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판시사항
가.구 농촌근대화촉진법 제173조(1970. 1. 12. 법률 제2199호로 제정되었다가 1994. 12. 22. 법률 제4823호로 삭제되기 전의 것) 중 농지개량사업 시행지역 내의 토지에 관련된 권리의무 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 입법목적
나.이 사건 법률조항이 재산권을 침해하는지 여부(소극)
다.이 사건 법률조항이 시장경제원칙에 위배되는지 여부(소극)
라.이 사건 법률조항이 평등의 원칙에 위배되는지 여부(소극)
결정요지
가.농지개량사업은 대규모 지역을 대상으로 그리고 다양한 형태로 시행되는 관계로 그 시행도중에 토지소유자 등 이해관계인이 변경되는 경우 사업시행 자체가 어려워지거나 새로운 권
리자를 상대로 하여 모든 절차를 다시 진행하여야 하기 때문에, 이 사건 법률조항은 농지개량사업의 계속성과 연속성을 보장하고 이해관계인의 이익을 보호하기 위하여 그 사업 시행지역 내의 토지에 관한 소유권 기타 권리의 이동이 있는 경우에 당해 사업에 관한 권리의무도 그 승계인에게 이전하도록 하고 있다.
나.농지개량사업은 농지의 개량·개발·보전 및 집단화와 농업의 기계화를 통하여 농업생산력을 증진시킴으로써 농촌근대화를 촉진하게 함을 목적으로 하는데, 이 사건 법률조항은 농지개량사업의 계속성과 연속성을 보장하기 위하여 사업시행 도중에 그 지역 내의 토지 권리관계에 변경이 생기더라도 당해 사업에 관한 권리의무를 그 승계인에게 이전되도록 강제한 것으로서 그 입법목적의 정당성이 인정되고, 또 그러한 목적을 달성하기 위하여 필요하고도 적합한 수단이라 할 것이다. 또한 이 법률은 사업시행으로 인한 불측의 손해를 방지하고 이해관계인의 권리를 조정하기 위한 다수의 조문을 두는 등 그 피해를 최소화하기 위한 조치를 취하고 있으며, 농지개량사업 및 농촌근대화사업의 공익성, 이 사건 법률조항의 목적과 내용 등에 비추어 농지개량사업이라는 공익 목적을 위하여 승계인의 토지 재산권에 대한 다소간의 제약은 불가피하고 달성하려고 하는 공익이 제한되는 토지소유자 등의 사익보다 강하게 관철되어야 할 실질적인 필요성이 크기 때문에 법익의 균형성에도 반하지 않는다.
따라서 이 사건 법률조항은 농지개량사업 시행지역 내의 토지소유자 등의 재산권을 본질적인 내용까지 침해한다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
다.우리 헌법의 경제질서 원칙에 비추어 보면, 농지개량사업 시행지역 내의 토지에 관한 권리관계에 변경이 있는 경우 그 사업에 관한 권리의무도 승계인에게 이전되도록 규정한 이 사건 법률조항은 농지개량사업의 계속성과 연속성을 보장하고 궁극적으로는 농촌근대화의 목적을 달성하기 위한 것으로써 오히려 사회적 시장경제질서에 부합하는 제도라 할 것이므로, 이는 헌법 제119조 제1항의 시장경제원칙에 위배되지 않는다.
라.농지개량사업의 목적과 내용, 이 사건 법
률조항은 농지개량사업의 계속성과 연속성을 보장하기 위하여 사업시행 도중에 그 지역 내 토지의 권리관계가 변경되더라도 당해 사업에 관한 권리의무를 승계하도록 하고 있는 점, 사업 시행지역 내의 토지와 그렇지 않은 토지는 재산권의 사용·수익 권능의 측면에서 일정한 제한을 받느냐 여부에 따라 상당한 차이가 생기는 점 등에 비추어 볼 때, 농지개량사업 시행지역 내의 토지와 그렇지 않은 지역의 토지는 그 이용관계가 본질적으로 다를 수밖에 없어 그에 대한 권리자를 달리 취급하였다고 하여 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
가사 비교대상을 이루는 두 개의 사실관계 사이에 본질적인 차이가 없다고 하더라도, 위와 같은 여러 사정 및 승계인은 사업 자체와 관련된 공법상의 권리의무만을 이전받게 되는 점, 이 법률은 승계인이 받게 될 불이익을 방지하고 이해관계인의 권리를 조정하기 위하여 다수의 조문을 두고 있는 점 등을 고려할 때, 농지개량사업 시행지역 내 토지의 승계취득자에 대한 차별적 취급에는 합리적인 이유가 있으므로 이들의 평등권을 침해하였다고 볼 수 없다.
