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사건
2013헌바205 공무원연금법 제64조 제1항 위헌소원
청구인
1. 송○재
2. 김○석
청구인들 대리인 법무법인 지향
담당변호사 김진
당해사건
서울행정법원 2013구합51985 퇴직급여제한결정취소
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주문
공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것) 제64조 제1항 제1호는 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인들은 2010. 7. 1. 국가공무원법위반죄 등으로 금고 이상의 형(징역 8월, 집행유예 2년)을 선고받았고(서울고등법원 2009노2695), 위 판결은 2012. 11. 29. 대법원의 상고기각으로 확정되었다.
공무원연금관리공단은 2012. 12.경과 2013. 1.경 청구인들에게 공무원연금법 제64조, 같은 법 시행령 제55조에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당을 감액하여 지급한다는 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.
청구인들은 법원에 이 사건 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하고(서울행정법원 2013구합51985), 그 소송 계속 중 공무원연금법 제64조 제1항에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각되자, 2013. 7. 22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다
나. 심판의 대상
청구인들은 공무원연금법 제64조 제1항 전부에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 청구인들은 금고 이상의 형을 받아 퇴직연금 등이 감액된 경우로서 제64조 제1항 중 제2호 내지 제3호와 관련이 없으므로 심판의 대상을 공무원연금법 제64조 제1항 중 제1호로 한정함이 타당하다. 따라서 이 사건 심판의 대상은 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것) 제64조 제1항 제1호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이며, 이 사건 심판대상조항 은 다음과 같고 관련조항의 내용은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
제64조(형벌 등에 따른 급여의 제한) ① 공무원이거나 공무원이었던 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 낸 기여금의 총액에 민법 제379조에 따른 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다.
1. 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는
제외한다)
2. 청구인들의 주장요지와 법원의 위헌제청신청 기각이유
가. 청구인들의 주장요지
(1) 이 사건 법률조항은 ‘직무와 관련이 없는 범죄 중 과실범’만을 퇴직급여 감액사유에서 제외하고, 직무와 관련 없는 고의범의 경우 여전히 퇴직급여 등을 감액하게 하여 구 공무원연금법 제64조 제1항 제1호에 대한 종전 헌법불합치결정( 2005헌바33 )의 취지에 반한다.
(2) 퇴직급여 등의 감액비율은 기본권 제한의 본질적 내용이므로, 이를 법률로써 규율하여야 함에도, 이 사건 법률조항은 이러한 사항을 대통령령에 위임하여 법률유보원칙에 위배된다.
나. 법원의 위헌제청신청 기각결정 요지
(1) 공무원이 직무와 관련이 없는 고의범을 저지른 경우에도 공무원으로서 품위유지의무를 위반한 것으로 볼 수 있으므로, 이 경우에도 퇴직급여 등의 감액사유로 삼는 것은 과잉금지원칙에 위반하지 아니한다. 또한 이 사건 법률조항은 공무원의 퇴직 후 그 재직 중의 근무에 대한 보상을 함에 있어 공무원으로 직무상 의
무를 다하지 못한 자와 성실히 근무한 자를 동일하게 취급하는 것이 불합리하다는 측면에서 공무원을 합리적 이유 없이 차별하는 것으로 보기 어렵다.
(2) 이 사건 법률조항은 퇴직급여 등의 감액 여부에 관한 기준과 감액의 한계를 정하고 있으며, 이 사건 법률조항에 의하여 감액되는 퇴직급여 등은 국가재정 부담 부분에 대한 것이므로 이 부분에 대하여 광범위한 입법재량이 인정되므로 이 사건 법률조항이 의회유보의 원칙을 위반하였다고 보기 어렵다.
3. 판단
가. 이 사건 법률조항의 개정 경위
(1) 구 공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되고, 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되기 전의 것) 제64조 제1항 제1호(이하 ‘구법조항’이라 한다.)는 공무원 또는 공무원이었던 사람이 ‘재직 중의 사유’로 금고 이상의 형을 받은 경우 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급하되, 퇴직급여액은 이미 납부한 기여금의 총액에 민법의 규정에 따른 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없도록 규정하고 있었다. 이 규정의 취지는 공무원 범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하기 위하여, 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 선고받은 사람에 대하여 그 행위가 직무와 관련된 것인지 여부 및 고의·과실에 의한 것인지 여부를 묻지 아니하고 퇴직급여 등을 감액하고자 하는 것이었다.
(가) 전부 헌법불합치 의견 요지
공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련 없는 범죄의 경우에도 퇴직급여 등을 제한하는 것은, 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하는 입법목적을 달성하는 데 적합한 수단이라고 볼 수 없다. 특히 과실범의 경우에는 공무원이기 때문에 더 강한 주의의무 내지 결과발생에 대한 가중된 비난가능성이 있다고 보기 어려우므로, 퇴직급여 등의 제한이 공무원으로서의 직무상 의무를 위반하지 않도록 유도 또는 강제하는 수단으로서 작용한다고 보기 어렵다.
