2001헌바81 도시계획법 제32조 등 위헌소원

백 ○ 렬 외 3인

청구인들 대리인 변호사 정 진 석

전주지방법원 2001구959 토지수용이의재결처분취소

이 사건 심판청구를 각하한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 청구인들은 익산시 어양동 소재 전 3,036㎡(이하 “이 사건 토지”라 한다)의 소유자들인데, 이 사건 토지는 익산시가 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정되기 전의 것) 제25조의 규정에 따라 도시계획시설(신흥체육공원) 조성사업의 실시계획 인가를 받고 2차례(익산시 고시 제2000-6호, 제2000-57호)에 걸쳐 고시한 익산시 도시계획시설 사업구역 내에 편입되었다.

(2) 익산시는 위 도시계획사업의 기업자로서 이 사건 토지의 이전에 관하여 청구인들과 협의하였으나 보상가격에 대한 이견으로 협의가 성립되지 않자 전라북도지방토지수용위원회에 이 사건 토지의 수용 등을 위한 재결을 신청하였고, 전라북도지방토지수용위원회는 2001. 1. 29. 이 사건 토지의 수용에 따른 보상금을 223,770,000원, 수

용시기는 2001. 2. 27.로 한다는 내용의 수용재결을 하였다. 청구인들은 이에 불복하여 중앙토지수용위원회에 이의신청을 하였는데 중앙토지수용위원회는 같은 해 4. 17. 청구인들의 이의신청을 기각하는 이의재결을 하였다.

(3) 청구인들은 이 사건 이의재결은 토지수용법 제46조 및 지가공시및토지등의평가에관한법률에 근거하여 이 사건 토지에 관한 손실보상액을 산정하였는데, 이 사건 토지의 공시지가는 이 사건 토지가 도시계획법 제32조, 제46조 내지 제57조에 의하여 녹지지역으로 지정되어 개발행위가 제한받는 상태에서 정하여진 것으로서 인근토지에 비하여 현저하게 낮게 평가되었는바, 위 도시계획법 제32조 등은 헌법 제23조, 제37조 제2항에 반하는 위헌규정이라 할 것이므로, 이러한 위헌법률을 근거로 한 이 사건 이의재결은 위법하다고 주장하면서 전주지방법원에 토지수용이의재결처분취소의 소(2001구959)를 제기하고, 아울러 만약 이 사건 토지가 녹지지역으로 지정되지 않았다면 더 많은 보상금을 받을 수 있었을 것이라면서 도시계획법 제32조, 제46조 내지 제57조는 헌법상의 재산권 보장, 정당보상의 원칙에 위배된다고 주장하면서 위헌여부심판의 제청신청(2001아32)을 하였으나, 위 법원은 2001. 10. 11. 제청신청을 기각하고 같은 날 청구인들의 청구를 기각하자 2001. 10. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정된 것) 제32조, 제46조 내지 제57조(이하 “이 사건 법률조항”이라 한다)의 위헌 여부이고, 그 중 제32조의 내용은 다음과 같다.

제32조 (지역의 지정) ① 건설교통부장관 또는 시·도지사는 도시계획구역안에 있는 토지의 경제적·효율적 이용과 공공의 복리증진을 도모하기 위하여 필요하다고 인정되는 때에는 다음 각호의 지역의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있다.

1. 주거지역 : 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역

2. 상업지역 : 상업과 기타 업무의 편익증진을 위하여 필요한 지역

3. 공업지역 : 공업의 편익증진을 위하여 필요한 지역

4. 녹지지역 : 자연환경·농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산방지를 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역

② 건설교통부장관 또는 시·도지사는 대통령령이 정하는 바에 따라 제1항 각호의 지역을 도시계획결정으로 다시 세분하여 지정할 수 있다.

2. 청구인들의 주장 및 관계기관의 의견

가. 청구인들의 주장

(1) 국민의 재산권을 제한하는 사항은 반드시 법률로써 정하여야 하고 다른 국가기관에 이를 위임할 수 없는데, 이 사건 법률조항은 녹지지역의 지정 및 그에 따른 제한을 법률로써 정하지 아니하고 이를 대통령령에 의하여 할 수 있도록 위임하였으므로 재산권보장을 규정한 헌법 제23조에 위반된다. 뿐만 아니라 도시계획법 제32조 제1항 제4호 중 ‘도시의 무질서한 확산방지’라는 문구는 그 뜻이 모호하므로 위 법률조항은 헌법에 위반된다.

(2) 공공복리와 주민의 삶의 향상을 위하여 도시계획과 녹지지역의 지정이 불가피하다고 하더라도 국토의 효율적 이용과 농업, 임업환경의 변화로 녹지지역으로 지정된 토지에 있어서의 개발행위는 필요한 것이고 이는 최소한도로 제한되어야 할 것임에도 도시계획법 제46조 제1항은 비교적 경미한 행위까지 허가사항으로 규정하고 있고 같은 법 제54조, 제55조는 타지역에 비하여 부당하게 건폐율과 용적율을 제한하고 있다. 그러므로 이들 조항은 재산권의 본질적 내용을 침해하는 것이고, 입법목적에 비추어 볼 때 개인의 재산권을 지나치게 제한하는 것이므로 헌법 제37조 제2항에 위반된다.

