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판시사항
가. 농지소유자가 농지를 농업경영에 이용하지 아니하여 농지처분명령을 받았음에도 불구하고 정당한 사유 없이 이를 이행하지 아니하는 경우, 당해 농지의 토지가액의 100분의 20에 상당하는 이행강제금을 그 처분명령이 이행될 때까지 매년 1회 부과할 수 있도록 하는 구 농지법(2005. 7. 21. 법률 제7604호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항 제1호, 제65조 제1항, 제4항, 구 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부 개정되기 전의 것) 제11조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이 재산권을 침해하는지 여부(소극)
나. 이 사건 법률조항들이 1996. 이후에 농지를 취득한 자들에게만 적용하는 것이 평등권을 침해하는지 여부(소극)
다. 법원이 이 사건 법률조항들에 따른 이행강제금의 액수를 정하는 재량권을 행사할 수 없는 점이 재판을 받을 권리를 침해하거나 법관독립의 원칙에 위배되는지 여부(소극)
결정요지
가. 이 사건 법률조항들의 목적은 농지소유자로 하여금 농지를 계속 농업경영에 이용하도록 하고, 비자경농의 농지 소유를 제한하는 것으로 이는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다는 헌법 제122조와 경자유전의 원칙 및 소작제도 금지를 규정한 헌법 제121조 제1항에 근거를 둔 것으로 정당하다.
농지를 취득한 이후에도 계속 농지를 농업경영에 이용할 의무를 부과하고, 이에 위반하여 농지소유자격이 없는 자에 대하여 농지를 처분할 의무를 부과하고 이행강제금을 부과하는 것은 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이다.
농지법은 정당한 사유가 있으면 농지처분의무를 면제하거나 이행강제금을 부과하지 않고, 농지처분명령을 통지받은 농지 소유자에게 매수청구권을 부여하여 피해를 최소화하고 있다. 계속 농지처분명령을 이행하지 않는 경우 반복된 이행강제금의 총액이 농지의 객관적 가치를 넘을 수 있으나, 농지를 농업 경영에 이용하게 하려는 궁극적인 입법목적을 달성하기 위해서는, 농지가 농업 경영에 이용되지 않는 한 계속하여 이행강제금을 부과할 수밖에 없다.
농지를 자유롭게 이용할 수 있는 개인의 권리의 제한에 비하여, 농지의 효율적인 이용과 관리를 통하여 국민의 안정적 식량생산기반을 유지하고 헌법상의 경자유전원칙을 실현한다는 공적 이익이 훨씬 크므로, 법익의 균형성도 충족한다.
나. 1996. 이후에 농지를 취득한 자들은 법에 따라 농업경영계획서를 제출하여 농지취득자격증명을 발급받아 농지를 취득하였고, 1996. 이전에 취득한 자들은 농업경영에 이용하지 않더라도 농지 처분의무가 생기지 않는다는 구법상의 신뢰를 가지고 있었으므로, 1996. 이후에 농지를 취득한 사람들이 불합리한 차별을 받는다고 보기 어렵다.
다. 농지처분명령이 효력이 없거나 그 불이행에 정당한 사유가 있는 경우에는 이행강제금을 부과하지 아니할 수도 있는 점, 처분명령의 불이행이라는 정형화된 위반에 대한 이행강제금으로 법원의 재량 여지가 적은 점 등에 비추어 보면, 비록 구체적인 이행강제금 금액 산정의 재량권을 법원에 부여하지 않았다 하더라도, 그것이 입법형성권의 한계를 벗어나 청구인의 재판받을 권리를 침해하거나 법관독립의 원칙에 위배된다고 보기 어렵다.