공무원이 범법행위를 한 경우 그 제재방법은 일차적으로 파면을 포함한 징계가 원칙이고, 더 나아가 그 행위가 범죄행위에까지 이른 경우라면 형사처벌을 받게 하면 되고, 일정한 경우에는 공무원의 지위를 박탈하는 것으로써 그 공익목적을 충분히 달성할 수 있다. 그럼에도 불구하고 금고 이상의 죄를 지었다고 하여 위와 같은 제재에 덧붙여 퇴직과 동시에 생활안정을 위해 당연히 지급될 것으로 기대되는 퇴직급여 등까지도 필요적으로 감액해야 한다면 거기에는 다른 수단으로는 입법목적을 달성할 수 없다는 특별한 사정이 있어야 한다. 그러므로 입법자로서는 퇴직급여 및 퇴직수당의 감액사유로서 금고 이상의 형의 판결을 받은 모든 범죄를 포괄하여 규정할 것이 아니라, 위와 같은 입법목적을 달성함에 반드시 필요한 범죄의 유형과 내용 등으로 그 범위를 한정하여 규정함이 최소침해성의 원칙에 따른 기본권 제한의 적절한 방식이라고 할 것이다.
특히 구법조항은 반국가적 범죄 여부, 직무관련 범죄 여부, 고의 또는 과실범 여부, 파렴치 범죄 여부 등을 묻지 아니하고 일률적으로 퇴직급여 등의 감액 사유로 규정하고 있어 이 중에는 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하고자 하는 공익에 기여하는 바는 미미함에도 불구하고 그 침해되는 사익은 중대한 경우가 포함될 수 있어 법익균형성의 요건도 충족시키지 못한다. 또한 구법조항은 공
따라서 구법조항은 청구인들의 재산권을 침해하고 평등의 원칙에 위배된다.
(나) 일부 단순위헌ㆍ일부 헌법불합치 의견 요지
공무원이 재직기간 중에 공무원의 신분이나 직무와 관련하여 금고 이상의 형을 받은 경우에는 공무원의 사명과 책임을 온전히 수행하지 못하였다고 볼 수 있을 것이므로 퇴직급여와 퇴직수당을 감액한다고 하더라도 불합리한 차별이라고 보기 어렵다. 그러나 공무원이 재직기간 중에 공무원의 신분이나 공무와 전혀 관련 없는 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우에는 그 공무원이 재직기간 중에 공무원의 사명과 책임을 다하지 못했다거나 불성실하게 근무했다고 추정하기 어렵고, 퇴직급여제도를 마련한 취지에 비추어 보아도 퇴직급여를 삭감하여야 할 사유라고 보기 어렵다.
공무원은 국민에 대한 봉사자이기 때문에 공무원의 개인생활에 관한 사유라고 하더라도 공무원으로서의 신분을 유지시키기 곤란하다고 인정되는 경우가 있을 수 있지만, 그러한 경우에도 그러한 사유가 생긴 이후의 장래에 향하여 공무원의 신분을 상실하도록 규율할 수 있을 뿐이다. 공무원이 그 신분이나 직무와 무관하게 금고 이상의 형을 받았다고 하더라도, 과거의 공무원 신분이나 과거의 근무경력까지 부정하여야 할 필요성과 합리성이 있다고 볼 수 없으므로, 그러한 사유를
내세워 기왕의 공무원 근무경력에 대한 보상인 퇴직급여를 삭감하는 사유로 삼을 수 없다.
따라서 구법조항이 “재직 중의 사유”에 공무원의 신분이나 직무와 전혀 관련 없는 사유까지 포함시킨 부분은 공무원의 신분이나 공무와 전혀 관련 없는 사유로 금고 이상의 형을 받은 공무원 퇴직자와 그렇지 않은 공무원 퇴직자를 불합리하게 차별하는 것으로서 헌법 제11조 제1항에 위반된다.
그리고 공무원의 신분이나 직무와 관련하여 금고 이상의 형을 받았다고 하더라도, 공무원으로서의 의무위반의 내용이나 정도, 고의·과실의 유무, 국가에 끼친 손해의 유무, 퇴직급여제도의 취지에 어긋나는 정도 등에 따라 퇴직급여를 삭감할 필요성과 합리성의 정도가 달라지게 마련이다. 그럼에도 불구하고 구법조항은 위와 같은 여러 사정을 고려하지 아니한 채 금고 이상 형벌의 유무만을 기준으로 삼아 퇴직급여와 퇴직수당을 동일한 비율로 필요적으로 삭감하도록 하고 있으므로 차별의 필요성·최소성의 원칙에 부합된다고 보기 어렵다
(3) 구법조항은 2008. 12. 31. 위 헌법불합치결정에서 정한 잠정적용기한이 도과함에 따라 그 효력이 상실되었고, 이후 2009. 12. 31. 개정된 이 사건 법률조항은 “재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우”에 괄호로 “(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외한다)”는 규정을 삽입하는 방법으로 개정되었다.
