1. 산업단지의 지정권자로 하여금 산업단지계획안에 대한 주민의견청취와 동시에 환경영향평가서 초안에 대한 주민의견청취를 진행하도록 한 구‘산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법’(2008. 6. 5. 법률 제9106호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11019호로 개정되기 전의 것. 이하‘산단절차간소화법’이라 한다) 제9조 제2항 중‘환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법에 따른 환경영향평가’에 관한 부분(이하‘의견청취동시진행조항’이라 한다)이 국가의 기본권 보호의무에 위배되는지 여부(소극)

2. 의견청취동시진행조항이 적법절차원칙에 위배되는지 여부(소극)

3. 환경영향평가 대상사업의 사업자로 하여금 환경영향평가를 실시하기 위한 환경보전목표를 설정함에 있어 환경정책기본법 제10조에 따른 환경기준을 참고하도록 한 구 환경영향평가법(2008. 3. 28. 법률 제9037호로 전부개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 전부개정되기 전의 것) 제7조 제2항 제1호(이하‘환경기준참고조항’이라 한다)가 국가의 기본권 보호의무에 위배되는지 여부(소극)

1. 의견청취동시진행조항은 종래 산업단지의 지정을 위한 개발계획 단계와 산업단지 개발을 위한 실시계획 단계에서 각각 개별적으로 진행하던 산업단지개발계획안과 환경영향평가서 초안에 대한 주민의견청취절차 또는 주민의견수렴절차를 산업단지 인·허가 절차의 간소화를 위하여 한 번의 절차에서 동시에 진행하도록 하고 있을 뿐, 환경영향평가서 초안에 대한 주민의견수렴절차 자체를 생략하거나 주민이 환경영향평가서 초안을 열람하고 그에 대한 의견을 제출

함에 있어 어떠한 방법상·내용상 제한을 가하고 있지도 않다. 또한 입법자는 산단절차간소화법 및 환경영향평가법 등에 환경영향평가서 초안에 대한 지역주민의 의견수렴이 부실해지는 것을 방지하기 위한 여러 보완장치를 마련해 두고 있다. 따라서 국가가 산업단지계획의 승인 및 그에 따른 산업단지의 조성·운영으로 인하여 초래될 수 있는 환경상 위해로부터 지역주민을 포함한 국민의 생명·신체의 안전을 보호하기 위하여 필요한 최소한의 보호조치를 취하지 아니한 것이라고 보기는 어려우므로, 의견청취동시진행조항이 국가의 기본권 보호의무에 위배되었다고 할 수 없다.

2. 구 산단절차간소화법은 지정권자가 환경영향평가 대상지역 주민들에게 환경영향평가서 초안에 대하여 적절한 고지를 하고, 이에 따라 주민 등이 환경영향평가서 초안을 산업단지계획안과 종합적·유기적으로 파악하여 그에 대한 의견을 제출할 기회를 부여함으로써 주민의 절차적 참여를 보장해 주고 있으므로, 의견청취동시진행조항이 환경영향평가서 초안에 대한 주민의견청취를 산업단지계획안에 대한 주민의견청취와 동시에 진행하도록 규정하고 있다고 하더라도, 헌법상의 적법절차원칙에 위배된다고 할 수 없다.

3. 환경정책기본법상의 환경기준은 행정기관을 직접 기속하거나 국민의 권리·의무를 규율하는 것이 아니라 행정이 달성·유지하기 위해 노력해야 할 목표에 불과함을 고려할 때, 환경기준참고조항이 사업자로 하여금 환경영향평가를 실시할 때 환경기준을 준수하도록 의무를 부과하지 않고 환경보전목표의 설정에 있어 참고하여야 할 기준으로 삼도록 한 것은 환경기준의 법적 성질 및 환경영향평가제도의 본지에 부합한다. 국가는 환경 관련 법령에서 환경영향평가 대상사업의 시행 전 사업계획 등에 대한 승인단계에서부터 시행 후 산업단지 등의 조성 및 운영 단계에 이르기까지, 나름대로 환경상 위해로부터 지역주민을 포함한 국민의 건강을 보호하고 쾌적한 환경을 보전하기 위한 제도적 장치들을 다각적으로 마련하고 있다. 따라서 환경기준참고조항이 산업단지 조성사업 등 환경영향평가 대상사업의 사업계획 등에 대한 승인 및 그 시행으로 인하여 초래될 수 있는 환경상 위해로부터 국민의 생명·신체의 안전을 보호하기 위하여 필요한 최소한의 보호조치를 취하지 아니한 것이라고 보기 어려우므로,

국가의 기본권 보호의무에 위배되었다고 할 수 없다.

산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법(2008. 6. 5. 법률 제9106호로 제정된 것) 제16조(산업단지계획 승인기간의 제한) ① 제8조 제2항에 따라 민간기업 등이 산업단지 지정을 신청한 경우 지정권자는 산업단지계획의 승인신청을 접수한 날부터 6개월 이내에 승인 여부를 결정하여 통지하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.

②∼③ 생략

구 산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법(2008. 6. 5. 법률 제9106호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11019호로 개정되기 전의 것) 제9조(주민 등의 의견청취) ① 생략

②지정권자는 제1항에 따른 의견청취와 동시에환경정책기본법에 따른 사전환경성검토 또는 ‘환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법’에 따른 환경영향평가·교통영향평가·재해영향평가 및 인구영향평가를 위하여 작성한 평가서 등에 관한 의견청취를 하여야 한다.

③∼⑤ 생략

구 환경영향평가법(2008. 3. 28. 법률 제9037호로 전부개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 전부개정되기 전의 것) 제7조(환경보전목표의 설정 등) ① 생략

② 사업자는 제1항에 따른 환경보전목표를 설정하는 경우 다음 각 호의 기준을 참고하여야 한다.

1. ｢환경정책기본법｣ 제10조에 따른 환경기준

2.∼4. 생략

헌법 제10조, 제12조 제1항, 제35조 제1항

구 산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법(2008. 6. 5. 법률 제9106호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11019호로 개정되기 전의 것) 제8조(산업단지계획) ① 생략

② 민간기업등이 산업단지 지정을 요청하는 경우에는 제1항 각 호의 사항이 포함된 산업단지계획을 수립하여 지정권자에게 승인을 신청하여야 한다.

③ 제2항에 따라 산업단지계획의 승인을 신청하는 경우 환경, 교통 등 산업단지계획 승인과 관련된 분야의 협의 및 심의에 필요한 다음 각 호의 서류를 첨부하여야 한다. 다만, 지정권자는 산업단지의 지정 및 개발을 보다 효율적으로 처리하기 위하여 필요한 경우 제출기한을 정하여 이를 따로 제출하도록 할 수 있다.

1.∼2. 생략

3. ｢환경정책기본법｣에 따른 사전환경성검토서 초안 등 관련 서류 또는 ｢환경·교통·

재해 등에 관한 영향평가법｣에 따른 환경영향평가서 초안 등 관련 서류

4.∼7. 생략

④ 생략

구 산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법(2008. 6. 5. 법률 제9106호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11019호로 개정되기 전의 것) 제9조(주민 등의 의견청취) ① 지정권자는 산업단지계획을 수립하려고 하거나 산업단지계획의 승인신청을 받은 경우에는 해당 지역을 주된 보급지역으로 하는 일간신문 및 해당 기관의 인터넷 홈페이지에 공고하고, 공고일부터 20일 이상 일반인이 열람하도록 하여야 한다. 이 경우 산업단지계획의 승인신청을 받은 때에는 특별한 사유가 없는 한 승인신청을 받은 날부터 3일(근무일 기준) 이내에 공고하여야 한다.

