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판시사항
가. ‘민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 심의 위원회’(이하 ‘위원회’라 한다)의 보상금 등 지급결정에 동의한 경우 “민주화운동과 관련하여 입은 피해”에 대해 재판상 화해가 성립된 것으로 간주하는 구 ‘민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률’(2000. 1. 12. 법률 제6123호로 제정되고, 2015. 5. 18. 법률 제13289호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘민주화보상법’이라 한다) 제18조 제2항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)의 의미 내용이 불분명하여 명확성원칙에 위반되는지 여부(소극)
나. 위원회의 보상금 등 지급결정에 동의한 때 재판상 화해의 성립을 간주함으로써 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 제한하는 심판대상조항이 재판청구권을 침해하는지 여부(소극)
다. 보상금 등의 지급결정에 동의한 때 “민주화운동과 관련하여 입은 피해”에 대해 재판상 화해의 성립을 간주하는 심판대상조항이 정신적 손해에 대한 국가배상청구권을 침해하는지 여부(적극)
결정요지
가. 민주화보상법의 입법취지, 관련 규정의 내용, 신청인이 작성·제출하는 동의 및 청구서의 기재내용 등을 종합하면, 심판대상조항의 “민주화운동과 관련하여 입은 피해”란 공무원의직무상불법행위
로인한 정신적 손해를 포함하여 그가 보상금 등을 지급받은 민주화운동과 관련하여 입은 피해 일체를 의미하는 것으로 합리적으로 파악할 수 있다. 따라서 심판대상조항은 명확성원칙에 위반되지 아니한다.
나. 민주화보상법은 관련규정을 통하여 보상금 등을 심의·결정하는 위원회의 중립성과 독립성을 보장하고 있고, 심의절차의 전문성과 공정성을 제고하기 위한 장치를 마련하고 있으며, 신청인으로 하여금 위원회의 지급결정에 대한 동의 여부를 자유롭게 선택하도록 정하고 있다. 따라서 심판대상조항은 관련자 및 유족의 재판청구권을 침해하지 아니한다.
다. 헌법은 제23조 제1항에서 일반적 재산권을 규정하고 있으나, 제29조 제1항에서 국가배상청구권을 별도로 규정함으로써, 공무원의 직무상 불법행위로 손해를 받은 경우 국민이 국가에 대해 적극적·소극적·정신적 손해에 대한 정당한 배상을 청구할 수 있는 권리를 특별히 보장하고 있다. 민주화보상법은 1999. 12. 28. 여·야의 합의에 따라 만장일치의 의견으로 국회 본회의에서 심의·의결되었는바, 이는 자신의 생명·신체에 대한 위험 등을 감수하고 헌법에 보장된 국민의 기본권을 침해한 권위주의적 통치에 항거함으로써 민주헌정질서의 확립에 기여하고 현재 우리가 보장받고 있는 자유와 권리를 회복·신장시킨 사람과 유족에 대한 국가의 보상의무를 회피하는 것이 부당하다는 사회적 공감대에 근거하여 제정된 것이다. 이러한 맥락에서 심판대상조항은 민주화운동을 위해 희생을 감수한 관련자와 유족에 대한 적절한 명예회복 및 보상이 사회정의를 실현하는 첫 걸음이란 전제에서, 관련자와 유족이 위원회의 지급결정에 동의하여 적절한 보상을 받은 경우 지급절차를 신속하게 이행·종결시킴으로써 이들을 신속히 구제하고 보상금 등 지급결정에 안정성을 부여하기 위해 도입되었다. 심판대상조항의 “민주화운동과 관련하여 입은 피해”에는 적법한 행위로 발생한 ‘손실’과 위법한 행위로 발생한 ‘손해’가 모두 포함되므로, 민주화보상법상 보상금 등에는 ‘손실보상’의 성격뿐만 아니라 ‘손해배상’의 성격도 포함되어 있다. 그리고 민주화보상법 및 같은 법 시행령에 규정되어 있는 보상금 등의 지급대상과 그 유형별 지급액 산정기준 등에 의하면, 민주화보상법상 보상금,의
료지원금, 생활지원금은 적극적·소극적 손해 내지 손실에 대한 배·보상 및 사회보장적 목적으로지급되는 금원에 해당된다.
