1. 직권으로 심판의 대상을 변경한 사례

2. 제주특별자치도 안에서 생산되는 감귤의 출하조정ㆍ품질검사 등에 관하여 필요한 조치를 위반한 자에게 과태료를 부과하도록 하는 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’(2009. 3. 25. 법률 제9526호로 개정된 것) 제362조 제3항 제2호 중 제202조 제1항의 ‘농산물의 출하조정ㆍ품질검사 등’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 재산권 및 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극)

3. 이 사건 법률조항이 제주지역의 감귤 생산ㆍ유통업자들을 다른 지역의 감귤 생산ㆍ유통업자들에 비해 자의적으로 차별하여 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)

1. 청구인은 청구취지에서 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제202조를 심판대상으로 하고 있으나, 과태료를 부과받은 청구인이 헌법소원을 통해 실제로 다투고자 하는 것으로서 당해 사건의 재판에 직접 적용되는 법률조항은 위 특별법 제202조 제1항에 따른 감귤(농산물)의 출하조정ㆍ품질검사 등에 관하여 필요한 조치를 위반한 자에게 과태료를 부과하는 위 특별법 제362조 제3항 제2호 중 제202조 제1항의 ‘농산물의 출하조정ㆍ품질검사 등’에 관한 부분이라 할 것이고, 위 특별법 제202조 제2항 및 제주특별자치도 감귤생산 및 유통에 관한 조례 제31조는 위 특별법 제202조 제1항을 구체화한 것에 불과하므로(과태료 부과대상 및 기준을 구체화한 위 조례 제31조는 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원의 대상

이 될 수 없다) 직권으로 이 사건 심판대상을 위 특별법 제362조 제3항 제2호 중 제202조 제1항의 ‘농산물의 출하조정ㆍ품질검사 등’에 관한 부분으로 특정하기로 한다.

2. 이 사건 법률조항은 제주지역에서 생산되는 감귤의 수급조절 및 품질향상을 통해 감귤농가의 소득안정과 감귤산업의 경쟁력 제고를 위하여 마련된 것으로 입법목적이 정당하고, 지역경제에서 차지하는 비중이 매우 큰 감귤의 가격안정과 품질향상을 위해 감귤의 출하조정ㆍ품질검사 등에 관한 필요한 조치를 취할 수 있도록 하고 이를 위반한 자에게 과태료를 부과하는 것은 이러한 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단으로 볼 수 있고, 다른 덜 제한적 대안을 찾기 어려우므로, 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배하여 재산권과 직업수행의 자유를 침해한다고 할 수 없다.

3. 감귤은 제주지역 경제에서 차지하는 비중이 매우 높은 농작물로서 감귤산업의 안정은 지역경제의 안정과 직결되는 특성을 감안하여, 지역경제와 감귤산업을 보호ㆍ육성하기 위하여 특별히 마련된 이 사건 법률조항은 합리적인 이유가 있다고 할 것이고, 다른 지역의 감귤 생산ㆍ유통업자들에 비해 자의적으로 차별하여 평등원칙에 위배된다고 할 수 없다.

제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(2009. 3. 25. 법률 제9526호로 개정된 것) 제362조(과태료) ①～② 생략

③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 5백만 원 이하의 과태료를 부과한다.

1. 생략

2. 제202조 제1항에 따른 생산조정·출하조정·품질검사 등에 관하여 필요한 조치를 위반한 자

④～⑪ 생략

헌법 제11조 제1항, 제15조, 제23조 제1항, 제123조 제1항, 제2항, 제4항

제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(2006. 2. 21. 법률 제7849호로 제정된 것) 제202조(농·임·축·수산업의 수급 안정) ① 생략

② 제1항의 규정에 의한 생산조정·출하조정·품질검사 등에 관한 대상품목·방법·절

차·필요한 조치 등에 관하여 필요한 사항은 도 조례로 정한다.

농수산물유통 및 가격안정에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정된 것) 제10조(유통협약 및 유통조절명령) ① 주요 농수산물의 생산자, 산지유통인, 저장업자, 도·소매업자 및 소비자 등(이하 “생산자등”이라 한다)의 대표는 당해 농수산물의 자율적인 수급조절과 품질향상을 위하여 생산조정 또는 출하조절을 위한 협약(이하 “유통협약”이라 한다)을 체결할 수 있다.

