1. 징발매수재산의 환매권 발생기간을 징발보상증권의 상환종료일로부터 5년 이내로 제한하고 그 이후에는 시가에 의한 수의계약만을 인정한 ‘징발재산정리에 관한 특별조치법’(1989. 12. 21. 법률 제4144호로 개정된 것, 이하 ‘징특법’이라 한다) 제20조 제1항 및 제20조의2 제1항 부분(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이 피징발자들의 재산권을 침해하는지 여부(소극)

2. 이 사건 법률조항들의 평등원칙 위반 여부(소극)

1. 환매기한 설정의 입법목적은 국가가 징발매수한 토지 등에 투자하여 개발한 이익이 사회 일반에 돌아가지 아니하고 그동안 전혀 관리도 하지 아니한 피징발자 개인에게 돌아가는 등 불합리한 결과를 막고 토지 등의 효율적인 이용·개발을 촉진하기 위한 것으로서 정당하다고 할 것이다. 위와 같은 입법목적을 달성하기 위하여 환매요건 자체를 기한에 결부시켜 제한하는 것은 적절하고 유효한 방법이라고 할 것이며, 이 방법과 다른 최선의 방법을 찾아볼 수도 없으므로 이러한 제한방법이 피해의 최소성의 원칙에 어긋난다 할 수도 없다.

또한, 징특법 제20조 제1항에 의한 환매권이 발생할 수 있는 기간은 징발매매된 날로부터 16년까지이고, 대체로 16년이라는 기간은 그동안 당해 토지의 현상·이용 상태 및 주변상황 등의 변화로 말미암아 그 토지 등의 사회경제적 가치가 질적 변화를 일으키기에 상당한 기간이라고 보여지므로 그동안에 형성된 법률관계를 그대로 안정시켜야 한다는 법적 안정성의 요청이 종전 소유자가 소유권회복으로 인하여 얻는 사적 이익보다 우월하다고 본 입법자의 판단이 불합리하다고 할 수는 없다.

2. 징특법 제20조의2 제1항은 토지 등의 원소유자가 수의계약에 의하여 매각 당시의 시가로 매수할 수 있다고 규정하여 원소유자가 소유권회복을 할 수 있는 길을 열어놓고 있다. 따라서 징특법 제20조 제1항에 의한 환매기간의 제한은 징발매도인의 헌법상 보장되는 재산권의 본질적인 내용을 침해하거나 재산권 보장에 관한 헌법상의 기본이념에 저촉된다고 할 수 없고 또한 피징발자를 합리적인 이유 없이 차별하는 것으로 볼 수도 없다.

재판관 조대현, 재판관 이동흡의 반대의견

1. 징발매수 후 토지의 가격이 앙등한 경우 군당국으로서는 환매대금만을 상환받아서는 군사시설을 이전할 비용에 충당하지 못하게 되므로 환매권의 구속으로부터 벗어나는 시점에서야 비로소 군사시설의 이전을 고려하게 될 수밖에 없으리라는 것을 쉽게 추지할 수 있으므로 이 사건 법률조항들은 재산권의 본질적 내용을 침해한다.

‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’상 환매권 발생기간 및 징특법의 입법경위 등에 비추어 보면 징특법상 환매권 발생기간은 형평을 잃은 것이므로 비례의 원칙에 위배된다. 또한, 환매제도라는 것이 징발매수재산이 징발매수되어 다시 원소유자에게 환매되기 전까지의 기간 동안 국가의 소유라는 것을 전제로 맺어진 과거의 법률관계에 어떠한 영향을 미치는 것이 아니므로 이를 두고 법적안정성을 해한다고 할 수 없고, 개발이용의 효율화 측면에서도 군사상의 필요가 소멸 내지 감소한 경우 피징발자에게 환매하여 자유롭게 시장경제원리에 따라서 개발·이용케 함이 보다 토지를 효율적으로 개발·이용하는 결과가 될 것이다.

2. 징발재산이 군사상 필요 없게 된 시기는 피징발자의 의사나 행위와는 관계없는 국가 측의 일방적인 사정에 의한 것이다. 그러므로 징발보상증권의 상환 종료 시부터 5년이 경과되기 전과 후에 징발재산이 군사상 필요 없게 된 지 여부에 따른 차별은 피징발자의 책임에 돌릴 수 없는 사유에 인한 것이어서 합리적인 이유가 없다. 따라서 헌법 제11조 제1항에 위반된다.

징발재산정리에 관한 특별조치법(1989. 12. 21. 법률 제4144호로 개정된 것) 제20조(환매권) ① 이 법에 의하여 매수한 징발재산의 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 종료되기 전 또는 그 상환이 종료된 날로부터 5년 이내에 당해 재산의 전부 또는 일부가 군사상 필요없게 된 때에는 피징발자 또는 그 상속인(이하 이 조에서 “환매권자”라 한다)은 이를 우선 매수할 수 있다. 이 경우에 환매권자는 국가가 매수한 당시의 가격에 증권의 발행연도부터 환매연도까지 연 5푼의 이자를 가산한 금액을 국고에 납부하여야 한다.

②～③ 생략

징발재산정리에 관한 특별조치법(1989. 12. 21. 법률 제4144호로 개정된 것) 제20조의2(매수한 징발재산의 처리) ① 이 법에 의하여 매수한 징발재산의 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 종료된 날부터 5년이 경과한 후 당해 재산의 전부 또는 일부가 군사상 필요없게 된 때에는 국가는 국유재산법의 규정에 불구하고 수의계약에 의하여 매각 당시의 시가로 피징발자 또는 그 상속인에게 매각할 수 있다.