이를 전제로 먼저 심판대상조항 중 적극적·소극적 손해에 관한 부분이 국가배상청구권을 침해하는지 여부를 본다. 앞서 본 바와 같이 민주화보상법상 보상금 등에는 적극적·소극적 손해에 대한 배상의 성격이 포함되어 있는바, 관련자와 유족이 위원회의 보상금 등 지급결정이 일응 적절한 배상에 해당된다고 판단하여 이에 동의하고 보상금 등을 수령한 경우 보상금 등의 성격과 중첩되는 적극적·소극적 손해에 대한 국가배상청구권의 추가적 행사를 제한하는 것은, 동일한 사실관계와 손해를 바탕으로 이미 적절한 배상을 받았음에도 불구하고 다시 동일한 내용의 손해배상청구를 금지하는 것이므로, 이를 지나치게 과도한 제한으로 볼 수 없다. 다음 심판대상조항 중 정신적 손해에 관한 부분이 국가배상청구권을 침해하는지 여부를 본다. 앞서 본 바와 같이 민주화보상법상 보상금 등에는 정신적 손해에 대한 배상이 포함되어 있지 않은바, 이처럼 정신적 손해에 대해 적절한 배상이 이루어지지 않은 상태에서 적극적·소극적 손해에 상응하는 배상이 이루어졌다는 사정만으로 정신적 손해에 대한 국가배상청구마저 금지하는 것은, 해당 손해에 대한 적절한 배상이 이루어졌음을 전제로 하여 국가배상청구권 행사를 제한하려 한 민주화보상법의 입법목적에도 부합하지 않으며, 국가의 기본권 보호의무를 규정한 헌법 제10조 제2문의 취지에도 반하는 것으로서, 국가배상청구권에 대한 지나치게 과도한 제한에 해당한다. 따라서 심판대상조항 중 정신적 손해에 관한 부분은 민주화운동 관련자와 유족의 국가배상청구권을 침해한다.
재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견
민주화보상법의 입법취지, 심판대상조항의 입법목적 등을 종합하면, 심판대상조항의 ‘민주화운동과 관련하여 입은 피해’는 공무원의 직무상 불법행위로 인한 정신적 손해를 포함한 피해 일체를 의미한다. 헌법재판소는 과거 선례를 통해 심판대상조항과 같은 재판상 화해 간주 조항의 위헌성 여부를 판단함에 있어 그 피침해기본권을 재판청구권으로 보
아 왔다. 심판대상조항은 재판청구권을 제한하는 측면이 있으나, 위원회의 중립성·독립성이 보장되어 있고, 심의절차에 전문성·공정성이 제고되고 있으며, 신청인은 그 동의 여부를 자유롭게 선택할 수 있으므로, 재판청구권을 침해하는 것으로 보기 어렵다. 한편, 심판대상조항은 재판상 화해의 성립 간주를 규정하고 있을 뿐 국가배상청구권을 직접 제한하는 것은 아니며, 재판청구권은 다른 기본권을 보장하기 위한 기본권으로서의 성격을 가지고 있음을 고려할 때, 심판대상조항으로 인한 재판청구권 침해 여부를 판단하면 충분하고, 국가배상청구권 제한 여부를 따로 판단할 실익은 없다. 가사 국가배상청구권 침해 여부를 판단하더라도, 민주화보상법은 보상금 등 지급결정에 동의하여 이를 지급받을 것인지 여부를 전적으로 관련자 등의 선택에 맡기고 있으며 동의 및 청구서의 기재내용을 통하여 심판대상조항의 의미내용을 명확히 인식할 수 있도록 함으로써 관련자 등의 불측의 피해를 최소화하고 있는 점, 관련자 등은 보상금 등 지급신청 절차 없이 민주화운동과 관련하여 입은 손해에 대해 바로 국가배상을 청구하는 방법도 가능한 점, 손해배상을 청구하였을 경우에는 그에 따르는 시간·비용의 소요와 소송결과의 불확실성이 있으므로 비교적 간이·신속한 위원회의 지급결정에 따른 보상금 등 지급절차가 반드시 불리한 것은 아닌 점, 민주화보상법은 관련자 등에 대한 피해 보상 문제를 일괄하여 신속하고 종국적으로 해결하는 것을 목적으로 하는데 정신적 손해에 관한 부분을 위헌으로 결정하면 민주화운동과 관련하여 입은 피해의 구제절차가 이원화되어 심판대상조항의 입법목적에 배치될 수 있는 점을 고려할 때, 심판대상조항으로 인한 국가배상청구권의 제한이 지나치게 가혹하거나 불합리한 결과를 초래한다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 국가배상청구권을 침해하지 아니한다.
구 민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률 시행령(2000. 7. 10. 대통령령 제16899호로 제정되고, 2005. 4. 15. 대통령령 제18792호로 개정되기 전의 것) 제20조
민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률 시행령(2005. 4. 15. 대통령령 제18792호로 개정된 것) 제20조
나. 헌재 1992. 6. 26. 90헌바25 , 판례집 4, 343, 349헌재 2009. 4. 30. 2006헌마1322 , 판례집 21-1하, 246, 264-265
당사자
제청법원서울중앙지방법원
제청신청인[별지 1] 명단과 같음
청 구 인[별지 2] 명단과 같음
당해사건[별지 3] 목록과 같음
18조 제2항의 ‘민주화운동과 관련하여 입은 피해’ 중 불법행위로 인한 정신적 손해에 관한 부분은 헌법에 위반된다.