② 농림수산식품부장관은 부패·변질되기 쉬운 농수산물로서 농림수산식품부령이 정하는 농수산물에 대하여 현저한 수급불안정을 해소하기 위하여 특히 필요하다고 인정되고 농림수산식품부령이 정하는 생산자등 또는 생산자단체의 요청이 있는 때에는 공정거래위원회와 협의를 거쳐 일정 기간 동안 일정 지역의 당해 농수산물의 생산자등에 대하여 생산조정 또는 출하조절을 하도록 하는 유통조절명령(이하 “유통명령”이라 한다)을 발할 수 있다.

③～⑤ 생략

농수산물유통 및 가격안정에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정된 것) 제90조(과태료) ① 제10조 제2항의 규정에 따른 유통명령을 위반한 자는 1천만 원 이하의 과태료에 처한다.

②～③ 생략

제주특별자치도 감귤생산 및 유통에 관한 조례(2008. 7. 9. 제주특별자치도 조례 제375호로 개정된 것) 제1조(목적) 이 조례는「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제202조의 규정에 의하여 감귤의 적정생산과 품질향상 및 유통질서를 확립함으로써 가격안정을 꾀하고 생산자와 소비자를 보호함을 목적으로 한다.

제주특별자치도 감귤생산 및 유통에 관한 조례(2008. 7. 9. 제주특별자치도 조례 제375호로 개정된 것) 제13조(품질검사 대상) 상품용으로 출하되는 감귤은 제14조의 규정에 의한 감귤품질검사원(이하 “품질검사원”이라 한다)의 품질검사를 받아야 한다.

제주특별자치도 감귤생산 및 유통에 관한 조례(2008. 7. 9. 제주특별자치도 조례 제375호로 개정된 것) 제20조(출하신고) ① 상품용 감귤을 도외로 반출하는 경우에는 품질검사원의 검사를 받고 출하연합회장에게 신고한 후 출하하여야 한다.

② 생략

③ 비상품 감귤을 유통하여서는 아니 된다. 다만, 출하연합회장이 승인이 있는 경우에는 그러하지 아니하다.

④～⑤ 생략

제주특별자치도 감귤생산 및 유통에 관한 조례(2008. 7. 9. 제주특별자치도 조례 제375호로 개정된 것) 제31조(과태료 부과대상 및 기준) 다음 각 호의 1에 해당하는 자는「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제362조 제3항 및 제6항의 규정에 의거 500만 원 이하의 과태료에 처하며 그 기준은 별표 1과 같다.

1. 생략

2. 제13조, 제16조의 규정에 의한 품질의 표시 등 품질검사 절차를 이행하지 아니하고

상품용으로 감귤을 출하한 자 또는 제14조 제6항을 위반하여 상품용 감귤을 출하 한 자.

3.～5. 생략

1. 헌재 1998. 3. 26. 93헌바12 , 판례집 10-1, 226, 232-233

2. 헌재 1996. 12. 26. 96헌가18 , 판례집 8-2, 680, 690, 697-698

3. 헌재 2008. 4. 24. 2006헌바68 , 판례집 20-1상, 570, 581

청 구 인박○연대리인 변호사 김기성

당해사건제주지방법원 2009라106 감귤생산 및 유통에 관한 조례위반 이의

제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(2009. 3. 25. 법률 제9526호로 개정된 것) 제362조 제3항 제2호 중 제202조 제1항의 ‘농산물의 출하조정ㆍ품질검사 등’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 개요 및 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 청구인은 제주특별자치도 서귀포시에서 ‘○○청과’라는 상호로 감귤유통업에 종사하는 사람으로서, 2009. 1. 15. 품질검사를 받지 아니하고 상품용(商品用) 감귤을 출하한 사실로 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’(이하 ‘제주특별법’이라 한다) 제202조에 근거한 ‘제주특별자치도 감귤생산 및 유통에 관한 조례’ 제31조에 의하여 서귀포시장으로부터 과태료를 부과받자 이에 이의를 제기하여 2009. 10. 22. 제주지방법원으로부터 과태료 60만 원의 부과결정을 받고(위 법원 2009과288) 항고하였다(위 법원 2009라106).