②～③ 생략

헌법 제11조 제1항, 제23조

징발재산정리에 관한 특별조치법(1989. 12. 21. 법률 제4144호로 개정된 것) 제1조(목적) 이 법은 징발법 시행당시 징발된 재산(이하 “징발재산”이라 한다)을 1973년 12월 31일까지 매수보상 및 징발해제를 하기 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

징발재산정리에 관한 특별조치법(1989. 12. 21. 법률 제4144호로 개정된 것) 제2조(징발재산의 매수) ① 국가는 징발재산 중 군사상 긴요하여 군이 계속 사용할 필요가 있는 사유재산은 이를 매수한다.

② 국가가 매수할 징발재산은 국방부장관이 이를 정한다.

징발재산정리에 관한 특별조치법(1989. 12. 21. 법률 제4144호로 개정된 것) 제3조(징발재산의 사정가격) ① 국가가 매수하는 징발재산의 가격사정은 징발재산심의회의 심의를 거쳐 국방부장관이 행한다.

② 제1항의 징발재산심의회의 구성과 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

③ 국방부장관은 제1항의 규정에 의하여 가격사정을 행함에 있어서는 매수 당시의 시가를 기준으로 하되 국세청장이 고시하는 가격기준에 의하여 산출한 평가액을 참작하여 적정하게 결정하여야 한다.

징발재산정리에 관한 특별조치법(1989. 12. 21. 법률 제4144호로 개정된 것) 제4조(매수통지) ① 국방부장관은 제3조의 규정에 의하여 가격을 결정한 때에는 당해 재산의 표시 금액 기타 필요한 사항을 기재한 매수통지서를 그 징발재산의 소유자 또는 재산관리인(이하 “피징발자”라 한다) 및 그 담보물권자에게 송달하여야 한다.

② 국방부장관은 제1항의 통지서를 송달함에 있어서 피징발자 및 그 담보물권자의 주소ㆍ거소 기타 송달할 장소를 알 수 없을 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 뜻을 당해 재산의 소재지를 관할하는 구ㆍ시ㆍ읍ㆍ면의 게시장에 게시하여 30일간 공고하고 일간신문에 3회 이상 공고하여야 한다.

③ 제2항의 공고기간이 경과한 때에는 통지서가 피징발자에게 도달된 것으로 본다.

징발재산정리에 관한 특별조치법(1989. 12. 21. 법률 제4144호로 개정된 것) 제5조(매매) 제4조의 규정에 의한 통지서를 받고 이에 동의하는 피징발자는 그 통지서가 송달된 날로부터 30일 이내에 당해 재산을 국가에 매도하여야 한다.

징발재산정리에 관한 특별조치법(1989. 12. 21. 법률 제4144호로 개정된 것) 제6조(징발재산의 매수결정) ① 제4조의 규정에 의한 통지를 받고도 피징발자가 징발재산을 국가에 매도하지 아니할 때에는 제3조 제1항의 규정에 의하여 결정한 가격으로 국방부장관이 이를 매수한다.

② 국방부장관은 제1항의 규정에 의하여 매수를 결정한 때에는 당해 재산의 피징발자에게 매수결정통지서를 송부하여야 한다.

③ 제1항의 매수결정은 결정일로부터 6월 이내에 제12조의 규정에 의한 증권의 교부나 현금의 지급 또는 제13조의 규정에 의한 공탁을 하여야 한다.

④ 제3항의 규정에 의한 현금의 지급, 증권의 교부 또는 제13조의 규정에 의한 공탁이 없는 때에는 그 재산에 대한 징발이 해제된다.

징발재산정리에 관한 특별조치법(1989. 12. 21. 법률 제4144호로 개정된 것) 제15조(증권의 상환 등) ① 이 법의 규정에 의하여 발행한 증권은 발행한 날로부터 1년간 거치한 후 10년간 균등분할상환하며 상환금에 대한 이율은 연 5분으로 한다.

② 한국은행은 제13조의 규정에 의하여 공탁한 증권 중 그 상환금을 지급하지 못한 것이 있을 때에는 당해 상환금을 법원공탁공무원에게 공탁하여야 한다.

징발재산정리에 관한 특별조치법(1989. 12. 21. 법률 제4144호로 개정된 것) 제20조(환매권) ① 이 법에 의하여 매수한 징발재산의 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 종료되기 전 또는 그 상환이 종료된 날로부터 5년 이내에 당해 재산의 전부 또는 일부가 군사상 필요없게 된 때에는 피징발자 또는 그 상속인(이하 이 조에서 “환매권자”라 한다)은 이를 우선매수할 수 있다. 이 경우에 환매권자는 국가가 매수한 당시의 가격에 증권의 발행연도부터 환매연도까지 연 5푼의 이자를 가산한 금액을 국고에 납부하여야 한다.

② 국방부장관은 제1항의 규정에 의하여 매각할 재산이 생긴 때에는 환매권자에게 그 뜻을 통지하여야 한다. 다만, 환매권자의 주소 또는 거소를 알 수 없을 때에는 이를 2종 이상의 일간신문에 2회 이상 공고하여야 한다.

③ 환매권자는 제2항의 규정에 의한 통지를 받는 날 또는 그 최후의 공고가 끝난 날로부터 3월이 경과한 때에는 환매권을 행사하지 못한다.

1. 헌재 1995. 2. 23. 92헌바12 , 판례집 7-1, 152, 163-166

청 구 인1. (2008헌바18)

김○영 외 6인([별지 1] 목록과 같음)

대리인 법무법인 일촌

담당변호사 임종길 외 3인

2. ( 2008헌바32 )

서○인 외 4인([별지 2] 목록과 같음)

대리인 변호사 서희석 외 3인

당해사건1.서울중앙지방법원 2007가합27729 소유권이전등기(2008헌바18)

2.서울고등법원 2008나11957 소유권이전등기( 2008헌바32 )

‘징발재산정리에 관한 특별조치법’(1989. 12. 21. 법률 제4144호로 개정된 것) 제20조 제1항 중 “이 법에 의하여 매수한 징발재산의 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 종료되기 전 또는 그 상환이 종료된 날로부터 5년 이내” 부분 및 동법 제20조의2 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 2008헌바18 사건

(가) 대한민국은 1971년경 청구외 최○구와 청구인 최○용, 최□용이 소유하고 있던 환지 전 의정부시 ○○동 166-2 대 80평 및 그 일대 토지를 ‘징발재산정리에 관한 특별조치법’(이하 ‘징특법’이라 한다)에 따라 매수하고 소유권이전등기를 마쳤는데, 그 매수대금 지급을 위하여 발행한 징발보상증권은 1986. 12. 1. 상환종료 되었다.