2. 청구인 김○숙, 조○순, 김○철, 방○석, 정○순의 심판청구를 모두 각하한다.
이유
1. 사건개요
제청신청인들은 대통령의 긴급조치 제1호, 제4호, 제9호를 위반하였다는 범죄사실로 1974년 내지 1979년경 징역형을 선고받아 그 판결이 확정된 사람들 본인 또는 그 유족이다. ‘민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률’(이하 ‘민주화보상법’이라 한다)에 따라 구성된 ‘민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 심의 위원회’(이하 ‘위원회’라 한다)는 위와 같은 사실을 인정하여 제청신청인 본인 또는 그 피상속인을 민주화운동 관련자로 심의·결정한 후 2004년 내지 2008년경 보상금 등을 지급하는 결정을 하였고, 제청신청인들은 그 무렵 위 지급결정에 동의한 다음 보상금 등을 지급받았다.
헌법재판소는 긴급조치 제1호, 제2호, 제9호를 위헌으로 결정하였고(헌재 2013. 3. 21. 2010헌바70 등 결정), 대법원은 긴급조치 제1호, 제4호, 제9호를 위헌으로 판단하였다(대법원 2010. 12. 16. 선고 2010도5986 전원합의체 판결; 대법원 2013. 4. 18.자 2011초기689 전원합의체 결정; 대법원 2013. 5. 16. 선고 2011도2631 전원합의체 판결). 그 결과 긴급조치 위반을 이유로 한 기존 유죄판결은 재심절차에서 취소되고 무죄판결이 선고되었다.
제청신청인들은 대한민국을 상대로 불법 체포·구금·고문 등의 가혹행위, 출소 이후에도 계속된 감시, 위헌·무효인 긴급조치에 근거한 유죄판결의 선고 등으로 인해 발생한 정신적 손해 등의 배상을 청구하는 소송을 법원에 제기하였고, 그 소송 계속 중 구 민주화보상법 제18조 제2항에 대한 위헌법률심판제청을 신청하였다. 이에 당해 사건 법원은 그 신청을 받아들여 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.
청구인들은 노동조합에서 활동하거나 언론탄압에 맞서 시위에 참여하였다
는 등의 이유로 1975년 내지 1982년경 국가기관의 지시에 따라 해고·강제사직되거나 재취업이 어렵게 된 사람들의 본인 또는 그 유족, 대통령의 긴급조치 제1호, 제4호, 제9호를 위반하였다는 범죄사실로 1974년 내지 1979년경 징역형 등을 선고받아 그 판결이 확정되거나 1980년경 본인의 사망 또는 긴급조치의 해제 등으로 공소기각결정 내지 면소판결을 선고받아 확정된 사람들의 본인 또는 그 유족, 구 계엄법 등 법률을 위반하였다는 범죄사실로 1981년경 내지 1982년경 징역형 등을 선고받아 그 판결이 확정된 사람들의 본인 또는 그 유족이다.
민주화보상법에 따라 구성된 위원회는 위와 같은 사실을 인정하여 청구인 본인 또는 그 피상속인을 민주화운동 관련자로 심의·결정한 후 2002년 내지 2012년경 보상금 등을 지급하는 결정을 하였고(청구인 김○숙 제외), 청구인들은 그 무렵 위 지급결정에 동의한 다음 보상금 등을 지급받았다(청구인 조○순, 김○철 제외).
헌법재판소는 긴급조치 제1호, 제2호, 제9호를 위헌으로 결정하였고(헌재 2013. 3. 21. 2010헌바70 등 결정), 대법원은 긴급조치 제1호, 제4호, 제9호를 위헌으로 판단하였다(대법원 2010. 12. 16. 선고 2010도5986 전원합의체 판결; 대법원 2013. 4. 18. 결정 2011초기689 전원합의체 결정; 대법원 2013. 5. 16. 선고 2011도2631 전원합의체 판결). 이후 긴급조치 위반을 이유로 한 기존 유죄판결 및 구 계엄법 등 법률위반을 이유로 한 기존 유죄판결은 재심절차에서 취소되어 무죄 또는 면소판결이 선고되었다.
청구인들은 대한민국을 상대로 노동조합활동 방해, 강제 해고, 블랙리스트 작성·배포에 의한 취업방해, 불법 체포·구금·고문 등의 가혹행위, 출소 이후에도 계속된 감시, 위헌·무효인 긴급조치 등에 근거한 유죄판결의 선고 등으로 인해 발생한 정신적 손해 등의 배상을 청구하는 소송을 법원에 제기하였고, 그 소송 계속 중 법원에 구 민주화보상법 제18조 제2항에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각되었다(청구인 방○석, 정○순 제외). 이에 청구인들은 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 구 ‘민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률’(2000. 1. 12. 법률 제6123호로 제정되고, 2015. 5. 18. 법률 제13289호로 개정되기 전의 것) 제18조 제2항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같고, 관련조항의
내용은 [별지 4]와 같다.
