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판시사항
1.‘참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률’(2012. 1. 17. 법률 제11205호로 개정되고, 2015. 12. 22. 법률 제13609호로 개정되기 전의 것) 제19조 단서에서“대한민국고엽제전우회의 회원으로 가입한 사람은 월남전참전자회의 회원이 될 수 없다.”고 규정한 것이 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)
2. 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되는지 여부(소극)
3. 심판대상조항이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)
결정요지
1.대한민국고엽제전우회(이하‘고엽제전우회’라 한다)의 회원 대부분은 대한민국월남전참전자회(이하‘월남전참전자회’라 한다)의 회원자격을 갖추고 있는데, 입법자가 심판대상조항으로 새로 설립되는 월남전참전자회의 회원자격을 제한한 것은 이미 설립되어 있던 고엽제전우회와의 중복가입에 따른 단체 간 마찰을 최소화하기 위하여 인적 구성을 분리하기 위한 것이다. 심판대상조항은 월남전참전자회의 전신인 사단법인 대한민국베트남참전유공전우회(이하‘베트남전우회’라 한다)에서 월남전참전자회로 변경될 당시 고엽제전우회 회원의 자격과 베트남전우회 회원의 자격을 동시에 가지고 있던 자들은 월남전참전자회의 회원이 될 수 없음을 분명히 하고 있다. 따라서 심판대상조항은 고엽제전우회 회원이 아닌 사람만 월남전참전자회의 회원이 될 수 있다는 것을 명확히 하고 있으므로, 명확성원칙에 위배된다고 할 수 없다.
2. 심판대상조항의 입법목적은 양 법인의 중복가입에 따라 발생할 수 있는 두 단체 사이의 마찰, 중복지원으로 인한 예산낭비, 중복가
입자의 이해상반행위를 방지하기 위한 것이다. 월남전참전자회의 회원 범위가 고엽제 관련자까지 확대될 경우 상대적으로 고엽제전우회의 조직 구성력이 약화되어 고엽제 관련자에 대한 특별한 보호가 약화될 우려가 있기 때문에, 심판대상조항이 기존에 운영 중인 고엽제전우회의 회원이 월남전 참전자회에 중복가입 하는 것을 제한한 것은 불가피한 조치라 할 것이다. 또한 심판대상조항으로 인하여 고엽제 관련자가 월남전참전자회의 회원이 될 수 없는 것이 아니라 월남전 참전자 중 고엽제 관련자는 양 법인 중에서 회원으로 가입할 법인을 선택할 수 있고 언제라도 그 선택의 변경이 가능하므로 심판대상조항이 청구인의 결사의 자유를 전면적으로 제한하는 것은 아니다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
3.심판대상조항은 그 시행 이전에 양 단체에 모두 가입하고 있던 회원의 경우 고엽제전우회가 아닌 월남전참전자회의 회원이 될 수 없도록 규정하고 있는바, 이는 고엽제전우회가 고엽제 노출지역에서 복무한 군인 등을 특별히 보호하고 지원하기 위한 단체로서 엄격한 회원자격이 요구되는 점, 양 단체의 중복가입을 제한할 필요성은 월남전참전자회의 설립으로 비로소 발생하는 점, 만약 월남전 참전자가 고엽제전우회의 회원이 될 수 없도록 규정할 경우 고엽제전우회는 실질적으로 국내전방복무로 인한 고엽제 관련자로만 구성될 것이어서 고엽제전우회의 설립목적이 형해화될 가능성이 있는 점 등을 종합할 때, 그 차별에 합리적 이유가 있다.
또한 심판대상조항이 다른 법정 보훈단체와 달리 월남전참전자회와 고엽제전우회의 경우에 한정하여 중복가입을 금지하고 있는바, 법정 보훈단체 중 월남전참전자회와 고엽제전우회는 월남전 참전이라는 공통적인 한시적 상황을 배경으로 성립되는 단체이기 때문에 월남전 참전자 관련 보훈단체로서의 대표성 또는 주도권 경쟁 등의 마찰이 발생할 가능성이 적지 않으며, 이해상반행위가 발생할 우려 또한 적지 아니한 점에 비추어 이는 현실적이고 불가피한 선택으로서 그 차별에 합리적 이유가 있다. 따라서 심판대상조항이 평등원칙을 위반한다고 할 수도 없다.
재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견
두 단체의 중복가입 허용이 곧 양 법인 사이의 대표성이나 주도권 경쟁으로 이어질 것이라는 우려는 현실적인 근거를 가진 것으로 보기 어렵고, 회원의 자격요건이 충족되면 중복하여 각 단체에 가입하여 친목을 도모하고 각 단체의 권익을 도모할 수 있도록 하는 것이 오히려 자연스러운 점, 회원자격이 중복되는 법정 보훈단체는 많이 존재하지만 그 어떤 단체의 경우에도 중복가입을 금지하지 아니한 점, 양 단체의 중복가입이 허용되면 결과적으로 자격이 중복되는 고엽제 관련자는 보다 두터운 보호를 받게 될 가능성이 있으므로 중복가입이 고엽제 관련자에 대한 보호의 약화로 이어질 것이라고 단정할 수 없는 점, 설령 양 단체의 중복가입이 이해상반행위로 이어질 수 있다고 하더라도 이해상반행위를 할 수 있는 자에 한정해 중복가입을 금지한다거나 중복가입된 자의 임원 자격을 제한하는 등의 방법도 가능한 점 등에 비추어 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배된다.
심판대상조항은월남전참전자회를고엽제전우회와 차별하고 있는바, 고엽제전우회와 월남전참전자회는 모두 국가로부터 특별한 지원과 감독을 받는다는 점에서 본질적 차이가 없는 점, 기존에 법정 보훈단체가 존재한다고 하더라도 그것이 일방적으로 후발 단체의 회원자격을 제한할 합리적 이유가 될 수 없는 점, 월남전참전자회에 한정하여 그 회원자격을 제한할 합리적 이유도 존재하지 아니하는 점 등에 비추어 심판대상조항은 평등원칙에 위배된다.