(나) 위 토지는 그 후 환지처분에 따라 의정부시 ○○동 161-15 대 159.3㎡ 및 그 일대 토지로 되었고(이하 통틀어 ‘환지된 이 사건 토지’라 한다), 청구외 최○구가 2002. 10. 7. 사망하자 그의 처와 자녀들인 청구인들이 망 최○구의 재산을 공동으로 상속하였다.

(다) 청구인들은 종래 주한미군기지의 부지로 사용되던 환지된 이 사건 토지가 주한미군 재배치계획에 따라 주한미군으로부터 대한민국으로 반환되어 더 이상 군사상 필요가 없게 되었으므로 징특법 제20조 제1항에 의한 환매권을 취득하였다고 주장하면서 2007. 4. 5. 대한민국을 상대로 환지된 이 사건 토지에 대하여 소유권이전등기청구소송(서울중앙지방법원 2007가합27729)을 제기하였다.

(라) 청구인들은 위 소송계속중, 징특법 제20조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나 위 청구와 제청신청이 기각되자, 2008. 3. 17. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

(2) 2008헌바32 사건

(가) 대한민국은 1971. 11. 17. 청구외 안○임 소유의 의정부시 ○○동 222-1 잡종지 3,302㎡(이하 ‘제1부동산’이라 함)를 징특법에 따라 매수하고, 1972. 10. 31. 소유권이전등기를 마쳤는데, 그 매수대금 지급을 위하여 발행한 징발보상증권은 1981. 3. 1. 상환종료 되었다. 한편 대한민국은 1972. 2. 24. 청구외 송○영 소유의 의정부시 의정부동 334-1 잡종지 3,058㎡(이하 ‘제2부동산’이라 함)를 징특법에 따라 매수하고, 1972. 3. 29. 소유권이전등기를 마쳤는데, 그 매수대금 지급을 위하여 발행한 징발보상증권은 1981. 9. 1. 상환종료 되었다.

(나) 한편, 청구외 최○수는 1984. 2. 3. 청구외 안○임으로부터 제1부동산의 환매권 등 일체의 권리를, 1984. 5. 22. 청구외 송○영의 상속인들로부터 제2부동산에 대한 환매권 등 일체의 권리를 양수하였는데, 2004. 6. 13. 최○수의 사망으로 청구인들이 위 권리를 상속받았다.

(다) 청구인들은 종래 주한미군기지의 부지로 사용되던 제1부동산 및 제2부동산이 주한미군 재배치계획에 따라 주한미군으로부터 대한민국으로 반환되어 더 이상 군사상 필요가 없게 되었으므로 징특법 제20조 제1항에 의한 환매권을 취득하였다고 주장하면서 대한민국을상대로 위 제1부동산 및 제2부동산에 대한 소유권이전등기청구소송(서울중앙지방법원 2007가합41510)을 제기하였으나 기각되자 서울고등법원에 항소(2008나11957)를 제기하였다.

(라) 청구인들은 항소심 계속중 징특법 제20조 제1항 및 제20조의2 제1항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나 기각되자 2008. 4. 24. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

2008헌바18 사건의 청구인들은 징특법 제20조 제1항 중 “증권의 상환이 종료되기 전 또는 그 상환이 종료된 날로부터 5년 이내에” 부분에 대하여 헌법소원심판을 청구하였고, 2008헌바32 사건의 청구인들은 징특법 제20조 제1항 전부와 제20조의2 제1항에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다. 살피건대 청구인들은 징특법 제20조 제1항에 대하여는 환매권 발생기간을 제한한 부분의 위헌 여부만을 다투고 있으므로, 이 사건 심판의 대상은 징특법(1989. 12. 21. 법률 제4144호로 개정된 것) 제20조 제1항 중 “이 법에 의하여 매수한 징발재산의 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 종료되기 전 또는 그 상환이 종료된 날로부터 5년 이내” 부분과 동법 제20조의2 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이며, 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

징발재산정리에 관한 특별조치법(1989. 12. 21. 법률 제4144호로 개정된 것) 제20조(환매권) ①이 법에 의하여 매수한 징발재산의 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 종료되기 전 또는 그 상환이 종료된 날로부터 5년 이내에당해 재산의 전부 또는 일부가 군사상 필요 없게 된 때에는 피징발자 또는 그 상속인(이하 이 조에서 “환매권자”라 한다)은 이를 우선매수할 수 있다. 이 경우에 환매권자는 국가가 매수한 당시의 가격에 증권의 발행연도부터 환매연도까지 연 5푼의 이자를 가산한 금액을 국고에 납부하여야 한다.

제20조의2(매수한 징발재산의 처리) ① 이 법에 의하여 매수한 징발재산의 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 종료된 날부터 5년이 경과한 후 당해 재산의 전부 또는 일부가 군사상 필요 없게 된 때에는 국가는 국유재산법의 규정에 불구하고 수의계약에 의하여 매각 당시의 시가로 피징발자 또는 그 상속인에게 매각할 수 있다.

[관련조항]

징발재산정리에 관한 특별조치법(1989. 12. 21. 법률 제4144호로 개정된 것) 제1조(목적) 이 법은 징발법 시행 당시 징발된 재산(이하 “징발재산”이라 한다)을 1973년 12월 31일까지 매수보상 및 징발해제를 하기 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

제2조(징발재산의 매수) ① 국가는 징발재산 중 군사상 긴요하여 군이 계속 사용할 필요가 있는 사유재산은 이를 매수한다.

