가. 농지소유자가 농지를 농업경영에 이용하지 아니하여 농지처분명령을 받았음에도 불구하고 정당한 사유 없이 이를 이행하지 아니하는 경우, 당해 농지의 토지가액의 100분의 20에 해당하는 이행강제금을 부과하도록 하는 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부 개정된 것) 제62조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다.)이 재산권을 침해하는지 여부(소극)

나. 법원이 이 사건 법률조항에 따른 이행강제금의 액수를 정하는 재량권을 행사할 수 없는 점이 재판을 받을 권리를 침해하거나 법관독립의 원칙에 위배되는지 여부(소극)

가. 이 사건 법률조항의 목적은 농지소유자로 하여금 농지를 계속 농업경영에 이용하도록 하고, 비자경농의 농지 소유를 제한하는 것이다. 즉 농지를 농업경영에 이용하지 아니하는 자는 농지를 소유할 자격 자체가 부정된다. 이는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다는 헌법 제122조와 경자유전의 원칙 및 소작제도 금지를 규정한 헌법 제121조 제1항에 근거를 둔 것으로 정당하다.

농지를 취득한 이후에도 계속 농지를 농업경영에 이용할 의무를 부과하고, 이에 위반하여 농지소유자격이 없는 자에 대하여 농지를 처분할 의무를 부과하고 이행강제금을 부과하는 것은 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이다.

농지법은 정당한 사유가 있으면 농지처분의무를 면제하거나 이행강제금을 부과하지 않고, 농지처분명령을 통지받은 농지 소유자에게 매수청구권을 부여하여 피해를 최소화하고 있다. 계속 농지처분명령을 이행하지 않는 경우 반복된 이행강제금의 총액이 농지의 객관적 가치를 넘을 수 있으나, 농지를 농업 경영에 이용하게 하려는 궁극적인 입법목적을 달성하기 위해서는, 농지가 농업 경영에 이용되지 않는 한 계속하여 이행강제금을 부과할 수밖에 없다.

농지를 자유롭게 이용할 수 있는 개인의 권리의 제한에 비하여, 농지의 효율적인 이용과 관리를 통하여 국민의 안정적 식량생산기반을 유지하고 헌법상의 경자유전원칙을 실현한다는 공적 이익이 훨씬 크므로, 법익의 균형성도 충족되고 있다. 따라서 이 사건 법률조항은 재산권을 침해하지 아니한다.

나. 농지처분명령이 효력이 없거나 그 불이행에 정당한 사유가 있는 경우에는 이행강제금을 부과하지 아니할 수도 있는 점, 처분명령의 불이행이라는 정형화된 위반에 대한 이행강제금으로 법원의 재량 여지가 적은 점 등에 비추어 보면, 비록 구체적인 이행강제금 금액 산정의 재량권을 법원에 부여하지 않았다 하더라도, 그것이 입법형성권의 한계를 벗어나 청구인의 재판받을 권리를 침해하거나 법관독립의 원칙에 위배된다고 보기 어렵다.

농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부 개정된 것) 제62조 제1항

헌법 제23조, 제121조 제1항, 제122조

농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부 개정된 것) 제10조 제1항 제1호, 제11조 제1항, 제62조 제4항

가. 헌재 2004. 2. 26. 2001헌바80 등, 판례집 16-1, 202, 230-231

나. 대법원 2005. 11. 30.자 2005마1031 결정

청 구 인 이○진

대리인 법무법인 대성

담당변호사 이남진 외 5인

당해사건의정부지방법원 고양지원 2007과2182 농지법위반

농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부 개정된 것) 제62조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인은 고양시 덕양구 화정동에 있는 농지(이하 ‘이 사건 농지’라 한다.)의 소유자이다. 고양시 덕양구청장은 이 사건 농지에 대한 처분의무통지를 거쳐 2006. 10. 12. 청구인에게 2007. 4. 11.까지 이 사건 농지를 처분할 것을 명령하였으나, 청구인은 이 사건 농지를 처분하지 아니하였다. 이에 고양시 덕양구청장이