심판대상조문
구 농촌근대화촉진법 제173조(1970. 1. 12. 법률 제2199호로 제정되었다가 1994. 12. 22. 법률 제4823호로 삭제되기 전의 것) 중 농지개량사업 시행지역 내의 토지에 관련된 권리의무 부분
참조조문
헌법 제11조 제1항, 제23조 제1항·제2항, 제119조 제1항·제2항, 제122조
참조판례
나. 헌재 1998. 12. 24. 89헌마214 등, 판례집 10-2, 927, 944-946
헌재 2001. 5. 31. 99헌가18 등, 판례집 13-1, 1017, 1086
다. 헌재 1996. 4. 25. 92헌바47 , 판례집 8-1, 370, 380
라. 헌재 1996. 12. 26. 96헌가18 , 판례집 8-2, 680, 701
당사자
청 구 인 윤○섭
대리인 변호사 장기욱
당해사건 대법원 2003다4068 손해배상(기)
주문
구 농촌근대화촉진법 제173조(1970. 1. 12. 법률 제
2199호로 제정되었다가 1994. 12. 22. 법률 제4823호로 삭제되기 전의 것) 중 농지개량사업 시행지역 내의 토지에 관련된 권리의무 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 농어촌진흥공사는 1980. 4. 22. 구 농촌근대화촉진법(1970. 1. 12. 법률 제2199호로 제정되어 1995. 12. 29. 법률 제5077호로 폐지되기 전의 것)에 의하여 농림수산부장관으로부터 대호지구농업종합개발사업의 시행인가를 받아 이를 시행하면서, 사업 시행지역 내에 있는 하○웅 등의 공유인 서산시 ○○읍 ○○리 산 284의 12 임야 36,198㎡(이하 ‘분할 전 임야’라고 한다) 중 일부를 관개용수로(구거)시설 부지로 편입하기 위하여, 1984. 11. 8. 하○웅 등과 사이에 편입예정지 1,039㎡를 협의매수하기로 하는 계약을 체결한 후 매매대금의 일부만을 지급한 상태에서 1985. 2.경 용수로 설치공사에 착수하였다.
(2)그런데 청구인은 1985. 4. 10. 하○웅 등과 사이에 분할 전 임야에 대한 매매계약을 체결하고 같은 달 11. 그 명의로 소유권이전등기를 경료하였으며, 농어촌진흥공사는 1986. 8.경 용수로 설치공사를 완공한 후 시설부지로 편입된 합계 1,192㎡에 대한 분할측량을 실시하고 그 부분에 대한 협의매수를 시도하였으나 청구인의 거절로 소유권을 취득하지 못하였다.
(3)청구인은 농어촌진흥공사를 상대로 용수로 설치가 불법임을 이유로 용수로시설철거소송 등을 제기하였으나(대전지방법원 서산지원 93가단7848), 항소심(대전지방법원 95나1567)과 대법원(96다43607), 파기환송후 항소심(대전지방법원 97나2434)과 대법원(97다54994)을 거쳐 최종적으로 구 농촌근대화촉진법 제173조(1994. 12. 22. 법률 제4823호로 삭제되기 전의 것)에 따라 청구인이 농지개량사업의 시행에 따른 용수로 설치 및 이의 설치관리에 필요한 범위 내의 토지 사용 등에 관한 농어촌진흥공사와 하○웅 등 사이의 권리의무를 승계하게 되어 용수로시설의 철거 및 그 부지인도를 청구할 수 없다는 취지로 패소하였다.
