1. 불진정(不眞正) 부작위입법(不作爲立法)에 대한 헌법소원(憲法訴願)으로 본 사례

2. 부산직할시검인계약서제도실시에따른시세불균일과세에관한조례 제2조, 제3조의 조세평등주의(租稅平等主義)에 위반되는지 여부

3. 위 조례 조항들이 조세법률주의(租稅法律主義)나 자치입법(自治立法)의 한계를 위반하였는지 여부

1. 기본권 보장을 위한 법규정이 불완전하여 그 보충을 요하는 경우에 그 불완전한 법규 자체를 대상으로 하여 그것이 헌법위반이라는 적극적인 심판청구를 한 경우는 불진정(不眞正) 부작위입법(不作爲立法)에 대한 헌법소원(憲法訴願)에 해당된다.

2. 조세평등주의(租稅平等主義)는 특정의 납세의무자를 불리하게 차별하는 것을 금지할 뿐만 아니라 합리적 이유없이 특별한 이익을 주는 것도 허용하지 아니하는바, 부산직할시검인계약서제도실시에따른시세불균일과세에관한조례 제2조, 제3조는 검인계약서제도 실시로 인해 개인간의 거래의 경우, 실거래가격이 입증되는 법인과의 거래의 경우와는 달리, 종전과 달라진 조세부담의 급증에 따른 조세저항을 줄이고 성실신고를 유도하여 이 제도의 조기정착을 도모하고자 한 것이므로 감세대상의 선정에 있어서 자의적이거나 합리성이 결여되었다고 할 수 없으므로, 조세평등주의(租稅平等主義)에 위반되지 않는다.

3. 위 조례 규정들은 모법인 지방세법(地方稅法) 제7조 제2항이 정한 범위안에서 과세요건과 세율을 정하고 있고, 그 구성요건이나 법적 효과에 있어서 특별한 해석의 여지도 없을만큼 명확하며, 또한 법률이 조례로서 과세요건 등을 확정할 수 있도록 조세입법권을 부분적으로 지방자치단체에 위임한 것이 잘못된 것이라고 할 수도 없으므로, 조세법률주의(租稅法律主義)나 위임입법의 한계에 위반되지 않는다.

청구인 : 이○순

대리인 변호사 김백영

부산직할시검인계약서제도실시에따른시세불균일과세에관한조례 (1993.12.31. 부산직할시조례 제3079호로 개정된 1988.10.14. 부산직할시조례 제2457호) 제2조(불균일과세대상) 부동산등기법의 규정에 의하여 부동산등기시에 제출된 계약서(지방세법시행령 제82조의2 제2항 제2호의 규정에 의한 계약서를 말한다. 이하 같다) 중 개인간의 거래시에 작성된 계약서에 의하여 과세되는 취득세와 등록세에 대하여 적용한다.

부산직할시검인계약서제도실시에따른시세불균일과세에관한조례 (1993.12.31. 부산직할시조례 제3079호로 개정된 1988.10.14. 부산직할시조례 제2457호) 제3조 (불균일과세) 제2조의 규정에 의한 불균일과세는 당해 토지와 건축물의 계약서상 금액에 지방세법 제112조 및 제131조의 규정에 의한 세율을 적용하여 산출한 세액의 100분의 30을 경감한다. 다만, 경감하여 산출된 세액이 과세시가표준액에 의하여 산출된 세액에 미달하는 경우에는 과세시가표준액에 의하여 산출된 세액을 취득세 및 등록세액으로 한다.

헌법(憲法) 제59조, 제117조

지방세법(地方稅法) 제7조(공익(公益) 등 사유(事由)로 인한 과세면제(課稅免除) 및 불균일과세(不均一課稅) ① 생략

② 지방자치단체(地方自治團體)는 공익상(公益上) 기타(其他)의 사유(事由)로 인(因)하여 필요(必要)한 때에는 불균일과세(不均一課稅)를 할 수 있다.

1. 1989.7.28. 선고, 89헌마1 결정

1993.3.11. 선고, 89헌마79 결정

1993.9.27. 선고, 89헌마248 결정

2. 1995.6.29. 선고, 94헌마39 결정

이 사건 심판청구를 기각한다.