나. 헌법불합치결정의 기속력 저촉 여부
불구하고 국회가 직무와 관련이 없는 범죄 중 과실범만을 퇴직급여 등 감액사유에서 제외하는 것으로 이 사건 법률조항을 개정한 것은 위 헌법불합치결정의 기속력에 저촉된다는 취지로 주장하고 있다.
그러나 위 2005헌바33 사건의 헌법불합치결정의 이유를 살펴보면, 헌법재판소는 공무원의 직무와 관련이 없는 모든 범죄의 경우에 퇴직급여의 감액사유로 삼는 것이 퇴직공무원들의 재산권과 평등권을 침해한다는 것이 아니라, 공무원의 ‘신분이나 직무상 의무’와 관련이 없는 범죄의 경우에 퇴직급여의 감액사유로 삼는 것이 퇴직공무원들의 기본권을 침해한다고 판시하였음을 알 수 있다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌바33 , 판례집 19-1, 211, 221-224 참조). 공무원은 그 신분이나 직무상 법령준수의무, 성실의무, 명령복종의무, 비밀엄수의무, 청렴의무, 품위유지의무 등(국가공무원법 제56조 내지 제61조, 제63조, 지방공무원법 제48조 내지 제53조, 제55조)을 부담하고 있는바, 공무원의 직무와 관련이 없는 범죄라 할지라도 고의범의 경우에는 공무원의 법령준수의무, 청렴의무, 품위유지의무 등을 위반하는 것으로 볼 수 있으므로 이를 퇴직급여의 감액사유에서 제외하지 아니하더라도 위 헌법불합치결정의 취지에 반한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 법률조항은 위 2005헌바33 헌법불합치결정의 기속력에 저촉된다고 할 수 없다.
다. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
이 사건 법률조항은 구법조항에 대한 위 헌법불합치결정의 취지에 따라 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우 중 ‘직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우’는 퇴직급여의 감액사유에서 제외하고 있다. 이러한 개정입법이 여전히 청구인들의 재산권, 인간다운 생활을 할 권리와 평등권을 침해하는지 살펴본다.
(1) 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리의 침해 여부
(가) 제한되는 기본권
공무원연금제도는 공무원을 대상으로 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상·질병·폐질에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하는 데 그 목적이 있으며, 공무원연금법상의 각종 급여는 기본적으로 모두 사회보장적 급여로서의 성격을 가짐과 동시에 공로보상 내지 후불임금으로서의 성격도 함께 가진다고 할 것이다(헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57 , 판례집 14-2, 1, 10 참조). 특히 공무원연금법상의 퇴직급여 등 급여수급권은 재산권의 성격을 갖고 있으므로(헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57 , 판례집 14-2, 1, 13 참조), 이 사건 법률조항에 의하여 청구인들의 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리가 제한된다고 볼 수 있다.
(나) 입법목적의 정당성 및 방법의 적정성
공무원도 일반 직장인과 같은 하나의 직업인으로서 보호를 받아야 마땅하나, 공직제도에 있어 공무원은 일반 직장인과는 달리 근본적으로 국민에 대한 봉사자로서의 지위를 가지고 그러한 지위에 기하여 재직 중 직무전념의무, 법령준수의무, 명령복종의무, 비밀엄수의무, 품위유지의무 등을 부담한다. 이 사건 법률조항은 재직 중 직무와 관련이 있는 범죄(소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외), 직무와 관련이 없는 고의범으로 금고 이상의 형을 선고받은 경우에 공무원의 퇴직급여 등을 감액하고 있다. 그런데 이는 공무원이 퇴직한 뒤 그 재직 중의 근무에 대한 보상을 함에 있어 공무원으로서의 신분이나 직무상 의무를 다하지 못한 공무원과 성실히 근무한 공무원을 동일하게 취급하는 것은 오히려 불합리하다는 측면과 아울러 위와 같이 보상액에 차이를 둠으로써
공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하는 효과를 고려한 것이라 할 수 있으므로, 이 사건 법률조항의 입법목적은 정당하다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌바33 , 판례집 19-1, 211, 221 참조).
또한 공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련된 범죄로 인하여 금고 이상의 형의 선고를 받은 사람에 대하여 퇴직급여 등을 감액하는 것은 재직 중 공무원으로서의 신분이나 직무상 의무를 이행하도록 유도하는 입법목적의 달성에 상당한 수단이다.
