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판시사항
1. 밴형화물자동차 운송사업자가 화주가 동승할 경우의 화물기준에 관한 준수사항을 위반할 경우 행정제재를 가하도록 한 구 화물자동차 운수사업법’ 제17조 제1항 제3의5호(이하 ‘이 사건 제재조항’이라 한다)가 기본권 침해의 직접성 요건을 갖추었는지 여부(소극)
2. 밴형화물자동차에 화주가 동승할 경우 화물의 중량과 용적 등이 일정 기준 이상일 것을 요구하는 구 ‘화물자동차 운수사업법’ 제10조 제3항과 ‘화물자동차 운수사업법 시행규칙’(2007. 2. 1. 건설교통부령 제548호로 개정된 것) 제3조의2 제1항(이하 ‘이 사건 규칙’이라 하며, 위 법 제10조 제3항과 합하여 ‘이 사건 화물제한조항’이라 통칭한다)이 신뢰보호원칙에 위배되어 청구인들의 직업의 자유를 침해하는지 여부(소극)
3. 이 사건 화물제한조항이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부(소극)
4. 이 사건 규칙이 모법의 위임범위를 일탈하였는지 여부(소극)
결정요지
1. 청구인들이 이 사건 화물제한조항을 위반하여 이 사건 제재조항을 적용받게 될지 여부가 확정되지 않았고, 이 사건 제재조항은 ‘임의적’ 제재를 예정하고 있을 뿐이어서 위 조항으로 인한 기본권 침해는 행정청의 재량권의 행사에 의하여 비로소 현실화되므로 기본권 침해의 직접성이 없다.
2. 화물운송사업과 여객운송사업을 달리 규율하고 있는 법의 취지와 입법목적 등에 비추어 화물이 수화물의 한계를 넘어선 중량과 부피일 것임은 화물운송사업의 본질상 내재되어 있는바, 화물 없는 승
객을 대상으로도 영업할 수 있으리라는 청구인들의 신뢰는 보호가치가 크다고 보기 어렵고, 2001. 3. 26. 건설교통부장관이 이 사건 규칙과 동일한 내용의 운송약관 개선명령을 이미 내린 바 있으므로 청구인들의 신뢰를 전혀 예상치 못한 방법으로 제약한 것이라고 볼 수 없으며, 청구인들은 2003헌마226 등 결정으로 인하여 약 4년간 다른 밴형화물자동차 운송업자들(2001. 11. 30. 이후 종사자들)과 달리 아무런 제한 없이 여객운송을 통한 영업이익을 누려왔으므로 이 정도의 기간이라면 구 법에 대한 청구인들의 신뢰보호가 충분히 이루어졌다고 할 것이다.
반면, 택시업계와 콜밴업계의 영업범위를 각 제도의 취지에 맞게 조정함으로써 운송질서를 확립하고, 운송서비스를 이용하는 국민의 이익을 보호하며, 화물자동차의 등록일자에 따른 차별적인 법집행의 어려움과 소비자의 교통수단 선택의 혼란 가중의 문제를 해결하기 위하여 화물제한기준을 통일하여야 할 공익상 목적은 매우 중대하므로 이 사건 화물제한조항은 신뢰보호원칙에 위배되었다고 볼 수 없고, 따라서 청구인들의 직업수행의 자유도 침해하지 아니한다.
3. 택시는 ‘승용자동차’로서 중량이 과하거나 부피가 큰 화물을 탑재하는 데 한계가 있고, 택시 운송업자가 손쉬운 여객운송 대신 화물위주의 운송을 하고자 하는 경우란 현실적으로 발생하기 어려우므로 이를 예상하여 법으로 규제할 필요성은 그다지 크지 않으므로 밴형화물자동차 운송업자에게만 화물제한기준을 적용하도록 한 것은 합리적 이유 있는 차별로서 청구인들의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.
4. 이 사건 규칙은 밴형화물자동차가 ‘여객’이 아닌 ‘화물’ 운송을 주된 목적으로 한다는 점에서 단순한 소지품과 구별되는 ‘최소한의 화물’ 개념을 정립한 것이고, 다른 대중교통수단의 약관상 수화물 기준과 비교할 때 그 기준이 지나치게 높다거나 형평에 반한다고 보이지 않으므로, 법 제2조 제3호 후문이 위임한 범위를 벗어난 것이라고 볼 수 없다.
심판대상조문
구 화물자동차 운수사업법(2005. 12. 7. 법률 제7711호로 제정되고, 2008. 2. 29. 법률
제8852호로 개정되기 전의 것) 제17조(화물자동차운송사업의 허가취소 등) ① 건설교통부장관은 운송사업자가 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 그 허가를 취소하거나 6월이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명하거나 감차조치를 명할 수 있다. 다만, 제1호 및 제3호의3의 경우에는 그 허가를 취소하여야 한다.
1.～3의4. 생략
3의5. 제10조(동조 제4항을 제외한다)의 규정에 의한 준수사항을 위반한 때
4.～12. 생략
②～③ 생략
③ 운송사업자는 제2조 제3호 후단의 규정에 의한 화물의 기준에 적합하지 아니한 화물을 운송하여서는 아니된다.
④～⑫ 생략
화물자동차 운수사업법 시행규칙(2007. 2. 1. 건설교통부령 제548호로 개정된 것) 제3조의2(화물의 기준 및 대상차량) ① 법 제2조 제3호 후단에 따른 화물의 기준은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로 한다.
1. 화주 1명당 화물의 중량이 20킬로그램 이상일 것
2. 화주 1명당 화물의 용적이 4만 세제곱센티미터 이상일 것
3. 해당 화물이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 물품일 것
가. 불결하거나 악취가 나는 농산물ㆍ수산물 또는 축산물
나. 혐오감을 주는 동물 또는 식물
다. 기계ㆍ기구류 등 공산품
라. 합판ㆍ각목 등 건축기자재
마. 폭발성ㆍ인화성 또는 부식성 물품
② 생략
참조조문
구 화물자동차 운수사업법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 화물자동차운수사업을 효율적으로 관리하고 건전하게 육성하여 화물의 원활한 운송을 도모함으로써 공공복리의 증진에 기여함을 목적으로 한다.
구 화물자동차 운수사업법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “화물자동차”라 함은 자동차관리법 제3조의 규정에 의한 화물자동차 및 특수자동차로서 건설교통부령이 정하는 자동차를 말한다.
2. 생략
3. “화물자동차운송사업”이라 함은 타인의 수요에 응하여 화물자동차를 사용하여 화물
을 유상으로 운송하는 사업을 말한다. 이 경우 화주가 화물자동차에 동승할 경우에 있어서의 화물은 중량, 용적, 형상 등이 여객자동차운송사업용 자동차에 적재하기 부적합한 것으로 그 기준 및 대상차량등에 관하여 필요한 사항은 건설교통부령으로 정한다.
4.～6. 생략
구 화물자동차 운수사업법 시행규칙(2008. 3. 14. 국토해양부령 제4호로 개정되기 전의 것) 제3조(화물자동차) ｢화물자동차 운수사업법｣(이하 “법”이라 한다) 제2조 제1호에서“건설교통부령이 정하는 자동차”라 함은 ｢자동차관리법 시행규칙｣ 별표 1에 따른 일반형ㆍ덤프형ㆍ밴형 및 특수용도형화물자동차와 견인형ㆍ구난형 및 특수작업형 특수자동차를 말한다. 이 경우 밴형화물자동차는 다음 각 호의 요건을 충족하는 구조이어야 한다.