1. 사건의 개요 및 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구외 김○고는 1993.2.23. 주식회사 대우로부터 부산 해운대구 소재 대우마리나아파트 3차 304동 904호를 분양받아 계약금 및 중도금 합계 97,707,592원을 납부한 상태에서 1993.4.28. 사망하고, 청구인이 상속재산협의분할방식에 의하여 단독으로 위 부동산에 관한 분양자의 지위를 승계받아 1994.11.15. 잔금 26,545,000원을 납부하여 사실상 소유권을 취득하였다.

청구인은 위 부동산에 관한 잔대금을 지불한 후 30일 이내에 취득세를 자진 신고하여 납부하여야 하고, 또한 부동산 등기를 하려면 등록세와 교육세를 자진 신고·납부하여야 한다. 그런데 부산시가 제정한 "부산직할시검인계약서제도실시에따른 시세불균일과세에관한조례"(이하 "이 사건 조례"라고 한다) 제2조는 개인간의 거래시 작성된 검인계약서에 한정하여 불균일과세대상으로 하고 있으며, 제3조는 이 경우 지방세법규정에 의하여 산출한 취득세와 등록세의

100분의 30을 경감하도록 규정하고 있다.

청구인은 이 사건 조례 제2조 중 "개인간의 거래시 작성된 계약서" 부분은 위헌이라는 주장으로 1994.11.18. 이 사건 헌법소원을 청구하였다.

나. 심판의 대상

그러므로 이 사건 심판의 대상은 이 사건 조례 제2조 중 "개인간의 거래시에 작성된 계약서" 부분의 위헌 여부이며, 그 내용 및 관련된 제3조의 내용은 다음과 같다.

부산직할시검인계약서제도실시에따른시세불균일과세에관한 조례(1993.12.31. 부산직할시조례 제3079호로 개정된 1988.10.14. 부산직할시 조례 제2457호)

제2조 (불균일과세대상) 부동산등기법의 규정에 의하여 부동산등기시에 제출된 계약서(지방세법시행령 제82조의2 제2항 제2호의 규정에 의한 계약서를 말한다. 이하 같다) 중 개인간의 거래시에 작성된 계약서에 의하여 과세되는 취득세와 등록세에 대하여 적용한다.

제3조 (불균일과세) 제2조의 규정에 의한 불균일과세는 당해 토지와 건축물의 계약서상 금액에 지방세법 제112조 및 제131조의 규정에 의한 세율을 적용하여 산출한 세액의 100분의 30을 경감한다. 다만, 경감하여 산출된 세액이 과세시가표준액에 의하여 산출된 세액에 미달하는 경우에는 과세시가표준액에 의하여 산출된 세액을 취득세 및 등록세액으로 한다.

2. 청구인의 주장과 관계인의 의견

가. 청구인의 주장

부산시가 이 사건 조례를 제정하면서 실지거래가액이 노출되는

데 따른 급격한 세부담 경감을 위한 입법취지에 비추어 개인과 개인간의 거래에 대해서만 감경하고 법인과 법인간의 거래와 개인과 법인간의 거래에 대하여 감경을 배제하고 있는바, 이는 아무런 합리적인 이유도 없이 개인간의 거래에 비하여 불리하게 중과세되도록 차별적인 입법행위를 한 것이므로 헌법상의 조세평등주의, 실질적 조세법률주의, 재산권 보장의

원리에 위배된다.

부산시는 지방세법 제7조 제2항에서 공익상 기타의 사유로 불균일과세를 할 수 있다고 규정하고 있으므로 그 정당성이 있다고 항변할지 모르나 합리적인 범위 내에서 공익상의 이유로 차별을 할 수 있는 것이지 합리적인 범위를 벗어나 위헌적인 차별을 할 수는 없는 것이다. 과세목적물이 동일하다면 동일한 세부담의 원칙이 적용되어야 할 것이며, 또한 최초 수분양자를 거친 그 다음 단계 거래부터는 경감 적용이 된다는 것도 모순이다.