② 생략

③ 지정권자는 ｢환경정책기본법｣ 제25조의5 및 ｢환경·교통·재해에 관한 영향평가법｣ 제6조에도 불구하고 제8조 제1항 제6호에 따른 사업시행자(이하 “사업시행자”라 한다)가 제1항에 따른 공고일부터 10일(근무일 기준) 이내에 합동설명회 또는 합동공청회를 개최하여 산업단지계획, ｢환경정책기본법｣에 따른 사전환경성검토 관련 사항, ｢환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법｣에 따른 환경영향평가·교통영향평가·재해영향평가 및 인구영향평가 관련 사항 등에 대하여 설명하도록 할 수 있다. 이 경우 합동설명회 및 합동공청회의 개최방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

④ 제1항에 따라 공고된 산업단지계획안 등에 대하여 의견이 있는 자는 그 열람기간 내에 지정권자 또는 사업시행자에게 의견서를 제출할 수 있다.

⑤ 생략

구 산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법(2008. 6. 5. 법률 제9106호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11019호로 개정되기 전의 것) 제23조(｢환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법｣ 등의 적용 특례) ① ｢환경정책기본법｣의 규정에도 불구하고 다음 각 호의 구분에 따라 지정권자 또는 사업시행자가 해당 산업단지 개발로 인한 환경영향을 검토 또는 평가하여야 한다.

1. 산업단지 예정부지의 면적이 15만 제곱미터 미만인 경우: ｢환경정책기본법｣에 따른 사전환경성검토(｢환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법｣에 따른 환경영향평가는 실시하지 아니한다)

2. 산업단지 예정부지의 면적이 15만 제곱미터 이상인 경우: ｢환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법｣에 따른 환경영향평가(｢환경정책기본법｣에 따른 사전환경성검토는 실시하지 아니한다)

②∼④ 생략

구 산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법(2011. 8. 4. 법률 제11019호로 개정되고, 2015. 7. 24. 법률 제13433호로 개정되기 전의 것) 제9조(주민 등의 의견청취) ① 생략

② 지정권자는 제1항에 따른 의견청취와 동시에 ｢환경영향평가법｣에 따른 전략환경영향

평가 및 환경영향평가, 교통영향분석·개선대책 및 사전재해영향성 검토협의를 위하여 작성한 평가서 등에 관한 의견청취를 하여야 한다. 다만, 제8조 제3항 각 호 외의 부분 단서에 따라 지정권자가 산업단지계획과 따로 제출하도록 한 사항에 대하여는 별도로 의견청취를 할 수 있다.

③∼⑤ 생략

구 환경영향평가법(2008. 3. 28. 법률 제9037호로 전부개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 전부개정되기 전의 것) 제7조(환경보전목표의 설정 등) ① 사업자는 환경영향평가대상사업에 대한 환경영향평가를 실시하려면 그 사업의 시행으로 인한 환경영향과 평가 당시의 과학적 지식 및 경제적 상황 등을 고려하여 그 사업의 환경보전목표를 설정한 후 이를 토대로 하여 환경영향평가를 실시할 수 있다.

② 생략

구 환경영향평가법(2008. 3. 28. 법률 제9037호로 전부개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 전부개정되기 전의 것) 제13조(환경영향평가서의 작성) ① 사업자는 환경영향평가대상사업을 시행하려는 때에는 환경영향평가에 관한 서류(이하 “평가서”라 한다)를 작성하여야 한다.

② 평가서의 작성내용·작성방법 등 평가서 작성에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

구 환경영향평가법(2008. 3. 28. 법률 제9037호로 전부개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 전부개정되기 전의 것) 제14조(의견수렴 및 평가서초안의 작성) ① 사업자는 평가서를 작성하려는 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 설명회나 공청회 등을 개최하여 환경영향평가대상사업의 시행으로 영향을 받게 되는 지역 주민(이하 “주민”이라 한다)의 의견을 듣고 이를 평가서의 내용에 포함시켜야 한다. 이 경우 대통령령으로 정하는 범위의 주민의 요구가 있으면 공청회를 개최하여야 한다.

②∼④ 생략

⑤ 사업자는 제1항·제3항 및 제4항에 따른 의견수렴을 하려는 때에는 평가서초안을 미리 작성하여야 한다.

구 환경영향평가법(2008. 3. 28. 법률 제9037호로 전부개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 전부개정되기 전의 것) 제16조(평가서에 대한 협의요청 등) ① 승인등을 받아야 하는 사업자는 사업계획등에 대한 승인등을 받기 전에 승인기관의 장에게 평가서를 제출하여야 한다.

② 승인기관의 장이나 승인등을 받지 아니하여도 되는 사업자(이하 “승인기관장등”이라 한다)는 대통령령으로 정하는 바에 따라 환경부장관에게 평가서를 제출하고, 그 평가서에 대하여 협의를 요청하여야 한다. 이 경우 승인기관의 장은 평가서에 대한 의견을 첨부할 수 있다.

③ 생략

구 환경영향평가법(2008. 3. 28. 법률 제9037호로 전부개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 전부개정되기 전의 것) 제17조(평가서의 검토·보완) ① 환경부장관은 제16조 제2항에 따라 받은 평가서를 검토할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 승

인기관장등에게 평가서나 사업계획 등을 보완하거나 조정할 것을 요청할 수 있다.

1. 평가서가 제13조제2항에 따른 작성내용·작성방법 등에 따라 작성되지 아니한 경우

2. 환경영향평가대상사업의 시행으로 환경에 해로운 영향을 미칠 우려가 있어 사업계획 등의 조정이나 보완이 필요하다고 인정하는 경우

②∼④ 생략

⑤ 제1항 또는 제4항에 따른 환경부장관의 요청이 있으면 사업자나 승인기관의 장은 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다.

환경영향평가법(2011. 7. 21. 법률 제10892호로 전부개정된 것) 제5조(환경보전목표의 설정 등) 환경영향평가등을 하려는 자는 다음 각 호의 기준, 계획 또는 사업의 성격, 토지이용 및 환경 현황, 계획 또는 사업이 환경에 미치는 영향의 정도, 평가 당시의 과학적·기술적 수준 및 경제적 상황 등을 고려하여 환경보전목표를 설정하고 이를 토대로 환경영향평가등을 실시하여야 한다.

1. ｢환경정책기본법｣ 제12조에 따른 환경기준

2.∼4. 생략

구 환경정책기본법(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 전부개정되기 전의 것) 제10조(환경기준의 설정) ① 정부는 국민의 건강을 보호하고 쾌적한 환경을 조성하기 위하여 환경기준을 설정하여야 하며 환경여건의 변화에 따라 그 적정성이 유지되도록 하여야 한다.

② 제1항의 규정에 의한 환경기준은 대통령령으로 정한다.

③ 특별시ㆍ광역시ㆍ도(이하 “시ㆍ도”라 한다)는 지역환경의 특수성을 고려하여 필요하다고 인정하는 때에는 당해 시ㆍ도의 조례로 제1항의 규정에 의한 환경기준보다 확대ㆍ강화된 별도의 환경기준(이하 “지역환경기준”이라 한다)을 설정할 수 있다.

④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)는 제3항의 규정에 의하여 지역환경기준이 설정되거나 변경된 때에는 이를 지체없이 환경부장관에게 보고하여야 한다.