(3) 헌법 제23조 제1항은 국민의 재산권을 보장하고, 제3항은 공공필요에 의하여 재산권을 제한하는 경우에는 반드시 법률이 정하는 바에 의하여 정당한 보상을 하도록 규정하고 있다. 그런데 위에서 본 바와 같은 녹지지역 내의 토지에 대한 사용제한은 토지소유자에 대하여 손실보상을 요하는 특별한 희생에 해당한다. 그럼에도 불구하고 도시계획법에는 녹지지역으로 지정된 토지에 대하여 손실보상을 위한 아무런 규정을 두고 있지 아니하다. 그러므로 손실보상 없이 재산권을 제한하는 이 사건 법률조항은 헌법 제23조 제1항, 제3항에 위반된다.

(4) 녹지지역으로 지정된 토지에 대하여는 위에서 본 바와 같은 제한이 있기 때문에 부득이 다른 지역으로 거주지를 이전할 수밖에 없게 되거나, 그나마 재력이 충분하지 아니한 경우에는 토지를 매도하려고 해도 적시에 적당한 가격으로 매도하기 어려워 거주의 이전이 쉽지 아니하고 그 결과 직업선택의 자유도 제한되고 있다. 그러므로 이 사건 법률조항은 녹지지역 내에 거주하는 주민의 헌법상 보장된 거주이전의 자유와 직업선택의 자유를 침해하므로 헌법 제14조, 제15조에 위반된다.

(5) 위와 같이 이 사건 법률조항은 녹지지역으로 지정된 토지의 소유자에 대하여 합리적인 이유 없이 재산권을 침해하고 그 거주자에 대하여 거주이전의 자유 및 직업선택의 자유를 침해함으로써 이들의 평등권을 침해하므로 헌법 제11조에 위반된다.

나. 법원의 위헌제청신청 기각이유

(1) 헌법상 재산권은 토지소유자가 이용가능한 모든 용도로 토지를 자유로이 최대한 사용할 권리나 가장 경제적 또는 효율적으로 사용할 수 있는 권리를 보장하는 것을 의미하지는 않으며, 입법자는 중요한 공익상의 이유로 토지를 일정 용도로 사용하는 권리를 제한할 수 있다. 따라서 토지재산권의 강한 사회성 내지 공공성으로 말미암아 이에 대하여는 헌법상 보장된 다른 재산권에 비하여 보다 강한 제약과 의무가 부과될 수 있다.

(2) 이 사건 법률조항은 도시의 개발·정비·관리·보전이라는 도시계획법의 목적을 위하여 필요한 한도 내에서 개인의 재산권을 합목적적으로 제한하고 있고, 달리 이 사건 법률조항이 재산권에 내재하는 사회적 제약의 한도를 벗어났다거나 재산권의 본질적인 내용을 침해하였다고 볼 수 없다.

3. 판단

먼저 이 사건 심판청구의 적법여부에 관하여 살펴본다.

헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원에 있어서는 법원에 계속된 구체적 사건에 적용할 법률의 위헌여부가 재판의 전제로 되어 있어야 하고, 이 경우에 재판의 전제가 된다고 함은 문제되는 법률이나 법률조항이 당해 소송사건의 재판에 적용되는 것이어야 하며, 그 법률이나 법률조항의 위헌여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우를 말한다(헌재 1995. 7. 21. 93헌바46 , 판례집 7-2, 48, 58; 1997. 11. 27. 92헌바28 , 판례집 9-2, 548, 562).

이 사건의 당해 사건에서 청구인의 손실보상액 증액청구가 인용되기 위해서는 녹지지역의 지정 및 그에 따른 행위제한에 관한 이 사건 법률조항에 대한 위헌 결정이 이 사건 토지의 녹지지역 지정처분을 무효로 할 수 있어야 한다.

그런데 법률에 근거하여 행정청이 행정처분을 한 후에 헌법재판소가 그 법률을 위헌으로 결정하였다면 결과적으로 그 행정처분은 법률의 근거가 없이 행하여진 것과 마찬가지가 되어 하자가 있는 것이 된다고 할 것이나, 하자있는 행정처분이 당연 무효가 되기 위해서는 그 하자가 중대할 뿐만 아니라 명백한 것이어야 하는바, 일반적으로 법률이 헌법에 위반된다는 사정이 헌법재판소의 위헌결정이 있기 전에는 객관적으로 명백한 것이라고 할 수는 없으므로 특별한 사정이 없는 한 이러한 하자는 행정처분의 취소사유에 해당할 뿐 당연 무효사유는 아니다(대법원 1998. 4. 10. 선고, 96다52359 판결; 2001. 3. 23. 선고, 98두5583 판결).

그러므로 이 사건 법률조항이 위헌으로 결정된다 하더라도 달리 취소되지 않는 한 이 사건 토지에 대한 녹지지역 지정처분은 여전히 유효하다 할 것이어서, 이 사건의 당해 사건은 이 사건 법률조항의 위헌 여부에 따라 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우에 해당한다고 할 수 없다. 결국 이 사건 법률조항에 대한 심판청구는 재판의 전제성 요건을 갖추지 못하였다 할 것이다.

4. 결론

따라서 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

2002. 6. 27.

재판장 재판관 윤영철

재판관 한대현

재판관 하경철

재판관 김영일

재판관 권성

재판관 김효종

주심재판관 김경일

재판관 송인준

재판관 주선회