제3조(징발재산의 사정가격) ① 국가가 매수하는 징발재산의 가격사정은 징발재산심의회의 심의를 거쳐 국방부장관이 행한다.

③ 국방부장관은 제1항의 규정에 의하여 가격사정을 행함에 있어서는 매수 당시의 시가를 기준으로 하되, 국세청장이 고시하는 가격기준에 의하여 산출한 평가액을 참작하여 적정하게 결정하여야 한다.

제4조(매수통지) ① 국방부장관은 제3조의 규정에 의하여 가격을 결정한 때에는 당해 재산의 표시 금액 기타 필요한 사항을 기재한 매수통지서를 그 징발재산의 소유자 또는 재산관리인(이하 “피징발자”라 한다) 및 그 담보물권자에게 송달하여야 한다.

제5조(매매) 제4조의 규정에 의한 통지서를 받고 이에 동의하는 피징발자는 그 통지서가 송달된 날로부터 30일 이내에 당해 재산을 국가에 매도하여야 한다.

제6조(징발재산의 매수결정) ① 제4조의 규정에 의한 통지를 받고도 피징발자가 징발재산을 국가에 매도하지 아니할 때에는 제3조 제1항의 규정에 의하여 결정한 가격으로 국방부장관이 이를 매수한다.

제15조(증권의 상환 등) ① 이 법의 규정에 의하여 발행한 증권은 발행한 날로부터 1년간 거치한 후 10년간 균등분할상환하며 상환금에 대한 이율은 연 5푼으로 한다.

제20조(환매권) ② 국방부장관은 제1항의 규정에 의하여 매각할 재산이 생긴 때에는 환매권자에게 그 뜻을 통지하여야 한다. 다만, 환매권자의 주소 또는 거소를 알 수 없을 때에는 이를 2종 이상의 일간신문에 2회 이상 공고하여야 한다.

③ 환매권자는 제2항의 규정에 의한 통지를 받는 날 또는 그 최후의 공고가 끝난 날로부터 3월이 경과한 때에는 환매권을 행사하지 못한다.

2. 청구인들의 주장, 법원의 위헌법률심판제청신청 기각이유 및 관계기관의 의견

가. 청구인들의 주장

(1) 2008헌바18 사건

(가) 징특법에 의한 징발재산의 매매는 피징발자의 자의에 의한 것이 아니고, 매매대금도 당시의 시가에 비해 저렴하고 현금으로 일시에 지급받는 것이 아니라 보상증권으로 받아 매년 분할하여 상환받도록 되어 있어 국가가 사유재산을 헐값으로 취득하는 것으로서, 징발재산이 더 이상 본래의 군사상 필요가 없게 된 경우라면 원래의 소유자가 환매를 원하는 이상 기간의 제한이 없이 이를 전면적으로 인정해 주는 것이 헌법상 재산권보장의 원칙에도 부합되

는 것인바, 징특법 제20조 제1항에서 환매권의 발생기간을 증권의 상환이 종료된 날로부터 5년까지로 제한한 것은 재산권을 과다하게 제한한 규정으로서 행복추구권을 규정한 헌법 제10조, 재산권을 보장한 헌법 제23조 및 과잉금지원칙을 규정한 헌법 제37조 제2항에 위반된다.

(나) 징특법 제20조 제1항은 징발재산이 군사상 필요 없게 된 시기가 증권상환 완료일로부터 5년 이내인지 여부에 따라 환매권 인정 여부를 결정하는 것으로서 피징발자들 상호간 및 피징발자와 일반 국민들을 합리적인 이유 없이 차별하여 헌법 제11조의 평등원칙에 위반된다.

(2) 2008헌바32 사건

(가) 2008헌바18 사건의 청구인들 주장의 요지와 대체로 같다.

(나) 징특법 제20조 제1항의 경우는 징발매수대금에 이자만 가산 지급하고 환매권이 보장되는데 반해, 징특법 제20조의2 제1항의 경우는 시가에 의하여 임의매수할 수 있도록 규정하고 있으므로, 이 사건 법률조항들은 징발재산이 군사상 필요 없게 된 시기가 증권상환 완료일로부터 5년 이내인지 여부에 따라 피징발자들을 합리적인 이유 없이 차별하여 헌법 제11조의 평등원칙에 위반된다.

나. 법원의 위헌법률심판제청신청 기각이유

(1) 2008헌바18 사건

만약 환매기한이 설정되어 있지 않고 징발매수 된 토지 등의 원소유자가 아무리 오랜 세월이 지난 뒤에도 그 토지 등이 공공사업에 필요 없게 되었을 때에는 언제든지 환매권을 행사하여 그 소유권을 회복할 수 있다고 한다면 그 토지 등에 관한 법률관계를 심히 불안정하게 하고 이로 인하여 그 토지 등에 대한 효율적인 이용·개발을 저해할 뿐만 아니라 국가가 징발매수한 토지 등에 투자하여 개발한 이익이 사회일반에 돌아가지 않고 그 동안 전혀 관리도 하지 아니한 피징발자 개인에게 돌아가는 등 불합리한 결과를 초래할 수 있으므로, 환매기한의 설정의 입법목적은 이와 같은 불합리한 결과를 막고 토지 등의 효율적인 이용·개발을 촉진하기 위한 것으로 정당하고, 나아가 위와 같은 입법목적을 달성하기 위하여 환매요건 자체를 기한에 결부시켜 제한하는 것은 적절하고 유효한 방법이라 할 것이며, 이 방법과 다른 최선의 방법을 찾아볼 수도 없으므로 이러한 제한방법이 피해의 최소성의 원칙에 어긋난다 할 수 없다.