(4) 그러자 청구인은 1998. 12. 31. 다시 농어촌진흥공사를 상대로 소유권상실 및 지가하락으로 인한 손해배상청구소송을 제기하여(대전지방법원 서산지원 98가합2272) 일부 승소판결을 선고받았고 나머지 패소부분에 대하여 항소하였으나(대전고등법원 2001나1957), 항소심은 구 농촌근대화촉진법 제173조에 따라 청구인이 농지개량사업의 시행에 따른 용수로 설치 및 이의 설
치관리에 필요한 범위 내의 토지 사용 등에 관한 농어촌진흥공사와 하○웅 등 사이의 권리의무를 승계하였고, 하○웅 등이 용수로 설치를 승낙한 이상 하○웅 등을 승계한 청구인으로서도 농어촌진흥공사의 용수로 설치 및 관리행위를 수인할 의무가 있으므로, 농어촌진흥공사의 용수로 설치가 불법임을 전제로 한 손해배상청구는 이유 없다고 하면서 청구인의 항소를 기각하였다(농어촌진흥공사는 1999. 2. 5. 법률 제5759호로 제정된 농업기반공사및농지관리기금법 부칙 제8조, 제9조에 의하여 해산되었고, 2000. 1. 1. 농업기반공사가 그 권리의무를 포괄승계한 후 소송을 수계하였다).
(5)이에 청구인은 대법원에 상고를 하면서(대법원 2003다4068), 그 소송에 적용될 수 있는 구 농촌근대화촉진법 제173조의 위헌 여부가 재판의 전제가 된다는 이유로 위헌제청신청을 하였는데, 대법원이 2003. 9. 26. 같은 취지에서 상고를 기각하는 판결을 선고함과 아울러 위헌제청신청을 기각하자, 2003. 10. 20. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
따라서 이 사건의 심판대상은 구 농촌근대화촉진법(1970. 1. 12. 법률 제2199호로 제정되어 1995. 12. 29. 법률 제5077호로 폐지된 것, 이하 ‘이 사건 법률’이라 한다) 제173조(1994. 12. 22. 법률 제4823호로 삭제되기 전의 것, 다만 청구인의 주장 및 당해 사건의 내용 등에 비추어 농지개량사업 시행지역 내의 토지에 관련된 권리의무 부분으로 한정하여 판단함이 상당함, 이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이며, 그 내용은 다음과 같다.
제173조(권리의무의 승계) 농지개량사업 및 농가주택개량사업의 시행지역 내의 토지에 관하여 소유권 기타 권리를 가지는 자의 당해 사업에 관한 권리의무는 그 토지에 관한 소유권 기타 권리의 이동과 동시에 그 승계인에게 이전한다.
2. 청구인의 주장 및 대법원의 위헌제청신청 기각이유, 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
자유민주주의 시민법 체제에서 의사자치 또는 계약자유의 원칙상 자기 스스로 결정하지 않은 사항에 구속되어서는 안 된다. 농지개량사업 시행지역 내의 토지 소유자 등은 공법에 의해 규제될 수 있고 또 사전에 사업시행에 동의하였기 때문에 이 사건 법률에 의한 처분, 절차 기타 행위가 그 승계인에 대하여도 효력을 갖는 것은 타당하다.
나. 대법원의 위헌제청신청 기각이유
이 사건 법률의 입법목적, 농지개량사업은 원칙적으로 농지자원의 종합적 개발과 보전에 기여하고 농업생산력의 증진과 농업경제의 발전에 적합하도록 실시되어야 하고, 농지개량사업의 참여자와 시행자가 제한되어 있으며, 농지개량사업의 시행으로 인하여 많은 이해관계인의 권리가 조정되어야 하는 것을 고려하여 이에 관한 다수의 조문이 규정되어 있는 점, 이 사건 법률조항에서 말하는 ‘당해 사업에 관한 권리의무’는 농지개량사업의 시행을 위한 토지에의 출입과 사용, 시설물 설치 등 사업 자체에 관한 권리의무를 가리키는 것이지 그 토지의 매매계약 등에 따른 소유권 기타 권리의 이전에 관한 권리의무까지를 포함하는 것은 아닌 것으로 해석되는 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 법률조항은 헌법이 보장하는 인간의 존엄과 가치로부터 유래하는 인격권, 평등권, 재산권을 침해하거나 헌법 제119조 제1항의 시장경제의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
다. 농림부장관 및 농업기반공사의 의견
대법원의 위헌제청신청 기각이유와 대체로 유사한 취지이다.