[심판대상조항]
제18조(다른 법률에 의한 보상 등과의 관계 등) ② 이 법에 의한 보상금 등의 지급결정은 신청인이 동의한 때에는 민주화운동과 관련하여 입은 피해에 대하여 민사소송법의 규정에 의한 재판상 화해가 성립된 것으로 본다.
3. 청구인들의 주장, 제청법원의 위헌제청이유
가. 심판대상조항은 보상금 등 지급결정에 신청인이 동의한 경우 ‘민주화운동과 관련하여 입은 피해’에 대해 민사소송법에 따른 재판상 화해가 성립된 것으로 본다고 포괄적으로 규정할 뿐, 재판상화해의 효력이 미치는 범위에 대해 구체적으로 규정하고 있지 아니하므로, 명확성원칙에 위반된다.
나. 민주화보상법에 의한 보상금 등 지급결정에 동의하여 이를 수령한 경우 정신적 손해 등 민주화운동과 관련된 모든 손해에 대한 배상을 금지하는 것은 보상과 배상의 차이를 간과한 것이고, 민주화운동 관련자들은 보상금 등 지급결정에 동의할 당시 민주화운동과 관련된 모든 피해에 대한 일체의 손해배상이 금지됨을 정확히 인식할 수 없었음에도 불구하고 보상금 등 지급결정에 동의하였다는 이유만으로 일체의 손해에 대해서 재판상 화해 성립을 간주하는 것은 제청신청인들 및 청구인들의 재판청구권·국가배상청구권·행복추구권을 침해한다.
4. 적법요건에 관한 판단
가. 청구인 김○숙, 조○순, 김○철의 심판청구
나. 청구인 방○석, 정○순의 심판청구
헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판은 법률의 위헌 여부 심판의 제청신청이 기각된 때에 ‘그 신청을 한 당사자’가 청구할 수 있는바(헌법재판소법 제68조 제2항 본문), 기록에 의하면 2015헌바133 사건의 청구인들 중 청구인 방○석, 정○순이 당해 사건 법원에 위헌법률심판 제청신청한 사실을 인정할 자료가 없다.
다. 소결
사정이 이와 같다면, 청구인 김○숙, 조○순, 김○철의 심판청구는 재판의 전제성을 갖추지 못한 것으로서 모두 부적법하고, 청구인 방○석, 정○순의 심판청구는 당해 사건에서 심판대상조항에 대한 위헌법률심판 제청신청 절차를 거치지 아니한 당사자가 청구한 것으로서 모두 부적법하다.
5. 본안에 관한 판단
가. 쟁점의 정리
(1)심판대상조항 중 “민주화운동과 관련하여 입은 피해”의 의미 내용이 불분명하여 헌법상 명확성원칙에 위반되는지 여부가 문제된다.
또한 심판대상조항에서 위원회의 보상금 등의 지급결정에 동의한 때 재판상 화해의 성립을 간주하는 것은 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 제한하는 것이므로, 재판청구권 침해 여부도 문제된다.
그리고 심판대상조항에서 보상금 등의 지급결정에 동의한 때 민주화운동과 관련하여 입은 피해에 대해 재판상 화해의 성립을 간주하는 것은 향후 민주화운동과 관련된 국가배상청구를 제한하는 것이므로, 국가배상청구권 침해 여부도 문제된다.
(2)청구인들 및 제청법원은, 심판대상조항이 상대적으로 소득 수준이 낮은 관련자와 유족들을 소득 수준이 높은 관련자와 유족들에 비하여, 민주화보상법이 정하고 있는 권리를 적극적으로 행사한 관련자와 유족들을 그렇지 아니한 관련자나 유족들에 비하여 각각 불리하게 취급하고 있으므로 청구인들 및제청신청인들의 평등권을 침해하고, 그 밖에 행복추구권도 침해한다고 주장한다.
그러나 심판대상조항은 보상금 등의 지급결정에 동의하였는지 여부만을 재판상 화해 간주의 요건으로 정하고 있을 뿐 소득 수준에 따라 달리 취급하고 있지 않으므로, 이를 심판대상조항으로 인한 평등권 제한으로 보기 어렵고, 민주화보상법에 따라 보상금 등에 관한 권리를 행사한 결과 재판상 화해로 간주되어 불리하게 취급된다는 취지의 주장은 심판대상조항으로 인하여 재판청구권 및 국가배상청구권이 침해된다는 주장과 실질적으로 동일하다. 또한 헌법 제10조의 행복추구권은 포괄적인 자유권으로서 다른 구체적인 개별 기본권이 없을 경우에 보충적으로 적용될 수 있는 기본권에 불과하다.
그러므로 이 사건에서 심판대상조항과 가장 밀접하고 제한의 정도가 큰 주된 기본권인 재판청구권 및 국가배상청구권의 침해 여부를 판단하는 이상, 나머지 주장에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다.