참조판례
가. 헌재 2004. 2. 26. 2001헌바80 등, 판례집 16-1, 202, 230-231
다. 대법원 2005. 11. 30.자 2005마1031 결정
당사자
청 구 인 진○석
대리인 법무법인 청우
담당변호사 이석종 외 3인
당해사건대법원 2007마1691 농지법위반(2008헌바98)
서울고등법원 2007누32329 농지처분명령무효확인( 2008헌바99 )
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 성남시 분당구 서현동에 있는 농지(이하 ‘이 사건 농지’라 한다.)의 소유자이다. 성남시 분당구청장은 2004. 6. 29. 휴경을 이유로 청구인에게 2005. 6. 28.까지 이 사건 농지를 처분할 의무가 있음을 통지하였다. 청구인이 이 사건 농지를 처분하지 아니하자, 성남시 분당구청장은 2005. 6. 28. 청구인에게
2005. 12. 28.까지 이 사건 농지를 처분할 것을 명령하였다. 청구인이 위 기한 안에 이 사건 농지를 처분하지 아니하자 성남시 분당구청장은 2006. 1. 12. 청구인에게 이행강제금 197,824,200원을 부과하였다.
(2) 청구인은 위 이행강제금부과처분에 대하여 이의신청을 하고, 그 재항고심(대법원 2007마1691) 계속 중 구 농지법(2005. 7. 21. 법률 제7604호로 개정되기 전의 것과 2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 포괄하여 ‘구 농지법’이라 한다.) 제10조, 제11조, 제65조에 대한 위헌심판제청신청을 하였으나 2008. 8. 5. 기각되자, 2008. 9. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.(2008헌바98)
(3) 청구인은 위 농지처분명령에 대하여 농지처분명령무효확인을 구하는 소를 제기하고, 그 항소심(서울고등법원 2007누32329) 계속 중 구 농지법 제10조, 제11조에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2008. 7. 16. 기각되자, 2008. 9. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.( 2008헌바99 )
나. 심판의 대상 및 관련규정
(1) 청구인은 구 농지법 제10조, 제11조 및 제65조 전부(2008헌바98), 또는 구 농지법 제10조, 제11조 전부( 2008헌바99 )를 심판대상조항으로 기재하고 있다.
(2) 그런데 청구인의 농지처분의무는 구 농지법 제10조 제1항 제1호의 사유에 기인한 것이어서 같은 항 제2호 이하의 사유와는 무관하고, 같은 조 제2항은 시장·군수 또는 구청장으로 하여금 제1항의 처분의무가 생긴 사실을 당사자에게 통지하도록 정하고 있을 뿐이므로, 농지처분명령 또는 이행강제금의 부과의 당부를 다투는 당해 사건들에 대해 재판의 전제성이 인정되지 않는다. 구 농지법 제11조 제1항은 농지처분명령의 근거조항이므로 당해 사건에서 재판의 전제성이 인정되나, 구 농지법 제11조의 나머지 항들은 처분명령을 받은 농지 소유자의 매수청구에 관한 사항을 규정한 것으로 당해 사건들에서 재판의 전제성이 인정되지 않는다. 구 농지법 제65조의 경우, 이행강제금을 부과할 수 있다고 정한 제1항, 매년 반복하여 부과할 수 있다고 정한 제4항 이외의 조항들은 절차에 관한 규정들로 당해 사건들에서 재판의 전제성이 인정되지 않는다.
(3) 그렇다면 이 사건 심판대상은 구 농지법(2005. 7. 21. 법률 제7604호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항 제1호, 제65조 제1항, 제4항, 구 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부 개정되기 전의 것) 제11조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다.)으로 한정함이 상당하고, 그 내용 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
(가) 심판대상조항
구 농지법(2005. 7. 21. 법률 제7604호로 개정되기 전의 것) 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ① 농지의 소유자가 다음 각 호의 1에 해당하게 된 때에는 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 당해 농지(제5호의 경우에는 농지의 소유상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 처분하여야 한다.
1.소유농지를 자연재해·농지개량·질병등 대통령령이 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조·제11조·제19조 및 제65조에서 같다)·군수 또는 구청장이 인정한 때
구 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부 개정되기 전의 것) 제11조(처분명령 및 매수청구) ① 시장·군수 또는 구청장은 제10조 제1항의 규정에 의한 처분의무기간내에 처분대상농지를 처분하지 아니한 농지의 소유자에 대하여는 6월이내에 당해 농지를 처분할 것을 명할 수 있다.