구 환경정책기본법(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 전부개정되기 전의 것) 제11조(환경기준의 유지) ① 국가 및 지방자치단체는 제10조의 규정에 의한 환경기준이 적절히 유지되도록 환경에 관련되는 법령의 제정과 행정계획의 수립 및 사업의 집행을 할 경우에는 다음 사항을 고려하여야 한다.

②∼⑤ 생략

환경정책기본법(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 전부개정된 것) 제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1.∼7. 생략

8. “환경기준”이란 국민의 건강을 보호하고 쾌적한 환경을 조성하기 위하여 국가가 달성하고 유지하는 것이 바람직한 환경상의 조건 또는 질적인 수준을 말한다.

산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법 시행령(2008. 9. 3. 대통령령 제20988호로 제정된 것) 제11조(산업단지계획 승인기간의 제한) 법 제16조 제1항 단서에서 “대통령령으로 정하는 정당한 사유”란 법 제8조 제2항에 따라 산업단지 지정을 신청한 민간기업등의 귀책사유(歸責事由)로 산업단지계획의 승인절차가 지연된 경우를 말한다.

구 환경영향평가법 시행령(2008. 12. 24. 대통령령 제21185호로 전부개정되고, 2012. 7. 20. 대통령령 제23966호로 전부개정되기 전의 것) 제12조(환경영향평가서의 작성 등) ① 평가서에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1.∼2. 생략

3. 환경영향평가대상사업의 시행으로 인해 평가항목별 영향을 받게 되는 지역의 범위 및 그 주변지역에 대한 환경현황

4.∼5. 생략

6. 평가서초안에 대한 주민, 관계 행정기관의 의견 및 이에 대한 사업자의 검토의견

7. 환경영향평가의 결과

가. 평가항목별 조사, 예측 및 평가의 결과

나. 환경보전을 위한 조치

다. 불가피한 환경영향 및 이에 대한 대책

라. 대안설정 및 평가

마. 종합평가 및 결론

바. 사후환경영향조사 계획

8. 생략

② 생략

구 환경영향평가법 시행령(2008. 12. 24. 대통령령 제21185호로 전부개정되고, 2012. 7. 20. 대통령령 제23966호로 전부개정되기 전의 것) 제13조(평가서초안의 제출) ① 사업자는 법 제14조 제1항·제4항에 따라 환경영향평가대상사업의 시행으로 영향을 받게 되는 지역주민(이하 “주민”이라 한다) 및 관계행정기관의 의견을 수렴하려는 경우에는 제21조에 따라 작성된 평가서초안을 다음 각 호의 행정기관의 장에게 제출하여야 한다.

1.∼6. 생략

② 생략

구 환경영향평가법 시행령(2008. 12. 24. 대통령령 제21185호로 전부개정되고, 2012. 7. 20. 대통령령 제23966호로 전부개정되기 전의 것) 제14조(평가서초안의 공고·공람 등) ① 주관 시장·군수·구청장은 천재지변 등 특별한 사유가 없으면 제13조 제1항에 따라 평가서초안이 접수된 날부터 10일 이내에 다음 각 호의 사항을 하나 이상의 전국을 보급지역으로 하여 발행되는 일간신문과 해당 지역을 주된 보급지역으로 하여 발행되는 일간신문에 각각 1회 이상 공고하고, 20일 이상 60일 이내의 범위에서 해당 사업의 시행으로 영향을 받게 되는 지역주민(이하 “주민”이라 한다) 등이 공람할 수 있게 하여야 한다.

1. 사업의 개요

2. 평가서초안에 대한 공람기간 및 공람장소

3. 평가서초안에 대한 의견(공청회 개최 여부에 대한 의견을 포함한다)의 제출 시기 및 방법

②∼④ 생략

구 환경영향평가법 시행령(2008. 12. 24. 대통령령 제21185호로 전부개정되고, 2012. 7. 20. 대통령령 제23966호로 전부개정되기 전의 것) 제16조(주민 등의 의견제출 등) ① 주민은 평가서초안의 공람기간이 시작된 날부터 평가서초안의 공람기간이 끝난 후 7일 이내에 주관 시장·군수·구청장 또는 관계 시장·군수·구청장에게 해당 사업의 시행으로 예상되는 환경영향, 환경보전방안 및 공청회 개최 여부 등에 대한 의견을 제출할 수 있다. 이 경우 주민으로부터 의견을 제출받은 관계 시장·군수·구청장은 평가서초안의 공람기간이 끝난 날부터 10일 이내에 주관 시장·군수·구청장에게 제출받은 주민의 의견을 통보하여야 한다.

② 제13조 제1항 제2호부터 제6호까지의 행정기관의 장은 평가서초안이 접수된 날부터 30일 이내에 해당 사업의 시행으로 예상되는 환경영향 및 환경보전방안 등에 대한 의견을 주관 시장·군수·구청장에게 통보할 수 있다.

③ 주관 시장·군수·구청장은 제1항 및 제2항에 따라 의견을 제출받거나 통보받은 경우에는 평가서초안의 공람기간이 끝난 날부터 14일 이내에 제출되거나 통보받은 의견 및 공청회 개최 여부를 사업자에게 통지하여야 한다. 이 경우 평가서초안에 대하여 의견이 있는 경우에는 그 의견을 함께 통지할 수 있다.

구 환경영향평가법 시행령(2008. 12. 24. 대통령령 제21185호로 전부개정되고, 2012. 7. 20. 대통령령 제23966호로 전부개정되기 전의 것) 제21조(평가서초안의 작성) ① 법 제14조 제5항에 따라 평가서초안을 작성하는 때에는 제12조 제1항 제1호부터 제5호까지, 제7호 및 제8호에 따른 사항을 포함하여야 한다.

② 생략

1. 3. 헌재 2008. 7. 31. 2006헌마711 , 판례집 20-2상, 345, 357-359헌재 2008. 12. 26. 2008헌마419 등, 판례집 20-2하, 960, 971-975

2. 헌재 1992. 12. 24. 92헌가8 , 판례집 4, 853, 876-877헌재 2007. 10. 4. 2006헌바91 , 판례집 19-2, 396, 408-409헌재 2014. 3. 27. 2012헌바29 , 판례집 26-1상, 435, 445-446

청 구 인[별지 1] 명단과 같음

당해사건대법원 2013두20806 예산신소재일반산업단지계획승인처분취소

1. [별지 2] 명단 기재 청구인들의 심판청구 및 나머지 청구인들의 ‘산업단지

인·허가 절차 간소화를 위한 특례법’(2008. 6. 5. 법률 제9106호로 제정된 것) 제16조 제1항 본문에 대한 심판청구를 모두 각하한다.

2. 구 ‘산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법’(2008. 6. 5. 법률 제9106호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11019호로 개정되기 전의 것) 제9조 제2항 중 ‘환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법에 따른 환경영향평가’에 관한 부분, 구 환경영향평가법(2008. 3. 28. 법률 제9037호로 전부개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 전부개정되기 전의 것) 제7조 제2항 제1호는 모두 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요

가. 인천 서부산업단지에서 자동차, 조선, 공작기계 등의 주요부품을 생산하던 주식회사 ○○주공을 포함한 23개의 회사들은 충청남도 예산군으로 공장 이전을 추진하면서 2010. 3. 24. 예산신소재산업단지 주식회사를 설립하여 2010. 7. 28. 충청남도지사에게 예산신소재일반산업단지계획 승인신청을 하였으며, 충청남도지사는 지방산업단지계획심의위원회의 심의를 거쳐 2011. 6. 13. 사업시행자를 위 회사로 지정하여 충청남도 예산군 ○○면 ○○리 산 ○○ 일원 480,942㎡(이하 ‘이 사건 사업지구’라 한다)에 예산신소재일반산업단지(이하 ‘이 사건 산업단지’라 한다)를 조성하는 사업의 산업단지계획을 승인하는 처분을 하고, 2011. 6. 16. 이를 고시하였다.

