하 정화계획’이라 한다)에 의하여 해직된 공무원의 보상 및 특별채용에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다”라고 규정하고 있고, 같은 법 제2조 제1항에 의하면, “이 법에 의한 보상대상자는 1980년 7월 1일부터 동년 9월 30일까지의 기간 중 정화계획에 의하여 해직된 공무원으로 한다. 다만, 정화계획에 의하여 해직된 공무원으로서 그 해직일이 위 기간 이외의 시기에 해당하는 자에 대하여는 대통령령이 정하는 절차에 따라 보상대상자로 한다”라고 규정하고 있다.
위 규정들을 종합하면, 특조법의 적용대상이 되는 자는 첫째, 국보위라는 기관에서 세운 이른바 “정화계획”에 의하여 해직된 공무원이어야 하고 둘째, 1980.7.1.부터 같은 해 9.30.까지 사이에 해직된 자이어야 한다(다만, 특조법 제2조 제1항 단서의 규정은 해직원인이 같으면서 해직시기만 다른 자에 대하여도 조사·확인에 의하여 보상대상자로 할 수 있는 예외의 인정을 대통령령에 위임하고 있다). 다시 말하자면 특조법의 적용대상자인 해직공무원은, 그 해직원인이 국보위의 정화계획에 의하여 해직된 자이어야 하고, 그 해직시기가 원칙적으로 1980.7.1.부터 같은 해 9.30.까지 사이에 해직된 자이어야 한다는 것이다.
그런데 청구인들의 주장에 의하면, 청구인들의 경우는 그 해직원인이 국보위가 아닌 사회정화위원회의 정화계획에 의한 강제해직이라는 것이고, 그 해직시기도 특조법 제2조 제1항에 정한 시기가 아닌 1981.5.2.이라는 것이며, 그렇다고 하여 특조법 제2조 제1항 단서에 해당되는 경우라는 것도 아니다. 그렇다면 청구인들이 주장하는 해직원인과 해직시기는 특조법 제2조 제1항에 규정한 해직원인과 해직시기와는 전혀 다른 것이므로, 그 법률조항은 청구인들에게 적용할 것이 아니다. 즉 청구인들이 주장하는 해직원인과 해직시기에 관한 사항은 위 법률조항에 규정한 것과는 전혀 별개의 입법사항이므로, 청구인들은 위 법률조항의 적용대상자는 아니다. 따라서 이 사건 법률조항은 청구인들이 제기한 구체적 소송사건인 서울고등법원 89구17237 사건에 적용할 법률이 아니라고 판단된다.
결국 이 사건 심판청구는 재판의 전제성 요건을 갖추지 못한 부적법한 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 변정수의 별도의견과 재판관 김진우, 재판관 이시윤, 재판관 김양균의 반대의견을 제외한 나머지 재판관들의 의견일치에 따른 것이다.
4. 재판관 변정수의 별도의견
특조법이 사회정화위원회의 정화계획에 의하여 강제해직된 공무원의 보상을 위한 법률이 아니기 때문에 이는 청구인들이 법원에 제기한 구체적 소송사건에 적용될 법률이 아니고 따라서 이 사건 심판청구는 재판의 전제성 요건을 갖추지 못한 부적법한 청구라는 점에 대하여는 다수의견과 견해를 같이 한다. 그러나 다수의견이 결정이유에서 특조법의 적용대상이 “해직된 공무원”에 한정된다고
설명한 부분에 대하여 나는 찬성할 수 없다.
특조법은 그 제1조의 규정에도 불구하고 그 입법배경이나 제5조의 규정으로 볼 때 비단 정화계획에 의하여 해직된 공무원의 보상 및 특별채용에 관한 사항만이 아니라 정화계획에 의하여 해직된 정부산하기관의 직원에 대한 보상 및 특별채용에 관하여도 규정하는 것을 목적으로 하는 법률인 것이다. 이 점에 관하여 나는 1993.5.13. 선고한 90헌바22 , 91헌바12 ,13, 92헌바3 ,4 1980년해직공무원의보상등에관한특별조치법 제2조 및 제5조에 관한 헌법소원사건의 결정 이유에서 자세히 설명한 바 있거니와 그러기에 정부산하기관 직원들이 특조법을 근거로 하여 정부를 상대로 법원에 보상금청구소송을 제기하고 보상 및 특별채용의 방법에 있어 정부산하기관의 직원에 대하여 공무원과 차별하여 규정한 특조법 제2조 및 제5조(보상 및 특별채용에 관하여 행정지도만 하고 정부가 책임을지지 아니하도록 함)에 관하여 위헌여부심판의 제청신청을 한 사건에서 나는 위 법률조항들의 위헌 여부가 재판의 전제가 된다는 인정 아래 위헌의견을 폈던 것이다. 그러나 특조법은 국가보위비상대책위원회의 정화계획에 의하여 해직된 공무원과 정부산하기관 직원을 위한 법률일 뿐 사회정화위원회의 조치에 의하여 해직된 공무원을 위한 법률은 전혀 아니기 때문에 이는 사회정화위원회의 조치에 의하여 해직된 청구인들이 법원에 제기한 소송사건에 적용될 법률이 아니고, 따라서 그 위헌 여부가 위 사건에 대한 재판의 전제가 될 수 없는 것이다. 그러므로 국보위에 의하여 강제해직된 정부산하기관 직원들이 제기한 1993.5.13. 선고, 90헌바22 , 91헌바12 ,13, 92헌바3 ,4 사건과 사회정화위원회의 조치에 의하여 해직된 공무원들이 제기
한 이 사건은 그 이론의 바탕을 같이 할 수 없는 것이다.
