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판시사항
1. 공무원 개인의 기본권을 제한하는 법령에 의하여 간접적·부수적으로 공무원 단체의 활동이 제한될 때 그 단체의 자기관련성을 인정할 수 있는지 여부(소극)
2. 선거관리위원회 공무원(이하 ‘선관위 공무원’이라 한다)에 대해 특정 정당이나 후보자를 지지·반대하는 단체에의 가입·활동 등을 금지하는 것이 선관위 공무원의 정치적 표현의 자유 등을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
1. 이 사건 규정들은 선관위 공무원에 대하여 일정한 정치활동을 하는 단체에의 가입·활동 등을 금지함으로써 선관위 공무원 개개인을 그 규율의 대상으로 하고 있는바, 그로 말미암아 청구인 전국공무원노동조합 선거관리위원회본부의 활동이 사실상 제약된다 하더라도 이는 간접적·부수적 결과일 뿐이므로, 청구인 전국공무원노동조합 선거관리위원회본부의 자기관련성은 인정되지 아니한다.
2. 공무원은 공직자인 동시에 국민의 한 사람이기도 하므로 국민전체에 대한 봉사자로서의 지위와 기본권을 향유하는 기본권주체로서의 지위라는 이중적 지위를 가지는바, 공무원이라고 하여 기본권이 무시되거나 경시되어서는 안 되지만, 공무원의 신분과 지위의 특수성상 공무원에 대해서는 일반 국민에 비해 보다 넓고 강한 기본권 제한이 가능하게 된다. 특히 선거관리위원회는 민주주의의 근간이 되는 선거와 투표, 정당 사무에 대한 관리업무를 행하는 기관이라는 점에서 선관위 공무원은 다른 어떤 공무원보다도 정치적으로 중립적인 입장에 서서 공정하고 객관적으로 직무를 수행할 의무를 지닌다.
이 사건 규정들은 선관위 공무원에 대하여 특정 정당이나 후보자를 지지·반대하는 단체에의 가입·활동 등을 금지함으로써 선관위 공무원의 정치적 표현의 자유 등을 제한하고 있으나, 선관위 공무원에게 요청되는 엄격한 정치적 중립성에 비추어 볼 때 선관위 공무원이 특정한 정치적 성향을 표방하는 단체에 가입·활동한다는 사실 자체만으로 그 정치적 중립성과 직무의 공정성, 객관성이 의심될 수 있으므로 이 사건 규정들은 선관위 공무원의 정치적 표현의 자유 등을 침해한다고 할 수 없다.
심판대상조문
선거관리위원회 공무원규칙(2009. 11. 20. 중앙선거관리위원회규칙 제317호로 개정된 것) 제233조(정치적 행위) ①～② 생략
③ 제1항 및 제2항 외에 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 것은 법 제65조 제4항에 따른 금지되는 정치적 행위에 해당된다.
1.최근 5년간 공직선거(교육의원선거 및 교육감선거를 포함한다. 이하 이 항에서 같다)에 있어 특정 정당이나 후보자(후보자가 되려는 자를 포함한다. 이하 이 항에서 같다)를 지지ㆍ반대한 단체에 가입하는 행위
2.공직선거에 있어 특정 정당이나 후보자를 지지ㆍ반대하거나 할 것을 표방한 단체에 가입하는 행위
3.정당을 설립할 것을 표방하거나 특정 정당 또는 후보자와 정책ㆍ선거 연대를 하는 등 정치적으로 중립적이지 아니한 단체에 가입하는 행위
4.제1호부터 제3호까지 해당하는 단체의 조직 및 활동에 관여하거나 그 단체의 운영ㆍ활동에 필요한 재원을 제공하는 행위
5.제1호부터 제3호까지의 단체에 이미 가입되어 있거나, 가입되어 있는 단체가 제1호부터 제3호까지의 단체에 해당하게 된 때에 지체없이 그 단체에서 탈퇴하지 아니하는 행위
② 소속 공무원은 정치활동을 하였거나 하거나 할 것을 표방한 단체의 구성원이 되지 아니하며, 그 조직 및 활동에 관여하거나 원조하는 등 방법여하를 불문하고 정치적 활동을 하지 아니한다.