나. 청구인들은 충남 예산군 ○○면과 당진시 □□면에 거주하면서 농·축산업, 과수재배업, 관광목장업 등에 종사하는 주민들로서, 2011. 8. 16. 위 산업단지계획 승인처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 2012. 10. 17. 제1심 법원으로부터 이 사건 소 중 [별지 2] 명단 기재 청구인들의 청구부분을 각하하고, 나머지 청구인들의 청구를 기각하는 판결을 선고받았으며(대전지방법원 2011구합3373), 항소하였으나 2013. 9. 5. 항소가 기각되었다(대전고등법원 2012누2632).

다. 이에 청구인들은 상고를 제기하여 상고심 계속 중, 구 ‘산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법’ 제9조 제2항, 제16조 및 구 환경영향평가법 제7조 제2항이 청구인들의 환경권과 재산권 등을 침해한다고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였으나(대법원 2013아102), 2015. 7. 23. 상고가 기각됨과

동시에 위헌제청신청도 기각되자(대법원 2013두20806), 2015. 8. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

가. 청구인들은 구 ‘산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법’(2008. 6. 5. 법률 제9106호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11019호로 개정되기 전의 것) 제9조 제2항, ‘산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법’(2008. 6. 5. 법률 제9106호로 제정된 것, 이하 연혁에 관계없이 법률명은 줄여서 ‘산단절차간소화법’이라 한다) 제16조, 구 환경영향평가법(2008. 3. 28. 법률 제9037호로 전부개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 전부개정되기 전의 것, 이하 같다) 제7조 제2항 전부를 심판대상으로 삼고 있으나, 당해 사건에서 구체적으로 적용되고 청구인들이 위헌성을 문제 삼고 있는 부분으로 심판대상을 한정한다.

나. 따라서 이 사건 심판대상은 위 구 산단절차간소화법 제9조 제2항 중 ‘환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법’에 따른 환경영향평가에 관한 부분(이하 ‘의견청취동시진행조항’이라 한다), 위 산단절차간소화법 제16조 제1항 본문(이하 ‘승인기간제한조항’이라 한다) 및 위 구 환경영향평가법 제7조 제2항 제1호(이하 ‘환경기준참고조항’이라 하고, 위 세 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항(의견청취동시진행조항의 경우 밑줄 친 부분)의 내용은 다음과 같고, 관련조항은 [별지 3]과 같다.

[심판대상조항]

구 산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법(2008. 6. 5. 법률 제9106호로제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11019호로 개정되기 전의 것)

제9조(주민 등의 의견청취) ②지정권자는 제1항에 따른 의견청취와 동시에환경정책기본법에 따른 사전환경성검토 또는 ‘환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법’에 따른 환경영향평가·교통영향평가·재해영향평가 및 인구영향평가를 위하여 작성한 평가서 등에 관한 의견청취를 하여야 한다.

산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법(2008. 6. 5. 법률 제9106호로 제정된 것)

제16조 (산업단지계획 승인기간의 제한) ① 제8조 제2항에 따라 민간기업 등이 산업단지 지정을 신청한 경우 지정권자는 산업단지계획의 승인신청을 접수한 날부터 6개월 이내에 승인 여부를 결정하여 통지하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.

구 환경영향평가법(2008. 3. 28. 법률 제9037호로 전부개정되고, 2011. 7. 21.

법률 제10892호로 전부개정되기 전의 것)

제7조 (환경보전목표의 설정 등) ② 사업자는 제1항에 따른 환경보전목표를 설정하는 경우 다음 각 호의 기준을 참고하여야 한다.

1. ｢환경정책기본법｣ 제10조에 따른 환경기준

3. 청구인들의 주장 요지

가. 의견청취동시진행조항은 산업단지 조성을 위한 인·허가 절차를 간소화하고 산업단지 개발을 신속하게 추진하는 데에만 치중한 나머지, 이 사건 산업단지 조성으로 인한 환경적 영향에 관하여 충분한 이해와 검토의 기회를 보장받지 못하게 하는 등 환경영향평가에 대한 주민의견수렴절차를 부실하게 함으로써 청구인들의 환경권과 행복추구권 등을 침해한다.

나. 승인기간제한조항은 산업단지계획 승인기간을 6개월로 제한함으로써 산업단지계획심의위원회로 하여금 산업단지 조성으로 인한 환경적 영향에 관하여 실질적으로 심의하지 못하게 하는 등 부실을 초래하여 청구인들의 환경권과 행복추구권 등을 침해한다.

다. 환경정책기본법이 정한 환경기준은 국가, 지방자치단체 및 사업시행자를 모두 구속하는 것으로서, 환경영향평가에 있어서도 환경기준이 당연히 적용되어야 함에도 불구하고 환경기준참고조항은 이를 단순한 ‘참고기준’으로 정함으로써 환경정책기본법의 입법취지를 형해화하고 청구인들의 환경권과 행복추구권 등을 침해한다.

4. 적법요건에 대한 판단

가. [별지 2] 명단 기재 청구인들의 심판청구

법원에서 당해 소송사건에 적용되는 재판규범 중 위헌제청신청대상이 아닌 관련 법률에서 규정한 소송요건을 구비하지 못하였기 때문에 부적법하다는 이유로 소 각하 판결을 선고하고 그 판결이 확정된 경우에는 위헌제청신청대상인 법률의 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 것이 아니어서 위헌여부심판의 제청신청이나 헌법소원심판청구는 당해 소송사건에 관한 재판의 전제성 요건이 흠결되어 부적법하다(헌재 2005. 3. 31. 2003헌바113 등 참조).

그런데 당해 사건의 제1심 법원은, 2012. 10. 17. 청구인들 중 [별지 2] 명단 기재 청구인들에 대하여는 이 사건 사업지구 경계로부터 2㎞ 밖에 거주하거나 충남 예산군 ○○면 ○○리에 실제 거주한다고 볼 증거가 없어 원고적격이 인정되지 않는다는 이유로 위 청구인들이 제기한 소를 모두 각하하였고(대전지

방법원 2011구합3373), 그 후 위 판결이 확정되었다.

따라서 위 청구인들의 심판청구는 심판대상조항의 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지는 등 다른 내용의 재판을 하게 되는 것이 아니므로, 그 재판의 전제성 요건이 흠결되어 모두 부적법하다.

나. 승인기간제한조항에 대한 심판청구

당해 사건에서 예산신소재산업단지 주식회사는 2010. 7. 28. 충청남도지사에게 이 사건 산업단지계획 승인신청을 하였고, 충청남도지사는 그때로부터 약 11개월이 경과한 2011. 6. 13. 위 산업단지계획을 승인하는 처분을 하고 같은 달 16. 이를 고시하였는바, 이는 승인기간제한조항에서 정한 6개월의 기간을 도과하였음이 분명하므로, 승인기간제한조항은 당해 사건 재판에 적용되었다고 볼 수 없으며, 오히려 구 산단절차간소화법 제16조 제1항 단서가 적용된 것으로 보인다.

따라서 승인기간제한조항의 위헌 여부에 따라 당해 사건 재판의 주문이 달라지는 등 다른 내용의 재판을 하게 된다고 볼 수 없으므로, 청구인들의 승인기간제한조항에 대한 심판청구 역시 재판의 전제성이 인정되지 아니하여 모두 부적법하다.