나. 명확성원칙 위반 여부
(1) 쟁점 및 심사기준
명확성원칙은 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상 원칙인데, 명확성원칙을 요구하는 이유는 만일 법규범의 의미 내용이 불확실하다면 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행이 가능해지기 때문이다. 다만 법규범의 문언은 어느 정도 일반적·규범적 개념을 사용하지 않을 수 없기 때문에 기본적으로 최대한이 아닌 최소한의 명확성을 요구할 수밖에 없으므로, 법문언이 법관의 보충적 해석을 통해서 그 의미 내용을 확인할 수 있고 그러한 보충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없다면 명확성원칙에 반한다고 할 수 없다. 이 경우 법규범의 의미 내용은 법규범의 문언뿐만 아니라 입법목적, 입법연혁, 그리고 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로, 결국 당해 법률조항이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 의미 내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2014. 7. 24. 2012헌바104 ; 헌재 2015. 7. 30. 2014헌바298 등 참조).
(2) 판단
심판대상조항의 “보상금 등”은 민주화보상법상의 보상금·의료지원금·생활지원금을 의미하고(민주화보상법 제10조 제1항), “신청인”은 ‘민주화운동 관련자’ 또는 그 유족으로서 위원회에 보상금 등의 지급을 신청한 사람을 의미하며(민주화보상법 제10조 제1항), ‘민주화운동 관련자’(이하 ‘관련자’라 한다)란 민주화운동과 관련하여 사망하거나 행방불명된 사람, 민주화운동과 관련하여 상이를 입은 사람, 민주화운동으로 인하여 대통령령으로 정한 질병을 앓거나 그 후유증으로 사망한 것으로 인정되는 사람, 민주화운동을 이유로 유죄판결을 받거나 해직되거나 학사징계를 받은 사람을 말하고(민주화보상법 제2조 제2호), ‘유족’이란 관련자의 민법에 따른 재산상속인을 말한다(민주화보상법 제3조 제1항). 여기의 “민주화운동”은 1964년 3월 24일 이후 자유민주적 기본질서를 문란하게 하고 헌법에 보장된 국민의 기본권을 침해한 권위주의적 통치에 항거하여 헌법이 지향하는 이념 및 가치의 실현과 민주헌정질서의 확립에 기여하고 국민의 자유와 권리를 회복·신장시킨 활동을 말하며(민주화보상법 제2조 제1호), “피해”란 생명·신체·재산·명예 등에 손해 내지 손실을 입음을 의미하고(국립국어원 표준국어대사전 참조), “재판상 화해”란 당사자가 분쟁에 대해 상호 양보하여 합의한 결과를 법관의 면전에서 진술하는 행위에 확정판결과 같은 효력을 부여한 것을 의미한다(민사소송법 제220조, 제385조, 제386조 참조). 따라서 심판대상조항의 문언상 의미는 비교적 명확하다고 할 수 있다.
문제는 위에서 본 “민주화운동과 관련하여 입은 피해”에 공무원의 직무상 불법행위로 인한 정신적 손해까지 포함되는 것으로 파악할 수 있는지 하는 점이다.
민주화보상법은 민주화운동과 관련하여 희생된 자와 그 유족에 대하여 국가가 명예회복 및 보상을 행함으로써 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하고, 민주주의의 발전과 국민화합에 기여함을 목적으로 제정된 법으로서(제1조), 제10조 제1항은 “관련자 또는 그 유족으로서 이 법에 의한 보상금·의료지원금·생활지원금(이하 ‘보상금 등’이라 한다)을 지급받고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 관련증빙서류를 첨부하여 서면으로 위원회에 보상금 등의 지급을 신청하여야 한다.”라고 규정하고 있으며, 제14조 제1항은 “보상결정서 정본을 송달받은 신청인이 보상금 등을 지급받고자 할 때에는 지체 없이 그 결정에 대한 동의서를 첨부하여 위원회에 대하여 보상금 등의 지급을 청구하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제18조 제1항은 위원회가
보상결정·생활지원금지급결정·명예회복결정을 한 때에는 이를 신청인에게 통지하도록 규정하고 있으며, 제20조 제3호, 그에 따른 [별지 제10호 서식]은 위원회로부터 위와 같은 통지를 받은 신청인이 보상금 등의 지급을 받고자 하는 때에는 ‘보상결정에 동의하고 보상금 등의 지급을 청구한다는 취지’와 “신청인은 그 보상금 등을 받은 때에는 그 사건에 대하여 화해계약을 하는 것이며, 그 사건에 관하여 어떠한 방법으로도 다시 청구하지 않을 것임을 서약합니다.”라고 기재되어 있는 ‘동의 및 청구서’에 서명·날인하여 제출하도록 규정하고 있다.