③ 소속 공무원은 특정 정당이나 후보자가 찬성 또는 반대하는 정부, 지방자치단체의 정책에 대하여 찬성 또는 반대하기 위하여 개최하는 집회, 시위에 참여하거나 그 기획ㆍ조직ㆍ활동 등에 관여하지 아니한다.
선거관리위원회 공무원 윤리강령(2009. 11. 20. 중앙선거관리위원회규칙 제318호로 제정된 것) 제4조(공정성 및 청렴성) ①～② 생략
③ 소속 공무원은 공정한 직무수행을 위하여 관할 선거관리위원회가 관리하는 주민투표ㆍ주민소환투표 및 공공단체의 위탁선거 등에 있어 투표운동ㆍ선거운동을 하거나 할 것을 표방한 단체에 가입하거나 그 단체의 조직 및 활동에 관여하거나 운영ㆍ활동에 필요한 재원을 제공하지 아니한다.
국가공무원법(2011. 8. 24. 법률 제11392호로 개정된 것) 제65조(정치 운동의 금지) ① 공무원은 정당이나 그 밖의 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다.
② 공무원은 선거에서 특정 정당 또는 특정인을 지지 또는 반대하기 위한 다음의 행위를 하여서는 아니 된다.
1. 투표를 하거나 하지 아니하도록 권유 운동을 하는 것
2. 서명 운동을 기도(企圖)ㆍ주재(主宰)하거나 권유하는 것
3. 문서나 도서를 공공시설 등에 게시하거나 게시하게 하는 것
4. 기부금을 모집 또는 모집하게 하거나, 공공자금을 이용 또는 이용하게 하는 것
5. 타인에게 정당이나 그 밖의 정치단체에 가입하게 하거나 가입하지 아니하도록 권유 운동을 하는 것
③ 공무원은 다른 공무원에게 제1항과 제2항에 위배되는 행위를 하도록 요구하거나, 정치적 행위에 대한 보상 또는 보복으로서 이익 또는 불이익을 약속하여서는 아니 된다.
④ 제3항 외에 정치적 행위의 금지에 관한 한계는 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령으로 정한다.
선거관리위원회 공무원규칙(2011. 12. 23. 중앙선거관리위원회 규칙 제362호로 개정된 것) 제233조(정치적 행위) ① 법 제65조의 규정에 있어서의 정치적 행위는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정치적 목적을 가진 것을 말한다.
1.정당의 조직ㆍ조직의 확장 기타 그 목적달성을 위한 것
2.특정정당이나 정치단체를 지지 또는 반대하는 것
3.법률에 의한 공직선거에 있어서 특정의 후보자를 당선하게 하거나 낙선하게 하기 위한 것
② 제1항에 규정된 정치적 행위의 한계는 전항의 규정에 의한 정치적 목적을 가지고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 함을 말한다.
1. 시위운동을 기획ㆍ조직ㆍ지휘하거나 이에 참가 또는 원조하는 것
2. 정당 기타 정치단체의 기관지인 신문 및 간행물을 발행ㆍ편집ㆍ배부하거나 이와 같은 행위를 원조하거나 방해하는 것
3. 특정정당 또는 정치단체를 지지 또는 반대하거나 공직선거에 있어서 특정후보자를 지지 또는 반대하는 의견을 집회 기타 다수인이 모인 장소에서 발표하거나 문서ㆍ도서ㆍ신문 기타의 간행물에 게재하는 것
4. 정당 기타 정치단체의 표지로 사용되는 기ㆍ완장ㆍ복식 등을 제작 또는 배부하거나
이를 착용ㆍ착용권유 또는 착용을 방해하는 행위 등 기타 명목 여하를 불문하고 금전 또는 물질로 특정정당 또는 정치단체를 지지 또는 반대하는 것
③ 생략
참조판례
1. 헌재 1998. 11. 26. 94헌마207 , 판례집 10-2, 716, 724-725
2. 헌재 2009. 7. 30. 2007헌마991 , 판례집 21-2상, 364, 369
당사자
청 구 인1.전국공무원노동조합선거관리위원회본부본부장 권한대행자 박○원
2. 조○현
청구인들 대리인 법무법인 시민담당변호사 김선수 외 8인
주문
1. 청구인 전국공무원노동조합 선거관리위원회본부의 심판청구를 각하한다.