구 농지법(2005. 7. 21. 법률 제7604호로 개정되기 전의 것) 제65조(이행강제금) ① 시장·군수 또는 구청장은 제11조 제1항의 규정에 의하여 처분명령을 받은 후 제11조 제2항의 규정에 따라 매수를 청구하여 협의중인 경우 등 대통령령이 정하는 정당한 사유없이
지정기간안에 당해 처분명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여는 당해 농지의 토지가액의 100분의 20에 상당하는 이행강제금을 부과한다.
④ 시장·군수 또는 구청장은 최초의 처분명령이 있는 날을 기준으로 하여 당해 처분명령이 이행될 때까지 제1항의 규정에 의한 이행강제금을 매년 1회 부과·징수할 수 있다.
(나) 관련조항
구 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부 개정되기 전의 것) 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ① 농지의 소유자가 다음 각 호의 1에 해당하게 된 때에는 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 당해 농지(제5호의 경우에는 농지의 소유상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 처분하여야 한다.
2.농지를 소유하고 있는 농업회사법인이 제2조 제3호 각목의 1의 요건에 적합하지 아니하게 된 후 3월이 경과한 때
3.제6조 제2항 제2호의 규정에 의하여 농지를 취득한 자가 그 농지를 당해 목적사업에 이용하지 아니하게 되었다고 시장·군수 또는 구청장이 인정한 때
3의2.제6조 제2항 제2호의2의 규정에 의하여 농지를 취득한 자가 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령이 정하는 정당한 사유없이 그 농지를 주말·체험영농에 이용하지 아니하게 되었다고 시장·군수 또는 구청장이 인정한 때
4.제6조 제2항 제6호의 규정에 의하여 농지를 취득한 자가 취득한 날부터 2년 이내에 그 목적사업에 착수하지 아니한 때
5.제7조의 규정에 의한 농지의 소유상한을 초과하여 농지를 소유한 것이 판명된 때
6.사위 기타 부정한 방법으로 제8조 제1항의 규정에 의한 농지취득자격증명을 발급받아 농지를 소유한 것이 판명된 때
7.자연재해·농지개량·질병등 대통령령이 정하는 정당한 사유없이 제8조 제2항의 규정에 의한 농업경영계획서의 내용을 이행하지 아니하였다고 시장·군수 또는 구청장이 인정한 때
② 시장·군수 또는 구청장은 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림부령이 정하는 바에 의하여 처분대상농지·처분의무기간등을 명시하여 해당 농지를 처분하여야 함을 통지하여야 한다.
제11조(처분명령 및 매수청구) ② 농지의 소유자는 제1항의 규정에 의한 처분명령을 받은 때에는 ｢한국농촌공사 및 농지관리기금법｣에 따른 한국농촌공사에게 당해 농지의 매수를 청구할 수 있다.
③ 한국농촌공사는 제2항의 규정에 의한 매수청구가 있는 때에는 부동산가격공시및감정평가에관한법률에 의한 공시지가(당해 토지의 공시지가가 없는 경우에는 동법 제9조의 규정에 의하여 산정한 개별토지가격을 말한다. 이하 같다)를 기준으로 당해 농지를 매수할 수 있다. 이 경우 인근지역의 실제거래가격이 공시지가보다 낮은 때에는 실제거래가격을 기준으로 매수할 수 있다.
④ 한국농촌공사가 제3항의 규정에 의하여 농지를 매수하는데 필요한 자금은 ｢한국농촌공사 및 농지관리기금법｣ 제35조 제1항의 규정에 의한 농지관리기금에서 이를 융자한다.
제65조(이행강제금) ② 시장·군수 또는 구청장은 제1항의 규정에 의한 이행강제금을 부과하기 전에 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다.
③ 시장·군수 또는 구청장은 제1항의 규정에 의한 이행강제금을 부과하는 경우에는 이행강제금의 금액, 부과사유, 납부기한 및 수납기관, 이의제기방법, 이의제기기관등을 명시한 문서로써 하여야 한다.
⑤ 시장·군수 또는 구청장은 제11조 제1항(제11조의2 제2항의 규정에 의한 경우를 포함한다)의 규정에 의하여 처분명령을 받은 자가 처분명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과는 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 이를 징수하여야 한다.
⑥ 제1항의 규정에 의한 이행강제금의 부과처분에 불복이 있는 자는 그 처분의 고지를 받은 날부터 30일 이내에 시장·군수 또는 구청장에게 이의를 제기할 수 있다.