3. 판 단
가. 이 사건 법률조항의 의미
(1) 공법적 권리의무의 승계 필요성
농지개량사업은 농지의 개량·개발·보전 및 집단화와 농업의 기계화를 통하여 농업생산력을 증진시키고 농촌근대화를 촉진하기 위하여 농지개량시설을 설치·관리·변경하거나, 구획정리, 개답·개전, 농지 등에 관한 권리를 교환·분합하는 등 일련의 사업을 말한다. 그런데 농지개량사업에 따른 각종 절차와 부담은 공법상 제한에 해당할 뿐 원칙적으로 그 사업 시행지역 내 토지소유자 등의 사법적 거래를 직접적으로 제한하는 것이 아니기 때문에, 만약 사업주체와 시행지역 내 토지에 관한 권리자 사이에 농지개량사업과 관련된 협의나 처분 등이 있은 후에 그 토지에 관한 권리관계가 변경되고 기존의 협의나 처분 등의 효력이 새로운 권리자에게 미치지 않는다면 사업시행 자체가 어려워지거나 새로운 권리자를 상대로 하여 모든 절차를 다시 진행하여야 하는 어려운 문제가 발생하게 된다.
여기서 농지개량사업의 시행도중에 사업시행자 또는 토지소유자 등 이해관계인의 변경이 있는 경우에 절차의 중단이나 새로운 조치 없이 원활하게 사업을 진행하고 이들의 이익을 보호하기 위하여 특별한 조치를 강구할 필요성이 있게 된다. 이 사건 법률조항은 농지개량사업의 계속성과 연속성을 보장하기 위하여 그 사업의 시행지역 내의 토지에 관하여 소유권 등 권리의 변동이 있는 경우에 당해 사업에 관한 권리의무도 그 승계인에게 이전하도록 하고 있다. 마찬가지로 이 사건 법률 제172조가 농지개량사업과 관련하여 그 절차의 상대방인 토지소유자 등 이해관계인의 지위에 변경사유가 발생한 경우에 이미 행하여진 처분, 절차 기타 행위는 그 행위에 관한 토지 등에 대하여 소유권 기타 권리를 가진 자의 승계인에 대하여도 효력을 갖도록 규정하고 있는 것도 위와 같은 인식에 터 잡은 것으로 볼 수 있다.
(2) 법적 성격 및 승계의 내용
이 사건 법률조항은 위와 같이 농지개량사업의 계속성과 연속성을 보장하기 위하여 사업 시행지역 내의 토지에 관한 소유권 기타 권리의 이동과 동시에 당해 사업에 관한 권리의무도 그 승계인에게 이전하도록 한 것으로서, 이는 토지 소유권 등 권리관계의 변경에 따른 사업대상자 지위의 승계로 볼 수 있는데, 특히 당해 사업에 관한 의무를 승계한다는 측면에서 보면 공용부담 중에서 공용제한(사용제한 또는 부담제한)에 속한다고 할 것이다.
대법원도 승계인에게 이전되는 ‘당해 사업에 관한 권리의무’의 내용에 관하여 ‘농지개량사업의 시행을 위한 토지에의 출입과 사용, 시설물 설치 등 사업 자체에 관한 권리의무를 가리키는 것일 뿐, 그 토지의 매매계약 등에 따른 소유권 기타 권리의 이전에 관한 권리의무까지를 포함하는 것은 아니다’라고 판시하고 있다(대법원 1997. 2. 25. 선고 96다43607 판결 참조).
(3) 기본권의 제한
이 사건 법률조항은 사업 시행지역 내 토지의 소유권 기타 권리관계의 변동에 결부시켜 당해 사업에 관한 권리의무도 그 승계인에게 이전하도록 강제함으로써 해당 재산권에 일정한 공법상 부담을 지우고 있는데, 이는 법률로써 개인의 재산권의 내용 중 사용·수익권능을 부분적으로 제한하는 등 기본권을 제한하는 경우에 해당한다.