2007. 7. 19. 청구인에게 이 사건 농지에 관하여 이행

강제금 87,500,000원을 부과하자, 청구인은 위 부과처분에 대하여 이의신청을 하고, 의정부지방법원 고양지원에 재판(2007과2182) 계속중 농지법 제62조 제1항에 대한 위헌제청신청을 하였으나 2008. 7. 30. 기각되자, 2008. 10. 7. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건의 심판대상은 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부 개정된 것) 제62조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다.)의 위헌 여부이고, 이 사건 법률조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부 개정된 것) 제62조(이행강제금) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장은 제11조 제1항(제12조 제2항에 따른 경우를 포함한다)에 따라 처분명령을 받은 후 제11조 제2항에 따라 매수를 청구하여 협의 중인 경우 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 지정기간까지 그 처분명령을 이행하지 아니한 자에게 해당 농지의 토지가액의 100분의 20에 해당하는 이행강제금을 부과한다.

[관련조항]

농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부 개정된 것) 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ① 농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제5호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 처분하여야 한다.

1.소유 농지를 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우

제11조(처분명령과 매수 청구) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)ㆍ군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다.

제12조(처분명령의 유예) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장은 제10조 제1항에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 처분의무 기간이 지난 날부터 3년간 제11조 제1항에 따른 처분명령을 직권으로 유예할 수 있다.

1.해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하는 경우

2.한국농촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자와 해당 농지의 매도위탁계약을 체결한 경우

제62조(이행강제금) ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 알려야 한다.

③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 이행강제금의 금액, 부과사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법, 이의제기 기관 등을 명시한 문서로 하여야 한다.

④ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 최초로 처분명령을 한 날을 기준으로 하여 그 처분명령이 이행될 때까지 제1항에 따른 이행강제금을 매년 1회 부과ㆍ징수할 수 있다.

⑤ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제11조 제1항(제12조 제2항에 따른 경우를 포함한다)에 따라 처분명령을 받은 자가 처분명령을 이행하면 새로운 이행강제금의 부과는 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다.

⑥ 제1항에 따른 이행강제금 부과처분에 불복하는 자는 그 처분을 고지받은 날부터 30일 이내에 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 이의를 제기할 수 있다.

⑦ 제1항에 따른 이행강제금 부과처분을 받은 자가 제6항에 따른 이의를 제기하면 시장ㆍ군수 또는 구청장은 지체 없이 관할 법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 관할 법원은 ｢비송사건절차법｣에 따른 과태료 재판에 준하여 재판을 한다.

⑧ 제6항에 따른 기간에 이의를 제기하지 아니하고 제1항에 따른 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다.

2. 청구인의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각이유 및 이해관계인의 의견

가. 청구인의 주장요지

이 사건 법률조항은 법관이 이행강제금의 액수를 산정함에 있어서 위반자의 정상 등 양형 요소를 전혀 고려할 여지가 없게 하므로, 법관의 독립과 재량권을 보장한 헌법 제103조, 법관에 의하여 법률에 의한 공정한 재판을 받을 권리를 보장하고 있는 헌법 제27조 제1항에 위배된다. 이행강제금은 농지법 제62조 제4항에 따라 여러 번에 걸쳐 반복적으로 부과되므로 지나치게 과다하여 재산권을 침해한다. 처분명령 불이행이라는 의무위반행위에 비하여 이 사건 법률조항에 의한 이행강제금은 지나치게 과중한 것이어서 책임과 형벌 사이

에 현저하게 균형을 잃었거나, 처분명령 불이행자를 다른 행정법규 위반자보다 불이익하게 처우하는 것이어서 평등의 원칙에 위배된다.