또한, 징특법 제20조 제1항에 의한 환매권이 발생할 수 있는 기간은 징발매

매 된 날로부터 15년까지이고, 대체로 15년이라는 기간은 당해 토지의 현상·이용상태 및 주변상황 등의 변화로 말미암아 그 토지 등이 사회경제적 가치가 질적 변화를 일으키기에 상당한 기간이라고 보이므로, 15년이 경과한 때에는 당해 토지 등을 둘러싸고 그동안에 형성된 법률관계를 안정시켜야 한다는 법적 안정성의 요청이 종전 소유자가 소유권회복으로 인하여 얻는 사적이익보다 우월하다고 본 입법자의 판단이 불합리하다고 할 수도 없으므로 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니한다.

(2) 2008헌바32 사건

위헌이라고 인정할만한 상당한 이유가 없다.

다. 국방부장관의 의견

법원의 위헌법률심판제청신청 기각이유와 같다.

3. 판 단

가. 징특법상의 환매권의 법적 성질

(1) 헌법 제23조는 “① 모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다. ② 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다. ③ 공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 이 규정의 근본취지는 우리 헌법이 사유재산제도의 보장이라는 기조 위에서 원칙적으로 모든 국민의 구체적 재산권의 자유로운 이용ㆍ수익ㆍ처분을 보장하면서 공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한은 헌법이 규정하는 요건을 갖춘 경우에만 예외적으로 허용한다는 것으로 해석된다.

이와 같은 우리 헌법의 재산권 보장에 관한 규정의 근본취지에 비추어 볼 때, 공공필요에 의한 재산권의 공권력적, 강제적 박탈을 의미하는 공용수용(公用收用)은 헌법상의 재산권 보장의 요청상 불가피한 최소한에 그쳐야 한다. 즉 공용수용은 헌법 제23조 제3항에 명시되어 있는 대로 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요성이 있을 것, 법률에 의거할 것, 정당한 보상을 지급할 것의 요건을 모두 갖추어야 한다. 그리고 일단 공용수용의 요건을 갖추어 수용절차가 종료되었다고 하더라도 그 후에 수용의 목적인 공공사업이 수행되지 아니하거나 또는 수용된 재산권이 당해 공공사업에 필요 없게 되었다고 한다면, 수용의 헌법상 정당성과 공공필요에 의한 재산권취득의 근거가 장래를 향하여 소멸한다고 보아야 한다.

따라서 수용된 토지 등이 공공사업에 필요 없게 되었을 경우에 피수용자가

그 토지 등의 소유권을 회복할 수 있는 권리, 즉 환매권은 헌법상의 재산권 보장으로부터 도출되는 것으로서 헌법이 보장하는 재산권의 내용에 포함되는 권리라고 보는 것이 상당하다(헌재 1995. 2. 23. 93헌바29 , 공보 9, 134, 138-139).

(2) 징특법에 의한 토지 등의 매수는 이미 징발법 시행 당시 징발된 재산(이하 ‘징발재산’ 이라 한다) 중 군사상 긴요하여 군이 계속 사용할 필요가 있는 사유재산을 국가가 매수하는 것으로서(징특법 제1조, 제2조) 그 매매절차는, 국방부장관이 징발재산의 가격사정을 하여(징특법 제3조) 소유자 등 피징발자에게 매수통지를 하고(징특법 제4조) 매수통지를 받고 이에 동의하는 피징발자는 당해 재산을 국가에 매도하여야 하며(징특법 제5조) 매수 통지를 받고도 피징발자가 국가에 매도하지 아니할 때에는 사정가격으로 국방부장관이 이를 매수하고(징특법 제6조), 국방부장관의 매수결정에 이의가 있는 피징발자는 이의를 신청할 수 있으며 이의신청이 있는 때에는 국방부장관이 징발재산심의회의 심의를 거쳐 재결하도록 되어 있는바, 위와 같은 매매절차에 비추어 보면 징발매매는 피징발자가 국방부장관의 매수통지에 응하지 않더라도 결국 국방부장관의 매수결정에 의하여 일방적으로 성립되게 되어 있으므로, 징발매매는 매매라는 법형식과는 관계없이 실질적으로 헌법 제23조 제3항에 의한 공용수용에 해당한다고 할 것이고 따라서 징특법 제20조 제1항에 의한 환매권도 헌법 제23조 제1항이 보장하는 재산권의 내용에 포함되는 권리라고 보아야 할 것이다(헌재 1995. 2. 23. 93헌바29 , 공보 9, 134, 138-139).

나. 재산권 침해 여부

이 사건 법률조항들에 대하여 헌법재판소는 이미 재산권 및 평등원칙에 위배되지 아니하여 합헌이라는 결정을 내린 바 있으며(헌법재판소 1995. 2. 23. 92헌바12 , 판례집 7-1, 152, 163-166 등) 위 결정의 요지는 다음과 같다.

⌈입법목적의 정당성에 관하여 본다. 만약 환매기한이 설정되지 않고 징발매수된 토지 등의 원소유자(포괄승계인 포함)가 아무리 오랜 세월이 지난 뒤에도 그 토지 등이 공공사업에 필요 없게 되었을 때에는 언제든지 환매권을 행사하여 그 소유권을 회복할 수 있다고 한다면, 그 토지 등에 관한 권리관계를 심히 불안정하게 하고 이로 인하여 그 토지 등에 대한 효율적인 이용·개발을 저해할 뿐만 아니라, 국가가 징발매수한 토지 등에 투자하여 개발한 이익이 사회일반에 돌아가지 아니하고 그동안 전혀 관리도 하지 아니한 피징발자 개인에게 돌아가는 등 불합리한 결과를 초래할 수 있다. 특히 군사상 필요

는 없게 되었지만 계속하여 다른 공공사업을 위하여 필요한 토지 등에 관하여도 환매권을 행사한 피징발자로부터 다시 당해 토지 등을 수용하여야 하고, 장래 그 수용목적이 폐지·변경되는 경우 피징발자는 다시 환매권을 행사하는 경우도 예상할 수 있는데 위와 같은 수용과 환매권 행사의 반복으로 인하여 환매기한을 설정하지 않는 경우 당해 토지 등의 법적 상태가 매우 불안정하게 되고 이로 인하여 그 토지 등의 사회경제적 이용이 저해될 수 있음을 명백히 알 수 있다. 따라서 환매기한 설정의 입법목적은 위와 같은 불합리한 결과를 막고 토지 등의 효율적인 이용·개발을 촉진하기 위한 것으로서 정당하다고 할 것이다.