률조항은 원치 않는 자에게 농지개량사업과 관련된 내용의 계약을 체결하도록 강제하는 규정이 아니라, 이미 확정된 농지개량사업과 관련된 공법적 권리의무는 토지소유자 등이 변경된다고 하더라도 소멸되지 않고 그 승계인에게 이전된다는 것으로서, 사법상 권리관계 즉 계약의 체결 여부와 그 내용, 효력 등과는 직접적인 관련이 없으므로, 일반적 행동자유권 및 계약자유 내지 사적자치권을 제한한다고 볼 수 없다.
나. 재산권 침해 여부
(1) 재산권보장의 내용과 한계
헌법 제23조 제1항은 “모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.”고 규정하고, 제2항은 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.”고 규정함으로써, 재산권은 법률로써 규제될 수 있고 그 행사 또한 일정한 제약을 받을 수 있다는 것을 밝히고 있다. 우리 재판소는 “입법자는 재산권의 내용을 구체적으로 형성함에 있어서 헌법상의 재산권보장과 재산권의 제한을 요청하는 공익 등 재산권의 사회적 기속성을 함께 고려하고 조정하여 양 법익이 조화와 균형을 이루도록 하여야 한다”는 견해를 밝힌 바 있고, 특히 토지에 대한 재산권과 관련하여 “토지는 원칙적으로 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고, 우리 나라의 가용토지면적은 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반면에, 모든 국민이 생산 및 생활의 기반으로서 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있으므로, 그 사회적 기능에 있어서나 국민경제의 측면에서 다른 재산권과 같게 다룰 수 있는 성질의 것이 아니므로 공동체의 이익이 보다 강하게 관철되어야 한다”는 판단을 한 바 있다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214 등, 판례집 10-2, 927, 944-946).
그러나, 토지와 관련된 재산권을 제한하는 입법 역시 다른 기본권을 제한하는 입법과 마찬가지로 과잉금지의 원칙을 준수하여야 하며, 재산권의 본질적인 내용을 침해하여서는 안 된다고 할 것이다.
(2) 과잉금지의 원칙 및 본질적인 내용 침해 여부
먼저 이 사건 법률조항은 농지개량사업의 계속성과
연속성을 보장하기 위하여 법률로써 개인의 재산권, 특히 소유권의 내용 중 사용·수익권능을 부분적으로 제한하고 있을 뿐, 소유권 기타 권리의 처분에 관한 부분까지 전면적으로 제한하는 것은 아니므로 이를 재산권의 본질적인 내용을 침해하는 것이라고 단정할 수 없다. 다만 입법작용에 의하여 국민의 기본권을 제한함에 있어서 준수되어야 할 과잉금지원칙에 위반되는지 여부에 관하여 본다.
(가) 목적의 정당성
농지개량사업은 농지의 개량·개발·보전 및 집단화와 농업의 기계화를 통하여 농업생산력을 증진시킴으로써 농촌근대화를 촉진하게 함을 목적으로 하는데, 만약 농지개량사업이 계획되어 시행되던 도중에 토지소유자 등이 변경되는 경우 그 지역만을 제외하고서는 사업을 시행할 수 없게 되어 결국에는 사업 전체를 더 이상 진행하지 못하게 되는 상황에 처하게 된다. 이 사건 법률조항은 농지개량사업의 계속성 및 연속성을 보장하기 위하여 이와 같이 사업시행 도중에 사업 시행지역 내의 토지 권리관계에 변경이 생기더라도 당해 사업에 관한 권리의무를 그 승계인에게 이전되도록 규정한 것으로서 그 입법목적의 정당성이 인정된다.
(나) 수단의 적합성
농지개량사업은 대규모 지역을 대상으로 하여 농지개량시설의 설치·관리·변경 또는 폐합, 구획정리, 개답 또는 개전, 매립 또는 간척 등 다양한 형태로 시행됨으로 말미암아 사업시행 지역 및 그 주변 지역의 토지의 성상과 효용, 그 소유 및 이용관계에 중대한 영향을 미치게 되고, 이로 인하여 사업 시행지역 내의 토지소유자를 비롯하여 다수의 이해관계인이 발생하게 된다.