(2) 청구인은 위 2009라106 항고사건 계속 중, 제주특별법 제202조가 도지사

에게 제주특별자치도에서 생산되는 농산물 등의 수급안정, 상품성 제고 등을 위하여 출하조정ㆍ품질검사 등에 관하여 필요한 조치를 할 수 있도록 하고, 이에 근거하여 제정된 위 조례는 감귤을 유통하고자 하는 자에게 품질검사를 거쳐 상품용 감귤만 유통하도록 하고, 품질검사를 받지 아니한 감귤을 상품용으로 유통시킨 경우에는 과태료에 처하도록 하고 있어서 이에 따라 청구인이 과태료를 부과받았는데, 위 조례의 근거가 되는 제주특별법 제202조는 헌법의 기본원리인 자본주의 시장경제원리에 위배되고, 과잉금지원칙에 위반하여 감귤생산자의 재산권을 침해하며, 다른 농산물 유통자에 비해 감귤 유통자를 차별하여 평등원칙에 위반된다고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였으나(2009카기508), 2010. 2. 17. 위 항고기각 결정과 함께 위헌법률심판제청신청이 기각되고, 2010. 2. 18. 그 기각결정문을 송달받자, 2010. 3. 17. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

(3) 한편 청구인은 위 항고기각 결정에 재항고하여 현재 대법원에 계속 중이다(2010마402).

나. 심판의 대상

(1) 청구인은 청구취지에서 제주특별법 제202조 전체를 심판의 대상으로 하면서도 제202조 제2항에 대해서는 별다른 주장을 하지 않고 있고, 위헌법률심판제청신청을 기각한 법원도 심판대상조항을 제주특별법 제202조로 하였다. 그러나 과태료를 부과받은 청구인이 헌법소원을 통해 실제로 다투고자 하는 것으로서 당해 사건의 재판에 직접 적용되는 법률조항은 제주특별법 제202조 제1항에 따른 감귤(농산물)의 출하조정ㆍ품질검사 등에 관하여 필요한 조치를 위반한 자에게 과태료를 부과하는「제주특별법 제362조 제3항 제2호 중 제202조 제1항의 ‘농산물의 출하조정ㆍ품질검사 등’에 관한 부분」이라 할 것이고, 제주특별법 제202조 제2항 및 위 조례 제31조는 제주특별법 제202조 제1항을 구체화한 것에 불과하다(과태료 부과대상 및 기준을 구체화한 위 조례 제31조는 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원의 대상이 될 수 없다). 따라서 직권으로 이 사건 심판대상을 제주특별법 제362조 제3항 제2호 중 제202조 제1항의 ‘농산물의 출하조정ㆍ품질검사 등’에 관한 부분으로 특정하기로 한다.

(2) 결국 이 사건 심판대상은 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’(2009. 3. 25. 법률 제9526호로 개정된 것) 제362조 제3항 제2호 중 제202조 제1항의 ‘농산물의 출하조정ㆍ품질검사 등’에 관한 부분(밑줄친 부분, 이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부라 할 것이고, 그 내용과 관련

조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(2009. 3. 25. 법률 제9526호로 개정된 것) 제362조(과태료) ③다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 5백만 원 이하의 과태료를 부과한다.

2.제202조 제1항에 따른생산조정ㆍ출하조정ㆍ품질검사 등에 관하여 필요한 조치를 위반한 자

제202조(농ㆍ임ㆍ축ㆍ수산업의 수급 안정) ① 도지사는 제주자치도안에서 생산되는 농ㆍ임ㆍ축ㆍ수산물의 수급안정, 상품성 및 안전성 제고, 유통능률의 향상을 위하여 농ㆍ임ㆍ축ㆍ수산물의 생산조정ㆍ출하조정ㆍ품질검사 등에 관하여 필요한 조치를 할 수 있다.

[관련조항]

제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(2006. 2. 21. 법률 제7849호로 제정된 것) 제202조(농ㆍ임ㆍ축ㆍ수산업의 수급 안정) ② 제1항의 규정에 의한 생산조정ㆍ출하조정ㆍ품질검사 등에 관한 대상품목ㆍ방법ㆍ절차ㆍ필요한 조치 등에 관하여 필요한 사항은 도조례로 정한다.

농수산물유통 및 가격안정에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정된 것) 제10조(유통협약 및 유통조절명령) ① 주요 농수산물의 생산자, 산지유통인, 저장업자, 도ㆍ소매업자 및 소비자 등(이하 “생산자등”이라 한다)의 대표는 당해 농수산물의 자율적인 수급조절과 품질향상을 위하여 생산조정 또는 출하조절을 위한 협약(이하 “유통협약”이라 한다)을 체결할 수 있다.