한편 후술하는 바와 같이 민주화보상법은 보상이라는 용어를 사용하고 있으나, 민주화운동의 정의규정을 통하여 보상의 대상이 되는 행위의 불법성을 일정 부분 인정하고 있으므로(민주화보상법 제2조 제1호), 민주화보상법에 따라 지급되는 보상금 등에는 손실보상뿐만 아니라 손해배상의 성격도 포함되어 있는 점, 위에서 본 ‘동의 및 청구서’의 내용 등에 비추어 볼 때, 심판대상조항의 입법목적은 신청인이 보상금 등 지급결정에 동의한 때에는 재판상 화해와 같은 효력, 특히 기판력을 부여함으로써, 소송에 앞서 위원회의 보상금 등 지급결정절차를 통하여 이를 신속히 종결·이행시켜 신청인을 신속히 구제하고 보상금 등 지급결정에 안정성을 부여하는 데 있다고 할 것이다(대법원 2015. 1. 22. 선고 2012다204365 전원합의체 판결 참조).
위와 같은 민주화보상법의 입법취지, 관련 규정의 내용, 신청인이 작성·제출하는 ‘동의 및 청구서’의 기재 내용, 심판대상조항의 입법목적 등을 종합하여 보면, “민주화운동과 관련하여 입은 피해”는 공무원의 직무상 불법행위로 인한 정신적 손해를 포함하여 그가 보상금 등을 지급받은 민주화운동과 관련하여 입은 피해 일체를 의미하는 것임을 합리적으로 파악할 수 있고, 법원도 같은 취지로 해석하고 있다(대법원 2015. 1. 22. 선고 2012다204365 전원합의체 판결).
이상을 종합하여 보면, 심판대상조항의 의미 내용이 불명확하여 수범자의 예측가능성을 저해한다거나 법집행 당국의 자의적인 해석과 집행을 가능하게 한다고 보기는 어려우므로, 심판대상조항은 명확성원칙에 위반되지 아니한다.
다. 재판청구권 침해 여부
(1) 쟁점 및 심사기준
심판대상조항은 신청인이 위원회의 보상금 등 지급결정에 동의한 때 재판상 화해의 성립을 간주하는바, 재판상 화해에는 확정판결과 같은 효력이 있고
당사자 간에 기판력을 발생시켜 특별한 사정이 없는 한 당사자는 향후 재판절차에서 그 화해의 취지에 반하는 주장을 할 수 없게 되므로(대법원 1962. 2. 15. 선고 4294민상914 전원합의체 판결; 대법원 2012. 4. 12. 선고 2011다109357 판결 등 참조), 결국 신청인의 법관에 의하여 재판을 받을 권리를 제한한다.
그런데 헌법 제27조 제1항에서 “모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다.”라고 규정하여 법관에 의하여 재판을 받을 권리를 보장하고 있는바, 이러한 재판청구권의 실현은 재판권을 행사하는 법원의 조직과 소송절차에 관한 입법에 의존하고 있기 때문에 입법자에 의한 구체적 형성이 불가피하므로, 입법자는 소송요건과 관련하여 소송의 주체·방식·절차·시기·비용 등에 관하여 규율할 수 있다. 그러나 헌법 제27조 제1항은 권리구제절차에 관한 구체적 형성을 완전히 입법자의 형성권에 맡기지는 않는다. 입법자가 단지 법원에 제소할 수 있는 형식적인 권리나 이론적인 가능성만을 제공할 뿐, 권리구제의 실효성이 보장되지 않는다면 권리구제절차의 개설은 사실상 무의미할 수 있기 때문이다. 그러므로 재판청구권은 법적 분쟁의 해결을 가능하게 하는 적어도 한번의 권리구제절차가 개설될 것을 요청할 뿐만 아니라, 그를 넘어서 소송절차의 형성에 있어서 실효성 있는 권리보호를 제공하기 위하여 그에 필요한 절차적 요건을 갖출 것을 요청한다. 비록 재판절차가 국민에게 개설되어 있다 하더라도, 절차적 규정들에 의하여 법원에의 접근이 합리적인 이유로 정당화될 수 없는 방법으로 어렵게 된다면, 재판청구권은 사실상 형해화될 수 있으므로, 바로 여기에 입법형성권의 한계가 있다(헌재 1992. 6. 26. 90헌바25 ; 헌재 2009. 4. 30. 2006헌마1322 참조).