심판대상조문
참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률(2012. 1. 17. 법률 제11205호로 개정되고, 2015. 12. 22. 법률 제13609호로 개정되기 전의 것) 제19조(회원의 자격) 제2조에 따른 6·25전쟁 참전유공자 또는 같은 조 제2호 나목에 따른 사람은 각각 6·25참전유공자회 또는 월남전참전자회의 회원이 될 수 있다.다만,｢고엽제후유의증 등 환자지원에 관한 법률｣ 제9조 및 제14조에 따른 대한민국고엽제전우회의 회원으로 가입한 사람은 월남전참전자회의 회원이 될 수 없다.
참조조문
참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률(2012. 1. 17. 법률 제8230호로 개정되고, 2015. 12. 22. 법률 제13609호로 개정되기 전의 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. 생략
2.“참전유공자”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 자를 말한다. 다만, 6·25전쟁이나 1964년 7월 18일부터 1973년 3월 23일까지 월남전쟁에 참전중 범죄행위로 인하여 금고 이상의 형의 선고를 받고 불명예스러운 제대를 하거나 파면된 사실이 있는 자를 제외한다.
가. 생략
다.～마. 생략
참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률(2012. 1. 17. 법률 제11205호로 개정되고, 2015. 12. 22. 법률 제13609호로 개정되기 전의 것) 제18조의2(대한민국월남전참전자회의 설립) ① 제2조 제2호 나목에 따른 사람 상호 간의 상부상조를 통한 친목을 도모하고 회원의 권익을 향상하기 위하여 대한민국월남전참전자회(이하“월남전참전자회”라 한다)를 둔다.
② 월남전참전자회는 법인으로 한다.
③～⑤ 생략
고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률(2007. 12. 21. 법률 제8793호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. 생략
2.“고엽제후유증환자”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.
3.～4. 생략
고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률(2009. 1. 30. 법률 제9394호로 개정된 것) 제9조(법인격)①고엽제후유의증환자·고엽제후유증환자 및 고엽제후유증 2세
환자(이하“고엽제관련자”라 한다) 상호 간의 친목을 도모하고 상부상조함으로써 자활능력을 배양하고 고엽제관련자의 권익을 도모하기 위하여 대한민국고엽제전우회(이하“고엽제전우회”라 한다)를 두되, 이를 법인으로 한다.
②～③ 생략
고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률(2009. 1. 30. 법률 제9394호로 개정되고, 2015. 12. 22. 법률 제13605호로 개정되기 전의 것) 제14조(회원의 자격) 고엽제전우회의 회원은 제4조 및 제7조에 따라 결정·등록된 고엽제관련자로 한다.
2. 헌재 2002. 8. 29. 2000헌가5 등, 판례집 14-2, 106, 122
당사자
청 구 인대한민국월남전참전자회대표자 이사 우○락대리인 변호사 박태호
당해사건서울남부지방법원 2013가합17118 지부장해임의결무효확인
이유
1. 사건개요
가. 청구인은 월남전 참전군인 상호 간의 친목도모와 회원권익의 향상 등을 목적으로‘참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률’제18조의2에 의하여 설립된 단체이다.
나. 청구인은 2013. 10. 14. 이사회를 개최하여, 지○수를 청구인의 경기도 지부장에서 해임하는 의결(이하‘이 사건 의결’이라 한다)을 하였다.
다. 지○수는 청구인을 상대로 이 사건 의결의 무효확인을 구하는 소를 제기하면서, 그 주된 이유로 이 사건 의결에 참석한 회원 중 일부가 대한민국고엽제전우회 회원이어서‘참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률’제19조 단서에 의하여 청구인의 회원이 될 수 없는 자들이고, 따라서 이 사건 의결은 이사회 구성원으로서 자격이 없는 자들을 포함하여 부적법하게 구성된 이사회에서 이루어진 것이라는 점을 주장하였다(서울남부지방법원 2013가합17118).
라. 이에 청구인은 위 소송 계속 중 동법 제19조 단서가 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌법률심판제청을 신청하였으나(서울남부지방법원 2014카기1353), 2014. 10. 10. 위 무효확인청구에 대하여 원고승소판결이 선고됨과 동시에 위 위헌법률심판제청신청이 각하되자, 2014. 11. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 현재 시행 중인‘참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률’(2012. 1. 17. 법률 제11205호로 개정되고, 2015. 12. 22. 법률 제13609호로 개정되기 전의 것, 이하‘참전유공자법’이라 한다) 제19조 단서의 위헌 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같고, 관련조항의 내용은 별지와 같다.
[심판대상조항]
제19조(회원의 자격) 제2조에 따른 6·25전쟁 참전유공자 또는 같은 조 제2호 나목에 따른 사람은 각각 6·25참전유공자회 또는 월남전참전자회의 회원이 될 수 있다.다만,｢고엽제후유의증 등 환자지원에 관한 법률｣ 제9조 및 제14조에 따른 대한민국고엽제전우회의 회원으로 가입한 사람은 월남전참전자회의 회원이 될 수 없다.
3. 청구인의 주장 요지
가.대한민국고엽제전우회(이하‘고엽제전우회’라 한다)와 청구인인 대한민국월남전참전자회(이하‘월남전참전자회’라 한다)는 친목단체로서 사법인의 성격을 가지고 있으므로 중복가입은 자연스러운 현상이고, 그로 인한 단체 간 마찰은 실제로 전혀 발생한 바 없으므로, 심판대상조항은 결사의 자유를 침해한다.
나.심판대상조항은 고엽제전우회와 월남전참전자회의 이중회원으로 가입되어 있는 회원들에 대하여 아무런 합리적 이유도 없이 월남전참전자회의 회
원자격만을 상실시켜 합리적 이유 없이 월남전참전자회를 고엽제전우회와 달리 취급하는바, 평등원칙에 위반된다.