다음으로 입법수단의 적정성에 관하여 본다. 위와 같은 입법목적을 달성하기 위하여 환매요건 자체를 기한에 결부시켜 제한하는 것은 적절하고 유효한 방법이라고 할 것이며, 이 방법과 다른 최선의 방법을 찾아볼 수도 없으므로 이러한 제한방법이 피해의 최소성의 원칙에 어긋난다 할 수도 없다.

다음 기간이 적정한가에 관하여 본다. 징특법 제15조는 징발보상증권을 1년간 거치한 후 10년간 균등분할 상환하도록 규정하고 있으므로 징특법 제20조 제1항에 의한 환매권이 발생할 수 있는 기간은 징발매매된 날로부터 16년까지이고, 민법이 부동산에 대한 환매기간을 5년 이내로 제한하고 이를 다시 연장하지 못하도록 규정하고 있으며(제591조), 토지수용법 제71조 제1항과 ‘공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법’ 제9조 제1항1)이 환매권은 수용 내지 취득된 날로부터 10년 이내에 공공사업의 폐지·변경 기타의 사유로 수용 또는 취득한 토지 등의 전부 또는 일부가 필요 없게 되었을 때에 한하여 환매권이 발생한다고 규정하고 있는 사정 등을 종합하면, 대체로 16년이라는 기간은 그동안 당해 토지의 현상·이용 상태 및 주변상황 등의 변화로 말미암아 그 토지 등의 사회경제적 가치가 질적 변화를 일으키기에 상당한 기간이라고 보여진다. 그러므로 적어도 징발매매가 이루어지고 16년이 경과한 때에는 당해 토지 등을 둘러싸고 그동안에 형성된 법률관계를 그대로 안정시켜야 한다는 법적 안정성의 요청이 종전 소유자가 소유권회복으로 인하여 얻는 사적 이익보다 우월하다고 본 입법자의 판단이 불합리하다고 할 수는 없다.

또한, 환매권 발생요건의 하나인 “군사상 필요 없게 된 때”는 객관적으로 판단되어져야 하고 국가의 주관적 의도를 표준으로 할 것은 아니므로 환매권 발생기한이 국가의 자의(恣意)에 의하여 좌우된다고 할 수도 없다. 더욱이 징특법 제20조의2 제1항은, 징특법에 의하여 매수된 토지 등에 관하여 상환이 종료된 날로부터 5년이 경과하여 군사상 필요 없게 된 때에도, 제2항에 의하여 매각대상재산이 공공사업지역에 편입되어 다른 법률에서 그 공공사업목적 이외의 다른 목적으로의 처분을 제한하는 경우를 제외하고는, 토지 등의 원소유자가 국유재산법의 규정에 불구하고 수의계약에 의하여 매각 당시의 시가로 매수할 수 있다고 규정하여 징특법 제20조 제1항에 의한 환매권과 별도로 원소유자가 소유권회복을 할 수 있는 길을 열어놓고 있다.

(중략) 따라서 징특법 제20조 제1항에 의한 환매기간의 제한은 징발매도인의 헌법상 보장되는 재산권의 본질적인 내용을 침해하거나 재산권 보장에 관한 헌법상의 기본이념에 저촉된다고 할 수 없고 또한, 피징발자를 합리적인 이유 없이 차별하는 것으로 볼 수도 없으므로 헌법 제23조, 제37조 제2항, 제11조 제1항에 위반되지 아니한

다고 할 것이다.⌉

위와 같은 합헌결정의 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 이를 달리 판단하여야 할 특별한 사정의 변경이 있다고 볼 수도 없다.

다. 평등원칙 위반 여부

(1) 청구인들은 이 사건 법률조항들이 징발재산의 군사상 필요가 없어진 시기가 증권상환 완료일로부터 5년 이내인지 여부에 따라 환매권 인정 여부를 달리하여 피징발자들 상호간 및 피징발자와 일반 국민들을 합리적인 이유 없이 차별하여 헌법 제11조의 평등원칙에 위반된다고 주장하고 있으므로 살펴본다.

(2) 피징발자 상호간의 문제

징특법은 징발재산의 매수대금으로 지급된 증권의 상환이 종료된 날부터 5년 이내에 징발재산이 군사상 필요 없게 된 때는 피징발자에게 환매권을 보장하며 환매대금도 피징발자가 받은 대금에다 연 5푼의 이자만 가산하는 것으로 하는데 반하여(징특법 제20조), 위 증권의 상환이 종료된 날로부터 5년이 경과된 후 징발재산이 군사상 필요 없게 된 때에는 환매권의 보장은 없고 단지 수의계약으로 매각할 수 있으며, 이때의 매매대금은 매각당시의 시가에 의하는 것으로 규정하고 있다(징특법 제20조의2). 피징발자들은 군사상 필요에 의하여 재산을 징발당하였다는 점에 있어서 본질적으로 동일한 집단에는 해당되고, 징발재산에 대한 군사상 필요가 없게 된 때가 징발재산의 매수대금

이 지급된 때로부터 5년 내인지 여부에 따라 이와 같이 다른 취급을 받고 있는 점은 인정된다. 그러나 앞서 피징발자에 대한 재산권 침해 여부와 관련하여 살펴본 바와 같이 징발재산이 군사상 필요 없게 된 시기에 의하여 환매권 발생을 제한하는 것이 비례의 원칙에 위반되지 아니한다고 본 이상 피징발자 사이의 차별은 합리적 이유가 있다고 볼 것이다.