나. 법원의 위헌제청신청 기각이유

이 사건 법률조항이 정하는 이행강제금의 부과주체는 법관이 아닌 시장, 군수 또는 구청장이다. 이행강제금 부과처분을 받은 자는 30일 이내에 시장·군수 또는 구청장에게 이의를 제기할 수 있고, 이의를 제기받은 시장·군수 또는 구청장은 지체 없이 관할 법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 관할 법원은 비송사건절차법에 따른 과태료 재판에 준하여 재판을 하도록 되어 있어, 이 사건 법률조항이 법관의 이행강제금 산정에 관한 재량권을 부당하게 제한한다거나, 국민의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 보기 어렵다.

다. 농림수산식품부장관의 의견요지

이 사건 법률조항은 농지소작제도 금지 또는 경자유전원칙 달성을 위한 것으로서 목적의 정당성이 인정되고, 이행강제금을 부과하는 것은 위 목적을 달성하기에 적절한 방법이다. 농지 처분명령 부과로 인한 피해를 최소화하기 위하여 농지법은 처분유예제도, 매수청구제도 등을 마련해 두고 있다. 이행강제금 부과로 인하여 발생하는 청구인의 사적 불이익보다 농지를 농업경영에 활용하도록 하여 얻어지는 안정적 식량생산기반 확보 등 공적 이익이 훨씬 크므로, 이 사건 법률조항은 법익의 균형성도 충족하고 있다.

3. 판 단

가. 재산권 침해 여부

(1) 헌법 제23조 제1항은 “모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.”, 제2항은 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.”라고 규정함으로써 재산권은 법률로써 규제될 수 있고, 그 행사 또한 일정한 제약을 받을 수 있다는 것을 밝히고 있다.

재산권이 법질서 내에서 인정되고 보호받기 위해서는 입법자에 의한 형성을 필요로 한다. 즉 법에 의한 보장 이전의 재산권은 재산에 대한 사실상 지배에 다름 아니므로, 다른 기본권과는 달리 그 내용이 입법자에 의하여 법률로 구체화됨으로써 비로소 권리다운 모습을 갖추게 된다. 입법자는 재산권의 내용을 구체적으로 형성함에 있어서 헌법상의 재산권보장(헌법 제23조 제1항 제1문)과 재산권의 제한을 요청하는 공익 등 재산권의 사회적 기속성(헌법 제23조 제2항)을 함께 고려하고 조정하여 양 법익이 조화와 균형을 이루도록 하여야 한다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214 등, 판례집 10-2, 927, 944-945 참조).

재산권에 대한 제한의 허용 정도는 재산권 행사의 대상이 되는 객체가 기본권의 주체인 국민 개개인에 대하여 가지는 의미와 사회전반에 대하여 가지는 의미가 어떠한가에 달려있다. 즉 재산권 행사의 대상이 되는 객체가 지닌 사회적인 연관성과 사회적 기능이 크면 클수록 입법자에 의한 더 광범위한 제한이 정당화된다.

토지는 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고 우리나라의 가용토지면적이 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반면 모든 국민이 생산 및 생활의 기반인 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있으므로, 그 사회적 기능이나 국민경제의 측면에서 다른 재산권에 비해 더 강하게 공동체의 이익을 관철할 것이 요구된다. 헌법 제122조는 토지가 지닌 이러한 특성을 고려하여 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”라고 규정함으로써 토지재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여하고 있고(헌재 1989. 12. 22. 88헌가13 , 판례집 1, 357, 372；헌재 2003. 4. 24. 99헌바110 등, 판례집 15-1, 371, 394-395 등 참조), 나아가 식량생산의 기초인 농지에 대해서는 헌법 제121조 등에서 소작제도금지 등 추가로 특별한 규제를 가하고 있다.