따라서 농지개량사업의 계획·시행 도중에 그 사업 시행지역 내의 토지 소유관계 등이 변경되어 그 해당 토지를 제외하고는 사업을 더 이상 진행할 수 없게 되는 경우 당해 사업에 관한 권리의무를 그 토지에 관한 소유권 기타 권리의 이동과 동시에 그 승계인에게 이전되도록 강제하는 것은 농지개량사업의 목적을 달성하기 위하여 필요하고도 적합한 수단이라고 할 것이다.
(다) 피해의 최소성
먼저 이 사건 법률은 농지개량사업의 시행으로 인한 불측의 손해를 사전에 예방하기 위하여 다수의 보호규정을 두고 있다. 즉, 사업시행자는 농지개량사업시행계획의 개요를 고시하고 그 농지개량사업시행계획을 이해관계인에게 열람시켜야 하며(제94조), 특히 환지계획의 인가 전에 이미 농지개량사업의 시행지역 안에 있는 토지에 대하여 권리의 이전·설정·변경·소멸 또는
처분의 제한이 있은 때에는 그 당사자는 당해 농지개량사업시행자에게 그 사실을 신고하도록 규정하고 있다(제128조). 또, 이 사건 법률의 규정에 의하여 할 사항은 이를 고시한 후가 아니면 제3자에게 대항할 수 없고(제164조 제1항), 농림수산부장관이 농지개량사업에 관한 환지계획 또는 교환·분합계획을 인가하여 고시한 후에는 농지개량사업시행지역 안에 있는 토지에 관하여 그 농지개량사업에 의한 등기를 한 후가 아니면 다른 등기를 하지 못하도록 규정하고 있다(제170조).
또한 농지개량사업은 기본적으로 기존 토지소유자 등에게 공용부담을 초래하는 경우가 많으므로 토지수용법 등을 준용하여 정당한 보상을 하도록 예정하고 있다. 즉 농지개량사업의 시행자는 그 사업의 시행을 위하여 필요한 경우에는 사업시행지역 안에 있는 토지 또는 물건을 수용·사용 또는 제거하거나 변경을 가할 수 있는데, 이 경우 수용 또는 사용에 관하여는 토지수용법을 준용하고, 토지 또는 물건을 제거하거나 변경한 경우에 그 행위로 인하여 손실을 받은 자가 있을 때에는 정당한 보상을 하여야 하며(제154조), 그 밖에 사업시행자는 그 사업에 관한 이해관계인이 위와 같은 사유 이외의 사유로 당해 사업으로 인하여 손실을 받은 때에는 그 손실에 대하여 정당한 보상을 하여야 한다고 규정하고 있다(제156조).
나아가 이 사건 법률조항에 의하여 승계인에게 이전되는 당해 사업에 관한 권리의무의 내용도 농지개량사업의 시행을 위한 토지에의 출입과 사용, 시설물 설치 등 사업 자체에 관한 권리의무에 한정될 뿐, 그 토지의 매매계약 등에 따른 소유권 기타 권리의 이전에 관한 권리의무까지 포함되는 것이 아님은 앞서 본 바와 같다.
이와 같이 이 사건 법률 및 법률조항은 사업 시행지역내 토지소유자 등의 재산권에 대하여 필요·최소한의 제한을 가함과 동시에 사전에 그 승계인의 권리를 보호하기 위한 규정을 둠으로써 그 피해를 최소화하기 위한 조치를 취하고 있다.
(라) 법익의 균형성
이 사건 법률조항은 농지개량사업의 계속성과 연속성을 보장함으로써 농업생산력을 증진시키고 농촌근대화를 촉진하게 하는 일정한 공익을 달성하는데 입법목적이 있고, 한편 그에 따라 제한되는 기본권은 농지개량사업의 시행을 위한 토지에의 출입과 사용, 시설물 설치 등 사업 자체에 관한 권리의무의 승계 등 당해 사업과 관련하여 토지 재산권에 가해지는 공법상의 제약이라고 할 것이다.