(3) 피징발자와 일반 국민 간의 문제

환매권은 징발매수된 재산의 원소유자에게 재산을 다시 매수할 수 있는 권리를 인정한 것이므로, 피징발자를 전제로 발생하는 문제이다. 따라서 피징발자와 일반 국민은 본질적 동일성이 없어 평등권의 비교집단에 해당되지 아니한다.

한편, 청구인들은 이 사건 징발재산의 경우 사실상 실질적인 보상을 해주지 아니하여 징발자체가 위헌적인 상태를 초래하고 있었음을 이유로 피징발자들이 일반 국민에 비하여 불이익을 받았다고 주장하고 있으나, 징특법 제20조 제1항에 의한 환매권은 징발매매가 적법하게 이루어진 것을 전제로 하여 보상이 정당하였는지 여부와 관계없이 공공필요가 소멸된 경우 피징발자에게 토지 등의 소유권회복을 위하여 보장된 권리이지 정당한 보상이 이루어지지 아니한 것을 근거로 한 권리라고 할 수 없다. 그러므로 가사 징발매매 당시 정당한 보상이 이루어지지 않았다고 하더라도 이는 징발매매의 효력 여부에 관한 문제이지, 환매권 인정 여부에 관한 이 사건 법률조항과는 관련이 없다.

(4) 소 결

따라서 이 사건 법률조항들은 평등원칙에 위반되지 아니한다.

라. 기타 주장에 대한 판단

2008헌바18 사건의 청구인들은 징특법 제20조 제1항에 의하여 헌법 제10조의 행복추구권이 침해되었다고 주장하고 있다.

행복추구권은 다른 기본권에 대한 보충적 기본권으로서의 성격을 지니므로(헌재 2000. 12. 14. 99헌마112 등, 판례집 12-2, 399, 408 참조), 이 사건에 있어서 재산권의 침해 여부를 판단한 이상, 행복추구권의 침해 여부를 독자적으로 판단할 필요가 없다.

나아가 가사 이 사건 법률조항들에 의해 청구인들의 행복추구권이 제한된다고 하더라도 위에서 살펴본 바와 같이 위 조항은 목적의 정당성, 수단의 적정성, 피해의 최소성, 법익의 균형성을 갖추고 있으므로 비례의 원칙에 위반하여 청구인의 행복추구권을 침해하는 것으로 볼 수 없다.

4. 결 론

그렇다면 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 조대현, 재판관 이동흡의 아래 5.와 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.

5. 재판관 조대현, 재판관 이동흡의 반대의견

우리는 이 사건 법률조항들이 헌법 제23조, 제37조 제2항, 제11조 제1항에 위반된다고 생각하므로 다음과 같이 그 이유를 밝힌다.

가. ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공토법’이라 한다)상의 수용과 징특법상의 매수는 그 입법과정에서 근본적으로 다르기 때문에 전자의 환매권 규정과 후자의 환매권 규정에 대하여 그 입법수단의 적정성 여부 등 위헌성 여부를 판단함에 있어 양자를 동일하게 볼 수는 없다. 즉 위 공토법에 있어서의 환매권은 평시에 있어서 정당한 보상이 이루어져 합헌적으로 수용이 된 것을 전제로 하여 인정되고 있으나, 이 사건 징특법상의 환매권은 6ㆍ25사변이라는 전란에 처하여 군사상 필요에 의하여 일방적으로 국민의 재산이 징발 사용되다가 징특법이 제정되어 사후에 매수하는 편법을 사용함으로써 수용이 된 것을 전제로 하여 인정되고 있는 것이므로 그 전제상황이 전혀 다르다.

(1) 징발재산을 매수당한 국민의 입장에서는 매수대금인 상환금에 연 5푼의 이자를 가산하여 이를 1년 거치 후 10년간 분할 상환한다는 보상의 내용은 재산권박탈에 대한 정당한 보상이라고 할 수 없고, 단지 재산권사용에 대한 사용료 정도의 보상에 지나지 않았다고 할 수밖에 없다. 우선 징특법 제3조에서 징발재산의 매수가격을 매수 당시의 시가를 기준으로 하되, 국세청장이 고시하는 가격기준에 의하여 산출한 평가액을 참작하여 적정하게 결정한다고 규정하고 있는바, 국세청장이 고시하는 가격기준이라는 것이 시가에 현저하게 미달하는 과거나 현재의 사정을 고려하면 매수가격 자체도 시가에 미달하는 가격으로 사정되었음을 추지할 수 있다. 더욱이 위와 같이 산정한 매수가격에 연 5푼의 이자를 가산하여 이를 1년 거치 후 10년간 분할 상환한다는 보상의 내용은 연간 임대료가 시가의 10% 정도에서 결정되는 현실을 고려하면, 매수당한 국민의 입장에서는 거치기간인 1년간은 사용료도 보상받지 못하였고, 그 후 10년간은 단지 재산권사용에 대한 사용료나 은행이자 정도의 보상밖에는 수령하지 못하였다고 아니할 수 없다. 그렇다면 비록 위와 같은 내용의 증권에 의한 상환이 종료되었다고 하더라도 재산권침해에 대한 정당

한 보상은 전혀 이루어지지 않았다고 할 수밖에 없다.

(2) 위와 같은 재산권 침해상태가 6ㆍ25라는 국가비상사태에서 비롯되었다는 점에서 비상사태하의 국가안보를 위한 재산권제한으로 이해될 수 있으나, 위와 같은 비상사태가 더 이상 존재하지 않는 시점에서는 이를 원상으로 복구시켜 주는 것이 헌법이 국민의 재산권을 보장하고 있는 취지에 부합되고 이를 방치하는 것은 위헌적인 재산권침해라고 할 수밖에 없다. 따라서 이 사건 징특법상의 환매권은 공토법에 있어서의 환매권과는 달리 국가 스스로 불가피한 상황에 처하여 저지른 위헌적인 국민의 재산권 침해상태를 제거해주기 위하여 특별히 피징발자에게 부여한 재산권으로서 헌법적인 의미를 갖고 있는 재산권이라고 보아야 할 것이며, 이 점은 이 사건 법률조항들의 심판대상부분의 위헌성을 검토함에 있어 고려되어야 할 것이다.