(다) 침해의 최소성
앞에서 본 바와 같이 이 사건 법률조항의 입법목적은 공무원 재직 중에 그 신분이나 직무상 의무와 관련된 범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하도록 하는 것이다. 이 사건 법률조항은 퇴직급여 및 퇴직수당의 감액사유로서 금고 이상의 형의 판결을 받은 모든 범죄를 포괄하여 규정하지 아니하고, 위와 같은 입법목적을 달성함에 필요한 범죄의 유형과 내용 등으로 그 범위를 한정하여 규정하고 있다. 특히 구법조항에서는 재직 중에 저지른 범죄이기만 하면 그 사유를 묻지 아니하고 모두 감액사유로 삼았으나, 이 사건 법률조항은 ‘직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우’ 및 ‘소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우’는 제외하여 퇴직급여 등의 감액사유를 한정하고 있다.
공무원은 국민 전체에 대한 봉사자로서 고도의 윤리ㆍ도덕성을 갖추어야 할 뿐 아니라 그가 수행하는 직무 자체가 공공의 이익을 위한 것이고 원활한 직무수행을 위해서는 공무원 개개인이나 공직에 대한 국민의 신뢰가 기본바탕이 되어야 한다. 그런데 공무원이 범죄행위로 인하여 형사처벌을 받은 경우에는 당해 공무원에 대한 국민의 신뢰가 손상되어 원활한 직무수행에 어려움이 생기고 이는 곧바
로 공직 전체에 대한 신뢰를 실추시켜 공공의 이익을 해하는 결과를 초래하게 된다(헌재 2003. 12. 18. 2003헌마409 , 판례집 15-2하, 664, 667 참조). 비록 공무원의 직무와는 관련이 없는 사유라 하더라도 그에 대한 법률적 혹은 사회적 비난가능성, 공직에 대한 신뢰를 실추시킬 가능성은 직무와 관련이 있는 사유보다 더욱 큰 경우를 충분히 예상할 수 있으므로, 지급제한 사유를 직무관련사유로 한정하지 아니하였다는 것만으로 곧바로 비례의 원칙에 반한다고 볼 수 없다(헌재 1995. 7. 21. 94헌바27 등, 판례집 7-2, 82, 92).
예컨대 살인죄ㆍ강간죄ㆍ성폭행범죄는 물론, 그 외 공무원 범죄로서의 비난가능성이 상대적으로 적은 범죄의 유형에서도(예를 들어 사기죄, 횡령죄, 폭행죄 등) 경우에 따라서는 그 범죄의 태양이 상당히 반사회적이거나 다수의 피해자 등이 존재하는 경우가 있을 수 있으므로, 공무원이 행한 범죄로서 비난가능성이 매우 큰 경우가 존재할 수 있다. 그런데 ‘공무원의 신분이나 직무와 관련 없는 범죄’의 범주에 어떠한 범죄들은 포함할 것이고, 어떠한 범죄들은 제외할 것인지를 입법적으로 규율하는 데 기술적인 어려움이 있어, 범죄의 유형에 따른 입법을 하는 경우에는 당해 법률조항에 포함된 범죄를 저지른 공무원과 그 유형에 포함되지 아니한 범죄를 저지른 다른 공무원과 사이에 평등원칙이 문제될 수 있다. 따라서 범죄의 유형에 따른 구분만으로는 공무원 범죄에 대한 연금 수급권 조절 문제를 온전히 합리적으로 규율하기 어려운 면이 있다.
나아가 이 사건 법률조항은 급여의 감액사유를 위와 같은 범죄행위로 인하여 금고 이상의 형을 받은 경우로 한정하고, 감액의 대상이 되는 경우에도 본인의 기여금과 그에 대한 이자의 합산액 부분만큼은 감액하지 못하도록 규정하고 있다(공무원연금법 제64조 제1항 후문). 공무원연금법상 퇴직급여의 재원은 공무원의
기여금과 국가 또는 지방자치단체의 부담금으로 형성되는데(공무원연금법 제65조), 이 사건 법률조항은 퇴직급여 중 국가 또는 지방자치단체가 부담하는 부분만을 감액하도록 하고, 본인의 기여금 부분은 보장하여 줌으로써 그 침해를 최소화하고 있다.
따라서 이 사건 법률조항은 입법목적의 달성을 위하여 필요한 범위 안에서 감액사유에 해당하는 범죄를 가능한 유형화하여 규정한 것으로 볼 수 있고, 감액의 범위도 국가 또는 지방자치단체의 부담 부분을 넘지 않도록 한 점 등을 고려하면 침해의 최소성도 충족하였다고 볼 수 있다.