1. 물품적재장치의 바닥면적이 승차장치의 바닥면적보다 넓을 것
2. 승차정원이 3인 이하일 것. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이를 적용하지 아니한다.
가. ｢경비업법｣ 제4조 제1항에 따라 동법 제2조 제1호나목의 호송경비업무 허가를 받은 경비업자의 호송용 차량
나. 2001년 11월 30일 전에 화물자동차운송사업의 등록을 한 6인승 밴형화물자동차
여객자동차 운수사업법(2008. 3. 28. 법률 제9070호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. 생략
2. “여객자동차 운수사업”이란 여객자동차운송사업, 자동차대여사업 및 여객자동차터미널사업을 말한다.
3. “여객자동차운송사업”이란 다른 사람의 수요에 응하여 자동차를 사용하여 유상(유상)으로 여객을 운송하는 사업을 말한다.
4.～6. 생략
여객자동차 운수사업법(2008. 3. 28. 법률 제9070호로 개정된 것) 제9조(운송약관) ① 제4조 제1항에 따라 여객자동차운송사업의 면허를 받거나 등록을 한 자(이하 “운송사업자”라 한다)는 운송약관을 정하여 국토해양부장관 또는 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다. 운송약관을 변경하려는 때에도 또한 같다.
② 제1항의 운송약관에 포함되어야 할 내용, 그 밖에 필요한 사항은 국토해양부령으로 정한다.
여객자동차 운수사업법 시행령(2008. 6. 13. 대통령령 제20820호로 개정된 것) 제3조(여객자동차운송사업의 종류) ｢여객자동차 운수사업법｣(이하 “법”이라 한다) 제3조 제2항의 규정에 의하여 여객자동차운송사업은 다음 각 호와 같이 세분한다.
1. 노선여객자동차운송사업
가. 시내버스운송사업：주로 특별시ㆍ광역시 또는 시의 단일 행정구역안에서 운행계통을 정하고 국토해양부령이 정하는 자동차를 사용하여 여객을 운송하는 사업. 이 경우 국토해양부령이 정하는 바에 의하여 직행좌석형ㆍ좌석형 및 일반형 등
으로 그 운행형태를 구분한다.
나. 농어촌버스운송사업：주로 군(광역시의 군을 제외한다)의 단일 행정구역안에서 운행계통을 정하고 국토해양부령이 정하는 자동차를 사용하여 여객을 운송하는 사업. 이 경우 국토해양부령이 정하는 바에 의하여 직행좌석형ㆍ좌석형 및 일반형 등으로 그 운행형태를 구분한다.
다. 마을버스운송사업：자동차운행구간의 기점ㆍ종점의 특수성, 사용버스의 특수성등으로 인하여 가목ㆍ나목 및 라목의 규정에 의한 노선여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 그 노선버스로 운행하기 어려운 구간을 주로 하여 주로 시ㆍ군 또는 구의 단일행정구역안에서 국토해양부령이 정하는 기준에 따라 운행계통을 정하고 국토해양부령이 정하는 자동차를 사용하여 여객을 운송하는 사업
라. 시외버스운송사업：운행계통을 정하고 국토해양부령이 정하는 자동차를 사용하여 여객을 운송하는 사업으로서 가목 내지 다목외의 사업. 이 경우 국토해양부령이 정하는 바에 의하여 고속형ㆍ직행형 및 일반형 등으로 그 운행형태를 구분한다.
2. 구역여객자동차운송사업
가. 전세버스운송사업：운행계통을 정하지 아니하고 전국을 사업구역으로 하여 1개의 운송계약으로 국토해양부령이 정하는 자동차를 사용하여 여객을 운송하는 사업. 이 경우 정부기관ㆍ지방자치단체와 그 출연ㆍ연구기관 등 공법인, 회사, 학교 또는 ｢영유아보육법｣ 제10조에 따른 보육시설의 장과의 1개의 운송계약(운임의 수령주체에 불구하고 개별 탑승자로부터 현금ㆍ회수권 또는 카드결제 등의 방식으로 운임을 수수하는 경우를 제외한다)에 의하여 그 소속원만의 통근ㆍ통학목적으로 자동차를 운행하는 경우에는 운행계통을 정하지 아니한 것으로 본다.
나. 특수여객자동차운송사업：운행계통을 정하지 아니하고 전국을 사업구역으로 하여 1개의 운송계약으로 국토해양부령이 정하는 특수한 자동차를 사용하여 장례에 참여하는 자와 시체를 운송하는 사업
다. 일반택시운송사업：운행계통을 정하지 아니하고 국토해양부령이 정하는 사업구역안에서 1개의 운송계약으로 국토해양부령이 정하는 자동차를 사용하여 여객을 운송하는 사업. 이 경우 국토해양부령이 정하는 바에 의하여 소형ㆍ중형ㆍ대형ㆍ모범형 및 고급형 등으로 구분한다.
라. 개인택시운송사업：운행계통을 정하지 아니하고 국토해양부령이 정하는사업구역안에서 1개의 운송계약으로 국토해양부령이 정하는 자동차 1대를 사업자의 질병 등 국토해양부령이 정하는 경우를 제외하고는 사업자가 직접 운전하여 여객을 운송하는 사업. 이 경우 국토해양부령이 정하는 바에 의하여 소형ㆍ중형ㆍ대형ㆍ모범형 및 고급형 등으로 구분한다.
참조판례
1. 헌재 1998. 4. 30. 97헌마141 , 판례집 10-1, 496, 503-504
헌재 2006. 6. 29. 2005헌마165 등, 판례집 18-1하, 337, 382
2. 헌재 1995. 10. 26. 94헌바12 , 판례집 7-2, 447, 460-461
헌재 1997. 11. 27. 97헌바10 , 판례집 9-2, 651, 668
헌재 2001. 9. 27. 2000헌마152 , 판례집 13-2, 338, 346
헌재 2002. 2. 28. 99헌바4 , 판례집 14-1, 106, 116
헌재2002.11.28. 2002헌바45 , 판례집 14-2, 704, 712-713
헌재 2004. 12. 16. 2003헌마226 등 판례집 16-2하, 580
당사자
청 구인1. 김○석
2. 주○종
3. 주식회사 ○○통운
대표이사 강○구
청구인들의 대리인 변호사 김경일
주문
1. 구 화물자동차 운수사업법(2005. 12. 7. 법률 제7711호로 제정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제17조 제1항 제3의5호에 대한 심판청구를 각하한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인들은 2001. 11. 30. 이전에 화물자동차 운송사업을 등록한 후 현재 6인승 밴형화물자동차를 이용하여 화물자동차 운송사업을 경영하는 자들이다.
(2) 그런데 2001. 11. 30. 구 ‘화물자동차 운수사업법 시행규칙’이 개정되어 밴형화물자동차의 승차정원이 6인승에서 3인승 이내로 제한되었고(정원제한규정), 2003. 2. 27. 위 규칙이 개정되어 밴형화물자동차가 화주와 화물을 동시에 운송하는 경우 화물은 ‘승객(화주) 1인당 중량 40㎏ 이상 또는 용적 80,000
㎤ 이상’일 것이 요구되었다(화물제한규정).