(2) 판단
민주화보상법은 관련자 및 그 유족에 대한 명예회복과 보상금 등을 심의·결정하기 위하여 국무총리 소속으로 위원회를 두면서, 민주화운동에 대한 경험이나 학식이 풍부한 사람 중에서 국회의장이 추천한 사람 3명과 대법원장이 추천한 사람 3명을 포함하여 총 9명의 위원으로 구성하고, 대통령이 위원을 임명하며(민주화보상법 제4조 제1항, 제5조 제1항, 제2항, 같은 법 시행령 제4조 제1항), 위원장이 되기 위해 혹은 연임을 위해 사회적 분위기에 편승하거나 본인의 소신에 반하는 결정을 하는 것을 방지하기 위하여 위원장은 위원 중에서 호선하고, 위원장과 위원의 임기를 2년으로 정하되 한 차례만 연임할 수 있도록 규정하고 있으며(민주화보상법 제5조 제2항, 제3항), 국무총리의 위원회에 대한 지휘·감독권이나 위원에 대한 징계권 등에 관한 규정을 두고 있지 아니
하는 등 위원회의 구성 및 활동에 있어 중립성과 독립성을 보장하고 있다.
또한 민주화보상법은 위원회에 상정될 안건에 대한 분석·정리 및 보완이나 그 밖에 필요한 산하의 연구·검토 등의 업무를 하는 상임조사위원 1명을 두어야 하고(민주화보상법 제5조 제4항, 같은 법 시행령 제5조의5 제3항), 위원회에 다양한 분과위원회(관련자 및 유족여부심사분과위원회,장해등급판정분과위원회,명예회복추진분과위원회,생활지원금지급심사분과위원회, 국가기념사업 및 추모사업지원분과위원회)를 설치하면서, 각 분과위원회의 위원은 민주화운동에 대한 경험이나 학식이 풍부한 자 또는 전문의 자격을 갖춘 자등으로 구성되도록 규정하고 있는 등(민주화보상법 시행령 제7조 제1항, 제2항, 제3항) 심의절차의 전문성과공정성을 제고하기 위한 장치를 마련하고 있다.
그리고 민주화보상법은 위원회가 결정한 보상금 등의 지급 여부와 금액에 대해 다투고자 하는 신청인은 위원회의 결정서를 송달받은 날부터 30일 이내에 위원회에 재심의를 신청할 수 있고, 결정서 정본 또는 재심의결정서 정본을 송달받은 날부터 60일 이내에 소송을 제기할 수 있도록 규정하고 있어(민주화보상법 제13조, 제17조), 신청인이 충분히 생각하고 검토할 시간을 보장하고 있으며, 재심의 신청 및 소송 제기 절차를 통해 위원회의 결정에 대한 동의 또는 불복 여부를 신청인이 자유롭게 선택하도록 규정하는 한편, 보상결정서 정본을 송달받은 신청인이 보상금 등을 지급받고자 할 때에는 지체 없이 그 결정에 대한 동의서를 첨부하여 위원회에 보상금 등의 지급을 청구하도록 하면서(민주화보상법 제14조), 그 과정에서 위원회의 보상금 등 지급결정에 동의할 경우 더 이상 민주화운동과 관련한 피해의 배상을 청구할 수 없다는 점도 ‘동의 및 청구서’를 통하여 신청인에게 고지하도록 규정하고 있다(민주화보상법 시행령 제20조 제3호, 별지 제10호 서식).
위와 같이 민주화보상법은 위원회의 중립성·독립성을 보장하고 있고, 심의절차에 전문성·공정성을 제고하고 있으며, 신청인에게 지급결정 동의의 법적효과를 안내하면서 검토할 시간을 보장하여 이를 통해 그 동의 여부를 자유롭게 선택하도록 하고 있으므로, 심판대상조항이 입법형성권의 한계를 일탈하여 재판청구권을 침해한다고 볼 수도 없다.
라. 국가배상청구권 침해 여부
(1) 쟁점 및 심사기준
에서 국가배상청구권을 별도로 규정함으로써, 공무원의 직무상 불법행위로 손해를 받은 경우 국민이 국가에 대해 재산적·정신적 손해에 대한 정당한 배상을 청구할 수 있는 권리를 특별히 보장하고 있다. 이러한 국가배상청구권은 일반적인 재산권으로서의 보호 필요성뿐만 아니라, 공무원의 직무상 불법행위로 인한 국민의 손해를 사후적으로 구제함으로써 관련 기본권의 보호를 강화하는 데 그 목적이 있다.
심판대상조항은 신청인이 위원회의 보상금 등 지급결정에 동의한 때 민주화운동과 관련하여 입은 피해 일체에 대해 재판상 화해가 성립된 것으로 간주함으로써, 향후 민주화운동과 관련된 모든 손해에 대한 국가배상청구권 행사를 금지하고 있는바, 이는 국가배상청구권의 내용을 구체적으로 형성하는 것이 아니라, 국가배상법의 제정을 통해 이미 형성된 국가배상청구권의 행사를 제한하는 것에 해당한다. 그러므로 심판대상조항의 국가배상청구권 침해 여부를 판단함에 있어서는, 심판대상조항이 기본권 제한 입법의 한계인 헌법 제37조 제2항을 준수하였는지 여부, 즉 과잉금지원칙을 준수하고 있는지 여부를 살펴보아야 한다.