다.심판대상조항은 그 시행 전 월남전참전자회의 전신인 사단법인 대한민국베트남참전유공전우회(이하‘베트남전우회’라 한다)의 기존 회원들에 대해서도 적용되는 것인지 여부가 불명확하여 명확성원칙에 위반되고, 월남전참전자회의 회원자격을 소급하여 박탈하는 것은 소급입법금지원칙에 위반된다.
4. 고엽제전우회와 월남전참전자회 개관
가. 법정 보훈단체 현황
(1) 국가는 국가유공자를 합당하게 예우하고 지원하기 위한 일환으로 관련 법률을 통해 보훈단체를 설립할 수 있도록 하고 있다(국가유공자 등 단체 설립에 관한 법률, 특수임무유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률, 대한민국 재향군인회법, 고엽제 후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률, 참전유공자법). 이에 따라 현재 국가보훈처에는 총 14개의 법정 보훈단체가 설립·등록되어 있다.
(2) 근거법률에 의하여 국가보훈처에 보훈단체로 등록하면 보훈단체는 국가 또는 지방자치단체로부터 보조금을 지급받을 수 있고, 단체 운영에 필요한 재원확보를 위하여 수익사업을 할 수 있으며, 보훈단체 중 상이를 입은 자들로 구성된 단체의 경우 정부와 수의계약도 가능하여 국가와 지방자치단체, 각종 공공기관 등이 발주하는 각종 사업과 물품 매매 등에 대하여 계약 기회가 보장되는 등의 혜택을 받게 된다.
나. 고엽제전우회
(1)‘고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률’은 2007. 12. 21. 법률 제8793호로 개정되면서, 고엽제후유의증환자 상호 간의 친목을 도모하고 상부상조함으로써 자활능력을 배양하고 고엽제후유의증환자의 권익을 도모하기 위하여‘고엽제전우회’를 설립하도록 하는 근거조항을 마련하였고(제9조), 이에 따라 고엽제전우회는 정관을 작성하여 국가보훈처장의 승인을 받아 설립등기를 함으로써 법정단체로 성립하였다. 그 후 2009. 1. 30. 법률 제9394호 개정으로 고엽제후유의증환자 이외에 고엽제후유증환자와 고엽제후유증 2세환자로까지(이하 모두를 칭하여‘고엽제관련자’라 한다) 회원자격이 확대되었다(2012. 12. 21. 법률 제11600호의 개정으로‘고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률’로 법률 명칭이 변경되었다. 이하‘고엽제법’이라 한다).
(2) 고엽제전우회의 회원은 고엽제법에 따라 결정·등록된 고엽제관련자이
고(제14조), 그 중 고엽제후유증환자와 고엽제후유의증환자는 월남전 참전의 경우와 남방한계선 인접지역 복무의 경우를 상정하고 있다(제2조 제2호, 제3호). 2015. 12. 31. 기준 고엽제관련자는 총 153,687명이고, 고엽제전우회의 회원수는 141,820명이다.
(3) 고엽제전우회는 고엽제관련자 상호 간의 상부상조를 통한 친목도모, 고엽제관련자의 복지증진 및 권익사업, 고엽제관련자의 명예선양 및 추모사업, 호국정신 함양 및 애국심 고취, 위 사업수행을 위한 부대사업 등의 사업을 행한다(제13조). 그리고 국가 또는 지방자치단체는 예산의 범위 안에서 고엽제전우회에 보조금을 지급할 수 있는바(제20조), 이에 따라 지급된 2015년도 보조금은 26억 500만 원이다. 국가 또는 지방자치단체는 고엽제전우회의 운영과 복지사업을 위하여 필요한 경우 고엽제전우회에 국유재산이나 공유재산을 우선 매각할 수 있고, 유상 또는 무상으로 대부하거나 사용·수익하게 할 수 있으며, 물품을 유상 또는 무상으로 대부하거나 양여할 수 있다(제20조의2). 또한 고엽제전우회는 법에서 정한 사업을 행하기 위하여 필요한 범위 내에서 직접 수익사업을 할 수 있고, 국가를 당사자로 하는 계약에서 수의계약을 할 수 있다(제13조의2).
다. 월남전참전자회
(1)참전유공자법은 2012. 1. 17. 법률 제11205호로 개정되면서, 월남전 참전자 상호 간의 상부상조를 통한 친목을 도모하고 회원의 권익을 향상하기 위하여,‘월남전참전자회’를 설립하도록 하는 근거조항을 마련하였다. 월남전참전자회는 정관을 작성하여 2012. 10. 4. 국가보훈처장의 인가를 받아 설립등기를 함으로써 성립하였으며, 월남전 참전자 관련 단체로 설립되어 있던 베트남전우회는 월남전참전자회로 간주되고, 베트남전우회의 모든 재산과 권리·의무는 월남전참전자회에포괄승계되었다{제18조의2,참전유공자법부칙(2012. 1. 17. 법률 제11205호) 제2조}.
(2)참전유공자법은 월남전 참전자가 월남전참전자회의 회원이 될 수 있음을규정하면서(제19조 본문), 다만 심판대상조항에서 고엽제전우회의 회원으로가입한 사람은 월남전참전자회의 회원이 될 수 없다고 규정하고 있다. 2015. 12.31. 기준 월남전 참전자는 206,268명이고, 월남전참전자회의 회원수는 116,869명이다.
(3)월남전참전자회는 월남전 참전자 상호 간의 상부상조를 위한 친목도모, 월남전 참전자의 복지증진 및 권익신장, 월남전 참전자의 명예선양 및 추모사업, 호국정신 함양 및 애국심 고취, 위 사업수행을 위한 부대사업의 사업을 행
한다(제24조). 그리고 국가 또는 지방자치단체는 예산의 범위에서 월남전참전자회에 보조금을 지급할 수 있는바(제27조), 이에 따라 지급된 2016년도 보조금은 28억 500만 원이다. 국가 또는 지방자치단체는 월남전참전자회의 운영과 복지사업을 위하여 필요한 경우 월남전참전자회에 국유재산이나 공유재산을 우선 매각할 수 있고, 유상 또는 무상으로 대부하거나 사용·수익하게 할 수 있으며, 물품을 유상 또는 무상으로 대부하거나 양여할 수 있다(제28조). 나아가 2015. 2. 3. 법률 제13198호로 개정된 참전유공자법은 월남전참전자회가 위 사업목적을 달성하기 위하여 필요한 범위에서 직접 수익사업을 할 수 있는 근거조항을 신설하였고(제24조의2), 이는 2015. 8. 4. 시행되었다. 다만 월남전참전자회는 국가를 당사자로 하는 계약에서 수의계약을 할 수 없다.