(라) 법익균형성
이 사건 법률조항으로 달성하고자 하는 공익은 국민전체에 대한 봉사자로서 엄격한 신분이나 직무상의 의무를 부담하는 공무원으로 하여금 재직 중 법령을 준수하고, 성실하고 청렴하게 근무하도록 유도하고 공무원에 대한 국민의 신뢰를 유지하는 것으로서 그 중요성이 결코 적지 않다. 이 사건 법률조항으로 인해 청구인들은 퇴직급여의 일부가 감액되는 사익의 침해를 받게 된다. 그러나 공무원의 원활한 직무수행을 위해서는 공무원 개개인이나 공직에 대한 국민의 신뢰가 전제되어야 한다는 점, 이 사건 법률조항에서 규정한 퇴직급여 감액사유는 결국 공무원 자신이 저지른 범죄에서 비롯된 것인 점, 특히 이 사건 법률조항은 구법조항과 달리 직무와 관련이 없는 과실범, 상관의 정당한 직무상 명령에 따르다가 과실로 인한 범죄의 경우는 퇴직급여 등의 감액 사유에서 제외하도록 규정하여 침해되는 사익을 최소화하고자 하였다는 점에서 이 사건 법률조항으로 인하여 퇴직공무원들이 침해받는 사익에 비하여 달성하고자 하는 공익은 더욱 크다고 인정된다.
(마) 소결
따라서 이 사건 법률조항은 청구인들의 재산권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 아니한다.
(2) 평등의 원칙 위배 여부
공무원연금은 사회적 위험에 대한 보호방법과 급여의 제한에 있어서 국민연금과 상당한 부분 차이가 있다. 즉 국민연금이 근로관계로부터 독립하여 제3자인 보험자로 하여금 피보험자의 생활위험을 보호하도록 함으로써 순수한 사회정책적 차원에서 가입자의 노령보호를 주된 목적으로 하는데 비하여, 공무원연금은 근무관계의 한 당사자인 국가가 다른 당사자인 공무원의 사회보장을 직접 담당함으로써 피보험자(공무원)에 대한 사회정책적 보호 외에 공무원근무관계의 기능유지라는 측면도 함께 도모하고 있다.
또 공무원연금법상 퇴직수당도 민간기업의 퇴직금제도에 상응하는 근로보상적 성격이 강하기는 하지만, 기본적으로는 다른 급여들과 마찬가지로 사회보장적 내지 공로보상적 성격도 함께 가지고 있고, 구체적인 보장범위도 근로기준법 내지 근로자퇴직급여보장법상 법정퇴직금과는 차이가 있다. 근로자퇴직급여보장법은 사용자가 계속근로기간 1년에 대하여 30일분 이상의 평균임금을 퇴직금으로 지급하도록 규정하고 있는 반면(근로기준법 제34조, 근로자퇴직급여보장법 제4조, 제5조, 제8조 참조), 공무원연금법상 퇴직수당은 재직기간 매 1년에 대하여 기준소득월액에 대통령령이 정하는 비율(재직기간에 따라 최저 1만분의 650부터 최고 1만분의
3천900까지)을 곱한 금액으로 하되 그 재직연수는 33년을 초과하지 못하도록 하고 있다(공무원연금법 제61조의2 제1항 및 제2항, 동법 시행령 제52조의3 참조). 그래서 공무원의 경우 재직기간이 장기간이 될수록 보장되는 금액도 점차 증대되는 측면이 있다.
무엇보다도 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자로서 국민을 위하여 재직 중 성실, 청렴, 친절하게 근무하여야 하고, 직무의 내외를 불문하고 그 품위를 손상하는 행위를 하여서는 안 될 의무를 지고 있다. 헌법 및 국가공무원법은 공무원이 이와 같은 의무에 위반할 때에는 그에 상응하는 신분상의 제재 등을 가할 수 있는 근거를 마련하고 있다(헌법 제7조, 제29조 제1항 제2문, 국가공무원법 제78조 제1항 등 참조).
그렇다면 공무원연금제도가 국민연금이나 법정퇴직금과 기본적인 차이가 있는 점, 공무원은 일정한 법령준수 및 충실의무 등을 지고 있는 점, 이 사건 법률조항은 구법조항과 달리 공무원 신분이나 직무와 관련 없는 과실범의 경우에는 감액 사유에서 제외하고, 감액의 수준도 국가부담분만큼의 급여에 불과하며, 공무원범죄를 사전에 예방하고 공직사회의 질서를 유지하는 데 그 목적이 있는 점 등에 비추어 볼 때, 이를 가리켜 공무원을 국민연금법상 사업장가입자나 근로기준법상 근로자에 비하여 합리적 이유 없이 차별적 취급을 하고 있다고 단정할 수 없다(헌재 1995. 7. 21. 94헌바27 등, 판례집 7-2, 82, 92 참조).
(3) 법률유보원칙 위배 여부
청구인들은 이 사건 법률조항이 퇴직급여 등의 감액비율을 대통령령에 위임하여, 기본권 제한의 본질적인 내용을 시행령에 위임함으로써 법률유보원칙에 위배된다고 주장하고 있다.
헌법은 법치주의를 그 기본원리의 하나로 하고 있고, 법치주의는 법률유보원칙, 즉 행정작용에는 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 원칙을 그 핵심적 내용으로 하고 있다. 나아가 오늘날의 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구, 즉 의회유보원칙까지 내포하는 것으로 이해되고 있다. 이 때 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인지는 일률적으로 획정할 수 없고 구체적인 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성 등을 고려하여 개별적으로 정할 수 있다고 할 것이다(헌재 2008. 2. 28. 2006헌바70 , 판례집 20-1상, 250, 261; 헌재 2009. 12. 29. 2008헌바48 , 판례집 21-2하, 777, 784 등 참조).