5. 본안에 관한 판단

가. 쟁점 및 심사기준

(1) 국가의 기본권 보호의무와 적법절차원칙

청구인들은 의견청취동시진행조항과 환경기준참고조항으로 인하여 자신들의 행복추구권, 평등권, 재산권, 환경권 등이 침해되었다고 주장하나, 의견청취동시진행조항은 산업단지계획의 지정권자를 수범자로 하여 산업단지계획의 승인을 위한 절차로서 환경영향평가 중 주민의견청취에 관한 사항을 규정한 것이고, 환경기준참고조항은 산업단지 조성사업의 시행자를 수범자로 하여 산업단지계획의 승인 전에 환경영향평가를 실시하기 위한 절차에 관한 사항을 규정한 것으로서, 청구인들이 주장하는 기본권이 위 법률조항들에 의하여 직접 제한되는 것은 아니다.

한편 헌법 제10조는 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.”고 규정하여 모든 국민이 인간으로서의 존엄과 가치를 지닌 주체임을 천명하고, 국가권력이 국민의 기본권을 침해하는 것을 금지함은 물론, 이에서 더 나아가 적극적으로 국민의 기본권을 보호하고

이를 실현할 의무가 있음을 선언하고 있다(헌재 2008. 12. 26. 2008헌마419 등 참조). 또한 헌법은 “모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다.”고 규정하여(제35조 제1항) 국가에 환경보전을 위하여 노력하여야 할 의무도 부여하고 있는데, 환경피해는 생명·신체의 안전과 같은 중요한 기본권적 법익 침해로 이어질 수 있으므로, 국가는 사인인 제3자에 의한 환경침해로 인하여 국민의 생명·신체에 위험이 초래될 경우 적극적으로 기본권 보호조치를 취할 의무를 진다(헌재 2008. 7. 31. 2006헌마711 참조). 그런데 민간기업이 의견청취동시진행조항 및 환경기준참고조항에 따라 환경영향평가를 거쳐 지정권자로부터 산업단지계획의 승인을 받아 일반산업단지를 조성·운영할 경우 그 사업지구 인근 지역의 환경오염으로 인하여 주민들의 생명·신체의 안전에 위험이 발생할 수 있으므로, 국가로서는 이와 관련하여 국민의 생명·신체의 안전을 보호하는 데 필요한 적절하고 효율적인 조치를 취하여 그 침해의 위험을 방지할 헌법상 의무가 있다. 따라서 청구인들이 주장하는 기본권의 침해 여부는 아니더라도, 의견청취동시진행조항과 환경기준참고조항이 과연 산업단지계획의 승인 및 그에 따른 산업단지의 조성·운영과 관련하여 국민의 생명·신체의 안전을 위한 국가의 기본권 보호의무를 위반하는 것은 아닌지를 살펴볼 필요가 있다.

그리고 헌법 제12조 제1항은 “법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌·보안처분 또는 강제노역을 받지 아니한다.”라고 하여 적법절차원칙을 규정하고 있는바, 적법절차원칙은 형사소송절차에 국한하지 않고 모든 국가작용에 대하여 문제된 법률의 실체적 내용이 합리성과 정당성을 갖추고 있는지 여부를 판단하는 기준으로 적용된다 할 것이므로(헌재 1992. 12. 24. 92헌가8 등 참조), 국민에게 부담을 줄 수 있는 행정작용에 있어서도 적법절차원칙이 준수되어야 한다(헌재 2014. 3. 27. 2012헌바29 등 참조). 그런데 의견청취동시진행조항은, 지정권자가 국민에게 부담을 줄 수 있는 행정작용인 산업단지계획 승인처분을 하기 전에 사업시행자가 제출한 산업단지계획안과 환경영향평가서 초안에 대하여 동시에 주민 등으로부터 의견청취절차를 밟도록 하는 내용으로서, 그 처분 과정에서 지역 주민의 절차 참여를 보장하는 의미를 가지고, 청구인들의 주장 취지도 의견청취동시진행조항으로 인하여 지역 주민들이 산업단지 조성으로 인한 환경영향에 관하여 충분한 이해와 검토의 기회를 보장받지 못하게 된다는 것이어서 결국 헌법상의 적법절차원칙에 위배된다는 주장으로 볼 수 있다. 따라서 의견청취동시진행조항에 대하여는 헌법상 적법절차원칙에

위배되는지 여부도 살펴볼 필요가 있다.

(2) 심사기준

국가가 국민의 생명·신체의 안전을 보호할 의무를 진다 하더라도, 국가의 보호의무를 입법자 또는 그로부터 위임받은 집행자가 어떻게 실현하여야 할 것인지 하는 문제는 원칙적으로 권력분립과 민주주의의 원칙에 따라 국민에 의하여 직접 민주적 정당성을 부여받고 자신의 결정에 대하여 정치적 책임을 지는 입법자의 책임범위에 속하므로, 헌법재판소는 제한적으로만 입법자 또는 그로부터 위임받은 집행자에 의한 보호의무의 이행을 심사할 수 있다. 따라서 국가가 국민의 생명·신체의 안전에 대한 보호의무를 다하지 않았는지 여부를 헌법재판소가 심사할 때에는 국가가 이를 보호하기 위하여 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하였는지를 기준으로 삼아야 한다(헌재 2008. 12. 26. 2008헌마419 등 참조).

한편 헌법상 적법절차원칙에서 도출할 수 있는 중요한 절차적 요청으로 당사자에게 적절한 고지를 행할 것과 의견 및 자료제출의 기회를 부여할 것을 들 수 있겠으나, 이 원칙이 구체적으로 어떠한 절차를 어느 정도로 요구하는지는 일률적으로 말하기 어렵고, 규율되는 사항의 성질, 관련 당사자의 사익, 절차의 이행으로 제고될 가치, 국가작용의 효율성, 절차에 소요되는 비용, 불복의 기회 등 다양한 요소들을 형량하여 개별적으로 판단할 수밖에 없다(헌재 2014. 3. 27. 2012헌바29 등 참조).

나. 의견청취동시진행조항의 위헌 여부

(1) 의견청취동시진행조항의 입법취지

‘산업단지’라 함은 공장·지식산업 관련시설 등과 이와 관련된 교육·연구·업무·지원·정보처리·유통 시설 및 이들 시설의 기능제고를 위하여 주거·문화·환경 시설 등을 집단적으로 설치하기 위하여 포괄적 계획에 따라 지정·개발되는 일단의 토지를 의미하는바(구 산업입지 및 개발에 관한 법률 제2조 제5호), 1960년대 초 경제개발계획의 추진과 더불어 시작된 산업단지 개발은 지난 세월 동안 우리나라 산업정책의 중추적인 역할을 수행해 왔다. 산업단지가 개발됨에 따라 개별 기업의 입장에서는 독자적으로 확보하기 어려운 시설들을 비교적 쉽게 이용할 수 있었고, 국가의 입장에서는 기업의 활동과 경쟁력의 제고를 통하여 국가 및 지역의 산업을 발전시키며 이로써 고용을 창출하고 산업을 전국적으로 분산시켜 국토의 균형발전을 유도할 수 있었다. 또한 산업단지는 공업용 토지이용의 난개발을 방지하고 신규 및 이전공장의 집단화에

기여함으로써 친환경적인 국토의 이용과 규모의 경제를 실현하는 데에도 큰 역할을 수행하였다(헌재 2009. 9. 24. 2007헌바114 참조).

