서울시의회가 헌법소원을 제기할 수 있는 청구인적격을 보유하는지 여부(소극)

기본권의 보장에 관한 각 헌법규정의 해석상 국민(또는 국민과 유사한 지위에 있는 외국인과 사법인)만이 기본권의 주체라 할 것이고, 국가나 국가기관 또는 국가조직의 일부나 공법인은 기본권의 ‘수범자(受範者)’이지 기본권의 주체로서 그 ‘소지자’가 아니고 오히려 국민의 기본권을 보호 내지 실현해야 할 책임과 의무를 지니고 있는 지위에 있을 뿐이므로, 공법인인 지방자치단체의 의결기관인 청구인 의회는 기본권의 주체가 될 수 없고 따라서 헌법소원을 제기할 수 있는 적격이 없다.

구 지방자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정(1994. 12. 31. 대통령령 제14480호로 제정되고, 1997. 2. 4. 대통령령 제15267호로 개정되기 전의 것) 제14조(총정원의 책정) ① 지방자치단체는 정원관리의 적정화와 운영의 합리화를 도모하기 위하여 내무부령이 정하는 바에 의하여 산정한 정원(이하 “총정원”이라 한다)의 범위 안에서 정원관리기관별로 책정한다.

② 지방자치단체의 장은 행정수요의 급격한 증가 등 부득이한 사유로 인하여 제1항의 규정에 의한 총정원을 초과하여 정원을 책정하고자 할 경우에는 미리 내무부장관의 승인을 얻어야 한다. 이 경우 시장·군수·구청장이 내무

부장관의 승인을 얻고자 하는 때에는 시·도지사를 거쳐야 하며 시·도지사는 정원책정의 적정 여부 등 그 검토결과를 첨부 체출하여야 한다.

③ 생략

구 지방자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정(1994. 12. 31. 대통령령 제14480호로 제정되고, 1997. 2. 4. 대통령령 제15267호로 개정되기 전의 것) 제16조(별정직 정원) ①～② 생략

③ 지방자치단체장이 제2항의 규정에 의하여 정원책정기준을 정할 때에는 미리 내무부장관과 협의를 거쳐야 한다.

헌법재판소법 제68조 제1항

헌재 1994. 12. 29. 93헌마120 , 판례집 6-2, 477

헌재 1995. 2. 23. 90헌마125 , 판례집 7-1, 238

헌재 1995. 9. 28. 92헌마23 등, 판례집 7-2, 343

청 구 인서울특별시의회

대표자 의장　문○권

대리인 변호사　박선주

이 사건 심판청구를 각하한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인은 지방자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정 제14조 제1항·제2항 및 제16조 제3항은 헌법 제117조, 제118조 및 지

방자치법 제15조, 제82조 및 제83조에서 보장된 지방의회의 자치입법권을 제한하고, 주민의 참정권을 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다는 이유로 1996. 10. 17. 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판청구를 제기하였다.

나. 심판의 대상

그러므로 이 사건 헌법소원의 심판대상은 구 지방자치단체의행정기구와정원기구등에관한규정(1994. 12. 31. 대통령령 제14480호로 제정되고, 1997. 2. 4. 대통령령 제15267호로 개정되기 전의 것) 제14조 제1항·제2항 및 제16조 제3항이며(이하 “이 사건 규정조항”이라 한다), 그 규정 내용은 다음과 같다.

제14조(총정원의 책정) ① 지방자치단체는 정원관리의 적정화와 운영의 합리화를 도모하기 위하여 내무부령이 정하는 바에 의하여 산정한 정원(이하 “총정원”이라 한다)의 범위안에서 정원관리기관별로 책정한다.

② 지방자치단체의 장은 행정수요의 급격한 증가 등 부득이한 사유로 인하여 제1항의 규정에 의한 총정원을 초과하여 정원을 책정하고자 할 경우에는 미리 내무부장관의 승인을 얻어야 한다. 이 경우 시장·군수·구청장이 내무부장관의 승인을 얻고자 하는 때에는 시·도지사를 거쳐야 하며 시·도지사는 정원책정의 적정여부 등 그 검토결과를 첨부 제출하여야 한다.

③ (생략)

제16조(별정직 정원) ①, ② (생략)

③ 지방자치단체장이 제2항의 규정에 의하여 정원책정기준을 정할 때에는 미리 내무부장관과 협의를 거쳐야 한다.

2. 청구인의 주장 요지

가. 우리 헌법은 제18장에서 지방자치제도를 보장하고 있는바, 지방자치제도라 함은 지역중심의 지방자치단체가 독자적인 자치기구를 설치해서 그 자치단체의 고유사무를 국가기관의 간섭없이 스스로의 권한과 책임아래 처리하는 것을 의미한다.

나. 또한 지방자치법은 제5장 지방의회, 제12절 사무기구와 직원에 대하여 규정하면서, 같은 법 제82조에 지방의회사무를 처리하기 위하여 조례로 규정하는 바에 의하여 사무처를 둘 수 있으며, 제83조에 지방의회에 두는 사무직원의 정수는 조례로 정한다라고 규정하여, 지방의회의 사무기구와 직원은 지방자치단체의 조례로 정할 수 있도록 지방자치법에서 직접 조례에 위임한 반면, 지방자치단체의 집행기관에 대하여는 지방자치법 제6장 집행기관에 별장으로 규정하여 같은 법 제102조 및 제103조에서 지방자치단체 행정사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구와 공무원을 두되 그 정원은 대통령령이 정한 기준에 따라 조례로 정하도록 하였는바 이와 같이 지방의회와 집행기관의 기구설치 및 직원의 정원관계를 별도로 달리 규정한 것은 지방자치 본질에 입각하여 지방의회 운영의 자율성을 보장하기 위한 법취지로 이해된다.