라. 월남전참전자회의 성격
(1) 월남전참전자회는 정관의 작성 및 변경에 대하여 국가보훈처장의 인가를 받아야 하고(제18조의2 제3항, 제4항, 제23조 제2항), 특정 정당의 정강을 지지·반대하거나 특정 공직후보자를 지지·반대하는 등의 정치활동을 할 수 없는 등 정치활동이 금지되며(제18조의2 제4항, 제29조), 국가 또는 지방자치단체는 예산의 범위에서 월남전참전자회에 보조금을 지급할 수 있고(제18조의2 제4항, 제27조), 참전유공자회의 수익사업은 복지사업심의위원회의 심의·의결을 거쳐 국가보훈처장의 승인을 받아야 하는 등(제18조의2 제4항, 제24조의3) 일반적인 사법인과는 다른 점들을 찾아볼 수 있다.
(2) 그러나 기본적으로 월남전참전자회는 월남전 참전자의 친목도모 및 권익향상을 목적으로 하는 조직이고, 월남전참전자회에 대하여는 참전유공자법의 규정을 제외하고는 기본적으로 민법 중 사단법인에 관한 규정을 준용하며(제18조의2), 참전유공자법의 개정 이전의 베트남전우회는 민법에 의하여 설립·운영되어오다가 위 개정법률의 시행으로 그 권리·의무가 월남전참전자회에 포괄적으로 승계되고 그 임원·사무총장·지부장·지회장 및 대의원 또한 참전유공자법에 의하여 선임된 임원·사무총장·지부장·지회장 및 대의원으로 간주되는바{참전유공자법 부칙(2012. 1. 17. 법률 제11205호) 제2조}, 그 목적이나 설립·관리 면에서 여전히 사법인적 성격을 가지고 있다.
(3) 이상의 점들을 종합할 때, 월남전참전자회는 공법인적 성격과 사법인적 성격을 겸유한 특수법인에 해당한다 할 것인데, 심판대상조항은 월남전참전자회 회원자격 자체를 법률로 강제하고 그 자율적인 구성권을 제한하고 있다는 점에서 기본권 제한의 문제를 불러올 수 있다.
5. 심판대상조항의 위헌 여부
가. 쟁점
(1) 헌법 제21조가 규정하는 결사의 자유라 함은 다수의 자연인 또는 법인이 공동의 목적을 위하여 단체를 결성할 수 있는 자유를 말하는 것으로서, 적극적으로는 단체결성의 자유, 단체존속의 자유, 단체활동의 자유, 결사에의 가입·잔류의 자유를, 소극적으로는 기존의 단체로부터 탈퇴할 자유와 결사에 가입하지 아니할 자유를 내용으로 하는바, 위에서 말하는 결사란 자연인 또는 법인의 다수가 상당한 기간 동안 공동목적을 위하여 자유의사에 기하여 결합하고 조직화된 의사형성이 가능한 단체를 말하는 것이다(헌재 1996. 4. 25. 92헌바47 ).
월남전참전자회는 월남전 참전자 상호 간의 상부상조를 통한 친목을 도모하고 회원의 권익을 향상시키기 위해 조직된 단체로서 결사의 자유의 보호 대상이 되는 단체이고, 심판대상조항은 월남전 참전자 중 고엽제전우회의 회원으로 가입한 사람은 월남전참전자회의 회원이 될 수 없도록 규정함으로써, 월남전참전자회가 자율적으로 그 구성원을 선택하여 조직할 자유를 제한하고 있으므로, 심판대상조항은 청구인(월남전참전자회)의 결사의 자유를 제한한다.
(2)청구인(월남전참전자회)은 심판대상조항이 그 시행 전 월남전참전자회의 전신인 베트남전우회 회원들에 대해서도 적용되는 것인지 불명확하게 규정하고 있다고 주장하는바, 심판대상조항이 우선 명확성원칙을 위반하는 것인지가 문제된다.
(3) 또한 입법자가 법률에 의하여 결사의 자유를 제한함에 있어서는 단체결성이나 그 존속 및 활동이 현저하게 곤란하도록 해서는 안 된다는 점에서 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙을 준수해야 하는바(헌재 2002. 8. 29. 2000헌가5등 참조), 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하는 것은 아닌지도 문제된다.
(4) 나아가 심판대상조항은 그 시행 전 베트남전우회와 고엽제전우회 모두 가입하고 있는 자의 경우 월남전참전자회의 회원이 될 수 없도록 규정함으로써 월남전참전자회를 고엽제전우회와 달리 취급하고 있으며, 다른 법정 보훈단체와 달리 고엽제전우회와 월남전참전자회의 경우에 한정하여 중복가입을 금지하고 있는바, 평등원칙을 위반하는 것은 아닌지도 문제된다.
(5)청구인(월남전참전자회)은 심판대상조항이 그 시행 전 베트남전우회의 회원자격까지 상실시키는 것이라면 소급입법금지원칙에 위반된다고 주장한다. 그러나 심판대상조항은 과거의 회원자격까지를 소급하여 박탈하는 것이
아니라 심판대상조항 시행 이후의 자격에 대해서만 제한하고 있으므로 소급입법금지원칙은 문제되지 아니한다.
(6) 따라서 이하에서는 심판대상조항이 위에서 문제된 헌법상 원칙들을 준수하고 있는지 살펴본다.