나. 관계인의 의견

(1) 부산직할시장의 의견

(가) 지방세법 제111조에서 취득세의 과세표준은 취득당시의 가액을 과세표준으로 하여 과세함을 원칙(제1항)으로 하고 있으며, 이 원칙은 납세자의 성실한 신고를 전제하여 신고금액(제2항 본문)으로 하도록 하였으나, 이를 적용함에 있어서는 사실상 취득금액이 입증되는 법인이나 법인과의 거래 등은 사실상 취득금액을 적용(제5항)하고 사실상 취득금액이 입증되지 않는 개인간의 거래는 그 최저한의 과세시가표준액을 적용하도록 규정(제2항 단서)하고 있다. 따라서 청구인의 경우와 같이 사실상 취득금액이 입증되는 거래에서 사실상 취득금액을 과표로 적용하는 근거는 조례가 아닌 지방세법 제

111조이기 때문에 조례의 위헌 여부를 다툴 사항이 아니다.

(나) 정부가 도입한 검인계약서제도는 부동산거래시 행정기관의 검인을 받도록 함으로써 부동산투기 억제는 물론 바람직한 부동산거래의 질서확립을 위하여 시행되고 있는 제도로서, 이를 통해 객관적으로 나타나지 않는 개인간의 거래가액을 성실히 신고토록 유도하는 효과가 있으므로 성실히 신고하는 자에게 급증하는 세액의 일부를 완화해 주기 위한 것이므로 성실납세자와 불성실납세자간의 조세불형평을 최소화하기 위하여 본 조례를 제정한 것을 위헌이라 볼 수 없다. 오히려 신청인의 경우와 같이 사실상 취득금액이 입증되는 경우까지 불균일과세하는 조례를 제정할 경우 지방세법의 취지인 실질과세의 원칙을 전면 부인하는 결과가 될 것이다.

(2) 부산광역시의회의장의 의견

지방세법 제111조 제5항 제3호 및 동법시행령 제82조의2 제2항에서 법인과의 부동산 거래시에는 법인이 작성한 원장·보조장·출납전표·결산서에 의하여 취득가격이 입증되는 가격을 과세표준으로 하도록 규정되어 있고, 지방세법 제7조 제2항 및 제8조에서 지방자치단체는 공익상 기타의 사유로 인하여 필요할 때에는 불균일과세할 수 있으며 이는 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 되어 있는바, 이 사건 조례는 지방세법 및 동법시행령의 범위 내에서 시민의 세부담 경감을 위하여 필요하다고 인정되어 제정된 것으로서, 법률의 범위를 이탈하지 아니한 조례는 위헌심사의 대상이 되지 아니할 것이며 위 지방세법 규정의 위헌 여부를 판단함으로써 이 사건 조례의 존폐 여부가 결정될 사항이라고 할 것이다.

(3) 내무부장관의 의견

이 사건 조례에서 과세표준액에 관한 감면규정을 둔 이유는 지방세법 제111조에서 취득세 과세표준액으로 규정한 취득당시의 가액을 적용함에 있어서 과세표준액이 객관적으로 명백히 입증되는 거래(국가, 지방자치단체 또는 법인 등의 취득)는 실거래가액을 적용하도록 규정하였으나, 실거래가액을 입증할 방법이 없고 오로지 계약당사자가 작성한 계약서에만 의존해야 하는 개인간 거래에서는 별도의 과세기술과 방법이 마련되어야 할 필요가 있어서이다.

이 사건 조례의 내용은 납세자가 임의 작성하는 검인계약서의 금액을 성실하게 사실대로 기재한 경우에는 그렇지 못한 경우에 비하여 상대적으로 부담상의 불이익을 받게 되어 사회정의 실현 및 검인계약서제도의 정착을 저해하게 되는 것을 방지하기 위해, 지방자치단체가 정한 과세시가표준액을 기준으로 그보다 높은 금액을 성실하게 기재한 경우 일정비율을 감액하도록 한 것이므로 조세평등주의에 반하는 것이라 볼 수 없다. 또한 이 사건 조례는 지방세법 제7조 내지 제9조의 규정에 의거 내무부장관의 허가를 얻어 제정한 것이며, 납세자가 과세시가표준액보다 상당히 높은 금액을 검인계약서에 기재한 경우에 한하여 조세의 형평을 기하기 위한 정책적차원에서 일정액을 경감해 주도록 규정한 것이므로 조세법률주의에 위반한 것이라고 할 수 없다.