⑦ 제1항의 규정에 의한 이행강제금의 부과처분을 받은 자가 제6항의 규정에 의한 이의를 제기한 때에는 시장·군수 또는 구청장은 지체없이 관할법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 관할법원은 비송사건절차법에 의한 과태료의 재판에 준하여 재판을 한다.
⑧ 제6항의 규정에 의한 기간내에 이의를 제기하지 아니하고 제1항의 규정에 의한 이행강제금을 납부기한내에 납부하지 아니한 때에는 지방세체납처분의 예에 의하여 이를 징수한다.
2. 청구인의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각이유 및
이해관계인의 의견
가. 청구인의 주장요지
(1) 농지는 거래가 빈번하지 않아 시가에 매수할 원매자를 적시에 만나기 어렵고, 매수청구제도는 시가가 아닌 공시지가로 해당 농지를 매수하도록 규정되어 있어서, 농지 소유자는 이 사건 법률조항들로 인하여 농지의 정당한 교환가치를 박탈당하고 헐값에 농지를 처분하는 손해를 입는다. 또한 이 사건 법률조항들에 의한 이행강제금 제도는 그 액수가 농지 가격의 100분의 20에 상당하는 고액이고 매년 그 부과를 반복할 수 있도록 되어 있어 5년만 지나면 종국적으로 해당 토지의 소유권이 상실되는 것과 같은 효과가 생긴다.
(3) 이 사건 법률조항들이 주는 불이익의 정도가 형
벌에 못지않은데, 농지를 취득한 목적과 경위, 농지처분명령 이후의 농지의 이용현황, 농지의 매수청구를 하였는지 여부, 매수청구를 한 시기와 경위, 농지를 처분하기 위하여 기울인 노력의 정도와 부동산 경기, 기타 처분할 수 없었던 외부적인 사정 등 위반자의 귀책사유 또는 책임 정도를 전혀 고려하지 않고 이행강제금을 부과할 수 있도록 하여 헌법상의 책임주의 원칙에 위배된다. 이행강제금 부과처분에 대한 불복도 해당 처분의 실질적인 당부를 법관이 판단할 수 없는 비송사건절차법에 의한 과태료의 재판으로 진행되므로, 법관이 헌법과 법률 및 양심에 따라 책임주의에 부합하는 내용으로 판단을 할 여지를 배제하여 법관독립의 원칙에 위배된다.
나. 법원의 위헌제청신청 기각이유
헌법은 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중하는 경제질서를 기본으로 하면서도 그에 대한 규제·조정을 할 수 있도록 하고 있고(제119조), 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 필요한 제한과 의무를 부과할 수 있도록 하고 있으며(제122조), 특히 농지에 관하여는 경자유전의 원칙을 천명하여 원칙적으로 농지의 소작제도를 금지하고 예외적으로 법률이 정하는 바에 따라 농지의 임대차와 위탁경영을 인정하고 있으므로, 농지는 다른 재산권과는 달리 경자유전의 원칙과 농지의 보전이라는 공공성에 따라 더 강한 제약과 의무가 부과될 수 있다. 농지 처분명령을 통지받은 농지의 소유자는 매수청구권을 행사할 수 있어 이 사건 법률조항들은 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 한도 내에서 개인의 재산권을 합목적적으로 제한하고 있다. 이 사건 법률조항들이 재산권의 본질적 내용을 침해하거나 1996. 농지법 시행 이후에 농지를 취득한 자들을 불합리하게 차별대우하여 평등원칙에 위반된다고 볼 수도 없다.
다. 농림수산식품부장관, 한국농어촌공사, 성남시 분당구청장의 의견요지
(2) 영농의사가 없는 자에 의한 농지취득을 제한하는 제도가 헌법상으로 인정되는 한, 농지법에 의한 농지처분명령이 재산권보장원칙에 위반되는 것으로 볼 수 없다. 농지 소유자는 언제든지 농지를 처분함으로써 제재로부터 벗어날 수 있고, 처분명령을 통지받은 농지 소유자에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있는 권리를 부여하고 있으므로, 농지법상 농지처분 제도는 비농업인에 의한 농지소유 억제제도의 실효성을 확보하기 위한 적정하고 필요한 수단이다. 농지처분명령이 이행되지 않는 상태를 용인한다면 경자유전의 원칙과 농지의 보전이라는 입법목적에 반하게 될 것이고, 이행강제금은 당초의 농지취득조건을 위반한 데 따른 불이익이므로, 이행강제금 부과 및 비송사건절차법에 따른 과태료 재판에 준하는 불복절차도 헌법에 위반되지 않는다.