나. 명확성원칙 위반 여부
(1)명확성원칙은 법치국가 원리의 한 표현으로서 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙으로서, 법률은 적용대상자가 그 규제내용을 미리 알 수 있도록 명확하게 규정하여 장래의 행동지침으로 삼을 수 있도록 하여야 한다는 것이다. 법규범의 의미 내용으로부터 무엇이 금지되는 행위이고 무엇이 허용되는 행위인지를 알 수 없다면, 법적 안정성과 예측가능성은 확보될 수 없게 되고, 법집행 당국에 의한 자의적 집행이 가능하게 될 것이다(헌재 2003. 12. 18. 2001헌바91 등; 헌재 2008. 7. 31. 2007헌가4 참조).
(2) 그런데 고엽제관련자의 대부분은 월남전 참전을 계기로 고엽제 후유증 또는 후유의증을 앓게 된 사람들이므로 고엽제전우회의 회원은 대부분 월남전참전자회의 회원자격을 갖추고 있다. 이러한 상황에서 입법자가 2012. 1. 17. 심판대상조항을 개정하면서 새로 설립되는 월남전참전자회의 회원자격을 제한한 것은 이미 설립되어 있던 고엽제전우회와의 중복가입에 따른 단체 간 마찰을 최소화하기 위하여 인적 구성을 분리하기 위한 것으로 볼 수 있다. 또한 심판대상조항은“고엽제전우회의 회원으로 가입한 사람은 월남전참전자회의 회원이 될 수 없다.”고 규정하고 있는바, 고엽제전우회 회원으로 이미 가입되어 있는 경우에는 월남전참전자회 회원이 될 수 없도록 규정함으로써, 베트남전우회에서 월남전참전자회로 변경될 당시 고엽제전우회 회원의 자격과 베트남전우회 자격을 동시에 가지고 있던 자들은 월남전참전자회 회원이 될 수 없음을 분명히 하고 있다.
(3) 따라서 심판대상조항은 고엽제전우회 회원이 아닌 사람의 경우만 월남전참전자회의 회원이 될 수 있다는 것을 명확히 하고 있다는 점에서 그 의미 내용이 불명확하다고 볼 수 없으므로, 명확성원칙을 위반한다고 할 수 없다.
다. 과잉금지원칙 위반 여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
심판대상조항이 고엽제전우회의 회원이 월남전참전자회의 회원이 될 수 없도록 규정한 것은 양 단체의 중복가입에 따라 발생할 수 있는 두 단체 사이의 마찰과 중복지원으로 인한 예산낭비 및 중복가입자의 이해상반행위를 방지하
기 위한 것인바, 그 목적의 정당성이 인정되고, 고엽제관련자의 중복가입을 금지하는 것은 이러한 목적달성에 기여하므로 수단의 적합성 역시 인정된다.
(2) 침해의 최소성
(가) 고엽제관련자는 월남전 참전의 경우와 남방한계선 인접지역 복무의 경우가 있지만, 고엽제관련자의 대부분은 월남전 참전자이므로, 법률상 고엽제전우회의 회원 대부분은 월남전참전자회의 회원자격을 갖춘 사람들로서 회원의 범위가 상당 부분 중첩된다. 또한 두 단체는 설립목적이 회원 상호 간의 상부상조를 통한 친목도모와 회원의 권익향상이라는 점에서 서로 상반되지 아니한다. 따라서 중복가입을 허용할 경우 두 단체 사이에 대표성 및 주도권 경쟁 등 마찰이 발생할 우려가 적지 아니하다.
그리고 두 단체는 회원대상의 범위가 대부분 중첩되기 때문에 중복하여 예산이 지출될 가능성이 존재한다.
뿐만 아니라 양 단체는 모두 사업목적을 달성하기 위하여 필요한 범위에서 수익사업을 할 수 있는데, 이 경우 양 단체에 중복가입한 임원 및 회원은 양 단체 상호 간의 이해가 충돌하는 때에 이해상반행위를 할 수 있는 가능성이 충분하고, 이 경우 일방 단체에 심각한 위해가 된다.
따라서 위와 같은 여러 문제를 방지하기 위해서는 중복가입을 제한하는 것 외의 방법을 상정하기 어렵다.
(나) 한편 심판대상조항은 이미 2007. 12. 21. 설립되어 운영 중인 고엽제전우회의 회원자격에 변경을 가하지 않고, 2012. 4. 18. 새로 설립되는 월남전참전자회의 회원자격을 제한하는 방향으로 제정되었다. 심판대상조항과 달리 월남전참전자회에 가입하는 자는 고엽제전우회의 회원이 될 수 없도록 규정할 경우, 고엽제전우회는 월남전에 참전한 자를 제외하고 구성될 가능성을 배제할 수 없는데, 이 경우 고엽제전우회의 조직 구성력이 약화되어 고엽제로 상이를 입은 자의 특별 보호를 위해 설립한 고엽제전우회의 기능이 사실상 무력화될 가능성이 있다는 점을 감안한 것으로 보인다.
고엽제전우회가 동질성을 가진 명실상부한 단체로서 상부상조를 통한 친목과 회원의 권익을 도모하기 위해서는 일정 규모의 회원 확보가 필요하고, 이를 위해서는 심판대상조항과 같은 방식으로 회원자격을 제한할 수밖에 없다. 물론 심판대상조항과 같은 방법으로 월남전참전자회의 회원자격을 제한할 경우 월남전참전자회의 회원수가 줄어들 수밖에 없으며, 이는 월남전참전자회의 존속이나 활동에 커다란 영향을 미치게 되는 것이 사실이다. 그러나 이러한 방법
으로도 월남전참전자회는 일정 규모의 회원수를 유지하는 것이 가능하고, 실제 약 12만 명이 월남전참전자회의 회원으로 가입되어 있다.
따라서 심판대상조항과 같은 형식으로 중복가입을 제한하고 있는 것은 불가피한 조치라 할 것이다.