(4) 헌법재판소의 위 결정으로 2001. 11. 30. 이전에 등록한 콜밴사업자와 그 후에 등록한 콜밴사업자 간에 승객과 화물에 관한 법적용의 기준이 달라져 법집행상 곤란이 발생하고 이용객의 혼동이 뒤따르자, 위 화물제한규정을 종래보다 완화된 내용으로 개정하여 모든 밴형화물자동차 사업자에게 동일하게 적용되도록 하였고, 위반시 행정제재를 가할 수 있는 근거조항도 마련되었다.
(5) 이에 청구인들은 2007. 2. 22. 위 내용을 규정하고 있는 구 ‘화물자동차 운수사업법’ 제10조 제3항, 제17조 제1항 제3의5호 및 ‘화물자동차 운수사업법 시행규칙’ 제3조의2 제1항이 2001. 11. 30. 전에 화물자동차 운송사업의 등록을 한 6인승 밴형화물자동차 운송사업자에게도 적용되는 한 헌법에 위반된다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 구 ‘화물자동차 운수사업법’(2005. 12. 7. 법률 제7711호로 제정되고, 2008. 3. 21. 법률 제8979호로 전부 개정되기 전의 것) 제10조 제3항, 구 ‘화물자동차 운수사업법’(2005. 12. 7. 법률 제7711호로 제정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제17조 제1항 제3의5호(이하 ‘이 사건 제재조항’이라 한다), ‘화물자동차 운수사업법 시행규칙’(2007. 2. 1. 건설교통부령 제548호로 개정된 것) 제3조의2 제1항(이하 ‘이 사건 규칙’이라 하며, 위 법 제10조 제3항과 합하여 ‘이 사건 화물제한조항’이라 통칭한다)이다.
이 사건 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 화물자동차 운수사업법(2005. 12. 7. 법률 제7711호로 제정되고, 2008. 3. 21. 법률 제8979호로 전부개정되기 전의 것) 제10조(운송사업자의 준수사항) ③ 운송사업자는 제2조 제3호 후단의 규정에 의한 화물의 기준에 적합하지
아니한 화물을 운송하여서는 아니된다.
구 화물자동차 운수사업법(2005. 12. 7. 법률 제7711호로 제정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제17조(화물자동차운송사업의 허가취소 등) ① 건설교통부장관은 운송사업자가 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 그 허가를 취소하거나 6월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명하거나 감차조치를 명할 수 있다. 다만, 제1호 및 제3호의3의 경우에는 그 허가를 취소하여야 한다.
3의5. 제10조(동 조 제4항을 제외한다)의 규정에 의한 준수사항을 위반한 때
화물자동차 운수사업법 시행규칙(2007. 2. 1. 건설교통부령 제548호로 개정된 것) 제3조의2(화물의 기준 및 대상차량) ① 법 제2조 제3호 후단의 규정에 의한 화물은 다음 각 호의 1에 해당하는 것으로 한다.
1.화주 1명당 화물의 중량이 20킬로그램 이상일것
2.화주 1명당 화물의 용적이 4만 세제곱센티미터 이상일 것
3.해당 화물이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 물품일 것
가.불결하거나 악취가 나는 농산물·수산물 또는 축산물
나. 혐오감을 주는 동물 또는 식물
다. 기계·기구류 등 공산품
라. 합판·각목 등 건축기자재
마. 폭발성·인화성 또는 부식성 물품
(다만, 위 제10조 제3항과 제17조 제1항 제3의5호는 2008. 3. 21. 법률 제8979호에 의하여 제11조 제3항과 제19조 제1항 제7호로 조가 바뀌어 개정된 바 있으나, 직제 변경에 따라 “건설부장관”이라는 부분이 “국토해양부장관”으로 변경되었고 일부 자구수정만 있었을 뿐, 법문상으로나 내용상으로 아무런 변화가 없다. 따라서 위 제10조 제3항과 제17조 제1항 제3의5호는 2008. 3. 21. 법률 제8979호에 의하여 개정된 제11조 제3항과 제19조 제1항 제7호와 실질적으로 그 내용이 동일하므로, 위에서 밝힌 이 사건 심판대상에는 2008. 3. 21. 법률 제8979호로 개정된 ‘화물자동차 운수사업법’ 제11조 제3항과 제19조 제1항 제7호 중 제11조 제3항에 관한 부분까지 포함되어 있다.)
[관련조항]
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1.“화물자동차”라 함은 자동차관리법 제3조의 규정에 의한 화물자동차 및 특수자동차로서 건설교통부령이 정하는 자동차를 말한다.
2. 생략
3.“화물자동차운송사업”이라 함은 타인의 수요에 응하여 화물자동차를 사용하여 화물을 유상으로 운송하는 사업을 말한다. 이 경우 화주가 화물자동차에 동승할 경우에 있어서의 화물은 중량, 용적, 형상 등이 여객자동차운송사업용 자동차에 적재하기 부적합한 것으로 그 기준 및 대상차량 등에 관하여 필요한 사항은 건설교통부령으로 정한다.
4.∼6. 생략
구 화물자동차 운수사업법 시행규칙(2008. 3. 14. 국토해양부령 제4호로 개정되기 전의 것) 제3조(화물자동차) ｢화물자동차 운수사업법｣(이하 “법”이라 한다) 제2조 제1호에서 “건설교통부령이 정하는 자동차”라 함은 ｢자동차관리법 시행규칙｣별표 1에 따른 일반형ㆍ덤프형ㆍ밴형 및 특수용도형화물자동차와 견인형ㆍ구난형 및 특수작업형 특수자동차를 말한다. 이 경우 밴형화물자동차는 다음 각 호의 요건을 충족하는 구조이어야 한다.
1.물품적재장치의 바닥면적이 승차장치의 바닥면적보다 넓을 것
2.승차정원이 3인 이하일 것. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이를 적용하지 아니한다.
가.｢경비업법｣ 제4조 제1항에 따라 동법 제2조 제1호 나목의 호송경비업무 허가를 받은 경비업자의 호송용 차량
나.2001년 11월 30일 전에 화물자동차 운송사업의 등록을 한 6인승 밴형화물자동차
2. 청구인들의 주장 및 관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장요지
(1) 청구인들이 6인승 밴형화물자동차 운송업을 등록할 당시에는 화주가 동승할 경우의 화물의 중량과 부피, 품목에 관한 규제가 없었는바, 이 사건 심판대상조항들은 뒤늦게 화물제한을 가함으로써 청구인들의 법적 신뢰를 심각하고 예상치 못한 방법으로 제약하고 있으므로 헌법상 신뢰보호의 원칙에 반한다.
(2) 이 사건 심판대상조항들은 택시 운송업자의 독과점적 이익만을 보장하기 위한 것으로서 입법목적의 정당성이 없고, 위 조항들에 의하면 밴형화물자동차 운전자는 승객을 태울 때마다 차에서 내려서 화물의 무게와 부피를 측정하고 품목을 조사해야만 하는데, 이로 인한 불편으로 승객들이 밴형화물자동차를 기피하게 될 것이므로 실질적으로 밴형화물자동차운송사업이 말살되는 결과를 초래한다. 또한 이 사건 심판대상조항들로 달성할 수 있는 공익보다 그로 인하여 제한받는 국민의 공간이동방법에 관한 기본권과 밴형화물자동차 운송사업자들의 직업수행의 자유 및 생존권이 더 중대하다.