3. 판 단
가. 재산권 침해 여부
(1) 헌법 제23조 제1항은 “모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.”, 제2항은 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한
다.”라고 규정함으로써 재산권은 법률로써 규제될 수 있고, 그 행사 또한 일정한 제약을 받을 수 있다는 것을 밝히고 있다.
재산권이 법질서 내에서 인정되고 보호받기 위해서는 입법자에 의한 형성을 필요로 한다. 즉 법에 의한 보장 이전의 재산권은 재산에 대한 사실상 지배에 다름 아니므로, 다른 기본권과는 달리 그 내용이 입법자에 의하여 법률로 구체화됨으로써 비로소 권리다운 모습을 갖추게 된다. 입법자는 재산권의 내용을 구체적으로 형성함에 있어서 헌법상의 재산권보장(헌법 제23조 제1항 제1문)과 재산권의 제한을 요청하는 공익 등 재산권의 사회적 기속성(헌법 제23조 제2항)을 함께 고려하고 조정하여 양 법익이 조화와 균형을 이루도록 하여야 한다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214 등, 판례집 10-2, 927, 944-945 참조).
재산권에 대한 제한의 허용 정도는 재산권 행사의 대상이 되는 객체가 기본권의 주체인 국민 개개인에 대하여 가지는 의미와 사회전반에 대하여 가지는 의미가 어떠한가에 달려있다. 즉 재산권 행사의 대상이 되는 객체가 지닌 사회적인 연관성과 사회적 기능이 크면 클수록 입법자에 의한 더 광범위한 제한이 정당화된다.
토지는 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고 우리나라의 가용토지면적이 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반면 모든 국민이 생산 및 생활의 기반인 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있으므로, 그 사회적 기능이나 국민경제의 측면에서 다른 재산권에 비해 더 강하게 공동체의 이익을 관철할 것이 요구된다. 헌법 제122조는 토지가 지닌 이러한 특성을 고려하여 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”라고 규정함으로써 토지재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여하고 있고(헌재 1989. 12. 22. 88헌가13 , 판례집 1, 357, 372；헌재 2003. 4. 24. 99헌바110 등, 판례집 15-1, 371, 394-395 등 참조), 나아가 식량생산의 기초인 농지에 대해서는 헌법 제121조 등에서 소작제도금지 등 추가로 특별한 규제를 가하고 있다.
이와 같이 토지재산권에 대하여는 그 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 다른 재산권에 비하여 더 강한 제한과 의무가 부과될 수 있으나, 그렇다고 하더라도 토지재산권에 대한 제한입법 역시 다른 기본권을 제한하는 입법과 마찬가지로 과잉금지의 원칙을 준수해야 하고, 재산권의 본질적 내용인 사용ㆍ수익권과 처분권을 부인해서는 아니 된다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214 등, 판례집 10-2, 927, 948；헌재 2002. 8. 29. 2000헌마556 , 판례집 14-2, 185, 198 참조). 다만 농지의 경우 그 사회성과 공공성은 일반적인 토지의 경우보다 더 강하다고 할 수 있으므로, 농지 재산권을 제한하는 입법에 대한 헌법심사의 강도는 다른 토지 재산권을 제한하는 입법에 대한 것보다 낮다고 봄이 상당하다.
(2) 이 사건 법률조항들은 농지소유자가 농지를 농업경영에 이용하지 아니하는 경우 농지를 처분할 의무를 부과하고, 농지처분명령을 이행하지 않는 경우 당해 농지의 토지가액의 100분의 20에 상당하는 이행강제금을 부과하며, 이행강제금은 그 처분명령이 이행될 때까지 매년 1회 부과할 수 있도록 규정하고 있다.