(다) 나아가 심판대상조항은 고엽제관련자가 월남전참전자회의 회원이 될 수 없도록 규정한 것이 아니라, 고엽제전우회와 월남전참전자회의 중복가입을 금지하고 있음에 불과하여, 월남전 참전자인 고엽제관련자는 양 단체 중 회원으로 가입할 단체를 선택할 수 있고, 언제라도 그 선택의 변경이 가능하므로,월남전참전자회의 결사의 자유를 전면적으로 제한하는 것은 아니라고 할 것이다.
(라) 이상의 사정들을 종합하여 보면, 심판대상조항이 침해의 최소성에 위반된다고 볼 수도 없다.
(3) 법익의 균형성
심판대상조항이 월남전참전자회와 고엽제전우회 사이의 분쟁과 국가예산의 중복지원 및 이해상반행위를 방지함으로써 달성할 수 있게 되는 공익이 그로 인한 월남전참전자회의 조직 구성권에 가해지는 불이익에 비하여 결코 더 작다고 보기는 어려우므로, 법익 사이의 균형을 상실하였다고 볼 수도 없다.
(4) 소결
따라서 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반한다고 할 수도 없다.
라. 평등원칙 위반 여부
(2) 심판대상조항은 그 시행 이전에 고엽제전우회와 베트남전우회 모두 가입하고 있는 자의 경우 고엽제전우회가 아닌 월남전참전자회의 회원이 될 수 없도록 규정하여 고엽제전우회의 회원자격은 그대로 유지됨에 반하여 월남전참전자회의 회원자격은 상실되도록 규정함으로써 월남전참전자회와 고엽제전우회 사이를 차별취급하고 있다. 또한 14개 법정 보훈단체의 회원자격은 일부 중복되는 경우가 있으나, 심판대상조항에 의하여 월남전참전자회의 경우에 한하여 고엽제전우회와의 중복가입이 금지되는바, 다른 법정 보훈단체와 월남전
참전자회 사이에도 차별취급이 발생된다.
(3) 심판대상조항의 시행으로 그 시행 이전에 양 단체에 모두 가입하고 있던 회원의 경우 월남전참전자회의 회원이 될 수 없도록 하여 고엽제전우회를 탈퇴하지 않는 한 월남전참전자회의 회원이 될 수 없도록 규정하고 있는 점에 관하여 살펴본다.
앞서 본 바와 같이 고엽제전우회는 월남전 등 고엽제 노출지역에서 복무한 군인들을 특별히 보호하고 지원하기 위한 단체로서, 일정한 검진과 심의·의결을 거쳐 고엽제관련자로 결정·등록되어야 그 회원자격이 인정되는 등 보다 엄격한 회원자격이 요구되는 점, 양 단체의 중복가입을 제한할 필요성은 월남전참전자회의 설립으로 비로소 발생하게 된 점, 심판대상조항과 달리 기존에 양 단체에 중복가입되어 있던 자의 경우 고엽제전우회의 회원이 될 수 없도록 규정할 경우 고엽제전우회는 실질적으로 남방한계선 인접지역 복무로 인한 고엽제관련자로만 구성될 것이어서 고엽제전우회의 설립목적이 형해화될 가능성이 있는 점 등을 종합할 때, 심판대상조항이 양 단체에 모두 회원으로 가입된 경우 월남전참전자회의 회원이 될 수 없도록 규정한 것은 그 차별에 합리적 이유가 있다.
(4)심판대상조항이 다른 법정 보훈단체와 달리 월남전참전자회와 고엽제전우회의 경우에 한정하여 중복가입을 금지하고 있는 점에 관하여 살펴본다.
법정 보훈단체 중 대한민국 재향군인회는 육해공군의 예비역, 보충역 또는 제2국민역을 마친 자, 퇴역 또는 병역이 면제된 장교·준사관·부사관·사병이 그 회원이 될 수 있고, 대한민국 상이군경회는 군인 등으로 직무수행 중 상이를 입고 전역하거나 퇴직한 자로서 일정한 상이등급으로 판정된 사람이면 그 회원이 될 수 있는바, 위 단체들도 다른 보훈단체와 회원자격이 중복되는 경우가 존재한다. 그러나 위 단체들은 과거의 한시적인 상황을 배경으로 하지 않고 군인이었던 신분 또는 군인의 직무수행 중 발생한 상이 등을 자격요건으로 하므로 장래 새로운 회원들을 구성원으로 하여 계속적인 존립이 가능한바, 다른 법정단체와 회원자격이 중첩되더라도 상호 간에 주도권 경쟁이 발생한다거나 이익이 충돌할 가능성이 희박하다. 그러나 월남전참전자회와 고엽제전우회는 월남전 참전이라는 공통적인 한시적 상황을 배경으로 성립되는 단체이기 때문에 월남전 참전자 관련 보훈단체로서의 대표성 또는 주도권 경쟁 등의 마찰이 발생할 가능성이 적지 않으며, 이해상반행위가 발생할 우려 또한 적지 아니하다. 이러한 점에 비추어 보면 심판대상조항이 다른 법정 보훈단체와 달리
월남전참전자회와 고엽제전우회에 대하여 중복가입을 금지하고 있는 것은 현실적이고 불가피한 선택으로서 그 차별에 합리적 이유가 있다.
(5) 따라서 심판대상조항이 평등원칙을 위반한다고 할 수도 없다.
6. 결 론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 7.과 같은 재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견이 있는 외에 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.
7. 재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견
우리는 심판대상조항이 과잉금지원칙과 평등원칙을 위반하여 위헌이라고 생각하므로, 아래와 같이 의견을 밝힌다.
가. 과잉금지원칙 위반 여부
(1)다수의견은 심판대상조항이 월남전참전자회와 고엽제전우회 사이의 마찰, 중복지원으로 인한 예산낭비, 중복가입자의 이해상반행위를 방지하기 위한 것으로 목적의 정당성이 인정된다고 한다.