5. 재판관 김진우, 재판관 이시윤, 재판관 김양균의 반대의견
가. 먼저 재판의 전제성에 대하여 살펴본다. 이 사건은 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 위헌제청형 헌법소원이므로 헌법소원의 대상이 되는 법률의 위헌 여부가 재판의 전제가 되어 있을 것이 필요하다. 즉 청구인들이 법원에 제소 중에 있는 법원행정처장을 피고로 하고 있는 ‘해직공무원보상대상제외처분취소청구’소송의 전제가 되어야 하는 것이다.
재판의 전제성이 있다고 하려면 우선 그 법률이 당해 소송사건에 적용될 법률이어야 하고 그 법률이 위헌으로 선고될 때에는 당해 재판의 주문이 달라지거나 또는 주문에는 영향을 주지 않는다고 하더라도 적어도 당해 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미와 효과를 달리하는 경우라야 하는 것은 다수의견이 지적하는 바와 같다.
그런데 앞서 살펴본 바와 같이 특조법은 보상적 성질을 갖는 법률인데 사법부에서 강제 해직된 법원일반직공무원에 대하여서는 합리적인 이유 없이 보상대상에서 제외하여 평등의 원칙에 어긋나는 차별입법을 함으로써 헌법불합치적인 법률에 이르렀는바, 비록 현행 법규정에 의하여서는 청구인들이 보상금을 수령할 수 없다고 할지라도 헌법재판소가 이러한 차별입법규정에 대하여 헌법불합치 내지 입법촉구결정을 하고 이에 따라 국회가 앞으로 특조법의 내용을 개정한다면 청구인들이 법원행정처장을 상대로 한 위 소송에서 승소판결을 받는 것도 가능하게 될 것이므로, 청구인들이 위와 같은 결과를 기대하고 특조법을 근거로 해서 법원행정처장을 상대로
이 사건 심판대상이 되어 있는 법률조항이 청구인들에 대하여 자기관련성이 없는 것이라고 봤을 때 청구인들의 입장에서 아직 자신들을 위한 법률이 제정되지 않고 있다는 입법부작위를 이유로 하여 입법의 청원을 한다거나 헌법소원을 제기할 수 있느냐가 문제될 수 있겠는데 이 사건 심판대상법률은 그 입법과정과 배경, 제안설명, 현재까지 그들을 구제하기 위한 법률이 제정될 기미마저 보이지 않는 사정 등을 종합해서 보건대, 청구인들은 명백히 보상대상에서 제외되어 있는 것이며 청구인 등에 대한 입법이 아직 실현되고 있지 않는 상태에 있는 것이라 할 수는 없는 것이다.
특조법의 제안설명자인 박실 의원의 입법배경 설명에 따르더라도 보상대상의 범위를 국보위의 정화계획에 의하여 해직된 공무원으로 국한할 수밖에 없었던 이유는 국가예산과 기존 공무원체계의 안정적 유지에 있었다는 것으로서(법무부장관 답변자료에도 언급되어 있음) 보상의 대상범위는 그 당시 이미 확정된 것이라 할 것이고 해직공무원의 소속기관의 수하(誰何)에 따라 추후에 다시 거론하여 순차적으로 보상대상자가 추가되게 되어 있는 상황은 아닌 것이다.
이 점 우리는 다수의견과(서울고등법원 특별부 위헌제청신청기각이유 동지)견해를 달리 하는 것이다.
나. 1989.3.29. 제정된 특조법은 1980년 소위 5공의 신군부세력이 주도한 국보위에서 조치한 공직자정화작업이 추진되는 과정에서 부당하게 해직된 공무원들의 명예회복과 보상을 위한 것으로서 6공정부의 출범에 즈음하여 국민화합의 차원에서 공직사회의 안정적 신분보장과 근무기강을 새로이 확립하려는 데 그 목적이 있었던 것이다.