(3) 여객자동차 운송사업자와 화물자동차 운송사업자는 ‘운송사업’에 종사한다는 점에서는 공통됨에도 불구하고, 여객과 화물을 동시에 운송하는 경우 택시여객자동차 운송사업자는 법령상 아무런 제한을 받지 않는 반면, 밴형화물자동차 운송사업자는 화물의 기준과 관련하여 제한을 받고 있다. 이는 합리적 이유 없는 차별로서 청구인들의 평등권을 침해하는 것이다.
(4) 구 ‘화물자동차 운수사업법’ 제2조 제3호 후문에서 건설교통부장관(현 국토해양부장관)으로 하여금 “화주가 화물자동차에 동승할 경우 화물의 중량, 용적, 형상 등이 여객자동차 운송사업용 자동차에 적재하기 부적합한 것”을 정할 수 있도록 한 것은 여객자동차에 무리하게 화물을 싣고 고속으로 운행하는 경우 급정차하거나 사고가 발생하게 되면 승객이 화물에 부딪쳐 부상을 입을 위험이 있으므로 이를 방지하기 위한 것인바, 이 사건 규칙은 위 위임법률의 수권범위를 일탈한 자의적인 것이다.
나. 건설교통부장관의 의견요지
(1) 헌법재판소 2003헌마226 등 결정이 밴형화물자동차 운송사업자로 하여금 단순한 소지품만을 휴대한 승객을 운송하고 운임을 수수하는 등 택시와 유사한 형태로 여객운송사업을 하는 것까지 허용하는 취지는 아니다.
또한 이 사건 심판대상조항들은 밴형화물자동차 운송사업자 중 2001. 11. 30. 전ㆍ후 등록사업자간에 형평성 문제가 심각하고 법집행에 어려움이 발생하는 등 구법질서가 더 이상 적절하지 않다는 점에 기인하여 개정된 것이므로, 이로 인하여 청구인들의 신뢰가 일부 손상되었다 하더라도 헌법상 신뢰보호원칙에 반한다고 볼 수 없다.
(2) 이 사건 심판대상조항들은 여객자동차 운송사업자와 밴형화물자동차 운송사업자의 영업범위를 조정하여 분쟁을 예방하고 운송질서를 확립하기 위한 것인바, 밴형화물자동차에 화주가 동승할 경우 화물의 중량이나 용적 등을
제한하는 것은 위 입법목적 달성에 기여한다. 또한 화물제한의 기준과 범위도 대중교통수단의 운송약관상의 수화물규정과 비교하여 형평상 합당한 정도의 것이고, 위 조항들을 통하여 실현하려는 공익이 이로 인하여 제한되는 일부 밴형화물자동차 운송사업자의 사익보다 훨씬 크다.
(3) 일반적으로 택시 운송사업에 이용되는 자동차는 여객을 위해서 좌석을 구비한 승용자동차로서 승용차라는 물리적 특성으로 인해 화물 적재에 한계가 있다. 따라서 택시를 이용하기 위한 화물의 범위에 대하여 굳이 법령상 제한을 둘 필요가 없는바, 밴형화물자동차에만 제한규정을 두었다고 하여 이를 불합리한 차별이라고 볼 수 없다.
다.전국개인택시운송사업조합연합회 및 전국택시운송사업조합연합회의 의견
건설교통부장관의 의견과 대체로 같다.
3. 이 사건 제재조항에 대한 판단
벌칙·과태료 조항의 전제가 되는 구성요건조항이 별도로 규정되어 있는 경우에, 벌칙·과태료 조항에 대하여는 청구인들이 그 법정형이 체계정당성에 어긋난다거나 과다하다는 등 그 자체가 위헌임을 주장하지 않는 한 직접성을 인정할 수 없다(헌재 2006. 6. 29. 2005헌마165 등, 판례집 18-1하, 337, 382). 또한 법령에 근거한 구체적인 집행행위가 재량행위인 경우에는 법령은 집행기관에게 기본권침해의 가능성만 부여할 뿐, 법령 스스로가 기본권의 침해행위를 규정하고 행정청이 이에 따르도록 구속하는 것이 아니고, 이 때의 기본권의 침해는 집행기관의 의사에 따른 집행행위, 즉 재량권의 행사에 의하여 비로소 이루어지고 현실화되므로 이러한 경우에는 법령에 의한 기본권 침해의 직접성이 인정될 여지가 없다(헌재 1998. 4. 30. 97헌마141 , 판례집 10-1, 496, 503-504).
이 사건에 관하여 보건대, 청구인들이 실제 이 사건 화물제한조항을 위반하였는지 여부가 불분명하여 이 사건 제재조항이 적용될지 여부가 확정되지 않았을 뿐만 아니라, 청구인들은 제재조항의 고유한 위헌성을 다투는 것이 아니라 전제되는 의무부과규정이 위헌이어서 그 제재조항도 당연히 위헌이라고 주장하는 것에 불과하다. 또한 이 사건 제재조항은 필요적 제재가 아닌 임의적 제재를 예정하고 있을 뿐이어서 위 조항으로 인한 기본권 침해는 행정청의 재량권의 행사에 의하여 비로소 현실화되는 것이다.
따라서 이 사건 제재조항은 기본권 침해의 직접성이 없으므로 이 부분 심
판청구는 부적법하다.
4. 이 사건 화물제한조항에 대한 판단
가. 입법경과 및 취지, 입법내용
(1) 입법경과 및 취지
헌법재판소의 2003헌마226 등 결정에 의하여 같은 밴형차량임에도 등록일자에 따라 법적 규율이 달라져 행정청으로서는 법집행과 단속에 어려움이 발생하였고, 이용자인 국민으로서도 교통수단의 선택에 혼란이 가중되었으며, 어떠한 형태든지 간에 동일한 영업행위에 대하여 별개의 기준을 적용하는 것은 동일 업종에 종사하는 밴형화물자동차 운송사업자간에도 분쟁을 유발할 소지가 있어 바람직하지 않다는 문제가 제기되었다. 특히 6인승 밴형화물자동차 운송사업자가 당초 화물운송사업의 목적과 달리 화물이 아닌 여객 위주의 운송을 하는 경우가 많아 택시업계와의 마찰이 끊이지 않을 뿐만 아니라, 최근 택시승차장에서의 호객행위나 공항 등지에서 관광객을 대상으로 한 부당운임 징수 등의 사례가 다수 적발되고 있어 그 등록일자에 관계없이 6인승 밴형화물자동차 운송업자의 여객운송을 규제할 필요성이 증가되었다.
결국 이 사건 화물제한조항은 최소한의 화물개념을 정립함으로써 택시업계와 콜밴업계의 영업범위를 명확히 하고, 동일 업종ㆍ형태의 6인승 콜밴운송업에 대한 통일적인 기준을 마련함으로써 운송업계의 혼선을 방지하며, 운송질서를 확립함으로써 운송서비스를 이용하는 국민의 이익을 보호하고자 하는 데 그 취지가 있다.