2. 청구인 조○현의 심판청구를 기각한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1)청구인 전국공무원노동조합 선거관리위원회본부는 선거관리위원회 공무원을 구성원으로 하여 설립된 전국공무원노동조합 산하단체이고, 청구인 조○현은 ○○북도 선거관리위원회 사무처 관리과에서 행정주사로 근무하는 사람이다.
(2)중앙선거관리위원회는 2009. 11. 20. ‘선거관리위원회 공무원규칙’을 개정하여 선거관리위원회 공무원에 대하여 금지되는 정치적 행위로 특정 정당이나 후보자를 지지·반대하는 단체에 가입·활동하는 행위 등을 규정한 제233조 제3항을 신설하는 한편, ‘선거관리위원회 공무원 윤리강령’을 제정하여 제3조 제2항, 제3항, 제4조 제3항에 위 규칙조항과 유사한 내용의 규정을 두었다.
(3)이에 청구인들은 위 ‘선거관리위원회 공무원규칙’ 제233조 제3항 및 ‘선
거관리위원회 공무원 윤리강령’ 제3조 제2항, 제3항, 제4조 제3항에 의해 자신들의 정치적 표현의 자유, 단결권, 평등권 등이 침해되었다고 주장하면서 2010. 2. 17. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 ‘선거관리위원회 공무원규칙’(2009. 11. 20. 중앙선거관리위원회규칙 제317호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 규칙’이라 한다) 제233조 제3항(이하 ‘이 사건 규칙조항’이라 한다) 및 ‘선거관리위원회 공무원 윤리강령’(2009. 11. 20. 중앙선거관리위원회규칙 제318호로 제정된 것, 이하 ‘이 사건 윤리강령’이라 한다) 제3조 제2항, 제3항, 제4조 제3항(이하 ‘이 사건 윤리강령조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다(이하 이 사건 규칙조항과 이 사건 윤리강령조항을 합하여 지칭할 때 ‘이 사건 규정들’이라 한다).
이 사건 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
선거관리위원회 공무원규칙(2009. 11. 20. 중앙선거관리위원회규칙 제317호로 개정된 것) 제233조(정치적 행위) ③ 제1항 및 제2항 외에 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 것은 법 제65조 제4항에 따른 금지되는 정치적 행위에 해당된다.
1.최근 5년간 공직선거(교육의원선거 및 교육감선거를 포함한다. 이하 이 항에서 같다)에 있어 특정 정당이나 후보자(후보자가 되려는 자를 포함한다. 이하 이 항에서 같다)를 지지·반대한 단체에 가입하는 행위
2.공직선거에 있어 특정 정당이나 후보자를 지지·반대하거나 할 것을 표방한 단체에 가입하는 행위
3.정당을 설립할 것을 표방하거나 특정 정당 또는 후보자와 정책·선거 연대를 하는 등 정치적으로 중립적이지 아니한 단체에 가입하는 행위
4.제1호부터 제3호까지 해당하는 단체의 조직 및 활동에 관여하거나 그 단체의 운영·활동에 필요한 재원을 제공하는 행위
5.제1호부터 제3호까지의 단체에 이미 가입되어 있거나, 가입되어 있는 단체가 제1호부터 제3호까지의 단체에 해당하게 된 때에 지체없이 그 단체에서 탈퇴하지 아니하는 행위
선거관리위원회 공무원 윤리강령(2009. 11. 20. 중앙선거관리위원회규칙 제318호로 제정된 것) 제3조(정치적 중립성) ② 소속 공무원은 정치활동을 하였거나 하거나 할 것을 표방한 단체의 구성원이 되지 아니하며, 그 조직 및 활동에
관여하거나 원조하는 등 방법여하를 불문하고 정치적 활동을 하지 아니한다.
③ 소속 공무원은 특정 정당이나 후보자가 찬성 또는 반대하는 정부, 지방자치단체의 정책에 대하여 찬성 또는 반대하기 위하여 개최하는 집회, 시위에 참여하거나 그 기획·조직·활동 등에 관여하지 아니한다.
제4조(공정성 및 청렴성) ③소속 공무원은 공정한 직무수행을 위하여 관할 선거관리위원회가 관리하는 주민투표·주민소환투표 및 공공단체의 위탁선거 등에 있어 투표운동·선거운동을 하거나 할 것을 표방한 단체에 가입하거나 그 단체의 조직 및 활동에 관여하거나 운영·활동에 필요한 재원을 제공하지 아니한다.