환언하면 1980년 비상계엄하에서 단행된 공직사회정화(소위 숙정)작업이 헌법과 법률에 의한 공무원의 신분보장제도를 침해한 사실을 사후에 인정하고 그들의 명예회복 및 보상을 위하여 제정된 법률인 점은 특조법의 제정이유 및 목적이나 제정배경 내지 제안설명 등으로 보아 의문의 여지가 없는 것이다.
공무원 등에 대한 해직이, 본인의 자유의사와는 관련이 없이 국보위측에서 일방적으로 조사·수집한 자료에 의하여 강제되므로써 당사자가 자신에게 유리한 사실을 진술하거나 필요한 증거를 제출할 수 있는 청문의 기회를 보장받지 못하였다면, 소위 적법절차의 위배가 있다고 하지 않을 수 없으며 따라서 특조법은 시혜적인 바탕 위에 배상적인 성질이 공존하고 있는 법률이라고 하지 않을 수 없는 것이다(헌법재판소 1992.11.12. 선고, 91헌가2 결정 참조).
특조법의 성격을 위와 같이 이해할 때, 일반적으로 시혜적인 법률에 대하여 국가가 입법재량권을 갖는 것과는 달리 보상의 대상, 방법 및 절차, 금액 등에 있어서 제약이 따른다고 할 것이며, 따라서 그 대상의 선정방법 및 절차, 금액 등이 공평하지 않고 같은 것
은 같게, 다른 것은 다르게 처우되지 않았다면 이는 평등권침해가 될 수 있는 것이다.
즉 특조법이 5공 당시 부당하게 강제해직된 공무원과 그 가족이 겪었던 심적 고통을 위로하고 보상하는 법률이라면 비슷한 시기, 비슷한 절차에 의해 강제해직된 공무원에 대하여서는 다 같이 공평하게 보상하여야 할 것인바, 그 해직된 대상기간을 일정시기로 한정함으로써 국보위주도의 정화계획에 의하여 강제해직된 공무원만 그 대상자로 하고 그 이전 또는 그 이후에 강제해직된 공무원은 이를 제외하고 있는 것은 다른 특단의 합리적 이유가 없는 한 공평한 법률이라고 하기가 어려운 것이다.
어떠한 법률이 수혜자를 특정하고 있을 때 수혜대상에 포함되지 못한 비수혜자가 평등권 위반을 이유로 이를 다툴 수 있겠는가의 문제는 헌법재판의 종주국이라고 할 수 있는 독일에서도 종종 다루어지고 있는 터이지만 이 사건 심판대상법률은 전술과 같이 단순히 시혜적인 법률이 아니고 배상적인 법률로서의 성격도 가지고 있는 것이므로 만일 합리적인 이유 없이 수혜집단과 비수혜집단과의 간에 차등을 두고 있는 것이라면 입법의무의 불완전 이행으로서 소위 부진정입법부작위에 해당된다고 할 것이며 이 때는 평등권의 침해가 인정될 수 있는 것이다.
다. 1980.5.17. 전국에 비상계엄이 선포되고 같은 달 18. 광주민주항쟁이 발발하였는 바, 같은 달 27. 국가보위비상대책위원회설치령이 비상국무회의에서 의결됨에 따라 같은 달 31. 국보위가 설치되었는데 그 산하에 상임위원회 및 공직자정화작업을 주관하였던 사회정화분과위원회를 비롯한 13개 분과위원회가 설치되어 비상계
엄하의 행정, 사법업무의 조정 및 통제기능을 수행하였던 것이고, 같은 해 7.1.부터 9.30.까지의 사이에 공무원 및 정부산하단체 임직원에 대한 본격적인 숙정작업이 단행되었던 것이다.
1980.10.22. 국보위는 해체되었으나 곧 이어 사회정화위원회설치령(1980.10.28. 대통령령 제10054호)에 의거 사회정화위원회(이하 사정위라 한다)가 발족되었는데 법령 자체에 명시되어 있는 바는 아니지만, 새로 발족한 사정위가 국보위의 사회정화분과위원회의 기능을 계승하여 공직사회정화를 위시하여 사회전반의 정화작업을 주도하였다는 사실은 의문의 여지가 없이 자명한 일이다.