3. 판단

가. 적법요건에 관한 판단

(1) 청구인은 위 부동산의 원 매수인의 지위를 양수한 자로서, 위 부동산에 대한 취득세, 등록세의 납부의무자이다. 그런데 청구인은 위 조례가 개인과 개인사이의 거래만을 적용대상으로 하고 있

으며 따라서 법인과 거래한 청구인의 경우 그 적용대상에서 제외되고 있어 위 조례는 차별적인 입법에 해당된다고 주장하고 있다. 그렇다면 이러한 청구는 일응 "기본권 보장을 위한 법규정이 불완전하여 그 보충을 요하는 경우에 그 불완전한 법규 자체를 대상으로 하여 그것이 헌법위반이라는 적극적인 헌법소원"을 제기한 경우 즉, 부진정 부작위 입법에 대한 헌법소원에 해당된다고 볼 수 있을 것이므로(1989.7.28. 선고, 89헌마1 ; 1993.3.11. 선고, 89헌마79 결정 등 참조) 청구인은 위 조례에 대한 자기관련성이 있다고 볼 것이다. 그리고 이 사건 조례는 소정의 과세요건을 충족하는 거래사실이 발생하는 경우에 그 집행행위의 매개없이 직접 불균형과세를 발생시키므로 기본권침해의 직접성도 있다고 할 것이다.

(2) 법령에 대한 헌법소원에 있어서는 원칙적으로 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 60일 이내에, 법령이 시행된 날로부터 180일 이내에 청구하여야 하지만 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권을 침해받게 된 자는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 60일 이내에 그 사유가 있은 날로부터 180일 이내에 헌법소원을 청구하여야 하며, 여기서 "사유"는 당해 법령이 청구인의 기본권을 명백히 구체적으로 현실침해한 것을 말한다(헌법재판소 1990.10.8. 선고, 89헌마89 결정 등 참조). 이 사건에서 청구인은 1994.11.15. 사실상 부동산에 대한 소유권을 취득하였으므로 같은 날에 이 사건 조례에 의한 불균형과세가 발생하였다고 할 것이고, 따라서 청구인이 주장하는 청구인의 기본권도 같은 날 이 사건 조례에 의하여 명백히 구체적으로 현실침해되었다고 할 것이다. 그러므로 1994.11.18.에 청구한 이 사건 헌법소원은 헌

법재판소법 제69조 제1항의 청구기간 내에 제기되었음이 날짜 계산상 명백하다.

(3) 한편 이 사건 조례는 부칙(1988.10.14.) 제1조 제2항에서 "이 조례는 따로 정하는 경우를 제외하고는 1994.12.31.까지 시행한다"고 정하였다. 그런데 이 사건 조례와 관련하여 "따로 정한 경우"가 없었으므로 이 사건 조례는 1994.12.31. 자동적으로 폐지되었다. 그 후 부산광역시세감면조례(1995.1.1. 부산광역시 조례 제3151호)에 이 사건 조례의 내용이 편입되어 규정되고 있는데, 동 조례 제22조는 제1항과 제2항에서 이 사건 조례 제2조와 제3조와 같은 내용을 규정하고 있다.

이미 폐지되었지만 이 사건 조례 제2조, 제3조로 인하여 발생한, 청구인이 주장하는바, 청구인의 법익침해와 그로 인한 법률상태가 계속되고 있다고 할 것이므로 헌법소원의 권리보호이익이 존속한다고 볼 것이다[헌법재판소 1989.7.14. 선고, 88헌가5 등(병합); 1989.12.18. 선고, 89헌마32 ·33(병합) 결정 참조].

나. 본안에 관한 판단

(1) 조세평등주의 위반 여부

조세평등주의는 법앞의 평등의 원칙을 조세의 부과와 징수과정에서도 구현함으로써 조세정의를 실현하려는 원칙이다. 이러한 조세공평주의의 원칙에 따라 과세는 개인의 경제적 급부능력을 고려한 것이어야 하고, 동일한 담세능력자에 대하여는 원칙적으로 평등한 과세가 있어야 한다. 또 나아가 특정의 납세의무자를 불리하게 차별하는 것이 금지될 뿐만 아니라 합리적 이유 없이 특별한 이익을 주는 것도 허용되지 아니한다. 조세란 공공경비를 국민에게 강

제적으로 배분하는 것으로서 납세의무자 상호간에는 조세의 전가관계가 있으므로 특정인이나 특정계층에 대하여 정당한 이유 없이 면세·감세 등의 조세우대조치를 하는 것은 다른 납세자에게 그만큼 과중과세를 하는 결과가 되기 때문이다(헌법재판소 1995.6.29. 선고, 94헌마39 결정 참조).