이와 같이 토지재산권에 대하여는 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 다른 재산권에 비하여 더 강한 제한과 의무가 부과될 수 있으나, 그렇다고 하더라도 토지재산권에 대한 제한입법 역시 다른 기본권을 제한하는 입법과 마찬가지로 과잉금지의 원칙을 준수해야 하고, 재산권의 본질적 내용인 사용ㆍ수익권과 처분권을 부인해서는 아니 된다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214 등, 판례집 10-2, 927, 948；헌재 2002. 8. 29. 2000헌마556 , 판례집 14-2, 185, 198 참조). 다만 농지의 경우 그 사회성과 공공성은 일반적인 토지의 경우보다 더 강하다고 할 수 있으므로, 농지 재산권을 제한하는 입법에 대한 헌법심사의 강도는 다른 토지 재산권을 제한하는 입법에 대한 것보다 낮다고 봄이 상당하다.

(2) 이 사건 법률조항은 농지소유자가 농지를 농업경영에 이용하지 아니하여 농지처분명령을 받았음에도 불구하고 이를 이행하지 않는 경우 당해 농지의 토지가액의 100분의 20에 해당하는 이행강제금을 부과하고 있

다. 한편, 농지법 제62조 제4항에 의하면 처분명령이 이

행될 때까지 매년 1회 이행강제금이 부과될 수 있다.

이 사건 법률조항이 달성하고자 하는 입법목적은 단순히 농지소유자의 농지 이용방법에 관한 제한 위반을 시정하는 데 그치는 것이 아니라, 농지소유자로 하여금 농지를 계속 농업경영에 이용하도록 함과 동시에, 비자경농이 농지를 소유하는 것 자체를 제한하는 것이다. 즉 농지소유자는 농지를 소유함과 동시에 당연히 농지를 농업경영에 이용할 의무가 있는 것이고, 농업경영에 이용하지 아니하는 자는 농지를 소유할 자격 자체가 부정된다.

이러한 입법목적은 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다는 헌법 제122조 및 경자유전의 원칙 및 소작제도 금지를 규정한 헌법 제121조 제1항에 근거를 둔 것으로서 정당하다.

입법자는 경자유전의 원칙과 농지보전이라는 목적을 달성하기 위하여 어떠한 조치나 수단을 선택할 것인지를 결정할 수 있고, 이 경우 입법자의 판단에 따라 강도 높은 수단을 선택할 수도 있고 완화된 수단을 선택할 수도 있는데, 어떠한 수단을 선택할 것인지는 제한되는 기본권의 종류, 달성하고자 하는 공익의 중요성과 공익을 둘러싼 경제적 이해관계 등을 고려하여 결정할 문제이다.

따라서 농지를 취득한 이후에도 계속 농지를 농업경영에 이용할 의무를 부과하고, 이에 위반하여 농지소유자격이 없는 자에 대하여 농지를 처분할 의무를 부과하고 그 의무를 이행하지 않는 경우 이행강제금을 부과하는 것은, 경자유전의 원칙 및 농지보전 목적을 효과적으로 달성하기 위한 적절한 수단이다.

또한 농지법은 법정한 정당한 사유가 있으면 농지처분의무를 면제하여(제10조 제1항 제1호) 농지처분 강제로 인한 피해를 최소화하고, 농지처분명령을 통지받은 농지 소유자에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있는 권리를 부여하고(제11조 제2항), 농지처분명령을 받은 후 당해 농지의 매수를 청구하여 협의 중인 경우 등 대통령령이 정하는 정당한 사유로 지정기간 안에 당해 처분명령의 이행을 하지 아니한 경우에는 이행강제금을 부과하지 않도록 규정하여(제62조 제1항), 이행강제금의 부과로 인한 피해를 최소화하고 있다.