그런데, 앞서 본 바와 같은 농지개량사업 및 농촌근
대화사업의 공익성, 농지개량사업은 대체로 대단위 지역을 대상으로 그리고 다양한 형태로 시행되고 있고 토지소유자를 비롯한 다수의 이해관계인을 생기게 한다는 점, 토지 승계인은 당해 사업에 관한 의무뿐만 아니라 그에 관한 권리도 함께 승계하고 궁극적으로는 농지개량사업의 시행으로 인한 실질적인 이익도 함께 영위하게 된다는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 농지개량사업이라는 공익 목적을 위하여 승계인의 토지 재산권에 대한 다소간의 제약은 불가피하고, 달성하려고 하는 공익이 제한되는 토지소유자 등의 사익보다 강하게 관철되어야 할 실질적인 필요성이 크기 때문에 법익의 균형성에도 반하지 않는다.
(3) 따라서, 이 사건 법률조항은 농지개량사업 시행지역내의 토지소유자 등의 재산권을 본질적인 내용까지 침해한다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.
다. 시장경제원칙의 위배 여부
헌법 제119조는 제1항에서 “대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다.”고 규정하여 사유재산제도, 사적 자치의 원칙, 과실책임의 원칙을 기초로 하는 자유시장경제질서를 기본으로 하고 있음을 선언하면서, 한편 제2항에서 “국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.”고 규정함으로써 경제에 관한 국가의 광범위한 규제와 조정을 인정하고 있다. 또한 헌법 제122조는 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 즉 우리 헌법상의 경제질서는 사유재산제를 바탕으로 하고 자유경쟁을 존중하는 자유시장경제질서를 기본으로 하면서도 이에 수반되는 갖가지 모순을 제거하고 사회복지·사회정의를 실현하기 위하여 국가적 규제와 조정을 용인하는 사회적 시장경제질서로서의 성격을 띠고 있다(헌재 1996. 4. 25. 92헌바47 , 판례집 8-1, 370, 380).
적 시장경제질서에 부합하는 제도라 할 것이므로, 이는 헌법 제119조 제1항의 시장경제원칙에 위배된다고 할 수 없다.
라. 평등권의 침해 여부
청구인은 농지개량사업 시행지역 내의 토지를 취득한 자로서 그렇지 않은 지역의 토지취득자와 비교할 때 앞서 본 바와 같은 공법상의 제한을 받게 되는 관계로 헌법상 평등원칙에 위배된다고 주장한다.
그런데, 농지개량사업은 농지의 개량·개발·보전 및 집단화를 통하여 농업생산력을 증진시킴으로써 농촌근대화를 촉진하게 함을 목적으로 하고, 이를 위해 사업 시행지역 내의 토지에 대하여 농지개량시설을 설치·변경하거나 구획정리, 개답 또는 개전, 기타 농지의 개량 또는 보전을 위하여 필요한 사업을 시행하게 되는 점, 이 사건 법률조항은 농지개량사업의 계속성과 연속성을 보장하기 위하여 사업시행 도중에 그 지역 내 토지의 권리관계가 변경되더라도 당해 사업에 관한 권리의무를 승계하도록 하고 있는 점, 사업 시행지역 내의 토지와 그렇지 않은 토지는 재산권의 사용·수익 권능의 측면에서 일정한 제한을 받느냐 여부에 따라 상당한 차이가 생기는 점 등에 비추어 볼 때, 농지개량사업 시행지역내의 토지와 그렇지 않은 지역의 토지는 그 이용관계가 본질적으로 다를 수밖에 없어 그에 대한 권리자를 달리 취급하였다고 하여 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없다(헌재 1996. 12. 26. 96헌가18 , 판례집 8-2, 680, 701 참조).
가사 비교대상을 이루는 두 개의 사실관계 사이에 본질적인 차이가 없다고 하더라도, 앞서 본 바와 같은 여러 사정 및 승계인에게 이전되는 것은 사업 자체와 관련된 공법상의 권리의무에 한정되는 점, 이 사건 법률은 승계인이 받게 될 불이익을 방지하고 이해관계인의 권리를 조정하기 위하여 다수의 조문을 두고 있는 점 등을 고려할 때, 농지개량사업 시행지역 내 토지의 승계취득자에 대한 차별적 취급에는 합리적인 이유가 있다 할 것이므로 이들의 평등권을 침해하였다고 볼 수 없다.
4. 결 론
재판관
재판관 윤영철(재판장) 권 성 김효종 김경일 송인준(주심) 주선회 전효숙 이공현 조대현