이 사건 조례는 조세감면을 개인간의 검인계약서 거래에 국한시킴으로서, 법인과 개인간의 거래는 그 감면대상에서 제외하고 있다. 개인간의 거래이든 법인과 개인간의 거래이든 부동산거래이고, 검인계약서가 작성된 점도 같으므로 이는 조세감면에 있어서의 차별을 둔 경우에 해당한다. 그러므로 이러한 차별이 합리적 이유가 있는 것인가를 살펴본다.

검인계약서 제도의 실시목적은 그 동안 부동산 거래가액을 성실히 신고하지 않았다는 전제하에 앞으로 부동산 거래시 행정기관으로 하여금 그 거래계약서를 검인하도록 함으로써 바람직한 부동산거래질서를 확립하고 궁극적으로는 성실한 조세신고를 유도하여 조세포탈을 방지하기 위한 것이다. 그런데 이러한 제도의 신속한 정착의 유도 등의 목적을 달성하기 위하여 이 사건 조례는 일정한 시점까지(위에서 본 것처럼 "따로 정하는 경우를 제외하고는 1994.12.31.까지 시행한다"고 하였다) 개인간의 검인계약서에 의한 거래시 일정세액의 30%를 감면하였다.

지방세법 제111조 제1항은 "취득세의 과세표준은 취득당시의 가액으로 한다"고 정하였고, 제2항 본문은 "제1항의 규정에 의한 과세표준액은 조례로 정하는 바에 따라 취득자의 신고에 의한다"고 하였다. 그런데 제2항 단서는, 신고가 없거나 신고가가 과세시가표

준액에 미달하는 경우에는 과세시가표준액에 의하도록 하였다. 그러나 제5항 본문 및 제3호는 "법인장부로 취득가격이 입증되는 취득"의 경우에는 제2항 단서를 적용하지 아니하고 이를 사실상의 취득가격으로 보도록 하였다. 이와 같은 규정에 의하면 법인장부상 사실상의 취득가격이 기재된 경우에는(거래당사자의 신고유무 및 신고내용에 상관없이) 항상 법인장부상의 가격이 취득세와 등록세의 과세표준으로 적용된다는 것이 된다(등록세의 경우 지방세법 제130조 제3항이 취득세에 관한 규정을 원용하고 있다). 따라서 검인계약서제도가 실시되기 이전에는 부동산취득자는 실거래가격보다 훨씬 적은 금액인 과세시가표준액으로 취득세를 부과받기 위하여 취득세신고를 아예 하지 않거나 실거래가격보다 적은 금액으로 신고하는 것이 통상이었으나 개인간의 부동산거래에 있어서는 검인계약서제도의 실시로 동제도의 실시 이전보다 많은 액의 취득세를 부담하게 되었다. 그러나 지방세법 제111조 제5항 제3호에 의하여 용이하게 입증될 수 있는 장부상의 취득가액이 과세표준액이 되는 법인과의 거래에 있어서는 검인계약서제도가 실시되었다고 하여 동 제도의 실시전과 비교하여 납부하여야 할 취득세액에 변동이 없다.

개인간의 거래에 있어서 검인계약서제도의 실시를 통하여 실거래가액으로의 성실신고를 유도하고자 하는 경우에 종전의 과세시가표준액을 초과하는 실거래가액을 기준으로 과세하면 조세부담이 급증하게 되고, 그렇게 되면 조세저항이 발생할 수 있을 뿐만 아니라 검인계약서제도의 조기 정착 및 그 조세법적 측면의 목적인 부동산 거래내용의 성실신고를 기대하기 어려워 진다. 그러므로 검인계약서제도의 조기정착을 위하여 별도의 과세기술과 방법이 필요