다. 그러나, 청구인의회가 사무직원을 증원할 필요가 있어서 의원발의에 의하여 관련조례를 개정 의결하여도, 내무부장관의 사전승인을 받도록 한 이 사건 규정조항에 위반된다고 하여 정원책정을 하지 못하는 관계로 증원이 불가능하므로, 위 규정은 헌법 제117조, 제118조 및 지방자치법 제15조, 제82조 및 제83조에서 보장된 지방의회의 자치입법권을 제한하고, 주민의 참정권을 침해하

는 것으로서 헌법에 위반된다.

3. 내무부장관의 주장요지

가. 적법요건에 관하여

(1) 헌법재판소법 제68조 제1항은 “공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자는 헌법소원의 심판을 청구할 수 있다”라고 규정하고 있는바, 여기서 헌법소원을 청구할 수 있는 자는 기본권의 주체인 국민이어야 하고, 헌법상의 기본권이 침해되어야 하므로 청구인의회는 청구인적격이 없다.

(2) 이 사건 규정조항은 1994. 12. 31. 대통령령 제14480호로 제정되어 현재까지 시행되어 오고 있는데, 청구인의회는 이 사건 규정조항의 공포 당시 이미 구성되어 있었던 것이므로 법령의 공포와 동시에 기본권침해를 당한 자에 해당된다 할 것이고, 따라서 이 사건 규정조항의 공포시행일로부터 180일이 훨씬 지난 1996. 10. 17. 청구된 이 사건 헌법소원은 청구기간을 도과한 부적법한 심판청구이다.

나. 본안에 관하여

(1) 헌법 제118조 제2항은 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정하도록 하고 있고, 이에 따라 제정된 지방자치법 제8조, 제102조 및 제103조에서는 지방자치단체의 행정조직의 설치ㆍ운영과 지방공무원의 정원관리에 대하여 규정하고 있는데, 이 사건 규정조항은 위 지방자치법 제102조 및 제103조의 위임에 따라 지방자치단체의 행정기구와 공무원정원의 운용에 대하여 보다 구체적ㆍ세부적으로 규정하고 있는 것이다.

(2) 지방자치단체의 자치입법권은 “법령의 범위안에서” 인정되는

것이므로(지방자치법 제15조), 법령에 의한 제한이 가능한 것인데, 이 사건 규정조항은 지방자치단체에 대한 총정원관리제도를 규정하고 있고, 지방공무원의 정원관리에 있어 총정원제실시는 지방자치단체의 재정, 인구, 행정구역, 읍ㆍ면ㆍ동수 등에 의거한 과학적이고 객관성있는 일정한 공무원 정원산식을 개발하여 적정한 공무원수를 유지하도록 하기 위하여 최소한의 제한을 가하고자 한 것인데, 이러한 제한은 지방의회의 조례제정권의 본질적인 내용을 침해한다고는 할 수 없다.

(3) 지방자치법 제102조 및 제103조는 단순히 집행기관에 한정하여 적용되는 규정이 아니고 지방자치단체 전체의 행정기구와 정원관리에 적용되는 기본원칙을 규정한 것이다. 따라서 지방자치법 제102조 및 제103조에 근거하여 제정된 이 사건 규정조항도 지방자치단체 전체기관의 행정기구와 정원관리에 적용되는 규정이다.

4. 판　단

우선 이 사건 헌법소원심판청구의 청구인이 청구인적격을 갖추었는지의 여부에 관하여 본다.

헌법재판소법 제68조 제1항이 “공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자는 헌법소원의 심판을 청구할 수 있다”고 규정한 것은 기본권의 주체라야만 헌법소원을 청구할 수 있고, 기본권의 주체가 아닌 자는 헌법소원을 청구할 수 없다는 것을 의미한다 할 것인데, 기본권의 보장에 관한 각 헌법규정의 해석상 국민(또는 국민과 유사한 지위에 있는 외국인과 사법인)만이 기본권의 주체라 할 것이고, 국가나 국가기관 또는 국가조직의 일부나 공법인은 기본권의 ‘수범자(Adressat)’이지 기본권의 주체로서 그 ‘소지자

(Träger)’가 아니고 오히려 국민의 기본권을 보호 내지 실현해야 할 ‘책임’과 ‘의무’를 지니고 있는 지위에 있을 뿐이므로, 공법인인 지방자치단체의 의결기관인 청구인의회는 기본권의 주체가 될 수 없고 따라서 헌법소원을 제기할 수 있는 적격이 없다고 할 것이다. (헌재 1994. 12. 29. 93헌마120 ; 1995. 2. 23. 90헌마125 ; 1995. 9. 28. 92헌마23 등 참조)

5. 결　론

그렇다면 이 사건 심판청구는 청구인적격을 결여하여 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　김용준(재판장) 김문희 이재화 조승형 정경식 고중석 신창언 이영모 한대현(주심)