[관련조항]
선거관리위원회 공무원규칙(2009. 11. 20. 중앙선거관리위원회규칙 제317호로 개정된 것) 제233조(정치적 행위) ① 법 제65조의 규정에 있어서의 정치적 행위는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정치적 목적을 가진 것을 말한다.
1.정당의 조직·조직의 확장 기타 그 목적 달성을 위한 것
2.특정 정당이나 정치단체를 지지 또는 반대하는 것
3.법률에 의한 공직선거에 있어서 특정의 후보자를 당선하게 하거나 낙선하게 하기 위한 것
② 제1항에 규정된 정치적 행위의 한계는 전항의 규정에 의한 정치적 목적을 가지고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 함을 말한다.
1. 시위운동을 기획·조직·지휘하거나 이에 참가 또는 원조하는 것
2.정당 기타 정치단체의 기관지인 신문 및 간행물을 발행·편집·배부하거나 이와 같은 행위를 원조하거나 방해하는 것
3.특정 정당 또는 정치단체를 지지 또는 반대하거나 공직선거에 있어서 특정 후보자를 지지 또는 반대하는 의견을 집회 기타 다수인이 모인 장소에서 발표하거나 문서·도서·신문 기타의 간행물에 게재하는 것
4.정당 기타 정치단체의 표지로 사용되는 기·완장·복식 등을 제작 또는 배부하거나 이를 착용·착용권유 또는 착용을 방해하는 행위 등 기타 명목 여하를 불문하고 금전 또는 물질로 특정 정당 또는 정치단체를 지지 또는 반대하는 것
③ 생략
국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정되고, 2011. 5. 23. 법률 제10699호로 개정되기 전의 것) 제65조(정치 운동의 금지) ① 공무원은 정당이나 그 밖의 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다.
② 공무원은 선거에서 특정 정당 또는 특정인을 지지 또는 반대하기 위한 다음의 행위를 하여서는 아니 된다.
1.투표를 하거나 하지 아니하도록 권유 운동을 하는 것
2.서명 운동을 기도(企圖)·주재(主宰)하거나 권유하는 것
3.문서나 도서를 공공시설 등에 게시하거나 게시하게 하는 것
4.기부금을 모집 또는 모집하게 하거나, 공공자금을 이용 또는 이용하게 하는 것
5.타인에게 정당이나 그 밖의 정치단체에 가입하게 하거나 가입하지 아니하도록 권유 운동을 하는 것
③ 공무원은 다른 공무원에게 제1항과 제2항에 위배되는 행위를 하도록 요구하거나, 정치적 행위에 대한 보상 또는 보복으로서 이익 또는 불이익을 약속하여서는 아니 된다.
④ 제3항 외에 정치적 행위의 금지에 관한 한계는 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령으로 정한다.
2. 청구인들의 주장
가. 청구인 전국공무원노동조합 선거관리위원회본부의 주장 요지
청구인 전국공무원노동조합 선거관리위원회본부(이하 ‘전공노 선관위본부’라 한다)가 소속된 전국공무원노동조합은 장차 전국민주노동조합총연맹(이하 ‘민주노총’이라 한다)에 가입할 예정인바, 그에 따라 선거관리위원회 공무원(이하 ‘선관위 공무원’이라 한다)이 민주노총에 가입하는 결과가 발생한다.
그런데, 이 사건 규정들은 선관위 공무원에 대해 특정 정당이나 후보자를 지지·반대하였거나 하거나 할 것을 표방한 단체, 즉 민주노총과 같은 단체에의 가입·활동을 금지되는 정치적 행위로 규정함으로써 선관위 공무원이 전공노 선관위본부 활동을 할 수 없게 만들었고, 그로 말미암아 청구인 전공노 선관위본부가 사실상 해체되었는바, 이 사건 규정들은 청구인 전공노 선관위본부의 정치적 표현의 자유, 단결권, 평등권 등을 침해한다.
나. 청구인 조○현의 주장 요지
(1) 이 사건 규칙조항의 경우
이 사건 규칙조항은 선관위 공무원에 대해 ‘정치적 목적’의 유무를 불문하고 특정 정당이나 후보자를 지지·반대하는 단체에의 가입·활동 등을 금지되는 정치적 행위로 규정하고 있으므로 국가공무원법 제65조의 위임범위를 일탈하여 법률유보원칙에 위배된다.