(2) 입법내용
이 사건 화물제한조항은 등록일자에 관계없이 모든 밴형화물자동차 운송사업자에 대하여 동일한 화물기준을 규정하고 있는바, 화주가 동승할 경우의 화물은 ‘화주 1명당 화물 중량이 20kg 이상’이거나 ‘화주 1명당 화물 용적이 40,000㎤이상’이거나 ‘불결한 농산물 등’일 것을 요구하고 있다. 화주 1인당 요구되는 화물의 중량과 용적은 구법상의 화물제한기준보다 그 내용이 완화되었는바, 이는 2001. 3. 26. 건설교통부가 각 관할관청에 대하여 화물자동차의 운송약관 변경을 촉구하는 개선명령을 발하면서 정한 화물제한기준이 그대로 입법화된 것으로서, 대중교통수단의 운송약관상 여객을 위한 대중교통수단 이용시 허용되는 ‘수화물’과 화물자동차를 이용할 경우 허용되는 ‘화물’의 중량과 부피를 명시적으로 구분한 것이라고 볼 수 있다.
또한 이러한 화물제한기준은 ‘화주가 화물자동차에 동승할 경우’에만 적용
되므로 화물만 운송하는 경우에는 특별한 제한이 없으며, 2001. 11. 30. 전에 등록한 6인승 밴형차량은 승차정원이 3인 이하일 것이 요구되지 않으므로(규칙 제3조 제2호 나목) 화주 1인당 화물기준을 충족하는 한 3인 이상의 화주도 운반할 수 있다.
나. 신뢰보호원칙 위배 여부
(1) 헌법상 신뢰보호원칙
일반적으로 국민이 어떤 법률이나 제도가 장래에도 그대로 존속될 것이라는 합리적인 신뢰를 바탕으로 하여 일정한 법적 지위를 형성한 경우, 국가는 그와 같은 법적 지위와 관련된 법규나 제도의 개폐에 있어서 법치국가의 원칙에 따라 국민의 신뢰를 최대한 보호하여 법적 안정성을 도모하여야 한다(헌재 1997. 11. 27. 97헌바10 , 판례집 9-2, 651, 668; 헌재 2001. 9. 27. 2000헌마152 , 판례집 13-2, 338, 346). 따라서 법률의 제정이나 개정시 구법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰의 파괴를 정당화할 수 없다면, 그러한 새로운 입법은 허용될 수 없다(헌재 2002. 11. 28. 2002헌바45 , 판례집 14-2, 704, 712-713).
그러므로 신뢰보호원칙의 위반 여부는 한편으로는 침해받은 신뢰이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새 입법을 통해 실현코자 하는 공익목적을 종합적으로 비교형량하여 판단하여야 한다(헌재 1995. 10. 26. 94헌바12 , 판례집 7-2, 447, 460-461).
(2) 헌재 2004. 12. 16. 선고 2003헌마226 등 결정의 요지
(가) 정원제한조항이 제정되기 전에 6인승 밴형화물자동차 운송업을 등록한 청구인들의 경우, 이들이 6인승 밴형화물자동차 운송업에 종사하게 된 계기는 화물자동차영업이 면허제에서 등록제로 전환되었고, 종전에 승차정원을
3인으로 한정하는 규정 및 화물자동차의 바닥면적에 대한 규정이 폐지되었으며, 따라서 6인승 밴형화물자동차를 등록하여 승객과 화물을 동시에 운송할 수 있게 되었기 때문이다. 아울러 승객이 화물을 소지할 경우 화물의 중량이나 부피에 대하여 특별한 규제가 없었던 점도 6인승 밴형화물자동차 운송업을 하게 된 동기라고 볼 수 있다.
…… 입법자가 애초에 6인승 밴형화물자동차 등록제를 실시하면서 승차정원의 3인 제한이나 승객이 동반하는 화물에 대한 제한규정을 두지 않았던 이상, 그러한 종전 법규정을 믿고 적법하게 등록을 마쳐 영업을 해 온 6인승 밴형화물자동차 운송업종사자에게 뒤늦게 그러한 중대한 제한을 부과하는 것은 이들의 법적 신뢰를 침해하는 것이다.
(나) 정원제한조항이 제정된 후에 밴형화물자동차를 등록한 청구인들의 경우에는, 정원제한조항의 존재를 인식하고 밴형화물자동차운송사업에 종사하게 되었다는 점에서 정원제한조항과 관련하여 신뢰보호의 필요성이 있다고 할 수 없다. 한편 정원제한조항이 입법될 당시에 이미, 비록 법에 규정되어 있었던 것은 아니지만, 건설교통부의 지시에 의하여 운송약관으로 밴형화물자동차에 화주가 동승할 경우 화물의 중량을 20kg 이상으로, 용적을 40,000㎤ 이상으로 정하도록 되어 있었던 점과, 전반적으로 밴형화물자동차운송업에 대한 규제의 정도가 강화되어 갔던 점을 감안할 때, 정원제한조항 제정 후 화물제한조항이 제정되기 전에 등록했던 청구인들의 경우에, 구법에 대한 신뢰이익의 보호가치 등과 운송질서의 확립이라는 공익목적을 비교형량할 때 화물제한조항이 동 청구인들에 있어서 신뢰보호원칙을 위반한 것이라 볼 수 없다.
(3) 이 사건에 대한 판단
(가) 신뢰에 대한 보호가치
청구인들은 화주가 화물을 동반한 경우 화물의 중량이나 부피 등에 대하여 특별한 규제가 없었던 점을 신뢰하여 6인승 밴형화물자동차 운송업을 하게 되었고, 이러한 신뢰는 정당한 것이므로 직업의 자유의 행사에 있어서 보호받을 만한 가치가 있다고 주장한다.
그러나 화물운송사업과 여객운송사업을 달리 규율하고 있는 법의 취지, 화물자동차 운수사업을 효율적으로 관리하고 건전하게 육성하여 화물의 원활한 운송을 도모함으로써 공공복리의 증진에 기여하고자 하는 ‘화물자동차 운수사업법’의 목적(위 법 제1조), 다른 사람의 요구에 응하여 화물자동차를 사용
하여 화물을 유상으로 운송하는 사업을 뜻하는 ‘화물자동차 운송사업’의 정의(위 법 제2조 제3호) 등에 비추어 보면, 화물에 대한 제한규정이 없다고 하더라도 화물자동차를 이용하여 운송하는 물품은 수화물의 한계를 넘어선 중량과 부피의 물건일 것임이 화물운송사업의 본질상 내재되어 있는 것이다. 특히 이 법 제정 당시(1997. 8. 30.)에는 일반형(뉴포터, 카고 등)·덤프형 등의 화물자동차만 있었고 외형이 대형택시와 유사한 밴형화물자동차는 출고되기 전이었는바, 이들은 외형상 여객자동차와 혼동될 소지가 전혀 없어 화물자동차 운송사업자가 여객위주의 운송을 할 경우를 예상하여 이를 규제할 필요성이 존재하지 않았다. 따라서 굳이 법령상 화물제한기준을 두지 않았던 것이지, 화물자동차 운송업자로하여금 단순히 휴대품을 소지한 승객의 운송까지도 아무 제한 없이 허용하는 취지에서 화물제한기준을 두지 않았던 것은 아니다.