이 사건 법률조항들이 달성하고자 하는 입법목적은 단순히 농지소유자의 농지 이용방법에 관한 제한 위반을 시정하는 데 그치는 것이 아니라, 농지소유자로 하여금 농지를 계속 농업경영에 이용하도록 함과 동시에, 비자경농이 농지를 소유하는 것 자체를 제한하는 것이다. 즉 농지소유자는 농지를 소유함과 동시에 당연히 농지를 농업경영에 이용할 의무가 있는 것이고, 농업경영에 이용하지 아니하는 자는 농지를 소유할 자격 자체가 부정된다.
이러한 입법목적은 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다는 헌법 제122조 및 경자유전의 원칙 및 소작제도 금지를 규정한 헌법 제121조 제1항에 근거를 둔 것으로서 정당하다.
입법자는 경자유전의 원칙과 농지보전이라는 목적을 달성하기 위하여 어떠한 조치나 수단을 선택할 것인지를 결정할 수 있고, 이 경우 입법자의 판단에 따라 강도 높은 수단을 선택할 수도 있고 완화된 수단을 선택할 수도 있는데, 어떠한 수단을 선택할 것인지는 제한되는 기본권의 종류, 달성하고자 하는 공익의 중요성과 공익을 둘러싼 경제적 이해관계 등을 고려하여 결정할 문제이다.
따라서 농지를 취득한 이후에도 계속 농지를 농업경영에 이용할 의무를 부과하고, 이에 위반하여 농지소유자격이 없는 자에 대하여 농지를 처분할 의무를 부과하며 그 의무를 이행하지 않는 경우 이행강제금을 부과하는 것은, 경자유전의 원칙 및 농지보전 목적을 효과적으로 달성하기 위한 적절한 수단이다.
또한 구 농지법은 소유농지를 자기의 농업경영에 이
용하지 아니하거나 주말·체험영농에 이용하지 아니하거나 농업경영계획서의 내용을 이행하지 아니한 사유가 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령이 정하는 정당한 사유에 해당하는 경우 농지처분의무를 면하도록 규정하여(제10조 제1항 제1호, 제3의2호, 제7호) 농지처분 강제로 인한 피해를 최소화하고, 농지처분명령을 통지받은 농지 소유자에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있는 권리를 부여하며(제11조 제2항), 농지처분명령을 받은 후 한국농촌공사에 당해 농지의 매수를 청구하여 협의 중인 경우 등 대통령령이 정하는 정당한 사유로 지정기간 안에 당해 처분명령의 이행을 하지 아니한 경우에는 이행강제금을 부과하지 않도록 규정하여(제65조 제1항), 이행강제금의 부과로 인한 피해를 최소화하고 있다.
한편 이행강제금이 수차례 부과되어도 계속 농지처분명령을 이행하지 않는 경우 반복된 이행강제금 부과로 종국에는 이행강제금 총액이 그 농지 자체의 객관적 가치를 넘어서는 경우도 있을 수 있다. 하지만 이 사건 이행강제금은 농지를 농업 경영에 이용하게 하는
데에 궁극적인 목적이 있고, 그 궁극적인 목적을 달성하기 위해서는 농지가 농업 경영에 이용되지 않는 한 계속하여 이행강제금을 부과할 수밖에 없다. 만약 통산부과횟수나 통산부과상한액의 제한을 둔다면 농지의 소유자 등에게 농지를 농업 경영에 이용하지 않는 현상을 고착할 수 있는 길을 열어주어 이행강제금의 본래의 취지를 달성하지 못하게 될 수도 있다. 따라서 이행강제금의 부과에 통산횟수의 제한이 없다고 하여 이 사건 법률조항들이 입법자의 재량권의 한계를 일탈한 것으로 볼 수도 없다(헌재 2004. 2. 26. 2001헌바80 등, 판례집 16-1, 202, 230-231 참조).