이 사건 규칙조항 중 제3호의 ‘특정 정당 또는 후보자와 정책·선거 연대를 하는 행위’의 의미는 불명확하고 포괄적이며, 그 결과 제3호를 준용하고 있는 제4호 및 제5호의 의미 역시 불명확하게 되므로 명확성원칙에 위배된다.
이 사건 규칙조항은 선관위 공무원에 대해 특정 정당이나 후보자를 지지·반대하였거나 하거나 할 것을 표방한 단체에의 가입·활동 등을 금지되는 정치적 행위로 규정하고 있는바, 그런 단체의 특정 정당이나 후보자에 대한 지지·반대 등이 일시적인 것인지 상시적인 것인지 등을 가리지 아니하고 그 가입·활동 등을 일률적으로 금지하고 있으므로, 과잉금지원칙에 반하여 선관위 공무원의 정치적 표현의 자유, 단결권, 평등권 등을 침해한다.
(2) 이 사건 윤리강령조항의 경우
이 사건 윤리강령조항 중 제3조 제2항 및 제4조 제3항에 의해 금지되는 행위는 위임규정인 국가공무원법 제65조에 의해 금지되는 정치적 행위의 범위를 초과하였으며, 이 사건 윤리강령 중 제3조 제3항은 국가공무원법 제66조에 의해 금지되는 행위가 아닌 행위를 규율하고 있는바, 위 각 조항은 법률유보원칙에 위배된다.
이 사건 윤리강령조항 중 제3조 제2항의 ‘정치활동’ 등, 제3조 제3항의 ‘정부, 지방자치단체의 정책’ 등, 제4조 제3항의 ‘주민투표’ 등의 의미가 불명확하므로, 위 각 조항은 명확성원칙에 위배된다.
이 사건 윤리강령조항은 이 사건 규칙조항과 같은 이유로 과잉금지원칙에 반하여 선관위 공무원의 정치적 표현의 자유 등을 침해한다.
3. 적법요건에 관한 판단
가. 청구인 전공노 선관위본부의 청구인 변경신청의 적법 여부
청구인 전공노 선관위본부는 2010. 8. 4. 위 청구인을 ‘전국민주공무원노동조합’으로 변경하는 신청서를 제출하였다.
헌법소원심판절차에 있어 당사자변경을 자유로이 허용한다면 심판절차의 진행에 혼란을 초래하고 상대방의 방어권 행사에도 지장을 줄 우려가 있기 때문에 당사자의 동일성을 해치는 임의적 당사자변경은 허용되지 않는바(헌재 1998. 11. 26. 94헌마207 , 판례집 10-2, 716, 724-725 참조), 청구인 전공노 선관위본부와 전국민주공무원노동조합은 당사자의 동일성이 인정되지 아니하므로 이 사건 청구인 변경신청은 임의적 당사자변경 신청에 해당하여 허용되지 않는다.
나.청구인 전공노 선관위본부의 자기관련성 인정 여부
이 사건 규정들은 선관위 공무원에 대하여 일정한 정치활동을 하는 단체에의 가입·활동 등을 금지하고 있는바, 이는 선관위 공무원 개개인을 그 규율의
대상으로 하고 있을 뿐 청구인 전공노 선관위본부에 대해서는 어떠한 직접적인 금지나 의무의 설정도 하고 있지 아니하다.
또한 이 사건 규정들은 선관위 공무원이 청구인 전공노 선관위본부에 가입·활동하는 것을 직접 금지하고 있지도 아니한바, 이 사건 규정들이 선관위 공무원에 대하여 정치활동을 하는 단체에의 가입·활동을 금지함에 따라 그러한 단체에 가입하여 활동하려고 하는 청구인 전공노 선관위본부의 활동이 사실상 제약되는 결과가 발생한다고 하더라도 이는 선관위 공무원 개인의 행위에 대한 규제로 말미암아 파생되는 간접적이고 부수적인 결과일 뿐이다.
따라서, 청구인 전공노 선관위본부의 이 사건 규정들에 대한 심판청구는 자기관련성이 없어 부적법하다.
