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판시사항
가.2009. 12. 31. 개정된 공무원연금법 제64조 제1항 제1호를 2009. 1. 1.까지 소급하여 적용하도록 규정한 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 부칙 제1조 단서, 제7조 제1항 단서 후단(이하 이를 합하여 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)에 대한 헌법소원심판청구에 기본권침해의 직접성이 인정되는지 여부(소극)
나.공무원연금공단의 퇴직연금 환수처분에 대한 헌법소원심판청구가 보충성의 원칙을 충족하는지 여부(소극)
결정요지
가.청구인에 대한 퇴직연금의 반환의무는 이 사건 부칙조항에 의하여 바로 확정되는 것이 아니라, 공무원연금공단이 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로개정된 것) 제64조 제1항 제1호에서 정한 퇴직급여 감액 사유에 해당되는지 여부를 살펴 청구인과 같은 퇴직연금수급권자에게 구체적인 금액을 정하여 환수처분을 하여야 비로서 확정되는 것이므로, 청구인이 주장하는 기본권침해는 이 사건 부칙조항에 의하여 직접 발생하는 것이 아니라 이 사건 부칙조항에 따른 퇴직연금 환수처분이 있을 때 비로소 현실적으로 발생하는 것이다.
그리고 퇴직연금 환수처분은 행정처분이므로, 청구인으로서는 행정심판이나 행정소송 등을 통하여 권리구제를 받을 수 있고, 그 행정소송절차에서 이 사건 부칙조항에 대한 위헌법률심판제청도 신청할 수 있으므로, 그 구제절차가 없거나, 구제절차가 있다고 하더라도 권리구제의 기대가능성이 없고 청구인에게 불필요한 우회절차를 강요하는 것으로 볼 수 없다.
그러므로 이 사건 부칙조항에 대한 헌법소원심판청구는 기본권침해의 직접성이 없어 부적법하다.
나. 공무원 퇴직연금 등의 환수처분에 대해서는 공무원연금급여 재심위원회에 심사청구를 하거나, 법원에 환수처분취소의 소를 제기할 수 있다. 그런데 청구인은 이 사건 환수처분에 대하여 위 심사청구 및 행정소송을 제기한 바 없으므로, 이 사건 환수처분에 대한 헌법소원심판청구는 보충성의 원칙을 충족하지 못하여 부적법하다.
심판대상조문
공무원연금법 부칙(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 제1조 단서, 제7조 제1항 단서 후단
참조판례
헌재 1998. 11. 26. 96헌마55 등, 판례집 10-2, 756, 762
헌재 1999. 11. 25. 98헌마55 , 판례집 11-2, 593, 605-606
당사자
청 구 인전○상국선대리인 변호사 정희찬
피청구인공무원연금공단
주문
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
이유
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1)청구인은○○시청 공무원으로 근무하던 중 2000.8. 18. 뇌물수수죄로 징역형이 확정되어 그 시경 해임
처분을 받고 퇴직하였는데, 구 공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되고, 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공무원연금법’이라 한다) 제64조 제1항 제1호에 따라 2000. 9.부터 2008. 12. 31.까지 퇴직연금액의 2분의 1을 감액한 나머지 금액만을 지급받아 왔다.
(2)헌법재판소는 2007. 3. 29. 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우 퇴직연금을 감액하여 지급하도록 한 구 공무원연금법 제64조 제1항 제1호에 대하여 헌법불합치결정을 하면서 2008. 12. 31.까지 그 효력을 지속하도록 결정하였다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌바33 결정). 그런데 2008. 12. 31.까지 위 법률조항의 개정이 이루어지지 아니하였고, 이에 따라 2009. 1. 1.부터 위 법률조항의 효력이 상실되자, 공무원연금공단은 2009. 1. 1.부터 청구인에게 퇴직연금 전액을 지급하였다.
(3)한편, 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 공무원연금법(이하 ‘개정 공무원연금법이라 한다) 제64조 제1항 제1호는 ‘재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우’라 하더라도 ‘직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우’ 및 ‘소속상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우’에는 퇴직급여 등을 제한할 수 없는 것으로 규정하였고, 그 부칙 제1조 단서 및 제7조 제1항은 “제64조의 개정규정은 2009. 1. 1.부터 적용한다.”라고 규정하였다.