그러나 두 단체 간 회원대상의 범위가 일부 중첩되고, 설립목적이 유사하다고 하여 중복가입 허용이 곧 양 법인 사이의 마찰로 이어질 것이라고 보기는 어렵다. 양 법인은 모두 회원 상호간의 친목을 도모하고 회원의 권익을 도모하기 위하여 설립된 법인인바, 대표성이나 주도권의 경쟁이 발생할 것이라는 우려는 현실적인 근거를 가진 것이라고 보기 어렵고, 회원의 자격요건이 중복되면 중복하여 각 단체에 가입할 수 있도록 하여 그 친목을 도모하고 각 측면의 권익을 도모할 수 있도록 하는 것이 오히려 자연스럽다. 회원자격이 중복되는 법정 보훈단체가 많이 존재하지만, 그 어떤 단체의 경우에도 중복가입을 금지하지 아니한 점이 그 반증이다.
가사 대표성이나 주도권의 경쟁이 발생한다고 하더라도 이것이 회원의 중복가입을 금지한다고 하여 억제될 수 있는 문제인지 의문이다. 소속 회원의 권익을 도모하기 위한 단체는 다른 단체와 마찰을 빚는 경우가 발생할 수 있으나, 이는 그 속성상 집단의 이익을 대변하기 때문에 빚어지는 일이고 마찰을 빚는 다른 단체와 중복가입을 금지한다고 하여 해결될 수 있는 일이 아니기 때문이다. 중복가입을 허용하는 경우 두 단체 모두의 회원인 자들은 둘 중 어느 단체에게 이익이 되는 일이면 자신에게도 이로울 것이므로 오히려 중복가입 허용을 통해 충돌이나 마찰을 피할 수도 있다.
또한, 월남전참전자회와 고엽제전우회의 각 회원들의 권익향상 및 친목도모
를 위해 조직이 운영되고 예산이 사용되는 것이라면 이를 두고 중복된 목적을 위해 예산이 지급·사용되는 것이라고 보기 어렵다. 보훈단체에 지급되는 보조금은 단체의 운영을 위해 지급되는 비용이고, 단체의 회원수는 보조금 지급의 주요한 고려요소가 되지 아니하는바, 회원이 각 단체에 중복되어 가입되어 있다고 하더라도 국가예산이 중복되어 사용된다고 볼 수 없다.
나아가 고엽제관련자를 위한 단체와 월남전 참전자를 위한 단체가 각각 마련되어 조직을 구성하고 각자 회원의 권익향상을 위해 노력하게 된다면 결과적으로 자격이 중복되는 회원, 즉 월남전에 참전한 고엽제관련자는 보다 두터운 보호를 받게 될 가능성이 있으므로 양 단체에 중복가입을 허용한다고 하여 이로 인해 곧 고엽제관련자에 대한 보호가 약화될 것이라고 단정할 수 없다.
따라서 양 단체 사이에 발생할 수 있는 마찰을 방지하고 예산의 중복 사용을 방지한다는 목적은 그 자체로 정당하다고 보기 어렵고, 양 단체에 중복가입을 금지하는 것이 위와 같은 목적 달성에 기여한다고 보기도 어렵다.
(2) 다만 심판대상조항의 입법목적 중 양 단체에 중복가입한 임원 등에 의해서 양 단체 상호간의 이해가 충돌하는 경우 이해상반행위 방지 문제에 있어서 어느 정도 그 목적의 정당성을 인정할 수도 있을 것이다.
그러나 양 단체에 중복하여 가입한다고 하더라도 이것이 곧 이해상반행위로 이어진다고 보기 어렵고, 설령 그렇다고 하더라도 이해상반행위를 방지하고 공정한 업무수행을 확보할 수 있는 대체수단이 없는 것도 아니다. 예컨대, 임원 등 이해상반행위를 할 수 있는 자에 대해서만 중복가입을 금지한다거나, 상대 단체에 가입되어 있는 경우 임원의 자격을 제한하는 방법도 가능하며, 또는 이해상반행위를 금지하고 그 위반에 대해서 일정한 제재를 가하는 등의 방법으로도 위와 같은 입법목적은 충분히 달성할 수 있다. 이러한 점에 비추어 고엽제전우회 회원 모두에게 월남전참전자회의 중복가입을 금지하는 것은 과도한 조치로 보이므로, 침해의 최소성을 인정하기 어렵다.
(3) 보훈단체는 유사한 성격을 지닌 보훈대상자들이 스스로 자신들의 권익을 대변하고, 추구하는 이념을 공고히 하기 위해 구성된 조직이다. 고엽제전우회 회원들의 대부분은 월남전 참전자로서의 지위도 함께 가지지만, 고엽제전우회는 고엽제 피해라는 또 다른 동질성을 기반으로 결성된 단체로서 고엽제 피해 문제에 집중할 수밖에 없으므로 고엽제 피해 이외에 월남전 참전이라는 동질성으로부터 나오는 요구들을 제대로 대변하기는 어려울 것이다. 결국 고엽제관련자라는 지위와 월남전 참전자라는 이중적 지위는 각각의 이익을 대변
하는 별개의 단체를 통해 대변될 필요가 있고, 그렇다면 이중적 지위를 가지는 자들에게 일방적으로 고엽제전우회라는 한쪽의 회원자격만을 강제하여 월남전참전자회의 회원자격을 부정해서는 안 될 것이다.
(4)한편, 18대 국회 정무위원회회의록에 기록된 바와 같이, 고엽제전우회가 월남전참전자회의 법정 보훈단체로의 인정을 강하게 반대해왔던 이력에 비추어 보면, 결국 심판대상조항은 법정 보훈단체 간 주도권 등을 둘러싼 단체의 갈등을 무마하기 위한 수단에 불과하다고 할 것인데, 이것이 후발 단체의 대상 회원을 제한할 수 있는 정당한 이유는 될 수 없다. 법정 보훈단체 간 주도권 등을 둘러싼 갈등과 같은 부작용은 다른 방안을 마련하여 해결할 것이지, 단체의 회원자격을 다른 일방에 일방적으로 불리하게 정하여 경쟁관계에 있는 단체의 조직 구성권을 제한함으로써 해결할 문제는 아니다.