따라서 이 사건 법률조항이 구체적인 퇴직급여 등의 감액비율을 직접 규정하지 않고 있다고 하여 법률유보원칙에 위배된다고 보기는 어렵다.
(4) 소결
따라서 이 사건 법률조항은 청구인들의 재산권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 아니하고 평등원칙과 법률유보원칙에 위배되지 아니한다.
4. 결론
그러므로 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 5.과 같은 재판관 이정미, 재판관 이진성의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관 전원의 의견이 일치되었다.
5. 재판관 이정미, 재판관 이진성의 반대의견
우리는 이 사건 법률조항이 직무와 관련 없는 고의범의 경우 죄질, 반국가적 범죄 여부, 파렴치 범죄 여부 등을 묻지 아니하고 일률적으로 공무원 퇴직급여 등의 감액사유로 규정하고 있는 점에서 청구인들의 재산권과 평등권을 침해한다고 보므로 아래와 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 재산권 침해 여부
(1) 입법목적의 정당성 및 방법의 적정성
이 사건 법률조항이 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 선고받은 경우에 퇴직급여 등을 감액하는 것은 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 직무상 의무를 준수하고 성실히 근무하도록 유도하는 효과를 고려한 것으로서 입법목적이 정당하고, 방법의 적정성이 인정됨은 다수의견과 같다.
(2) 침해의 최소성
(가) 입법자는 공익실현을 위하여 기본권을 제한하는 경우에도 입법목적을 실현하기에 적합한 여러 수단 중에서 되도록 국민의 기본권을 가장 존중하고 기본권을 최소로 침해하는 수단을 선택해야 한다(헌재 1998. 5. 28. 96헌가5 , 판례집 10-1, 541, 556).
국민전체에 대한 봉사자로서 성실복무의무가 있는 공무원이 범법행위를 했다면 공익실현을 위해 그에 대한 제재와 기본권의 제한은 피할 수 없다. 그러나 그 제재방법은 일차적으로 파면을 포함한 징계가 원칙이고, 더 나아가 그 행위가 범죄행위에까지 이른 경우라면 형사처벌을 받게 하면 되고, 일정한 경우에는 공무원의 지위를 박탈하는 것으로써 그 공익목적을 충분히 달성할 수가 있는 것이다(그밖에 국가에 손해를 끼친 경우에는 국가배상법상 구상제도나 민법상 손해배상청구 등에 의하여 그 손해를 회복함으로써 간접적, 부수적으로 그 목적을 달성할 수도 있다). 그럼에도 불구하고 금고 이상의 죄를 지었다고 하여 위와 같은 제재에 덧붙여 퇴직과 동시에 생활안정을 위해 당연히 지급될 것으로 기대되는(현재 공무원연금관리공단에서는 퇴직 예정일에 맞춰 예상퇴직급여의 구체적 금액을 알려주고 있다) 퇴직급여 등까지도 필요적으로 감액해야 한다면 거기에는 다른 수단으로는 공무원 범죄를 예방하고 성실한 공직 수행을 유도함으로써 공직에 대한 국민의 신뢰를 도모한다는 입법목적을 달성할 수 없다는 특별한 사정이 있어야 할 것이다.
그러므로 입법자로서는 유죄판결의 확정에 따른 퇴직급여 및 퇴직수당의 감액사유로서 금고 이상의 형의 판결을 받은 모든 범죄를 포괄하여 규정할 것이 아니라, 앞서 본 입법목적을 달성함에 반드시 필요한 범죄의 유형과 내용 등으로 그 범위를 한정하여 규정함이 최소침해성의 원칙에 따른 기본권 제한의 적절한 방식이라고 할 것이다.
(나) 직무와 관련 없는 범죄의 경우는 그로 인하여 실추되는 공직에 대한 국민의 신뢰의 손상이 직무관련 범죄에 비하여 없거나 그 정도가 약하다고 보아야 하므로 고의범이라 하더라도 죄질의 경중, 반국가적 범죄 여부, 파렴치 범죄 여부
등을 고려하여 입법목적 달성에 필요한 범위에 한하여 퇴직급여 등의 감액사유로 삼는 것이 타당하다. 공무원의 직무와 관련 없는 범죄를 범한 경우에는 그 범죄의 유형과 죄질의 경중에 비추어 볼 때 그 공무원이 재직기간 중에 공무원의 사명과 책임을 다하지 못했다거나 불성실하게 근무했다고 추정하기 어려운 경우가 많고, 또한 퇴직급여 등의 감액이 공무원이 직무상 의무를 성실히 이행하도록 유도한다는 입법목적의 달성에 반드시 필요한 기본권 제한이라고 할 수도 없기 때문이다.