한편 이행강제금이 수차례 부과되어도 계속 농지처분명령을 이행하지 않는 경우 반복된 이행강제금 부과로 종국에는 이행강제금 총액이 그 농지 자체의 객관적 가치를 넘어서는 경우도 있을 수 있다. 하지만 이 사건 이행강제금은 농지를 농업 경영에 이용하게 하는 데에 궁극적인 목적이 있고, 그 궁극적인 목적을 달성하기 위해서는 농지가 농업 경영에 이용되지 않는 한 계속하여 이행강제금을 부과할 수밖에 없다. 만약 통산부과횟수나 통산부과상한액의 제한을 둔다면 농지의 소유자 등에게 농지를 농업 경영에 이용하지 않는 현상을 고착할 수 있는 길을 열어주어 이행강제금의 본래의 취지를 달성하지 못하게 될 수도 있다. 따라서 이행강제금의 부과에 통산횟수의 제한이 없다고 하여 이 사건 법률조항이 입법자의 재량권의 한계를 일탈한 것으로 볼 수도 없다(헌재 2004. 2. 26. 2001헌바80 등, 판례집 16-1, 202, 230-231 참조).

또한 농지를 자유롭게 이용할 수 있는 개인의 권리가 제한되지만, 농지의 효율적인 이용과 관리를 통하여 국민의 안정적 식량생산기반을 유지하고 헌법상의 경자유전원칙을 실현한다는 공적 이익이 훨씬 크므로, 이 사건 법률조항은 법익의 균형성도 충족하고 있다.

그렇다면 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위반되거나 기본권의 본질적 내용을 침해하는 것이어서 청구인의 재산권을 침해한다고 보기는 어렵다.

나. 재판을 받을 권리침해 여부 및 법관독립의 원칙 위배 여부

시장 등으로부터 처분명령을 받은 후 정당한 사유 없이 지정기한까지 처분명령을 이행하지 아니한 자에게 해당 농지의 토지가액의 100분의 20에 해당하는 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있는 이 사건 법률조항에 대하여, 대법원은 처분명령이 효력이 없거나 그 불이행에 정당한 사유가 있어 이행강제금에 처하지 아니하는 결정을 하지 않는 한, 법원으로서는 법률이 정한 해당 농지의 토지가액의 100분의 20보다 적은 이행강제금을 부과할 수 없다고 판시한 바 있다(대법원 2005. 11. 30.자 2005마1031 결정). 따라서 시장 등이 이 사건 법률조항에 따라 이행강제금을 부과할 때 뿐만 아니라 당사자의 이의신청에 따라 비송사건절차법에 따른 재판 절차가 진행되는 경우에도 법원은 이행강제금의 액수를 정함에 있어 재량권을 행사할 수 없는 점이 문제된다.

재판청구권과 같은 절차적 기본권은 자유권적 기본권 등 다른 기본권의 경우와 비교하여 볼 때 상대적으로 입법자의 광범위한 입법형성권이 인정되므로, 관련 법률에 대한 위헌심사기준은 합리성원칙 내지 자의금지원칙이 적용된다(헌재 2005. 5. 26. 2003헌가7 , 판례집 17-1, 558, 567 참조).

이 사건 이행강제금 부과의 전제가 되는 위반행위의 태양이 농지처분명령의 불이행으로 정형화되어 있어 재판에서 법원이 재량권을 행사할 여지가 거의 없는 점, 그 위반에 정당한 사유가 있는 경우 이행강제금에 처하지 않는 결정을 할 수도 있는 점 등에 비추어보면, 비록 구체적인 이행강제금 금액 산정의 재량권을 법원에 부여하지 않았다 하더라도 그것이 입법형성권의 한계를 벗어나 청구인의 재판받을 권리를 침해하거나 법관독립의 원칙에 위배된다고 보기 어렵다.

다. 평등원칙 위배 여부

이 사건 법률조항이 입법자의 재량권의 한계를 일탈한 것으로 볼 수도 없다는 점은 앞에서 본 바와 같다{3.가.(2) 참조}. 따라서 이행강제금이 여러 번에 걸쳐 반복적으로 부과될 수 있다고 하더라도 의무위반행위와 그에 대한 책임이 현저하게 균형을 잃게 되어 평등의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.

4. 결 론

이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 이강국(재판장) 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환