다. 소결
그렇다면, 청구인 전공노 선관위본부의 심판청구는 자기관련성이 없어 부적법하며, 청구인 조○현의 심판청구는 다른 적법요건상의 문제가 없으므로 적법하다.
4. 청구인 조○현의 심판청구에 대한 본안 판단
가. 제한되는 기본권
청구인 조○현은 이 사건 규정들에 의해 자신의 정치적 표현의 자유, 결사의 자유, 단결권, 평등권, 행복추구권 등이 침해된다고 주장하는바, 이 사건 규정들에 의해 제한되는 기본권에 대해 살펴본다.
(1) 이 사건 규정들은 선관위 공무원에 대하여 일정한 정치활동을 하는 단체에 가입·활동함으로써 자신의 정치적 의사를 표현하는 행위를 금지하고 있으므로 정치적 기본권 중 정치적 표현의 자유를 제한하며 동시에 결사의 자유 역시 제한한다 할 것이다.
(2) 이 사건 규정들은 선관위 공무원에 대해 노동조합에의 가입·활동을 직접 금지하는 것이 아니고, 민주노총과 같은 노동조합에의 가입·활동이 제한되는 결과는 위 단체가 정치활동을 행한다는 우연한 사정에 의해 발생하는 간접적·사실적인 결과일 뿐이므로, 이 사건 규정들에 의해 근로자의 단결권이 제한되는 것은 아니다.
(3)평등권 침해의 문제는 공무원이 아닌 일반 국민, 그리고 선관위 공무원이 아닌 일반 공무원과 비교할 때 선관위 공무원의 기본권에 대한 제한이 어느 정도로 가능한가의 문제라고 할 수 있는바, 결국 위 문제는 선관위 공무원의 정치적 표현의 자유 등 기본권 제한의 한계 문제로 포섭되거나 환원될 수
있으므로, 따로 평등권 침해 여부를 판단하지는 않기로 한다.
나. 이 사건 규칙조항에 대한 판단
(1) 법률유보원칙 위배 여부
이 사건 규칙조항은 금지되는 정치적 행위를 설정함에 있어 ‘정치적 목적’을 요하는 것으로 규정한 이 사건 규칙 제233조 제1항 및 제2항과 달리 ‘정치적 목적’의 요부에 대하여 규정하지 않고 있는바, 그로 말미암아 이 사건 규칙조항이 국가공무원법 제65조의 위임의 범위를 일탈하여 법률유보원칙에 위배되는지 문제된다.
법률유보원칙은 행정입법이 수권법률 또는 모법에 근거하여야 하며 나아가 수권법률의 위임 범위 안에서 제정되어야 한다는 것인바, 이 사건 규칙조항의 수권규정인 국가공무원법 제65조는 공무원의 일정한 정치적 행위를 금지함에 있어 ‘정치적 목적’의 요부에 관하여 규정하지 않고 있으며, 이 사건 규칙조항 역시 위 국가공무원법 규정과 마찬가지로 ‘정치적 목적’의 요부에 관하여 규정하지 않고 있으므로, 이 사건 규칙조항은 국가공무원법 제65조의 위임범위를 일탈하여 법률유보원칙에 위배된다고 할 수 없다.
(2) 명확성원칙 위배 여부
이 사건 규칙조항 중 제3호는 선관위 공무원에 대해 ‘정당을 설립할 것을 표방하거나 특정 정당 또는 후보자와 정책·선거 연대를 하는 등 정치적으로 중립적이지 아니한 단체에 가입하는 행위’를 금지하고 있는데, 이 때 ‘특정 정당 또는 후보자와 정책·선거 연대를 하는 행위’라 함은, 당해 단체가 의도적이고 적극적으로 특정 정당 또는 후보자의 정책을 지지하거나 찬성하는 행위 및 선거에 있어 특정 정당 또는 후보자를 지지하거나 원조하는 행위 등을 가리키며, 단순히 당해 단체의 주장이 특정 정당이나 후보자의 주장과 우연히 일치하는 사정만을 두고 ‘정책·선거 연대를 하는 행위’라고 할 수 없음은 명백하다 할 것이다.
그렇다면, 이 사건 규칙조항 중 제3호는 명확성원칙에 위배되지 않으며, 위 제3호가 명확성원칙에 위배되지 아니하는 이상 그것을 인용하여 규정하고 있
는 이 사건 규칙조항 중 제4호와 제5호 역시 명확성원칙에 위배되지 아니한다.