(다) 그런데 다수의견에 따르면 공무원이 신분상 여러 의무, 특히 법령준수의무를 지고 있고, 모든 범죄는 법령에 위반되는 행위를 전제로 하는바, 이를 공무원의 법령준수의무와 연관짓는다면 결국 공무원이 저지르는 모든 범죄는 고의, 과실을 막론하고 공무원의 신분상 의무 위반으로 귀결되고, 그렇다면 과실범이라도 금고 이상의 형을 받은 모든 공무원은 퇴직급여 등을 감액받아 마땅하다는 수긍할 수 없는 결과가 도출되고, 이러한 결과는 이 사건 법률조항을 개정한 취지와도 어긋나게 된다.
(라) 직무와 관련 없는 고의범의 경우 입법목적의 달성에 필요한 최소한의 범위 안에서 퇴직급여 등을 감액하기 위하여는, 입법자가 직무와 관련 없는 범죄의 죄질의 경중, 반국가적 범죄 여부, 파렴치 범죄 여부 등을 고려하여, 예를 들어 살인, 성폭력, 내란죄 등과 같이 퇴직급여 등의 감액사유로 삼는 것이 상당하다고 인정되는 범죄를 유형화하여 감액사유를 구체적으로 규정하는 방법이 가능하다.
직무와 관련 없는 공무원 범죄로서 비난가능성이 큰 경우를 유형화하여 입법하는 것에 다수의견이 말하는 기술적인 어려움이 있다면, 직무와 관련 있는 범죄를 저지른 경우와 구별하여 직무와 관련 없는 고의범의 경우에는 퇴직급여 등의 감액 대상이 되는 범죄의 선고형의 하한을 높게 규정하여 죄질이 더욱 중한 죄를
저지른 경우에만 감액 대상이 되도록 한정하는 방법도 가능하다. 독일의 경우에도 범죄의 종류에 따라 퇴직 공무원의 퇴직급여 청구권의 상실 대상에 해당되는 선고형의 기준을 달리 규정하고 있다. 우리 법원 실무상 비교적 중한 죄를 저지른 때라야 징역 1년 이상의 실형을 선고하는 점을 고려하면, 직무와 관련 없는 고의범의 경우에는 예컨대 ‘징역 1년 이상의 실형을 받은 경우’에 한하여 퇴직급여 등을 감액하는 것으로 규정하는 등의 방법으로 그 침해를 최소화하는 것이 필요하다.
(마) 따라서 직무와 관련 없는 고의범의 경우에 죄질, 반국가적 범죄 여부, 파렴치 범죄 여부 등을 고려하지 아니하고 일률적으로 퇴직급여 등의 감액사유로 삼는 것은 입법목적의 달성에 반드시 필요한 기본권 제한이라고 볼 수 없으므로, 이 사건 법률조항은 침해의 최소성 원칙에 위배된다.
(3) 법익균형성
앞서 본 바와 같이 공무원이 국민에 대한 봉사자로서의 지위를 지니는 것이고 공정한 공직수행을 위한 직무상의 높은 수준의 염결성이 여전히 강조됨으로 인해 퇴직급여 등의 제한을 통해 달성코자 하는 공익도 작지는 아니하다. 그러나 공직의 구조 및 사회인식의 변화로 일반직장인과 공직자는 같은 직업인이라는 인식이 보편화되는 추세이고 특히 오늘날 급여에 관한 한, 공익과 사익의 질적 구분은 어려워졌다. 이러한 상황 속에서 단지 금고 이상의 형을 받았다는 이유만으로 이미 공직에서 퇴출당할 공무원에게 더 나아가 일률적으로 그 생존의 기초가 될 퇴직급여 등까지 반드시 감액하도록 규정한다면 그 법률조항은 침해되는 사익에 비해 지나치게 공익만을 강조한 입법이라고 아니할 수 없다.
특히 이 사건 법률조항은 직무와 관련 없는 범죄 중 고의범의 경우에 죄질의
경중이나 범죄의 유형을 고려하지 아니하고 일률적으로 퇴직급여 등의 감액사유로 규정하고 있어, 이 중에는 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하고자 하는 공익에 기여하는 바는 미미함에도 불구하고 그 침해되는 사익은 중대한 경우가 포함될 수 있다. 따라서 이 사건 법률조항은 법익균형성의 요건을 충족하지 못하였다.
(4) 소결
그러므로 이 사건 법률조항은 공무원이 직무와 관련 없는 범죄의 고의범에 대해서 범죄의 죄질 등을 고려하지 아니하고, 공무원의 당연퇴직에 더하여 퇴직급여 등을 감액시키는 것인바, 과잉금지원칙에 위배하여 청구인들의 재산권을 침해한다.