② 농림수산식품부장관은 부패ㆍ변질되기 쉬운 농수산물로서 농림수산식품부령이 정하는 농수산물에 대하여 현저한 수급불안정을 해소하기 위하여 특히 필요하다고 인정되고 농림수산식품부령이 정하는 생산자등 또는 생산자단체의 요청이 있는 때에는 공정거래위원회와 협의를 거쳐 일정기간 동안 일정 지역의 당해 농수산물의 생산자등에 대하여 생산조정 또는 출하조절을 하도록 하는 유통조절명령(이하 “유통명령”이라 한다)을 발할 수 있다.

제90조(과태료) ① 제10조 제2항의 규정에 따른 유통명령을 위반한 자는 1천만 원 이하의 과태료에 처한다.

제주특별자치도 감귤생산 및 유통에 관한 조례(2008. 7. 9. 제주특별자치도조례 제375호로 개정된 것) 제1조(목적) 이 조례는 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제202조의 규정에 의하여 감귤의 적정생산과

품질향상 및 유통질서를 확립함으로써 가격안정을 꾀하고 생산자와 소비자를 보호함을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

3.“비상품감귤”이라 함은 미숙감귤과 제21조의 규정에 의하여 비상품으로 분류되는 감귤을 말한다.

제13조(품질검사 대상) 상품용으로 출하되는 감귤은 제14조의 규정에 의한 감귤품질검사원(이하 “품질검사원”이라 한다)의 품질검사를 받아야 한다.

제16조(품질검사방법) ① 품질검사는 선과장별로 품질검사원이 실시한다.

② 품질검사를 받고 상품용으로 판매하고자 하는 자는 포장상자에 규칙으로 정하는 품질표시를 하여야 한다.

제20조(출하신고) ① 상품용 감귤을 도외로 반출하는 경우에는 품질검사원의 검사를 받고 출하연합회장에게 신고한 후 출하하여야 한다.

③ 비상품 감귤을 유통하여서는 아니된다. 다만 출하연합회장이 승인이 있는 경우에는 그러하지 아니하다.

제21조(비상품감귤의 분류) ① 제20조 제1항의 규정에 의한 비상품 감귤의 규격은 출하연합회와 협의하여 규칙으로 정한다.

제31조(과태료 부과대상 및 기준) 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제362조 제3항 및 제6항의 규정에 의거 500만 원 이하의 과태료에 처하며 그 기준은 별표 1과 같다.

2. 제13조, 제16조의 규정에 의한 품질의 표시 등 품질검사 절차를 이행하지 아니하고 상품용으로 감귤을 출하한 자 또는 제14조 제6항을 위반하여 상품용 감귤을 출하한 자

2. 청구인의 주장

가. 이 사건 법률조항은 ‘농수산물유통 및 가격안정에 관한 법률’(이하 ‘농수산물유통법’이라 한다) 제10조에서 엄격한 요건 하에 농수산물의 생산조정 또는 출하조절을 하도록 하는 것과 달리, 제주도내 농산물 등의 수급안정, 상품성 제고, 유통능률의 향상이라는 목적을 강조한 나머지 도지사로 하여금 아무런 제약 없이 항시적으로 농산물 등의 출하조정ㆍ품질검사 등 감귤 유통을 제한하는 조치를 할 수 있도록 하고, 이에 위반한 자에게 과태료를 부과함으로써 헌법의 기본원리인 자본주의 시장경제원리에 위배되고, 과잉금지원칙에 위반하여 청구인을 비롯한 감귤 생산ㆍ유통자의 재산권을 침해한다.

나. 다른 지역의 농산물 생산ㆍ유통자들은 농수산물유통법에서 정한 유통조

절명령이 발해지지 않는 이상 출하조정이나 품질검사를 받지 않지만, 제주도의 감귤생산ㆍ유통자들은 이 사건 법률조항에 의하여 항시적인 출하조정이나 품질검사를 받게 되어 불리한 취급을 받고 있으므로 평등원칙에 위배된다.

3. 판 단

가. 이 사건 법률조항 및 관련조항의 입법연혁

(1) 1990년대 후반부터 제주도 감귤이 과잉생산단계에 접어들자 제주도의회는 감귤의 적정생산 및 품질향상을 도모하기 위하여 1999. 7. 5. 제주도조례 제2196호로‘제주도 감귤생산 및 유통에 관한 조례’를 마련하여 감귤에 대한 품질검사를 실시하고, 비상품 감귤의 출하를 제한하였다.