또한 청구인들은 ‘여객자동차 운수사업법’에 근거하여 여객운송사업자로 면허를 받은 것이 아니라 ‘화물자동차 운수사업법’에 근거하여 화물운송사업자로 등록한 자들이므로, 화주의 운송은 화물 운송에 부수하여 이루어지는 것일 뿐 주된 운송의 대상은 화물이다(그러므로 ‘화물자동차 운수사업법’상으로는 ‘승객’의 개념이 존재하지 않고 화물에 대한 ‘화주’라는 개념만이 존재한다.). 따라서 화물 없이 화주만을 운송하고 장소적 이동의 대가(對價)로 운임을 청구하는 것은 타인의 수요에 응하여 ‘화물’을 유상으로 운송한다는 화물자동차 운송사업 본래의 영업범위 및 취지에서 벗어난 것이며, 운송물 없이 운행하는 결과가 되어 운송화물에 대한 운임이 발생하지 않으므로 화주에 대한 운임청구도 부당한 것이 된다.
따라서 청구인들이 법에서 화물의 중량이나 부피에 대하여 특별한 규제조항을 두고 있지 않아 화물 없는 승객을 대상으로도 영업을 할 수 있을 것이라는 점을 신뢰하여 밴형화물자동차 운송업을 등록하게 된 것이라면, 이러한 신뢰는 화물운송사업의 목적 자체를 위배한 것일 뿐만 아니라, 당시 면허제로서 조건과 통제가 엄격하였던 ‘여객자동차 운수사업법’의 적용을 회피하기 위하여 화물자동차 운송업으로 등록한 것과 다름 없으므로 신뢰의 보호가치가 크다고 보기 어렵다.
(나) 침해의 방법과 정도
1) 1998. 2. 이전에도 승차정원이나 화물실 바닥면적에 관한 규제조항이 존재하여 여객자동차 운송업과 구별되는 화물자동차 운송업의 등록기준이 있었고, 비록 위와 같은 제한이 규제완화 차원에서 잠시 폐지되었다고 하더라도
운송업에 종사하는 청구인들로서는 끊임없이 여객운송업과 화물운송업간에 더욱 적절한 관계를 유지하며 공존시키려는 움직임에 따라 추후 언제든지 유사한 규제가 부과될 수 있음을 예상할 수 있었을 것이다.
특히 이 사건 규칙이 명문화되기 전인 2001. 3. 26. 건설교통부장관이 밴형화물자동차에 화주가 동승할 수 있는 화물의 중량과 부피를 이 사건 규칙과 동일한 기준인 각 20㎏, 40,000㎤ 이상으로 제한하는 내용의 운송약관 개선명령을 이미 내린 바 있어 청구인들의 신뢰를 전혀 예상치 못한 방법으로 제약한 것이라고 볼 수 없고, 종래 위 기준의 두 배에 해당하는 엄격한 기준으로 화물제한조항을 신설하였으나 헌법재판소로부터 한정위헌결정이 내려진 후 다시 건설교통부장관의 개선명령 수준으로 낮추어 개정된 것이므로 침해의 정도가 그리 중하다고 보기 어렵다. 또한 여객용 대중교통수단의 운송약관상 여객자동차에 실을 수 있는 수화물의 기준이 대략 화주 1인당 중량 20㎏ 이하이거나 화물용적 40,000㎤ 이하인 소지물로 되어 있는 점과 비교해 보아도 이 사건 규칙에서 정한 화물의 기준이 지나치게 높게 설정된 것이라고 볼 수 없다.
2) 청구인들은 이 사건 화물제한조항에 의한 단속을 피하기 위하여 화물과 승객을 함께 승차시킬 경우 화물의 무게와 부피 또는 품목을 일일이 조사할 의무를 부담하게 되는데, 그렇게 해서는 밴형화물자동차 운송영업이 사실상 불가능하다고 주장한다.
그러나 일정규모 이상의 화물을 소지한 화주가 전화를 통해 밴형화물자동차 운송업자에게 화물의 운송을 의뢰하고, 운송업자는 화물의 종류 및 품목 등에 따라 운임을 협의·결정한 후 의뢰장소로 이동하여 화주와 화물을 동시에 운송하는 방식은 화물자동차 운송업의 본질상 당연히 내재된 것이다. 따라서 밴형화물자동차 운송업자가 화물의 무게와 부피 또는 품목을 조사하는 것은 화물운송의 상거래상 운송화물의 단가와 운임 등을 책정하기 위하여 당연히 조사하여야 하는 사항이지, 특별히 새로운 의무를 부담시키는 것이라고 볼 수 없다.
3) 이 사건 규칙은 화물과 화주를 동시에 운반할 경우에만 적용되는 것이며, 화물만을 운송하는 경우에는 특별한 제한이 없다. 특히 2001. 11. 30. 이전에 등록한 청구인들에 대하여는 여전히 승차정원 3인 이하일 것이라는 정원제한규정이 적용되지 않으므로(규칙 제3조 제2호 나목 참조), 화물을 동반한 화주가 화주 1인당 화물제한기준만 충족하면 3인 이상의 화주도 운송할 수
있다. 또한 여객자동차 운송업의 경우에는 합승행위가 엄격히 규제되는 데 반하여 화물자동차운송업은 혼적이나 화물유치 등이 허용되고 있다.
4) 또한 청구인들은 2003헌마226 등 결정 당시와 달리 위 결정 이후의 기간 동안 구법질서에 대한 신뢰 및 법적 지위에 대하여 어느 정도 보호를 받았다고 볼 수 있다. 청구인들은 헌법재판소의 한정위헌결정으로 인하여, 2003. 2. 27. 화물제한조항이 신설된 이후 2007. 1. 31. 이 사건 화물제한조항이 마련되기 전까지 약 4년간 다른 밴형화물자동차 운송업자들(2001. 11. 30. 이후 종사자들)과 달리 아무런 제한 없이 여객운송을 통한 영업이익을 계속 누려왔다. 이는 결국 2003년 화물제한조항을 신설할 당시 종전 법질서를 신뢰하여 법적 지위를 형성한 자들에 대하여 약 4년이라는 유예기간 내지 경과기간을 보장해 준 것과 같은 효과를 갖는다고 볼 수 있는바, 구법질서의 존속에 대한 기대가 영구적으로 보호되어야 하는 것은 아니므로 이 정도의 기간이라면 청구인들의 신뢰보호가 충분히 이루어졌다고 할 것이다.
5) 한편, 청구인들은 이 사건 규칙이 ‘화주 1인’을 기준으로 화물의 중량과 용적을 정하고 있어 청구인들의 영업범위를 지나치게 축소시킬 뿐만 아니라 승객의 이용에도 클 불편을 초래한다고 주장한다.
그러나 만약 ‘화주 1인’을 기준으로 하지 않고 가령 ‘1회 운반시’를 기준으로 화물제한기준을 적용한다면, 밴형 운송업자로서는 최소한의 화물기준만 충족할 경우 화주의 수에 제한을 받지 않고 얼마든지 동승시킬 수 있어 화물보다 화주의 비중이 더 커질 수 있다. 따라서 여객위주의 운송을 규제하려는 이 사건 화물제한조항의 입법목적을 달성할 수 없게 되고, 화물제한기준에 부합하는 최소한의 화물을 미리 차에 실어놓은 상태에서 자유롭게 승객운송행위를 하는 법의 악용사례도 발생할 여지가 있다. 그러므로 ‘화주 1인’을 기준으로 화물기준을 정하는 것은 이 사건 화물제한조항의 입법목적을 달성하고 규제의 실효성을 높이기 위한 불가피한 조치이다.