(3) 과잉금지원칙 위배 여부
우리 헌법은 “선거와 국민투표의 공정한 관리 및 정당에 관한 사무를 처리하기 위하여 선거관리위원회를 둔다.”(헌법 제114조 제1항)고 하여 선거관리위원회를 헌법상의 국가기관으로 특별히 규정하고 있다. 그리고 선거관리위원회의 직무인 선거와 투표, 정당 사무 관리는 가장 정치성과 당파성이 강한 행위와 관련되는 것이므로 선거관리위원회 소속 공무원에게는 엄격한 정치적 중립성이 요청된다고 할 수 있다. 따라서 이 사건 규칙조항이 선관위 공무원에 대해 특정 정당이나 후보자를 지지·반대하였거나 하거나 할 것을 표방한 단체에의 가입·활동 등을 금지되는 정치적 행위로 규정한 것은 선관위 공무원의 정치적 중립성을 확보하기 위한 것으로서 그 입법목적이 정당하며, 이 사건 규칙조항의 조치는 위 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이라 할 수 있다.
공무원은 국민전체의 봉사자라는 지위에 있으며 그에 따라 정치적 중립성이 요청된다(헌법 제7조 제1항, 제2항). 그런데 공무원은 공직자인 동시에 국민의 한 사람이기도 하므로, 공무원은 공인으로서의 지위와 사인으로서의 지위, 국민전체에 대한 봉사자로서의 지위와 기본권을 향유하는 기본권주체로서의 지위라는 이중적 지위를 가진다. 따라서 공무원이라고 하여 기본권이 무시되거나 경시되어서는 안 되지만, 공무원의 신분과 지위의 특수성상 공무원에 대해서는 일반 국민에 비해 보다 넓고 강한 기본권 제한이 가능하게 된다. 특히 선거관리위원회는 민주주의의 근간이 되는 선거와 투표, 정당 사무에 대한 관리업무를 행하는 기관이라는 점에서 선관위 공무원은 다른 어떤 공무원보다도 정치적으로 중립적인 입장에 서서 공정하고 객관적으로 직무를 수행할 의무를 지닌다.
따라서 선관위 공무원이 특정한 정당이나 후보자에 대한 지지·반대 등 특정한 정치적 성향을 표방하였거나 하는 단체에 가입·활동한다는 사실 자체만으로 그 정치적 중립성과 직무의 공정성, 객관성은 의심될 수 있으므로, 어떤 단체의 특정 정당·후보자에 대한 지지·반대 등이 일시적·잠정적 활동이든지 주된 활동이든지 여부를 불문하고 그 단체에의 가입·활동을 금지하는 것이 필요하다.
나아가, 이 사건 규칙조항은 선관위 공무원의 정치적 표현의 자유 일반을 제한하는 것이 아니라 정치성이 가장 강하며 정치적 중립성이 가장 훼손되기 쉬운 정당활동이나 선거와 관련하여 특정 정당이나 후보자를 지지·반대하는 단체에의 가입·활동 등을 금지하고 있을 뿐이다.
그렇다면, 이 사건 규칙조항이 정치활동을 상시적 또는 주된 활동으로 하지 않는 단체에 대하여까지 선관위 공무원의 가입·활동을 금지함으로써 그 정치적 표현의 자유 및 결사의 자유를 제한하는 측면이 있다 하더라도, 국민들이 선관위 공무원에게 기대하고 요구하는 강한 정치적 중립성과 직무수행에 있어서의 공정성과 객관성에 비추어 볼 때 이 사건 규칙조항은 침해의 최소성원칙 및 법익의 균형성원칙에 위배되지 아니한다 할 것이다.
다. 이 사건 윤리강령조항에 대한 판단
(1) 법률유보원칙 위배 여부
이 사건 윤리강령조항은 선관위 공무원에 대하여 일정한 정치활동을 행하는 단체에의 가입·활동 등을 금지하고 있으므로 공무원의 정치활동 제한을 규정한 국가공무원법 제65조에 근거하고 있는 것이며, 선거관리위원회의 업무 내용과 성격을 고려하여 국가공무원법 제65조의 정치활동 규제에 관한 내용을 구체화하고 있으므로 그 위임범위를 일탈하였다고 할 수 없다.