또한 1996. 이후에 농지를 취득한 자들은 원칙적으로 농업경영에 필요한 노동력 및 농업기계·장비 확보방안, 소유농지의 이용실태 등을 기재한 농업경영계획서를 제출하여 농업경영을 조건으로 농지취득자격증명서를 발급받아 농지를 취득하였다(구 농지법 제8조 제1항, 제2항 참조). 즉 이 사건 법률조항들이 농지를 자유롭게 이용할 수 있는 개인의 권리를 제한하는 것은 사실이나, 이는 당초의 농지 취득조건을 위반한 데에 따르는 처분의무의 부과와 제재이므로 사적 불이익이 지나치게 과도하다고 보기 어렵다. 반면 농지의 효율적인 이용과 관리를 통하여 국민의 안정적 식량생산기반을 유지하고 헌법상의 경자유전원칙을 실현한다는 공적 이익은 매우 크므로, 이 사건 법률조항들은 법익의 균형성도 충족하고 있다.
그렇다면 이 사건 법률조항들은 과잉금지원칙에 위반되거나 기본권의 본질적 내용을 침해하지 아니하므로, 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다.
나. 평등권 침해 여부
농지 처분의무 및 농지 처분명령과 관련된 이 사건 법률조항들을 1996. 1. 1. 당시 농지를 소유하고 있는 자들에 대하여는 적용하지 않는 것은, 소유한 농지를 자기의 농업경영에 이용하지 않더라도 농지 처분의무가 생기지 않는다는 구법상의 신뢰를 보호하기 위한 것이다. 반면 1996. 이후에 농지를 취득한 자들은 법에 따라 원칙적으로 농업경영에 적합한 노동력 및 농업기계·장비의 확보방안 등을 기재한 농업경영계획서를 제출하여 농지취득자격증명을 발급받아 농지를 취득한 사람들이므로, 그들에게는 위와 같이 보호해야 할 신뢰가 있다고 보기 어렵다.
그렇다면 이 사건 법률조항들이 1996. 이후에 농지를 취득한 자들에게만 적용하는 것에는 합리적 이유가 있으므로, 이 사건 법률조항들은 평등권을 침해하지 아니한다.
다. 재판을 받을 권리 및 법관독립의 원칙 등 위반 여부
시장 등으로부터 처분명령을 받은 후 정당한 사유 없이 지정기간까지 처분명령을 이행하지 아니한 자에게 해당 농지의 토지가액의 100분의 20에 상당하는 이행강제금을 부과하도록 규정한 이 사건 법률조항들에 대한 대법원의 법률해석은 다음과 같다. 즉 처분명령이 효력이 없거나 그 불이행에 정당한 사유가 있어 이행강제금에 처하지 아니하는 결정을 하지 않는 한 법원으로서는 법률이 정한 해당 농지의 토지가액의 100분의 20보다 적은 이행강제금을 부과할 수 없다는 것이다(대법원 2005. 11. 30.자 2005마1031 결정). 따라서 시장 등이 이 사건 법률조항들에 따라 이행강제금을 부과할 때 뿐만 아니라 당사자의 이의 제기에 따라 비송사건절차법에 따른 재판절차가 진행되는 경우에도 법원은 이행강제금의 액수를 정함에 있어 재량권을 행사할 수 없는 점이 문제된다.
재판청구권과 같은 절차적 기본권은 자유권적 기본권 등 다른 기본권의 경우와 비교하여 볼 때 상대적으로 입법자의 광범위한 입법형성권이 인정된다(헌재 2005. 5. 26. 2003헌가7 , 판례집 17-1, 558, 567 참조). 이 사건 이행강제금 부과의 전제가 되는 위반행위의 태양이 농지처분명령의 불이행으로 정형화되어 있어 재판에서 법원이 재량권을 행사할 여지가 거의 없는
점, 그 위반에 정당한 사유가 있는 경우 이행강제금에 처하지 않는 결정을 할 수도 있는 점 등에 비추어보면, 비록 구체적인 이행강제금 금액 산정의 재량권을 법원에 부여하지 않았다 하더라도 그것이 입법형성권의 한계를 벗어나 청구인의 재판받을 권리를 침해하거나 법관독립의 원칙에 위배된다고 보기 어렵다. 아울러 농지처분명령 불이행에 대한 이행강제금 부과 제도는 당초의 농지 취득조건을 위반한 데에 따르는 제재이므로 책임주의에 위배된다고 볼 수도 없다.
4. 결 론
이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환