공무원연금공단은 2010. 1. 개정 공무원연금법 제64조 제1항 제1호, 그 부칙 제1조 단서 및 제7조 제1항에 따라 청구인에 대하여 2010. 1.부터 퇴직연금액의 2분의 1을 감액한다는 내용의 처분과, 청구인에게 2009년도에 이미 지급한 퇴직연금액의 2분의 1을 환수한다는 내용의 처분을 하였다.
(4)이에 청구인은 위 환수처분 및 그 근거법률인 위 부칙 제1조 단서 및 제7조 제1항 단서가 소급입법금지원칙에 반하여 청구인의 재산권을 침해한다고 주장하면서, 2010. 3. 17. 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.
나. 심판의 대상
청구인이 제출한 헌법소원심판청구서 및 국선대리인이 제출한 청구이유보충서를 종합하면, 이 사건 심판의 대상은 ① 공무원연금법 부칙(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 제1조 단서 및 제7조 제1항 단서 후단(이하 이를 합하여 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다), ② 공무원연금관리공단의 2010. 1. 20.자 환수처분(이하 ‘이 사건 환수처분’이라 한다)이 청구인의 기본권을침해하는지 여부이다. 이 사건 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
공무원연금법 부칙(2009. 12. 31. 법률 제9905호)
제1조(시행일) 이 법은 공포한 날이 속하는 달의 다음달 1일부터 시행한다.다만, 제64조의 개정규정은 2009년 1월 1일부터 적용한다.
제7조(급여지급에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 급여의 지급은 종전의 규정에 따른다. 다만, 제47조 제2항의 개정규정은 이 법 시행 전에 급여의 사유가 발생한 자에 대하여도 적용하고,제64조의 개정규정은 2009년 1월 1일 전의 퇴직연금ㆍ조기퇴직연금수급자가 2009년 1월 1일 이후에 받는 퇴직연금ㆍ조기퇴직연금 및 2009년 1월 1일 이후에 지급의 사유가 발생한 퇴직급여 및 퇴직수당의 지급에 대하여도 적용한다.
[관련조항]
제64조(형벌 등에 따른 급여의 제한) ① 공무원이거나 공무원이었던 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 낸 기여금의 총액에 민법 제379조에 따른 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다.
1.재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외한다)
2. 탄핵 또는 징계에 의하여 파면된 경우
3.금품 및 향응수수, 공금의 횡령·유용으로 징계 해임된 경우
② 재직 중의 사유(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외한다)로 금고 이상의 형에 처할 범죄행위로 인하여 수사가 진행 중이거나 형사재판이 계속 중일 때에는 퇴직급여(연금인 급여를 제외한다) 및 퇴직수당의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 지급정지할 수 있다. 이 경우 급여의 제한사유에 해당하지 아니하게 되었을 때에는 그 잔여금에 대통령령으로 정하는 이자를 가산하여 지급한다.
2장(이적의 죄), 국가보안법(제10조는 제외한다)에 규정된 죄를 범하여 금고 이상의 형을 받은 경우에는 이미 낸 기여금의 총액에 민법 제379조에 따른 이자를 가산한 금액을 반환하되 급여는 지급하지 아니한다.
제31조(급여의 환수) ① 공단 또는 지방자치단체는 급여를 받은 자가 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 그 급여액을 환수하여야 한다. 이 경우 제1호의 경우에는 급여액에 대통령령이 정하는 이자 및 환수비용을 가산하여 징수하고, 제2호 또는 제3호의 경우로서 환수금을 납부할 자가 기한내에 납부하지 아니한 때에는 대통령령이 정하는 이자를 가산하여야 한다.
1. 부정한 방법으로 급여를 받은 경우
2.급여를 받은 후 그 급여의 사유가 소급하여 소멸된 경우
3. 기타 급여가 과오급 된 경우
② 공단 또는 지방자치단체는 제1항의 규정에 의한 급여의 환수에 있어서 환수금을 납부할 자가 기한내에 납부하지 아니한 때에는 행정안전부장관의 승인을 얻어 국세징수법의 규정에 의한 체납처분의 예에 의하여 이를 징수할 수 있다.
제64조(형벌 등에 의한 급여의 제한) ① 공무원 또는 공무원이었던 자가 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 납부한 기여금의 총액에 민법의 규정에 의한 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다.