또한 ‘화주 1인’을 기준으로 한다는 의미는 가령 3인 가족이 화물자동차에 동승할 경우 화물의 ‘총중량’이 60㎏(20㎏×3) 이상이거나 ‘총용적’이 120,000㎤(40,000㎤×3) 이상이면 족하다는 의미이고, 반드시 중량 20㎏ 이상 또는 용적 40,000㎤ 이상의 화물을 3인이 각각 소지할 것까지 요구하는 것은 아니다. 따라서 화주 1인을 기준으로 화물제한기준을 정하고 있다고 하여 청구인들의 영업범위가 지나치게 축소된다고 보기 어렵다.
6) 그렇다면, 이 사건 화물제한조항으로 인하여 청구인들의 영업범위가 종
전보다 축소된다고 하더라도 화물자동차의 본질적 영업범위를 박탈하는 정도가 아니므로 신뢰이익의 침해 정도가 과중하다고 볼 수 없다.
(다) 공익의 중대성
1) 이 사건 화물제한조항은 택시업계와 콜밴업계의 영업범위를 각 제도의 취지에 맞게 조정함으로써 여객자동차 운송업의 면허제를 포함한 자동차 운수사업의 전반적 운송질서를 확립함과 동시에 운송서비스를 이용하는 국민의 이익을 보호하기 위한 긴요한 공익목적을 지니고 있다.
1999. 7.부터 2004. 1.까지 6인승 밴형화물자동차 운송업은 등록제였던 반면 택시여객자동차 운송업은 면허제였는바, 위 면허제는 일반택시의 경우 일정한 차량수, 보유차고면적, 사무실 등 운송부대시설이 구비되어야 하고, 개인택시의 경우 일정한 운전경력과 무사고경력이 구비되어야 하는 등 엄격한 요건이 충족되어야만 면허가 부여되고, 사업자는 면허를 받은 후에도 관할 당국에 사업변동 사항을 신고하거나 허가받거나 보고하는 등 각종 감독과 통제를 받으며, 법령 위반시 각종의 엄격한 행정벌을 받게 되는 점에서, 기본적 요건만 갖추면 등록이 이루어지고 최소한의 사후적 통제만 받게 되는 밴형화물자동차 등록제와는 현격한 차이가 있다. 따라서 만일 종전부터 면허제로 운영되던 택시영업의 범위가 단지 등록제로 운영되었던 밴형화물자동차영업에 의하여 잠식된다면, 이는 법이 엄격한 인적ㆍ물적 요소를 갖추어야만 사업이 가능하도록 면허제로 규정하여 엄격한 행정적 통제를 행하면서 한편으로 면허를 받은 사업자의 영업범위를 보호하려던 취지에 어긋나는 것이 된다.
2) 여객운송용 자동차와 화물운송용 자동차는 그 특성에 따라 준수사항 및 영업형태에 차이가 있고, 각 운송사업자를 규율하는 법 역시 그 입법목적과 보호이익이 상이하다. ‘여객자동차 운수사업법’은 ‘승객의 안전보호’를 목적으로 승차거부행위, 여객유치행위, 합승행위, 개문발차행위 등을 제한하는 등 엄격한 준수의무를 규정하고 있는 반면, ‘화물자동차 운수사업법’은 직접적인 화주 보호보다는 ‘화물의 보호’를 통한 화주의 간접적인 보호를 목적으로 한다. 따라서 화물운송 목적의 밴형화물자동차를 이용하는 승객은 ‘여객자동차 운수사업법’상의 법적ㆍ사회적 보호를 전혀 받을 수 없게 되는 문제가 발생한다.
3) 또한 이미 살핀 바와 같이 6인승 밴형차량의 부당 여객운송행위가 계속됨에 따라 여객 및 화물운송시장의 질서가 훼손됨은 물론 소비자의 피해 증가 및 국가 관광산업의 발전 저해 등 심각한 문제가 발생하였는바, 이 사건
화물제한조항과 같은 최소한의 화물기준을 두지 않는 이상 미터기를 부착하고 택시와 마찬가지로 영업행위를 하는 콜밴사업자를 단속할 방법이 없다.
특히 2003헌마226 등 결정이 있은 후, 같은 6인승 밴형차량임에도 등록일자에 따른 법적 규율이 달라져 행정청으로서는 법집행과 단속에 어려움이 발생하였고 이용자인 국민으로서도 교통수단의 선택에 혼란이 가중되었으며, 같은 밴형차량에 대하여 차량외부 식별방식 등을 통하여 등록일시에 따른 차별적인 법집행을 하기가 현실적으로 쉽지 않았고, 어떠한 이유로든 동일한 영업행위에 대하여 별개의 기준을 적용하는 것은 동일 업종에 종사하는 밴형화물자동차 운송사업자간에 분쟁을 유발할 소지가 있다는 문제의식이 제기되었다. 따라서 외형상 대형택시와 식별이 어려운 6인승 밴형화물자동차라면 그 등록일자에 관계없이 일률적·획일적으로 여객운송행위를 단속할 수 있도록 통일적인 법기준을 마련할 필요성이 인정되었다.
4) 위와 같은 사정을 종합할 때, 이 사건 화물제한조항이 추구하는 입법목적은 매우 중대하고 긴요한 공익에 해당한다고 할 것이다.
(라) 2003헌마226 등 결정의 판시 취지에 반하는지 여부
앞서 본 바와 같이 2003헌마226 등 결정에서는 화주가 동승할 경우의 화물기준에 관한 화물제한조항뿐만 아니라 승차정원이 3인 이하일 것을 요구하는 정원제한조항까지 모두 심판대상에 포함되어 있었는바, 정원제한조항과 화물제한조항이 모두 존재하지 않았던 당시(2001. 11. 30. 전)에 화물운송업의 등록을 한 자에 대하여만 신뢰침해를 인정하였고, 정원제한조항이 있은 후 화물제한조항이 있기 전에 등록한 자로서 뒤늦게 화물제한만 받게 된 자들에 대하여는 신뢰보호원칙 위반을 인정하지 않았다.
살피건대, 이 사건 청구인들은 정원제한조항이 신설된 2001. 11. 30. 전에 등록한 자들이긴 하나, 선례의 한정위헌결정 이후 화물자동차 운수사업법 시행규칙 제3조 제2호 나목이 신설됨으로써 더 이상 정원제한조항을 적용받지 않게 되었는바, 정원제한과 화물제한을 모두 받았던 종전 결정 당시의 청구인들과는 다른 사정이 존재한다.
또한 이 사건 청구인들은 정원제한을 전혀 받지 않는 것에서 더 나아가 화물제한기준도 구법보다 1/2 완화된 내용으로 개정되었으므로, 선례에서 신뢰보호원칙 위반을 인정하지 않은 ‘정원제한조항 제정 후 화물제한조항 제정 전에 등록한 자들’보다 오히려 신뢰침해의 정도가 경미하다고 볼 수 있다.
그렇다면 이 사건 화물제한조항이 신뢰보호원칙에 위배되지 않는다고 본다
하여 선례의 판시 취지에 반한다고 볼 수 없다.
(마) 소 결
결국 이 사건 화물제한조항은 침해받은 신뢰이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰침해의 방법, 위 조항을 통하여 실현하고자 하는 공익목적을 종합적으로 비교형량할 때 헌법상의 신뢰보호원칙을 위배하였다고 볼 수 없고, 따라서 청구인들의 직업수행의 자유도 침해하지 아니한다.