(2) 위 조례(제2196호) 시행 당시에는 이에 대한 마땅한 근거 법률이 없었으나, 2002. 1. 26. 법률 제6643호로 전부개정된 제주국제자유도시특별법이 2002. 4. 1.부터 시행되면서 위 법률 제50조, 제111조 제2항에 이 사건 법률조항과 실질적으로 같은 내용의 규정이 처음 생기게 되었다.

(3) 이후 제주특별자치도 출범과 함께 2006. 2. 21. 법률 제7849호로 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’이 제정되어 2006. 7. 1.부터 시행되면서 위 법률 제202조, 제362조 제3항에 이 사건 법률조항과 실질적으로 같은 내용의 규정이 마련되었고, 이에 근거하여 2006. 10. 18. 제주특별자치도조례 제70호로 ‘제주특별자치도 감귤생산 및 유통에 관한 조례’가 제정되고, 2008. 7. 9. 위 조례가 일부 개정되었다.

나. 제주도 감귤산업 현황

(1) 개요

제주도의 경우 제조업 등 2차산업은 거의 없고, 농업 등 1차산업이 차지하는 비중은 2009년 기준 18.8%로 전국평균 2.7%보다 약 7배 가량 높고, 1차산업에 종사하는 인구수는 13만 6,000여명으로 제주도 전체인구의 25%를 차지하며, 전체농가의 88%가 감귤재배에 종사하고 있어서 감귤 등 1차산업의 안정은 지역경제의 안정에 필수적인 요소이다. 그런데 제주의 대표적인 농작물인 감귤은 과잉생산되고 오렌지ㆍ레몬 등 외국산 농산물의 수입이 확대되면서 감귤의 과잉공급과 저급품 감귤유통으로 인한 감귤가격의 폭락 등이 초래되어 지역경제 침체의 주된 요인이 되고 있는 실정이다.

이에 제주도는 이 사건 법률조항과 이에 근거한 조례를 제정하여 감귤의 생산조정ㆍ품질검사ㆍ출하제한 등의 방법으로 품질 좋은 감귤을 선별하여 수요량에 맞게 공급토록 함으로써 감귤가격 안정과 감귤산업의 경쟁력 제고를 도

모하고 있다.

(2) 연도별 노지감귤 생산ㆍ유통 및 농가수입 등 통계

(가) 하우스시설 없이 밭에서 재배되는 감귤, 즉 노지감귤의 수요량에 따른 연간 적정 생산량은 약 58만톤(상품용 45만톤, 가공용 11만톤, 자가소비 2만톤)인데, 상품용 감귤은 농수산물도매시장 및 대형마트 등에 납품되고, 비상품용 감귤은 쥬스 가공용 원료로 공급되고 있으며, 상품용 노지감귤에 대한 1인당 연간 수요량은 2004년 9.6㎏, 2006년 9.4㎏, 2008년 9.1㎏, 2010년 8.9㎏으로 감소추세에 있다.

(나) 연도별 노지감귤 생산량 및 농가수입

위 표에서 보는 바와 같이 노지감귤 적정 생산량인 58만톤 수준으로 생산된 2004년, 2006년, 2008년의 경우 농가당 연간수입이 1,670만 원 ～ 1,889만 원인데 비해, 적정 생산량을 초과하여 생산된 2002년의 경우 농가당 연간 수입은 826만 원에 불과하고, 2007년과 2009년에는 1,500만 원에 미치지 못하고 있다.

(다) 비상품 감귤 단속내역

위 표에서 보는 바와 같이 이 사건 법률조항과 이에 근거한 조례에 의해 비상품 감귤의 유통을 제한하고 있음에도 불구하고, 비상품 감귤과 품질검사를 받지 않은 감귤을 유통하다가 적발되는 일이 적지 않게 발생한다.