1981.4.22. 유태흥 대법원장이 취임하고 약 1주일 후인 같은 해 4.30. 전국 사무관급 이상 법원공무원 456명으로부터 일괄사표를 받아 같은 해 5.2.자로 그 중 이 사건 헌법소원심판청구인 12명을 포함하여 25명에 대하여서만 사표를 선별 수리하는 형식으로 강제 해직시킨 바 있는데 그 점과 관련하여 청구인들 대리인은 당시 유태흥 대법원장이 사정위의 숙정지시 내지 촉구에 의하여 강제해직을 단행하였던 것이라는 취지의 주장을 하고 있고, 1989.1.27.자의 유태흥 작성명의의 확인서에도 그러한 의미의 기재가 엿보이지만 대법원이 사정위의 촉구에 의하여 단행하였건 또는 대법원 자체에서 오래 조사해 온 자료를 토대로 자발적으로 단행하였건 그 과정에 적법절차가 보장되지 않았다는 점에 있어서는 여타 행정부 등 해직공무원의 경우와 하등 다를 바 없는 것이다.
그것은 우선 전국 간부급 법원공무원에게 일괄사표를 제출하도록 지시한 점이라든가 개개인에 대하여 변명의 기회라거나 유리한 증빙자료를 제출할 기회를 주지 않았다는 점에서 그렇고 사표를 수
리한 25명의 법원공무원이 대부분 각급 법원의 사무국장 또는 각급 법원의 주요부서의 과장 등인 점에서 그러하며 이는 사법부 내의 법원일반직 간부층을 세대교체 내지 속칭 물갈이하기 위한 강제해직이지 각 개별적으로 귀책사유의 유무를 조사한 자료에 근거한 인사조치였다라고 보기가 어려운 것이다.
법원행정처장은 법원공무원의 해직은 국보위가 해체된 이후에 대법원 스스로가 자체 정화계획에 의하여 단행한 것이며 다른 해직 공무원의 경우와 그 일자, 원인, 사정이 다르다는 취지로 주장하고 있지만 특조법상 보상대상으로 규정된 공무원의 강제해직이 추후에 문제될 수밖에 없었던 이유가 바로 적법절차 위배에 있었음에 비추어 보건대, 대법원의 인사에 있어서도 적법절차 위배가 있었던 것이라면 법원공무원이라고 해서 보상대상에서 제외되어야 할 합리적 이유가 없는 것이다. 즉 일괄사표의 제출지시 및 일부 선별수리의 해직형식에서 알 수 있는 바와 같이 법원공무원 각 개인의 비리내용, 근거·당사자의 주장내용, 근거 등 공격과 방어가 교차되어 형성되는 청문절차가 적법하게 경유되지 않았다면 설사 사정위의 지시나 촉구가 없이 대법원이 독자적으로 정화계획을 수립하여 단행한 것이라고 할지라도 적법절차였다고 하기는 어려운 것이다. 특히 법원의 일반직공무원은 법관의 재판사무를 보좌하는 지위에 있는 터이므로 그 신분보장의 필요성은 행정부공무원에 비하여 더 했으면 더 했지 덜한 것이라고 하기는 어렵기 때문에 강제해직된 행정부공무원에 대하여 보상을 한다면 강제해직된 법원일반직공무원에 대하여서도 보상책을 강구하여야 온당하다고 할 것이다.
라. 이상을 요약하면 이 사건 헌법소원은 재판의 전제성이 인정
되며, 따라서 본안에 나아가 살핀다면 청구인 등이 강제해직된 경위나 절차는 이른바 국보위의 정화계획에 의하여 강제해직된 다른 행정부공무원의 경우와 조금도 차이가 없어, 국가의 공권력에 의한 강제해직의 피해자인 것은 의문의 여지가 없기 때문에 국가는 가해자의 입장에서 국보위 주도로 해직된 공무원의 경우와 똑같이 보상책임을 지는 것이 온당함에도 불구하고 유독 그들만을 보상대상에서 제외하고 있는 것은 같은 공무원이면서도 행정부공무원이냐, 사법부공무원이냐에 따라 그 처우를 달리 한 것이라 할 것으로서 이는 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙에 위반된다고 보는 것이다. 여기에서 우리는 청구인들의 경우에 소멸시효관계로 국가상대의 손해배상청구가 현재 불가능한 상황이 되었고, 단순한 피해구제를 위한 입법부작위라고 하여 진정입법부작위 위헌확인청구에 의한 구제책의 모색도 그것이 헌법에 그 구제를 위한 명문상의 위임규정이 있는 경우에만 한정적으로 허용되는 청구임에 비추어 실현불가능한 일이므로 청구인들의 입장에서 다른 해결책이 있을 수 없음을 부기하고자 한다.
이상과 같은 이유로 특조법 제2조 제1항은 헌법에 합치되지 않으며 국회는 마땅히 그들을 구제하기 위한 입법을 해야 할 것이라고 사료되어 이를 촉구하는 것이다.
1993. 11. 25.
재판관
재판장 재판관 조규광
재판관 변정수
재판관 김진우
재판관 한병채
재판관 이시윤
재판관 최광률
재판관 김양균
재판관 김문희
재판관 황도연