한편, 청구인은 이 사건 윤리강령조항 중 제3조 제3항의 경우, 그 내용이 일정한 집회 및 시위에 참여하지 못하도록 한다는 점에서 그 위임규정을 공무원의 집단행위를 금지한 국가공무원법 제66조라고 주장하나, 위 제3조 제3항이 규정하는 집회 및 시위는 “특정 정당이나 후보자가 찬성 또는 반대하는 정부, 지방자치단체의 정책에 대하여 찬성 또는 반대하기 위하여 개최하는 집회, 시위”인바, 이 역시 공무원의 정치활동 제한을 규정하는 국가공무원법 제65조에서 정한 행위의 한 태양이라고 할 수 있으므로, 이 사건 윤리강령 제3조 제3항의 위임규정은 국가공무원법 제65조라 할 것이다.
(2) 명확성원칙 위배 여부
(가) 우선, 이 사건 윤리강령조항 중 제3조 제3항의 ‘정부, 지방자치단체의 정책’, ‘기획·조직·활동 등’, ‘관여’ 등의 문언은 다른 법령에서도 널리 사용되고 있는 용어이며, 선관위 공무원으로서는 그것이 어떤 의미인지 이해하고 의사 및 행동 결정의 기준으로 삼는 것이 어렵지 않다 할 것이므로, 이 사건 윤리강령조항 중 제3조 제3항은 명확성원칙에 위배되지 않는다.
한편, 이 사건 윤리강령조항 중 제4조 제3항의 ‘주민투표’는 지방자치법 제14조 및 주민투표법에서, ‘주민소환투표’는 지방자치법 제20조 및 ‘주민소환에 관한 법률’에서, ‘공공단체의 위탁선거’는 선거관리위원회법 제3조 제1항 제4호에서 각기 구체적으로 규정하고 있어 그 의미를 알 수 있으므로, 이 사건 윤리강령조항 중 제4조 제3항은 명확성원칙에 위배되지 않는다.
(나) 다만, 이 사건 윤리강령조항 중 제3조 제2항은 선관위 공무원에 대하여 ‘정치활동을 하였거나 하거나 할 것을 표방한 단체’에의 가입·활동을 금지하고 있는데, 이때 ‘정치활동’의 의미가 무엇인지 문제된다.
민주주의 국가에 있어 국가 구성원의 모든 행위는 직접적이든 간접적이든, 공식적이든 비공식적이든 정치에 연결되기 마련인바 그 정도와 강약의 차이는 있을지언정 모든 사회적 활동은 ‘정치활동’과 관련된다고 할 수 있다는 점에서, 위 규정상의 ‘정치활동’ 또한 다소 추상적이고 포괄적인 것임을 부정할 수는 없다.
그러나, ‘정치활동’이라는 용어는 공직선거법, 정치자금법, ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’, ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’ 등 여러 법령에서 널리 쓰이고 있으며, 국민전체에 대한 봉사자로서의 공무원의 지위와 공무원의 정치적 중립성을 요청하고 있는 헌법 제7조 제1항과 제2항, 공무원에 대해 일정한 정치적 행위를 금지하고 있는 국가공무원법 제65조, 그리고 국가공무원법 제65조를 구체화하고 있는 ‘국가공무원 복무규정’ 제27조 및 ‘선거관리위원회 공무원규칙’ 제233조 등을 종합적으로 고려한다면, 이 사건 윤리강령 제3조 제2항의 ‘정치활동’은 국가공무원법 제65조, ‘선거관리위원회 공무원규칙’ 제233조 등이 규정하는 정치적 행위 및 그와 관련되는 행위를 가리키는 것으로 이해할 수 있으므로 명확성원칙에 위배되지 않는다고 할 것이다.
(3) 과잉금지원칙 위배 여부
청구인 조○현은 이 사건 윤리강령조항에 대해 이 사건 규칙조항의 경우와 같은 이유로 과잉금지원칙에 위배되어 자신의 정치적 표현의 자유 등을 침해한다고 주장할 뿐 별도의 위헌 주장을 하고 있지는 않는바, 앞서 본 이 사건 규칙조항에 대한 판단을 그대로 따르기로 한다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인 전공노 선관위본부의 심판청구는 부적법하여 이를 각하하고, 청구인 조○현의 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 이강국(재판장) 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환 박한철 이정미