다. 이 사건 법률조항의 위헌 여부

(1) 쟁점의 정리 및 제한되는 기본권

품질검사를 받지 않은 감귤을 상품으로 유통하지 못하도록 하는 것은 생산업자에게 재산상 손실을 초래하게 되고, 생산한 감귤을 유통하려면 품질검사를 받도록 하는 것은 감귤 생산자의 계속적인 판매ㆍ소득활동을 제한함으로써 직업 수행의 자유를 제한하는 것이다. 따라서 이 사건 법률조항이 감귤 생산ㆍ유통업자의 재산권과 직업수행의 자유를 제한함에 있어서 과잉금지원칙에 위배되는지 여부가 이 사건의 주요 쟁점이다. 청구인은 이 사건 법률조항이 헌법에 규정된 자본주의 시장경제원리에 어긋난다고도 주장하지만, 이는 이 사건 법률조항이 청구인의 자유로운 직업수행을 제한하고 있다는 취지이므로 청구인의 재산권과 직업수행의 자유의 침해 여부를 판단하는 이상, 이에 대하여는 따로 판단하지 아니한다.

청구인은 다른 지역의 농산물 생산ㆍ유통자들은 농수산물유통법에서 정한 유통조절명령이 발해지지 않는 이상 지방자치단체로부터 출하조정이나 품질검사를 받지 않지만, 청구인을 비롯한 제주도의 감귤생산ㆍ유통자들은 이 사건 법률조항에 의하여 항시적인 출하조정이나 품질검사를 받아야 하므로 불리한 취급을 받고 있다고 주장하므로, 청구인과 같은 제주지역의 감귤 생산업자를 다른 지역의 감귤 생산업자와 달리 취급하는 것이 평등원칙에 위배되는지 여부도 살펴보기로 한다.

(2) 재산권 및 직업수행의 자유 침해 여부

(가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적절성

헌법 제123조에 의하면 국가는 농업을 보호ㆍ육성하기 위하여 필요한 계획을 수립ㆍ시행하여야 하고, 지역간의 균형있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무와 농산물의 수급균형과 유통구조의 개선에 노력하여 가격안정을 도모함으로써 농민의 이익을 보호할 의무가 있는바, 헌법 제123조가 규정한 지역경제육성의 목적은 일차적으로 지역간의 경제적 불균형의 축소에 있고, 경제적으로 낙후된 지역의 주민이 그의 거주지역에서 생업에 종사할 수 있도록 적절한 기회가 제공되도록 하여 농촌의 이주현상과 대도시에로의 지나친 인구집중을 방지하고 국토의 균형있는 인구분산을 이루게 함으로써 궁극적으로 경

제성장과 안정이라는 경제적 목표를 달성하는 데 기여하고, 전국적으로 균형있는 경제, 사회, 문화적 관계를 형성하는 사회정책적 목표를 촉진토록 하는 데 있다(헌재 1996. 12. 26. 96헌가18 , 판례집 8-2, 680, 697-698 참조).

이 사건 법률조항은 감귤이 무분별하게 시중에 과잉공급되어 제값을 받지 못하게 되면 감귤농가의 소득이 하락하고, 이로 인해 감귤산업의 비중이 높은 제주도내 경제에 미치는 영향이 커 사회불안 요인이 될 수 있고, 감귤산업 발전에 좋지 않은 영향을 미칠 뿐만 아니라 불량감귤의 유통으로 인해 소비자가 피해를 입고 감귤시장을 교란시킬 수 있으므로, 감귤의 수급조절 및 품질향상을 통해 감귤농가의 소득안정과 감귤산업의 경쟁력 제고에 기여하고, 소비자에게는 좋은 품질의 감귤이 공급되도록 하여 생산자와 소비자를 동시에 만족시키기 위하여 마련된 것이므로 그 입법목적의 정당성이 인정된다.

그리고 생산된 감귤의 출하조정, 품질검사를 통해 적정한 양의 좋은 감귤이 제값을 받고 시중에 유통되도록 하는 것은 이러한 입법목적 달성을 위한 적절한 수단이다.

(나) 침해의 최소성

입법자에게는 경제정책의 목표와 그 목표 달성을 위한 적합한 수단을 결정하는 데 있어서 광범위한 형성의 자유가 부여되고 있고(헌재 1996. 12. 26. 96헌가18 , 판례집 8-2, 680, 690 참조), 앞서 살펴 본 바와 같이 헌법상 국가는 농업을 보호ㆍ육성하여야 하고, 지역경제를 육성할 의무와 농산물의 수급균형 및 유통구조의 개선에 노력하여 가격안정을 도모함으로써 농민의 이익을 보호할 의무가 있는 점에 비추어 보면, 입법자는 지역경제를 보호ㆍ육성하기 위한 농산물의 수급균형 및 유통질서와 관련하여 광범위한 입법형성권을 갖는다고 할 것이다.