다. 평등권 침해 여부
청구인들은 이 사건 화물제한조항이 밴형화물자동차 운송업자에게만 일정기준 이상의 화물을 소지한 화주만 운송할 수 있도록 제한하고 택시 운송업자에 대하여는 이와 같은 제한규정을 두고 있지 않으므로 양 운송업자간에 차별취급이 존재한다고 주장한다.
그러나 일부 대형 택시를 제외한 대부분의 택시는 여객을 위해서 좌석을 구비한 ‘승용자동차’로서 물리적 특성상 중량이 과하거나 부피가 큰 화물을 탑재하는 것에 한계가 있으며, 택시 운송업자가 손쉬운 여객운송 대신 화물위주의 운송을 하고자 하는 경우란 현실적으로 발생하기 어려우므로, 택시 운송업자가 여객운송업 본래의 취지에 반하여 밴형화물자동차 운송업의 영업범위를 침해하는 경우를 예상하여 법으로 규제할 필요성은 그다지 크지 않다.
또한 택시 운송업자에 대하여도 일정한 화물기준을 정해놓고 그 요건을 충족하여야만 운반할 수 있도록 한다면, 승객이나 화물에 대한 검사 없이 바로 승객을 태워서 운송하는 택시고유의 영업방식에 부합하지 않을 뿐만 아니라, 국민들로서는 매번 화물기준을 고려하여 택시를 이용해야 하는 불편이 초래되므로, 택시가 가지는 여객운송 수단으로서의 주된 기능과 취지가 몰각될 우려가 있다.
반면 6인승 콜밴은 승객의 탑승에 물리적 한계가 있을 수 없고 오히려 차량의 구조가 여객운송에 적합하게 되어 있어 화물이 아닌 여객위주의 운송을 함으로써 화물운송업의 본질에서 벗어나 택시 운송업자의 영업범위를 침해하는 사례가 많음은 앞서 본 바와 같다. 또한 화물자동차 운송업은 화주가 여객자동차로 운반하기 어렵다고 생각되는 화물의 운반을 운송업자에게 의뢰하면 운송업자가 화물의 종류나 품목 등을 조사하여 운임을 상호 협의·결정한 후 운송하는 방식으로 이루어지는 것이므로, 이용자나 영업방식에 있어서 택시 운송업자와 차이가 있다. 오히려 2001. 11. 30. 전에 등록한 밴형 운송사업자들에 대하여만 화물제한기준을 적용하지 않는 것은 운송방식과 업종, 여객위
주의 운송에 대한 규제의 필요성 면에 있어서 본질적으로 동일한 밴형 운송사업자를 등록시기에 따라 달리 취급하는 것으로써 밴형 운송사업자간의 형평성에 반하게 될 우려가 있다.
그러므로 택시 운송업자에게는 적용되지 않는 화물제한기준을 밴형화물자동차 운송업자에게만 적용하도록 한 것은 합리적 이유 있는 차별로서 청구인들의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.
6. 이 사건 규칙이 모법의 위임범위를 일탈하였는지 여부
청구인들은 이 사건 규칙이, “화주가 화물자동차에 동승할 경우에 있어서의 화물은 중량, 용적, 형상 등이 여객자동차 운수사업용 자동차에 적재하기 부적합한 것”이라고 규정한 법 제2조 제3호 후문의 위임범위를 벗어난 것이라고 주장한다.
여객자동차 운수사업은 “여객자동차 운송사업·자동차대여사업 및 여객자동차터미널사업”을 말하며(여객자동차 운수사업법 제2조 제2호), 이 중 ‘여객자동차 운송사업’은 다른 사람의 수요에 응하여 자동차를 사용하여 유상으로 여객을 운송하는 사업으로서(같은 조 제3호), 시내버스, 마을버스, 시외버스, 전세버스, 택시 등의 운송사업을 뜻한다(여객자동차 운수사업법 시행령 제3조). 그러므로 “여객자동차운수사업용 자동차에 적재하기 부적합한 것”이라 함은 통상 시내버스, 마을버스, 시외버스, 전세버스, 택시에 적재하기 부적합한 화물이라고 할 수 있다.
어느 정도의 중량과 부피의 화물이 그러한 여객자동차의 운송에 부적합한 것인지는 법령상 규정이 없고 일률적으로 말하기 어려우나, 여객자동차 운송사업의 면허를 받거나 등록을 한 자는 운송약관을 정하여 국토해양부장관 또는 시·도지사에게 신고하도록 규정하고 있으므로(같은 법 제9조), 해당 여객자동차들의 운송약관이 일응의 기준이 될 것이다.
교통수단별 수화물 규정에 관한 운송약관을 보면, 시내버스는 중량 10kg 미만, 부피 40,000(50×40×20)㎤ 미만이어야 하고, 시외버스·고속버스의 경우 ‘차내 반입 화물’은 중량 10kg 이하, 부피 40,000(50×40×20)㎤ 이하여야 한다. 택시의 경우 비록 표준약관상으로는 화물의 중량이나 부피에 관한 아무런 제한이 없지만, 통상적으로 승객이 휴대하기에 적합한 중량과 부피의 화물이 택시의 운송대상이 될 것이다. 또한 건설교통부는 이미 이 사건 규칙이 개정되기 전인 2001. 3. 밴형화물자동차에 화주가 동승할 수 있는 화물의 중량과 부피를 각 20㎏, 40,000㎤라는 기준으로 책정하여 운송약관에 정하도록 행정개
선명령을 내린 바 있다.
20kg 정도의 화물의 경우 성인이 소지하고 단거리를 나를 수 있는 정도의 중량이고, 40,000㎤의 부피는 통상 가로, 세로, 높이가 50x40x20㎤ 정도인 사과박스 한 개 분량인바, 그 이상의 중량이나 부피의 화물은 통상적으로 일반 승객이 소지하고 택시를 타는 경우가 드물 것이고, 위와 같은 중량과 부피 이상의 화물을 무리하게 택시 등의 여객자동차에 실어 운반할 경우 급정차나 사고발생시 화물과의 충격으로 승객의 생명·신체에 위험이 초래될 수 있다.
결국 20㎏의 중량과 40,000㎤의 부피라는 기준은 밴형화물자동차가 ‘여객’이 아닌 ‘화물’ 운송을 주된 목적으로 한다는 점에서 단순한 소지품과 구별되는 ‘최소한의 화물’개념을 정립한 것으로 볼 수 있는바, 다른 대중교통수단의 약관상 수화물 기준과 비교하여 볼 때 그 기준이 지나치게 높다거나 형평에 반한다고 보이지 않는다.
그렇다면, 이 사건 규칙은 “화주가 화물자동차에 동승할 경우에 있어서의 화물은 중량, 용적, 형상 등이 여객자동차 운수사업용 자동차에 적재하기 부적합한 것”이라는 법 제2조 제3호 후문의 입법취지에 맞게 화물의 기준을 구체화함으로써 화물자동차 운송업의 영업범위를 명확히 하고 있으므로, 모법이 허용한 위임의 범위를 벗어난 것이라고 볼 수 없다.
7. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구 중, 이 사건 제재조항에 대한 부분은 부적법하므로 각하하고, 나머지 부분은 이유 없으므로 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환