그런데 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’(이하 ‘산업입지법’이라 한다)에 따른 산업단지 개발은 그 복잡한 절차와 규제로 인하여 산업단지의 지정에서부터 실시계획의 승인에 이르기까지 평균 2～4년이 소요되어 산업단지에 입주를 원하는 기업의 입장에서는 적기에 공장 이전을 하지 못하여 생산에 차질이 발생하고, 지역경제의 활성화를 바라는 지방자치단체의 입장에서도 공장 유치에 성공하기 어렵다는 문제가 제기되었으며, 이에 산업단지의 개발이 기업 수요에 따라 신속하게 이루어질 수 있도록 하기 위하여 산업단지의 지정에서부터 실시계획의 승인에 이르기까지 단계적으로 이루어지던 행정절차를 통합·간소화함으로써 소요기간과 비용을 단축하는 것을 골자로 하는 산단절차간소화법이 2008. 6. 5. 법률 제9106호로 제정되었다. 즉 산단절차간소화법은 종래 산업입지법에 따라 개발계획과 실시계획의 2단계로 분리되어 진행되던 산업단지 개발절차를 1단계(산업단지계획)로 통합하여 유사한 절차의 중복을 제거함으로써, 산업단지의 개발기간을 단축하고, 종래 개발계획의 수립 시에는 환경정책기본법에 따른 사전환경성검토를 실시하고 실시계획의 승인 시에는 ‘환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법’(2008. 3. 28. 법률 제9037호로 전부개정되면서 법률제명이 ‘환경영향평가법’으로 변경되었다)에 따른 환경영향평가를 각각 실시하던 것을, 산업단지 예정부지의 면적이 15만㎡ 미만인 경우에는 환경정책기본법에 따른 사전환경성검토만 실시하며, 15만㎡ 이상인 경우에는 ‘환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법’에 따른 환경영향평가만 실시하도록 함으로써 산업단지 개발절차를 간소화하였다. 또한 종래 산업입지법 및 ‘환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법’에 따라 산업단지의 지정 및 실시계획의 승인 과정에서 산업단지개발계획안과 환경영향평가서 초안에 대하여 유사한 방식에 따라 별도로 진행되던 주민의견청취절차 또는 주민의견수렴절차를 한 번의 절차에서 동시에 진행하도록 규정함으로써 행정절차의 효율성 및 간소화를 도모한 것이 바로 의견청취동시진행조항이다.

(2) 국가의 기본권 보호의무 위반 여부

(가) 구 환경영향평가법(2011. 7. 21. 법률 제10892호로 전부개정되기 전의 것) 제14조 및 같은 법 시행령(2012. 7. 20. 대통령령 제23966호로 전부개정되기 전의 것) 제16조는 환경영향평가서 초안의 공람기간이 시작된 날부터 공람기간이 끝난 후 7일 이내로 주민의견청취의 기간을 제한하고 있는 반면, 의견

청취동시진행조항을 포함한 구 산단절차간소화법 제9조는 주민 등의 의견청취에 시간적 제한을 두고 있지 않다. 또한 구 환경영향평가법에서는 주민의견수렴절차의 주체를 사업자로 정하고 있었던 반면(제14조 제1항), 구 산단절차간소화법은 의견청취동시진행조항을 통하여 산업단지계획안뿐만 아니라 환경영향평가서 초안에 대한 주민 등의 의견청취에 있어서도 행정기관인 지정권자를 그 주체로 삼음으로써 주민의견수렴절차에 있어 객관성과 공정성을 담보하고 사업자의 자의적인 진행을 방지하고 있다. 무엇보다도 의견청취동시진행조항은 종래 산업단지의 지정을 위한 개발계획 단계와 산업단지 개발을 위한 실시계획 단계에서 각각 개별적으로 진행하던 산업단지개발계획안과 환경영향평가서 초안에 대한 주민의견청취절차 또는 주민의견수렴절차를 산업단지 인·허가 절차의 간소화를 위하여 한 번의 절차에서 동시에 진행하도록 하고 있을 뿐, 환경영향평가서 초안에 대한 주민의견수렴절차 자체를 생략하거나 주민이 환경영향평가서 초안을 열람하고 그에 대한 의견을 제출함에 있어 어떠한 방법상·내용상 제한을 가하고 있지도 않다. 즉 산단절차간소화법 제8조 제3항 제3호, 제9조, 구 환경영향평가법 제14조 제1항 등을 종합하면, 지정권자는 산업단지계획안과 환경영향평가서 초안에 대하여 주민 등에게 공고와 열람을 하도록 하고, 사업시행자에게 합동설명회 또는 합동공청회를 개최하여 산업단지계획과 환경영향평가 관련 사항에 대하여 함께 설명하도록 함으로써, 환경영향평가서 초안에 대하여 대상지역 주민 등에게 적절한 고지를 하며, 이에 따라 주민 등이 환경영향평가서 초안을 산업단지계획안과 종합적·유기적으로 파악하여 의견서를 제출하면 사업자는 이를 환경영향평가에 반영하도록 하고 있다.

(나) 뿐만 아니라 위와 같은 내용의 의견청취동시진행조항에도 불구하고 구 산단절차간소화법 제8조 제3항은 민간기업 등으로 하여금 산업단지계획 승인신청 시 환경영향평가서 초안 관련 서류(제3호) 등 산업단지계획 승인과 관련된 분야의 협의 및 심의에 필요한 서류를 첨부하도록 하면서, 지정권자가 산업단지의 지정 및 개발을 보다 효율적으로 처리하기 위하여 필요한 경우 제출기한을 정하여 위 서류를 따로 제출하도록 할 수 있다고 규정하고 있는바, 이에 따라 지정권자가 사업자에게 환경영향평가서 초안에 대하여 별도로 제출기한을 정하여 산업단지계획안과 따로 제출하도록 할 경우 산업단지계획안에 대한 주민 등의 의견청취절차와 환경영향평가서 초안에 대한 주민의견청취절차가 별도로 진행됨에 따라 주민 등의 환경영향평가서 초안에 대한 의견청취절차가

보다 충실히 진행될 수 있게 된다. 이를 명문으로 확실히 하기 위하여 2011. 8. 4. 법률 제11019호로 의견청취동시진행조항인 제9조 제2항에 “다만, 제8조 제3항 각 호 외의 부분 단서에 따라 지정권자가 산업단지계획과 따로 제출하도록한 사항에 대하여는 별도로 의견청취를 할 수 있다.”는 내용의 단서를 신설하였다.

(다) 이상의 사정들을 종합하면, 입법자는 산단절차간소화법 및 환경영향평가법 등에 산업단지계획안에 대한 주민의견청취와 환경영향평가서 초안에 대한 주민의견청취가 동시에 진행될 경우 지역주민들이 산업단지계획안에 대한 검토와 분리하여 환경영향평가서 초안에 대하여 충분한 시간을 갖고 면밀히 검토할 기회가 제약될 수 있다는 우려를 포함하여 환경영향평가서 초안에 대한 지역주민의 의견수렴이 부실해지는 것을 방지하기 위한 여러 보완장치를 마련해두고 있다고 할 것이다.

따라서 의견청취동시진행조항이 종래 별개의 절차에서 개별적으로 진행되던 산업단지계획안에 대한 주민 등의 의견청취절차와 환경영향평가서 초안에 대한 주민의견수렴절차를 동시에 진행하도록 규정하고 있다고 하더라도, 국가가 산업단지계획의 승인 및 그에 따른 산업단지의 조성·운영으로 인하여 초래될 수 있는 환경상 위해로부터 지역주민을 포함한 국민의 생명·신체의 안전을 보호하기 위하여 필요한 최소한의 보호조치를 취하지 아니하고 있다고 보기는 어려우므로, 의견청취동시진행조항이 국민의 생명·신체의 안전에 관한 국가의 기본권 보호의무를 위반하였다고 할 수 없다.