1. 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때
2. 청구인의 주장요지
청구인은 구 공무원연금법 제64조 제1항 제1호가 헌법불합치결정을 받고 2008. 12. 31.까지 잠정적용되었으나, 이후 효력을 상실함에 따라 종래 지급받던 퇴직연금의 2분의 1이 아닌 전액을 2009. 1. 1.부터 2009. 12. 31.까지 수령하였다. 그런데 공무원연금법이 2009. 12. 31. 개정되면서, 이 사건 부칙조항을 두어 2009. 1. 1.부터 소급 적용함으로써 청구인은 지난 1년 동안 지급받은 퇴직연금 중 2분의 1 상당 금액을 환수당하게 되었다. 따라서 이 사건 부칙조항 및 이 사건 환수처분은 헌법 제13조 제2항의 소급입법금지원칙에 반하여 청구인의 재산권을 침해하고 있다.
3. 판 단
가. 이 사건 부칙조항에 대한 판단
(1) 법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 그 법률 또는 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접, 현재 자기의 기본권을 침해받아야 한다. 여기서 말하는 기본권침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 말하므로, 당해 법률에 근거한 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 기본권침해의 법률효과가 발생하는 경우에는 직접성이 없다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192 , 판례집 4, 813, 823; 헌재 1998. 11. 26. 96헌마55 등, 판례집 10-2, 756, 762 참조).
물론 법령의 집행행위를 기다렸다가 그 집행행위에 대한 권리구제절차를 밟을 것을 요구할 수 없는 경우에는 예외적으로 기본권침해의 직접성이 인정되는 경우도 있다. 즉 집행행위를 대상으로 하는 구제절차가 없거나, 구제절차가 있다고 하더라도 권리구제의 기대가능성이 없고 기본권 침해를 당한 청구인에게 불필요한 우회절차를 강요하는 것밖에 되지 않는 경우에는 당해 법령을 직접 헌법소원의 대상으로 삼을 수 있다(헌재 1999. 11. 25. 98헌마55 , 판례집 11-2, 593, 605-606 등 참조).
(2) 이 사건에서 보면 구 공무원연금법 제64조 제1항 제1호에 의하여 감액되었다가 헌법불합치결정에 따른 위 법률조항의 실효로 2009. 12. 31.까지 전액 지급받아온 퇴직연금의 환수절차는, 이 사건 부칙조항에 의하여 바로 확정되는 것이 아니라, 공무원연금공단이 개정 공무원연금법 제64조 제1항 제1호에서 정한 퇴직급여 감액 사유에 여전히 해당되는지 여부를 살펴 청구인과 같은 퇴직연금수급권자에게 구체적인 금액을 정하여 환수하는 절차에 의하여 이루어진다.
따라서 이 사건 부칙조항이 비록 개정 공무원연금법 제64조 제1항 제1호의 적용시점에 대하여 명확하게 규정하고 있다 하더라도, 청구인이 주장하는 기본권침해는 이 사건 부칙조항에 의하여 직접 발생하는 것이 아니라 이 사건 부칙조항에 따른 퇴직연금 환수처분이 있을 때 비로소 현실적으로 나타나는 것이다.
그리고 퇴직연금 환수처분은 행정처분의 성격을 가지므로, 청구인으로서는 퇴직연금 환수처분을 받을 경우 행정심판이나 행정소송 등을 통하여 권리구제를 받을 수 있고, 그 행정소송절차에서 퇴직연금 환수처분의 근거가 된 이 사건 부칙조항에 대한 위헌법률심판제청도 신청할 수 있다. 이와 같이 이 사건 부칙조항에 근거한 집행행위인 퇴직연금 환수처분에 대하여는
그 구제절차가 없거나, 구제절차가 있다고 하더라도 권리구제의 기대가능성이 없고 기본권 침해를 당한 청구인에게 불필요한 우회절차를 강요하는 것밖에 되지 않는다고 볼 수도 없다.
(3)그러므로 이 사건 부칙조항을 직접 대상으로 하는 이 부분 심판청구는 기본권침해의 직접성이 없어 부적법하다.
나. 이 사건 환수처분에 대한 판단
헌법소원은 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후에 비로소 제기할 수 있는 것인바, 공무원 퇴직연금 등의 환수처분과 관련하여서는 공무원연금급여 재심위원회에 심사청구를 하거나, 위에서 살펴본 바와 같이 법원에 행정소송으로 환수처분의 취소를 구할 수 있다.
그런데 청구인은 이 사건 환수처분에 대하여 위 심사청구 및 행정소송을 제기한 바 없으므로, 이 사건 환수처분에 대한 심판청구는 결국 보충성의 원칙을 충족하지 못하여 부적법하다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호