나. 재산권의 본질적 내용의 침해 여부

이 사건 법률조항들은 환매권의 발생기간을 증권상환완료 후 5년 이내에 군사상 필요가 소멸한 경우로 제한하면서, 환매대금을 국가가 매수한 가격에 매수당시부터 환매일까지의 연 5푼의 이자를 가산한 금액으로 규정하여 피징발자에게 환매권을 행사할 수 있는 경우를 극히 예외적인 경우로 제한하고 있어 전혀 환매권을 사실상 부여하지 않은 것이나 다름없는 결과를 초래하고 있다. 즉 비록 위 규정 제정 당시에 예상할 수 있었던 내용은 아니지만, 징발매수 후 토지의 가격이 앙등함으로 말미암아 군사시설의 이전의 필요성이 생긴 경우에도 군당국으로서는 위와 같은 환매대금만을 상환받아서는 군사시설을 이전할 비용에 충당하지 못하게 되므로 위와 같은 환매권의 구속으로부터 벗어나는 시점에서야 비로소 군사시설의 이전을 고려하게 될 수밖에 없었으리라는 것을 쉽게 추지할 수 있다. 징발매수재산의 상당부분이 도심지에 속해 있는 토지라고 생각되는바, 상식적으로 판단할 때에도 과거에 도로가 제대로 건설되어 있지 못한 경우와는 달리 현재 군사시설이 도시에 남아 있을 필요성은 별로 없다고 생각된다. 그럼에도 불구하고 징특법 제20조 제1항에서 위와 같은 내용의 환매권을 규정함으로 말미암아 군당국에서 환매권발생기간이 소멸한 후에야 군사시설의 이전을 고려하게 되었다는 것은 이 사건 법률조항들의 미비 내지 불합리로 말미암아 위와 같은 헌법적 의미를 갖고 있는 환매권이 발생할 여지를 봉쇄하고 있는 것으로 이 사건 법률조항들은 위헌이라고 할 것이다.

다. 비례의 원칙 위배 여부

나아가 이 사건 법률조항들이 비례의 원칙에 위배되는지 여부를 살핀다. 우선 공토법 등 평시에 정당한 보상이 이루어지는 경우의 환매권발생기간이 수용 등에 의한 토지 취득일로부터 10년임에 비하여, 징특법상의 환매권발생기간은 증권의 상환이 종료된 날로부터 5년에 불과한 것은 앞서 본 이 사건 징특법의 입법경위 등에 비추어 보면 형평을 잃은 것이며, 사실상 전혀 보상이 이루어지지 않은 징발매수재산의 경우에는 오히려 언제 군사상의 필요가 소멸하든지 간에 군사상 필요가 없다는 통지를 받은 때로부터 기산된 상당기간을 정하여 이를 피징발자에게 돌려주는 것이 당연하다고 할 것이다. 이 점에서 이 사건 법률조항들은 입법목적에 상당한 수단을 선택함에 있어 비례의 원칙에 위배한 것이라고 본다. 또한, 다수의견은 법적안정성과 개발이용의 효율화의 견지에서 환매기간을 제한하는 입법목적이 정당하다고 하나 환매제도라는 것이 피징발자가 환매권을 행사함에 따라 새로운 매매가 이루어지는 것으로서 징발매수재산이 징발매수되어 다시 원소유자에게 환매되기 전까지의 기간 동안 국가의 소유라는 것을 전제로 맺어진 과거의 법률관계에 어떠한 영향을 미치는 것이 아니므로 이를 두고 법적안정성을 해한다고 할 수 없을 것이다. 개발이용의 효율화 측면에서도 군사상의 필요가 소멸 내지 감소한 경우 군에서 계속 점유하는 것보다는 피징발자에게 환매하여 자유롭게 시장경제원리에 따라서 개발ㆍ이용케 함이 보다 토지를 효율적으로 개발ㆍ이용하는 결과가 될 것임은 명약관화하다.

라. 평등의 원칙 위배 여부

우리 헌법 제11조에는 “모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별ㆍ종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.”라고 규정하여 국민의 법 앞의 평등권을 규정하였다. 물론 여기서 차별을 받지 않는다는 것은 합리적 이유 없는 차별을 받지 않는다는 것을 의미한다. 그렇다면, 위 징특법 제20조 제1항에서 징발재산의 매수대금으로 지급한 증권의 상환이 종료된 날로부터 5년 이내에 그 징발재산이 군사상 필요 없게 된 경우의 피징발자의 권리와 그 5년이 경과된 후에 그 군사상 필요가 없게 된 징발재산의 피징발자와의 사이에 위와 같은 차별대우를 한 것이 합리적인 이유 있는 차별인가가 문제된다. 이 차별은 순전히 징발재산이 군사상 필요 없게 된 시기가 징발대금으로 지급한 증권의 상환이 종료된 날로부터 5년 내인가 5년이 경과된 때인가에 의한 차별이다. 그런데 징발재산이 군사상 필요 없게 된 시기는 피징발자의 의사나 행

위와는 관계없는 국가 측 즉 징발한 군당국의 일방적인 사정에 의하는 것이다. 그러므로 징발재산의 매수대금으로 지급된 증권의 상환종료 시부터 5년이 경과된 전과 후에 징발재산이 군사상 필요 없게 된 각 사유는 피징발자의 책임에 돌릴 수 없는 사유에 인한 것이어서 피징발자에 대하여 그와 같은 차별을 할 아무런 합리적인 이유가 없다. 따라서 위 차별은 헌법 제11조 제1항에 위반된다 할 것이다.

마. 이상에서 본 바와 같이 이 사건 법률조항들은 헌법 제23조, 제37조 제2항, 제11조 제1항에 위반된다고 할 것이다.

재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환

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