나. 평등원칙 위배 여부
공무원은 재직기간 중 공무원의 신분과 개인의 신분을 아울러 가진다. 공무원의 신분으로서는 공무원의 국민 전체에 대한 봉사자로서의 성실의무, 품위유지의무, 청렴의무 등을 부담하지만 사생활의 영역은 보호되고 존중되어야 함은 일반국민과 마찬가지이다. 그런데 이 사건 법률조항은 공무원의 직무와 관련 있는 범죄뿐만 아니라 직무와 관련 없는 고의범죄를 저지른 경우에도 퇴직급여 수급권을 제한하고 있다. 이러한 차별은 공무원의 국민 전체에 대한 봉사자로서의 성실근무의 유도라는 입법목적 및 공무원연금제도의 공무원의 성실한 복무에 대한 보상이라
는 부수적 성격을 감안한다고 하더라도 일반국민이나 근로자와 비교하여 지나친 차별을 한 것이고, 그 차별에는 합리적인 근거를 인정하기 어려워 결국 자의적인 차별에 해당한다.
따라서 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위배된다.
다. 결론
그러므로 이 사건 법률조항은 청구인들의 재산권을 침해하고 평등원칙에 위배되므로 헌법에 위반된다.
2013. 9. 26.
재판관
재판장 재판관 박한철
재판관 이정미
재판관 김이수
재판관 이진성
재판관 김창종
재판관 안창호
재판관 강일원
재판관 서기석
재판관 조용호
별지
[별지]
관련조항
제31조(급여의 환수) ① 공단이나 지방자치단체는 급여를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 급여액을 환수하여야 한다. 이 경우 제1호의 경우에는 급여액에 대통령령으로 정하는 이자 및 환수비용을 가산하여 징수하고, 제2호 또는 제3호의 경우로서 환수금을 내야 할 자가 기한 내에 내지 아니한 경우에는 대통령령으로 정하는 이자를 가산하여야 한다.
1. 부정한 방법으로 급여를 받은 경우
2. 급여를 받은 후 그 급여의 사유가 소급하여 소멸된 경우
3. 그 밖에 급여가 잘못 지급된 경우
제64조(형벌 등에 따른 급여의 제한) ② 재직 중의 사유(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외한다)로 금고 이상의 형에 처할 범죄행위로 인하여 수사가 진행 중이거나 형사재판이 계속 중일 때에는 퇴직급여(연금인 급여를 제외한다) 및 퇴직수당의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 지급정지할 수 있다. 이 경우 급여의 제한사유에 해당하지 아니하게 되었을 때에는 그 잔여금에 대통령령으로 정하는 이자를 가산하여 지급한다.
③ 재직 중의 사유로 형법 제2편 제1장(내란의 죄), 제2장(외환의 죄), 군형법 제2편 제1장(반란의 죄), 제2장(이적의 죄), 국가보안법(제10조는 제외한다)에 규정된 죄를 범하여 금고 이상의 형을 받은 경우에는 이미 낸 기여금의 총액에 민법 제379조에 따른 이자를 가산한 금액을 반환하되 급여는 지급하지 아니한다.
부칙 제1조(시행일) 이 법은 공포한 날이 속하는 달의 다음달 1일부터 시행한다. 다만, 제64조의 개정규정은 2009년 1월 1일부터 적용한다.
부칙 제7조(급여지급에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 급여의 지급은 종전의 규정에 따른다. 다만, 제47조 제2항의 개정규정은 이 법 시행 전에 급여의 사유가 발생한 자에 대하여도 적용하고, 제64조의 개정규정은 2009년 1월 1일 전의 퇴직연금ㆍ조기퇴직연금수급자가 2009년 1월 1일 이후에 받는 퇴직연금ㆍ조기퇴직연금 및 2009년 1월 1일 이후에 지급의 사유가 발생한 퇴직급여 및 퇴직수당의 지급에 대하여도 적용한다.
제64조(형벌 등에 따른 급여의 제한) ① 공무원이거나 공무원이었던 자가 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 납부한 기여금의 총액에 민법의 규정에 의한 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다.
1. 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때
제55조(형벌 등에 의한 퇴직급여 및 퇴직수당의 감액) ① 공무원 또는 공무원이었던 자가 법 제64조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 때에는 다음 각 호의 구분에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당을 감액한다. 이 경우 퇴직연금 또는 조기퇴직연금은 그 감액사유에 해당하게 된 날이 속하는 달까지는 감액하지 아니한다.
1. 법 제64조 제1항 제1호 및 제2호에 해당하는 자
가. 재직기간이 5년 미만인 자의 퇴직급여는 그 금액의 4분의 1
나. 재직기간이 5년 이상인 자의 퇴직급여는 그 금액의 2분의 1
다. 퇴직수당은 그 금액의 2분의 1
2. 법 제64조 제1항 제3호에 해당하는 자
가. 재직기간이 5년 미만인 자의 퇴직급여는 그 금액의 8분의 1
나. 재직기간이 5년 이상인 자의 퇴직급여는 그 금액의 4분의 1
다. 퇴직수당은 그 금액의 4분의 1