하다 할 것이다. 즉, 검인계약서가 사용되는 개인간의 거래의 경우에는 동제도의 정착시까지 잠정적으로 지방세법 제112조 및 제131조의 규정에 의한 세율을 적용하여 산출한 세액을 납세자가 종전에 비하여 과중한 부담을 느끼지 않으면서 이 제도를 수용할 수 있는 정도로 경감하여 조세저항도 예방하면서 실거래가격으로 성실신고하는 납세관행이 뿌리내리도록 할 필요가 있다고 할 것이다. 그러므로 이 사건 조례 제2조는 개인간의 거래의 경우에는 법인이 개입된 거래에 비하여 그간 훨씬 적은 금액을 납세하는 경우가 많았으나 앞으로는 개인간의 거래도 법인과의 거래의 경우와 같이 실질과세의 원칙에 맞는 실거래가액에 기한 과세가 가능하도록 여건을 조성해 주는 검인계약서 제도의 정착을 위해서 개인간의 거래만을 잠정적으로 그리고 과세시가표준액보다 많은 금액을 검인계약서에 기재한 경우에 한하여 감면대상으로 삼은 것이다. 반면에 실거래가액이 입증되는 법인과의 거래의 경우까지 불균일과세할 때는 지방세법의 원칙인 실질과세의 원칙을 포기하는 것이 될 뿐만 아니라 위에서 본 바와 같이 법인과의 거래의 경우는 검인계약서제도의 실시 전후에 차이가 없으므로 실거래가액의 신고를 유도하기 위한 세액감면의 필요성이 없다. 따라서 이 사건 조례가 그 기초가 된 사실의 잘못된 평가를 바탕으로 하고 있다고도 할 수 없다.

그렇다면 이 사건 조례가 과세의 감세대상 선정에 있어서 자의적이거나 합리성이 결여 되었다고는 할 수 없는 것이다. 따라서 이 사건 조례 제2조는 조세평등주의에 위반되지 않는다.

나아가 이 사건 조례는 실거래가격을 취득세 등의 과세표준으로 전제하고 다만 입법목적상 감세의 대상과 범위만을 정하고 있는 것

이므로, 실질과세의 원칙을 침해하고 있는 것도 아니라고 할 것이다.

(2) 조세법률주의와 자치입법의 한계 위반 여부

(가) 이 사건 조례가 헌법에 합치하기 위해서는 그 내용 자체가 헌법에 위반되지 말아야 하는 것 외에도, 헌법 제59조에 규정된 조세법률주의의 원칙상 법률에 형식적·실질적인 근거를 두고 있어야 하며, 나아가 그 근거법률도 헌법에 합치하여야 한다.

조세법률주의의 이념은 과세요건을 법률로 명확하게 규정하여 국민의 재산권을 보호함은 물론 국민생활의 법적안정성과 예측가능성을 보장하기 위한 것이므로, 그 핵심 내용은 과세요건법정주의와 과세요건명확주의이다.

과세요건법정주의는 "조세는 국민의 재산권을 침해하는 것이 되기 때문에 납세의무를 발생하게 하는 납세의무자·과세물건·과세표준·과세기간·세율 등 과세요건과 조세의 부과·징수절차를 모두 국민의 대표기관인 국회가 제정한 법률로써 규정하여야 한다"는 원칙을 말하며(헌법재판소 1989.7.21. 선고, 89헌마38 결정 등 참조), 과세요건명확주의는 과세요건에 관한 법률규정의 내용이 지나치게 추상적이거나 불명확하면 이에 대한 과세관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 있으므로 그 규정내용이 명확하고 일의적이어야 한다는 것을 의미한다(헌법재판소 1992.12.24. 선고, 90헌마21 결정 등 참조).

(나) 헌법 제117조는 지방자치단체가 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다고 규정하고, 지방세법 제7조 제2항은 "지방자치단체는 공익상 기타의 사유로 인하여 필요한 때에는 불균

일과세를 할 수 있다"고 정하였으며, 같은 법 제9조는 그러한 불균일과세는 "내무부장관의 허가를 얻어 당해 지방자치단체의 조례로써 정하여야 한다"고 규정하고 있다. 그런데 이 사건 조례의 성립에 형식적으로나 절차상으로나 하자가 있다는 사실이 발견되지 않는다. 따라서 법인과 개인을 차별하여 불균일과세를 하고 있는 이 사건 조례는 형식상 지방세법 제7조 제2항 및 제9조에 그 법률적 근거를 가지고 있다고 하겠다.