(3) 적법절차원칙 위반 여부

위에서 본 바와 같이 구 산단절차간소화법은 지정권자가 환경영향평가 대상지역 주민들에게 환경영향평가서 초안에 대하여 적절한 고지를 하고(제9조 제1항, 제3항), 이에 따라 주민 등이 환경영향평가서 초안을 산업단지계획안과 종합적·유기적으로 파악하여 그에 대한 의견을 제출할 기회를 부여함으로써(의견청취동시진행조항인 제9조 제2항), 주민의 절차적 참여를 보장해 주고 있으며, 환경영향평가서 초안에 대한 주민의견청취절차가 산업단지계획안에 대한 주민의견청취절차와 동시에 진행되는 과정에서 발행할 수 있는 문제점, 즉 주민들이 산업단지계획안에 대한 검토와는 별도로 환경영향과 환경보전방안 등에 대한 검토를 충분한 시간을 갖고 면밀히 할 수 있는 기회가 제약될 수 있다는 우려를 해소할 수 있는 보완장치까지 마련하고 있다.

위와 같이 의견청취동시진행조항이 지역 주민 등의 절차적 참여를 보장해

주고 있는 점, 적법절차원칙에서 도출할 수 있는 절차적 요청은 당사자에게 적절한 고지를 행하고 당사자의 의견을 청취하는 것에 그치는 것이지, 더 나아가 당사자의 의견에 구속되는 것까지 요구되는 것은 아닌 점(헌재 2007. 10. 4. 2006헌바91 ; 헌재 2014. 3. 27. 2012헌바29 참조), 환경영향평가 대상지역 주민들에게 산업단지계획안과 별도로 환경영향평가서 초안에 대한 검토의 기회를 충분히 보장함으로써 얻을 수 있는 이익과 비교할 때 산업단지 인·허가 절차의 통합·간소화를 통하여 기업의 생산기반을 신속하게 확보함으로써 지역경제를 활성화하고 국토의 균형발전을 도모하기 위한 공익이 결코 작지 아니한 점 등을 종합하여 보면, 의견청취동시진행조항이 환경영향평가서 초안에 대한 주민의견청취를 산업단지계획안에 대한 주민의견청취와 동시에 진행하도록 규정하고 있다고 하더라도, 이를 두고 헌법상의 적법절차원칙에 위반된다고 할 수도 없다.

다. 환경기준참고조항의 위헌 여부

(1) 환경기준참고조항의 입법취지

구 환경정책기본법(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 전부개정되기 전의 것)은 정부로 하여금 국민의 건강을 보호하고 쾌적한 환경을 조성하기 위하여 환경기준을 설정하고 환경여건의 변화에 따라 그 적정성을 유지하도록 하며(제10조), 국가 및 지방자치단체로 하여금 환경에 관련되는 법령의 제정과 행정계획의 수립 및 사업의 집행을 할 경우 환경기준이 적절히 유지되도록 환경악화의 예방 및 그 요인의 제거, 환경오염지역의 원상회복 등을 고려하도록 하고 있다(제11조). 여기서 ‘환경기준’이란 일반적으로 쾌적한 환경을 보전하고 사람의 건강을 보호하기 위하여 국가가 달성하고 유지하여야 할 환경상의 조건을 수치화한 것으로서, 환경행정상의 목표를 나타내는 지표일 뿐 직접 국민의 구체적인 권리·의무를 규율하는 법규로서의 성질을 갖지 않는다. 따라서 일정한 지역의 환경이 환경기준을 초과하여 악화되더라도 환경기준 자체를 근거로 직접 환경규제를 할 수는 없고, 사업자를 포함한 일반국민에 대한 직접적인 규제는 개별 환경 관련법령에서 정한 ‘배출허용기준’에 따라 이루어지며, 환경기준은 이러한 배출허용기준의 기초 내지 지침으로 작용한다. 이에 2011. 7. 21. 법률 제10893호로 전부개정된 환경정책기본법은 환경기준에 대한 정의조항을 신설하여 ‘환경기준’이란 국민의 건강을 보호하고 쾌적한 환경을 조성하기 위하여 국가가 달성하고 유지하는 것이 바람직한 환경상의 조건 또는 질적인 수

준을 말한다고 규정함으로써(제3조 제8호), 환경기준이 국민이나 사업자에 대하여 준수의무를 부과하는 ‘규제기준’이 아니라, 행정이 그 달성을 위해 노력하여야 할 ‘목표’임을 분명히 하였다.

한편 구 ‘환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법’ (2008. 3. 28. 법률 제9037호로 전부개정되기 전의 것)은 환경정책기본법 제10조의 규정에 의한 환경기준을 ‘환경영향평가의 기준’ 중 하나로 규정하고 있었다(제30조 제1항 제1호). 그러나 환경영향평가는 대상사업의 사업계획을 수립 또는 승인하려고 할 때에 그 사업의 시행이 환경에 미치는 영향을 미리 조사·예측·평가하여 해로운 환경영향을 피하거나 줄일 수 있는 방안을 강구하는 것으로서, 이를 통하여 대상사업의 시행을 통한 지속가능한 발전과 건강하고 쾌적한 환경보전 간의 조화 및 균형을 도모하는 데 그 본지가 있는 것이지, 그 사업계획 등을 규제하거나 환경오염물질의 배출을 억제하려는 것이 아니다. 위와 같이 환경기준을 환경영향평가의 ‘평가기준’으로 삼은 구 ‘환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법’ 조항에 대하여는 환경기준의 법적 성질 및 환경영향평가제도의 본지에 부합하지 않는다는 지적이 있었으며, 이에 사업자로 하여금 대상사업에 대한 환경영향평가를 실시하기 위해 그 사업의 시행으로 인한 환경영향, 평가 당시의 과학적 지식 및 경제적 상황 등을 고려하여 ‘환경보전목표’를 설정하도록 하고, 그러한 환경보전목표를 설정함에 있어 환경기준을 참고하여야 할 기준 중 하나로 삼도록 하는 내용으로 위 법조항이 2008. 3. 28. 법률 제9037호로 개정되었는데, 그것이 바로 환경기준참고조항이다. 이후 2011. 7. 21. 법률 제10892호로 구 환경영향평가법이 전부개정되었는데, 환경영향평가를 하려는 자로 하여금 환경보전목표를 설정함에 있어 환경정책기본법상의 환경기준을 계획 또는 사업의 성격, 토지이용 및 환경 현황 등과 함께 ‘고려’하도록 규정함으로써(제5조), 위와 같은 환경기준참고조항의 입법취지는 그대로 유지되어 오고 있다.

(2) 국가의 기본권 보호의무 위반 여부

(가) 위에서 본 바와 같이 환경정책기본법상의 환경기준이 본래 행정기관을 직접 기속하거나 국민의 권리·의무를 규율하는 것이 아니라 행정이 달성·유지하기 위해 노력해야 할 목표에 불과함을 고려할 때, 환경기준참고조항이 사업자로 하여금 환경영향평가를 실시함에 있어 환경기준을 준수하도록 의무를 부과하지 않고 환경보전목표를 설정함에 있어 참고하여야 할 기준으로 삼도록 한 것은 위와 같은 환경기준의 법적 성질 및 환경영향평가제도의 본지에 부합한다.