제주지역은 2009년 기준으로 1차산업 종사자가 18.8%로 전국평균 2.7%보다 7배 높고, 전체 농가의 88%가 감귤을 재배하는 등 지역경제에서 감귤산업이 차지하는 비중이 매우 커서 감귤산업은 지역경제의 안정과 직결되는 분야인데, 오렌지 등 외국산 농산물의 수입 확대로 감귤재배 농가의 소득이 점점 떨어지는 상황에서 감귤의 과잉생산으로 인해 가격이 폭락되는 것을 막고, 수급조절을 통한 감귤의 가격안정과 품질향상을 통한 감귤산업 발전을 도모하기 위해서는 적절한 규제를 하지 않을 수 없는바, 이 사건 법률조항과 같이 제주특별자치도지사에게 감귤의 출하조정ㆍ품질검사 등에 관한 필요한 조치를 취할 수 있도록 하고 이를 위반한 자에게 과태료를 부과하는 방법 외에 입법목

적을 효율적으로 달성할 수 있는 다른 덜 제한적 대안을 찾기 어려우므로, 침해의 최소성에 위반된다고 할 수 없다.

(다) 법익의 균형성

이 사건 법률조항으로 인하여 감귤생산ㆍ유통업자가 받게 되는 일부 감귤의 출하 제한이라는 불이익이 이 사건 법률조항이 달성하려는 감귤의 가격안정과 품질향상을 통한 지역경제의 육성과 감귤농가의 보호라는 공익보다 크다고 할 수 없으므로, 법익의 균형성도 인정된다.

(라) 소결

따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배하여 청구인의 재산권과 직업수행의 자유를 침해한다고 할 수 없다.

(3) 평등원칙 위반 여부

헌법 제11조 제1항의 평등원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적인 근거가 없는 차별을 하여서는 안된다는 상대적 평등을 뜻하므로, 합리적 근거가 있는 차별은 평등원칙에 반하는 것이 아니다(헌재 2008. 4. 24. 2006헌바68 , 판례집 20-1상, 570, 581).

청구인의 주장과 같이 다른 지역의 감귤 생산ㆍ유통업자들과 달리 제주지역의 감귤생산ㆍ유통업자들은 이 사건 법률조항에 의하여 감귤의 출하조정이나 품질검사를 받도록 되어 있는바, 이러한 차별 취급에 합리적인 근거가 있는지 살펴본다.

농수산물유통법상의 유통조절명령제도는 전국적으로 생산ㆍ유통되는 농산물 중 농림수산식품부령이 정하는 농수산물에 대하여 일정한 요건과 절차에 따라 일정기간 일정지역의 농수산물의 생산자 등에 대하여 농림수산식품부장관이 생산조정 또는 출하조절 등 유통조절명령을 발할 수 있도록 하는 제도로서 농산물의 지역적 특수성을 고려하여 특정 농산물 산업을 보호ㆍ육성하기 위한 구체적인 장치가 마련되어 있지 않다. 그런데 감귤은 오랫동안 제주지역에서 재배되어 왔고, 지역경제에서 차지하는 비중이 매우 높아 지역경제의 안정과 직결되는 농산물로서, 오렌지 등 외국산 농산물의 수입 확대로 점점 어려워지고 있는 지역 감귤농가를 보호하고 감귤산업을 육성할 필요성이 크고, 유통조절명령의 대상이 되는 농산물은 전국에서 생산ㆍ유통되는 농산물로서 지역마다 재배여건이 달라 통일된 품질검사를 실시하기 어렵지만, 제주지역에서 생산되는 감귤에 대하여는 제주도에서 통일된 품질검사를 실시할 수 있다.

이러한 제주 감귤산업의 특성을 감안하여 감귤에 대한 품질검사를 통해 고품질의 감귤을 생산하여 제값을 받도록 함으로써 생산자와 소비자를 모두 만족시키고, 지역경제와 감귤산업을 보호ㆍ육성하기 위하여 특별히 마련된 이사건 법률조항은 합리적인 이유가 있다고 할 것이므로, 제주지역의 감귤생산ㆍ유통업자를 다른 지역의 감귤생산ㆍ유통업자에 비해 자의적으로 차별하여 평등원칙에 위배된다고 할 수 없다.

4. 결 론

이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 이강국(재판장) 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환 박한철 이정미