(5)앞서 본 바와 같이, 심판대상조항은 청구인의 결사의 자유를 현저하게 침해하는 것인 반면, 이를 통해 달성하고자 하는 공익은 그 실체가 불분명하고 그 달성 여부도 불투명하여 침해되는 청구인의 기본권보다 중대하다고 볼 수 없으므로, 법익의 균형성도 갖추지 못하였다.
(6)따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하는 것이다.
나. 평등원칙 위반 여부
(1) 우선 심판대상조항의 시행으로 그 시행 이전에 양 단체에 모두 가입하고 있던 회원의 경우 고엽제전우회를 탈퇴하지 않는 한 월남전참전자회의 회원이 될 수 없도록 규정하고 있는 점에 관하여 살펴본다.
고엽제전우회와 월남전참전자회는 각각 고엽제관련자 또는 월남전 참전자의 친목 도모 및 권익향상을 위하여 설립된 단체로서 국가로부터 특별한 지원과 감독을 받는다는 점에서 본질적 차이가 없다. 또한, 기존에 설립·운영되어 오던 보훈단체가 존재한다고 하더라도 그것이 일방적으로 후발 단체의 회원자격을 제한할 합리적 이유가 될 수 없다. 양 단체 모두 법정 보훈단체로 설립되기 전부터 단체로서 결사의 자유를 누려오던 점에 비추어 보면 달리 취급할 이유가 없기 때문이다. 심판대상조항으로 인해 고엽제전우회와 월남전참전자회 모두 회원자격에 제한이 발생하는데, 월남전참전자회에 한정하여 그 회원자격을 제한할 합리적 이유도 존재하지 아니한다. 오히려 심판대상조항으로 인해 월남전참전자회의 회원수가 월남전 참전자의 절반에 불과한 수준인 점에 비추어 보면 월남전참전자회의 단체 설립의 목적달성이 곤란해질 수도 있다. 이러한 점을 종합할 때, 심판대상조항이 양 법인에 모두 회원으로 가입된 경우
월남전참전자회에 한정하여 회원이 될 수 없도록 규정한 것은 그 차별에 합리적 이유가 있다고 보기 어려우므로 평등원칙을 위반한다.
(2) 다음으로 심판대상조항이 다른 법정 보훈단체와 달리 월남전참전자회와고엽제전우회의 경우에 한정하여 중복가입을 금지하고 있는 점에 관하여 본다.
다른 법정 보훈단체의 경우 회원자격이 중복되는 사례는 매우 많이 존재한다. 대표적으로 대한민국 상이군경회와 대한민국 재향군인회, 고엽제전우회가 그러하다. 이 경우 각 단체 모두 수익사업을 할 수 있기 때문에 이해상반행위가 우려되는 경우가 존재할 수도 있고, 실제로 수익사업을 두고 충돌하는 사례도 적지 않다. 그러나 위 각 단체에의 중복가입은 금지되지 아니한다. 이처럼 회원자격이 중복되어 단체 간의 주도권 경쟁이나 이해상반행위가 염려된다는 측면에서 본질적으로 다르지 않은 다른 보훈단체의 경우에 대하여는 중복가입을 금지하지 아니하면서 오직 월남전참전자회의 경우에 한하여 고엽제전우회와의 중복가입을 금지하는 것은 그 합리적 이유를 찾아보기 어렵다.
월남전참전자회가 다른 보훈단체와 다른 취급을 받아야 할 사실상의 차이나 입법목적으로는 고엽제전우회와의 갈등으로 인해 발생할 수 있는 이해상반행위의 가능성을 차단해야 한다는 점을 상정해볼 수 있다. 그러나 이러한 갈등이나 이해상반행위는 다른 제도의 보완을 통하여 해결할 수 있는 것이고, 심판대상조항처럼 일방의 회원자격을 제한함으로써 해결할 성질의 것이 아니다. 월남전참전자회가 온전히 그 목적을 달성하기 위해서는 월남전 참전자의 의견을 전체적으로 포섭할 수 있어야 하고, 이러한 점은 다른 보훈단체와 다르지 않다. 또한, 보훈단체가 다른 단체와 마찰을 빚는 것은 그 속성상 집단의 이익을 대변하기 때문에 발생되는 일이므로, 위와 같은 이유는 월남전참전자회만을 달리 취급하는 합리적 이유라고 할 수 없다.
따라서 심판대상조항이 합리적 근거 없이 자의적으로 다른 보훈단체와 달리 월남전참전자회에 한하여 고엽제전우회와의 중복가입을 금지하는 것은 평등원칙을 위반한다.
다. 결론
따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙과 평등원칙을 위반하여 헌법에 위반된다.
재판관
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호
별지
[별지] 관련조항
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
2.“참전유공자”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 자를 말한다. 다만, 6·25전쟁이나 1964년 7월 18일부터 1973년 3월 23일까지 월남전쟁에 참전중 범죄행위로 인하여 금고 이상의 형의 선고를 받고 불명예스러운 제대를 하거나 파면된 사실이 있는 자를 제외한다.
제18조의2(대한민국월남전참전자회의 설립) ① 제2조 제2호 나목에 따른 사람 상호 간의 상부상조를 통한 친목을 도모하고 회원의 권익을 향상하기 위하여 대한민국월남전참전자회(이하“월남전참전자회”라 한다)를 둔다.
② 월남전참전자회는 법인으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
2.“고엽제후유증환자”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.
제9조(법인격)①고엽제후유의증환자·고엽제후유증환자 및 고엽제후유증 2세환자(이하“고엽제관련자”라 한다) 상호 간의 친목을 도모하고 상부상조함으로써 자활능력을 배양하고 고엽제관련자의 권익을 도모하기 위하여 대한민국고엽제전우회(이하“고엽제전우회”라 한다)를 두되, 이를 법인으로 한다.
제14조(회원의 자격) 고엽제전우회의 회원은 제4조 및 제7조에 따라 결정·등록된 고엽제관련자로 한다.