(나) 그런데 환경 관련법령에서는 환경기준참고조항에 의하여 사업자로 하여금 환경기준을 환경보전목표 설정에 있어 참고기준으로 삼도록 하면서도, 산업단지 조성사업 등 환경영향평가 대상사업의 시행으로 인한 환경상 위해로부터 지역주민을 포함한 국민의 건강을 보호하고 대상지역의 환경을 보전하기 위한 다양한 조치들을 강구하고 있다.

구체적으로 살펴보면, 환경영향평가를 실시하는 사업자는 환경영향평가 대상지역의 환경현황 및 대상사업의 시행으로 인한 환경영향을 조사·예측한 수치가 환경기준에 부합하지 않는 것으로 나타날 경우 환경기준을 달성하기 위하여 오염물질 저감시설을 설치하는 등 다양한 환경영향 저감방안 및 환경보전대책을 마련하여야 한다(구 환경영향평가법 시행령 제12조 제1항 제3호, 제7호 및 제21조 제1항). 그리고 대상사업의 사업계획 등에 대한 승인기관의 장은 사업자로부터 제출받은 환경영향평가서를 환경부장관에게 제출하여 그에 대한 협의를 요청하여야 하는데, 환경부장관은 환경영향평가서를 검토함에 있어 환경기준이 유지되도록 하기 위하여 승인기관의 장에게 환경영향평가서나 사업계획 등을 보완하거나 조정하도록 요청할 수 있으며(구 환경정책기본법 제11조 제1항, 구 환경영향평가법 제16조 제2항, 제17조 제1항), 사업자나 승인기관의 장은 특별한 사유가 없으면 이를 따라야 한다(구 환경영향평가법 제17조 제5항). 이와 같이 환경 관련법령은 환경영향평가 대상사업의 시행 전 사업계획 등에 대한 승인 단계에서 대상사업의 시행으로 인한 해로운 환경영향을 미리 제거·감소시킴으로써 지역주민의 건강을 보호하고 대상지역의 환경을 보전하기 위한 사전예방적인 정책수단을 마련하고 있다.

한편 산업단지 조성사업 등 환경영향평가 대상사업으로 인한 환경침해는 환경영향평가 및 대상사업의 시행 후 산업단지 등의 조성 및 운영 단계에서 실제로 발생하게 되는바, 그 단계에서는 대기환경보전법, ‘수질 및 수생태계 보전에 관한 법률’ 등 개별 환경 관련법령에서 정한 오염물질 배출허용기준을 통하여 개별 사업자나 사업장에 대한 직접적인 규제가 이루어진다. 즉 오염물질 배출시설을 설치하고자 하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 환경부장관의 허가를 받거나 환경부장관에게 신고하여야 하고{구 대기환경보전법( 2012. 5. 23. 법률 제11445호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 제1항, 구 ‘수질 및 수생태계 보전에 관한 법률’(2013. 7. 30. 법률 제11979호로 개정되기 전의 것, 이하 줄여서 ‘수질수생태계법’이라 한다) 제33조 제1항}, 배출시설 설치에 대한 허가를 받거나 신고를 한 사업자가 당해 배출시설을 설치할 때에는

그 배출시설로부터 나오는 오염물질이 배출허용기준 이하로 나오게 하기 위하여 오염방지시설을 설치하여야 한다(구 대기환경보전법 제26조 제1항 본문, 구 수질수생태계법 제35조 제1항 본문). 또한 환경부장관은 가동개시신고를 한 후 조업 중인 배출시설에서 나오는 오염물질의 정도가 배출허용기준을 초과한다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 사업자에게 그 오염물질의 정도가 배출허용기준 이하로 내려가도록 필요한 조치를 취할 것을 명할 수 있으며(구 대기환경보전법 제33조, 구 수질수생태계법 제39조), 이러한 개선명령을 받은 자가 개선명령을 이행하지 아니하거나 기간 내에 이행은 하였으나 검사 결과 배출허용기준을 계속 초과하면 당해 배출시설의 전부 또는 일부에 대하여 조업정지를 명할 수 있다(구 대기환경보전법 제34조 제1항, 구 수질수생태계법 제40조). 한편 환경부장관은 사업자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받거나 신고를 한 경우, 방지시설을 설치하지 아니하고 배출시설을 설치·운영한 경우, 조업정지명령을 이행하지 아니하거나 조업정지 기간 중에 조업을 한 경우 등 일정한 사유에 해당하면, 배출시설의 설치허가를 취소하거나 배출시설의 폐쇄 또는 6개월 이내의 기간을 정하여 조업정지를 명할 수 있고(구 대기환경보전법 제36조, 구 수질수생태계법 제42조 제1항), 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 배출시설을 설치하거나 사용하는 자에게는 그 배출시설의 사용중지를 명하며, 그 배출시설을 개선하거나 방지시설을 설치·개선하더라도 배출시설에서 배출되는 오염물질의 정도가 배출허용기준 이하로 내려갈 가능성이 없다고 인정되는 경우에는 그 배출시설의 폐쇄를 명하여야 한다(구 대기환경보전법 제38조, 구 수질수생태계법 제44조). 나아가 허가를 받지 아니하거나 거짓으로 허가를 받아 배출시설을 설치한 자 또는 신고를 하지 아니하거나 거짓으로 신고를 하고 배출시설을 설치한 자, 방지시설을 설치하지 아니하고 배출시설을 설치·운영한 자, 조업정지명령이나 배출시설 폐쇄명령 및 사용중지명령을 위반한 자는 형사처벌까지 받게 된다(구 대기환경보전법 제89조, 제90조, 구 수질수생태계법 제75조, 제76조). 이처럼 개별 환경 관련법령에서도 환경영향평가 대상사업의 시행 후 산업단지 등의 조성 및 운영 단계에서 사업 시행으로 인한 오염물질의 배출허용기준을 설정하여 개별 사업자에게 일정한 의무를 부과하고 이러한 의무를 위반한 사업자에 대하여 행정상·형사상 제재를 가함으로써, 오염물질의 배출로 인한 환경침해로부터 국민의 건강과 환경을 보전하기 위한 직접적인 규제수단을 마련해놓고 있다.

이상의 사정들을 종합해 보면, 국가는 산업단지 조성사업 등 환경영향평가 대상사업의 시행 전 사업계획 등에 대한 승인 단계에서부터 시행 후 산업단지 등의 조성 및 운영 단계에 이르기까지 나름대로 그로 인한 환경상 위해로부터 국민의 건강을 보호하고 쾌적한 환경을 보전하기 위한 제도적 장치들을 다각적으로 마련해두고 있다고 할 것이다.

(다) 따라서 환경기준참고조항이 환경기준을 사업자가 환경영향평가를 함에 있어 준수하여야 할 평가 또는 규제기준이 아니라 환경보전목표의 설정을 위하여 참고하여야 할 기준으로 삼도록 규정하고 있다고 하더라도, 국가가 환경영향평가 대상사업의 사업계획 등의 승인 및 그에 따른 대상사업의 시행으로 인하여 초래될 수 있는 환경상 위해로부터 지역주민을 포함한 국민의 생명·신체의 안전을 보호하기 위하여 필요한 최소한의 보호조치를 취하지 아니하고 있다고 보기는 어려우므로, 환경기준참고조항이 국민의 생명·신체의 안전에 관한 국가의 기본권 보호의무를 위반하였다고 할 수 없다.

6. 결 론

그렇다면 [별지 2] 명단 기재 청구인들의 심판청구 및 나머지 청구인들의 승인기간제한조항에 대한 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하고, 의견청취동시진행조항 및 환경기준참고조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호

[별지 1] 청구인 명단