이 사건 조례의 제정취지는, 위에서 살펴 본 바와 같이, 새로이 검인계약서제도를 시행하면서 검인계약서를 이용하여 성실하게 거래내용을 신고하는 성실신고자에게 급증할 수 있는 조세부담을 줄여 줌으로써 검인계약서제도를 속히 정착시키고, 그리하여 궁극적으로는 개인 상호간의 거래에서 흔히 발행할 수 있는 실질적인 조세포탈을 원천적으로 방지하고자 하는 데 있다. 그렇다면 이 사건 조례가 정하는 불균일과세의 목적은 그 근거법률인 지방세법 제7조 제2항이 정하는 "공익상 기타의 사유로 필요한 때"에 해당한다고 할 것이므로 이 사건 조례는 실질적으로도 모법이 정한 범위 안에서 과세요건과 세율을 정하고 있다고 볼 수 있다. 또한 이 사건 조례는 그 구성요건이나 법적 효과 양면에서 특별한 해석의 여지도 없을만큼 명확하다.

그렇다면 이 사건 조례의 내용 자체가 과세요건이나 법적 효과가 불명확하여 과세요건명확주의의 원칙에 반한다고 볼 수 없다.

(다) 나아가 이 사건 조례의 근거법률인 지방세법 제7조 제2항 및 같은 법 제9조가 조세법률주의의 내용인 과세요건법정주의, 과세요건명확주의 및 입법위임의 한계를 준수하고 있는지를 살펴본

다.

이 지방세법 규정들의 합헌성문제는 지방자체를 제도적으로 보장하고 있는 헌법의 규정(제117조, 제118조)과 연관시켜 이해하여야 할 것이다. 지방자치의 제도적 목적은 각 지방자치단체의 실정을 잘 파악하고 있는 주민이 직접 또는 그 대표자로 하여금 그러한 사정에 맞는 정책을 자치적으로 결정하고 실현함으로써 민주주의적 이념을 구현하는 데 있다. 그리하여 지방자치단체는 헌법이나 법률이 국가나 그 밖의 공공단체의 사무로 유보하고 있는 것이 아니라면, 지방자치단체의 모든 사무를 자치적으로 처리하는 데 필요한 자치입법권을 갖는 것이다.

이러한 관점에서 지방자치법 제126조는 "지방자치단체는 법률이 정하는 바에 의하여 지방세를 부과·징수할 수 있다"라고 하고, 지방세법 제3조는 지방세의 부과와 징수에 관하여 필요한 사항은 지방자치단체가 "조례"로써 정하도록 하고 있다. 이렇게 지방세법이 지방세의 부과와 징수에 관하여 필요한 사항을 조례로 정할 수 있도록 한 것은 지방세법은 그 규율대상의 성질상 어느 정도 요강적 성격(要綱的 性格)을 띨 수밖에 없기 때문이라고 해석된다. 왜냐하면 비록 국민의 재산권에 중대한 영향을 미치는 지방세에 관한 것이라 하더라도 중앙정부가 모든 것을 획일적으로 확정하는 것은 지방자치제도의 본래의 취지를 살릴 수 없기 때문이다. 더구나 지방세법의 규정에 의거하여 제정되는 지방세부과에 관한 조례는 주민의 대표로 구성되는 지방의회의 의결을 거치도록 되어 있으므로 법률이 조례로써 과세요건 등을 확정할 수 있도록 조세입법권을 부분적으로 지방자치단체에 위임하였다고 하더라도 조세법률주의의 바

탕이 되고 있는, "대표 없이는 조세 없다"는 사상에 반하는 것도 아니다.

그렇다면 지방세법 제7조 제2항이 조세법률주의에 반하여 위헌이라거나, 포괄적 위임입법의 원칙에 반하여 위헌이라고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 조례 역시 조세법률주의에 반한다거나 법률이 위임한 범위를 벗어나 헌법에 위한된다고 할 수 없다.

(3) 재산권 침해 여부

이 사건 조례는 법령의 적법한 위임범위내에 제정되었으며, 조세평등주의에 위반되지 않고, 또 실질과세의 범위를 일탈한 것도 아니므로 이 사건 조례 제2조가 청구인의 재산권을 위헌적으로 침해하는 것이라고 볼 여지가 없다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 조례 제2조가 개인과 개인간의 거래에만 적용범위를 한정하였다 하여 청구인의 헌법상 보장된 평등권이나 재산권을 침해하였다고 할 수 없으므로, 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다.

1995. 10. 26.

재판장 재판관 김용준

주 심 재판관 김진우

재판관 김문희

재판관 황도연

재판관 이재화

재판관 조승형

재판관 정경식

재판관 고중석

재판관 신창언