(2) 판단
(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
민주화보상법은 2000. 1. 12. 법률 제6123호로 제정되었다. 국회 행정자치위원회는 새정치국민회의 유선호 의원 외 104인의 1999. 7. 8.자 ‘민주화운동관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률안(의안번호 152023)’과신한국당 이신범 의원 외 30인의 1998. 7. 30.자 ‘민주화운동관련자의 명예회복 및 예우 등에 관한 법률안(의안번호 151106)’을 함께 심의한 결과, 두 법률안 모두 그 내용이 민주화운동과 관련하여 희생된 자에 대한 명예회복·보상·예우 등을 정하고 있는 공통점이 있다고 보아 이를 모두 폐기하는 대신, 그 내용을 수용·조정한 대안을 제출하기로 하였다. 이에 행정자치위원장의 1999. 12. 17.자 ‘민주화운동관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률안(대안, 의안번호 152497)’이 제출되어 1999. 12. 28. 여·야의 합의에 따라 만장일치의 의견으로 국회 본회의에서 심의·의결됨으로써 민주화보상법이 제정되었다.
국회 본회의에서 제안설명된 위 대안의 골자는 다음과 같다(1999. 12. 28.자 제209회 국회본회의회의록 참조).
『첫째,민주화운동이라함은3선개헌안발의일인 1969. 8. 7. 이후 자유민주적 기본질서를 문란하게 하고 헌법에 보장된 국민의 기본권을 침해한 권위주
의적 통치에 항거하여 민주 헌정질서의 확립에 기여하고 국민의 자유와 권리를 회복·신장시킨 활동을 말하는 것으로 정의한다. 둘째, 민주화운동 관련자라 함은 민주화운동과 관련하여 사망하거나 행방불명된 자, 민주화운동과 관련하여 상이를 입은 자, 민주화운동으로 인해 대통령령이 정하는 질병을 앓거나 그 후유증으로 사망한 것으로 인정되는 자, 민주화운동을 이유로 유죄판결·해직 또는 학사징계를 받은 자 중 위원회에서 이 법에 의한 적용을 받도록 결정된 자를 말한다. 셋째, 민주화운동 관련자 및 그 유족에 대하여 보상금, 의료지원금, 생활지원금을 지급한다. 넷째, 민주화운동 관련자 및 그 유족에 대한 명예회복과 보상 등을 심의·의결하기 위하여 국무총리 소속하에 위원회를 두도록 한다. 다섯째, 정부는 민주화운동 정신을 계승하는 기념사업을 추진하고 민주화운동 관련자 추모단체 등에 대해 재정지원을 할 수 있도록 한다.』
이러한 경위에 따라 제정된 민주화보상법은, 자신의 생명·신체에 대한 위험 등을 감수하고 헌법에 보장된 국민의 기본권을 침해한 권위주의적 통치에 항거함으로써, 민주헌정질서의 확립에 기여하고 현재 우리가 보장받고 있는 자유와 권리를 회복·신장시킨 사람과 그 유족에 대한 국가의 보상 의무를 회피하는 것이 부당하다는 사회적 공감대에 근거하여 제정된 것으로서, 관련자에 대한 적절한 명예회복 및 보상이 국민통합을 이끌어내고 올바른 역사관을 확립함으로써 사회 정의를 실현하는 첫 걸음이라는 인식 하에 여·야의 합의에 따라 이루어진 입법적 결단이다. 이에 민주화보상법 제1조는 “민주화운동과 관련하여 희생된 자와 그 유족에 대하여 국가가 명예회복 및 보상을 행함으로써 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하고, 민주주의의 발전과 국민화합에 기여함을 목적으로 한다.”라고 규정하고 있다.
이러한 맥락에서 제정된 심판대상조항은, 앞서 본 바와 같이 민주화운동을 위해 희생을 감수한 관련자와 그 유족에 대한 적절한 명예회복 및 보상이 사회 정의를 실현하는 첫 걸음이란 전제에서, 관련자와 그 유족이 위원회의 지급결정에 동의하여 적절한 보상을 받은 경우 보상금 등 지급절차를 신속하게 이행·종결시킴으로써 이들을 신속히 구제하고 보상금 등 지급결정에 안정성을 부여하기 위하여 도입된 것이므로, 그 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성은 인정된다.
(나) 침해의 최소성
화해가 성립된 것으로 간주하도록 규정하고 있다. 그런데 ‘피해’란 적법한 행위로 발생한 ‘손실’과 위법한 행위로 발생한 ‘손해’를 모두 포함하는 포괄적인 개념에 해당하는바, 민주화보상법은 ‘보상’이라는 용어를 사용하고 있으나, 제2조 제1호에서 민주화운동을 “1964년 3월 24일 이후 자유민주적 기본질서를 문란하게 하고 헌법에 보장된 국민의 기본권을 침해한 권위주의적 통치에 항거하여 헌법이 지향하는 이념 및 가치의 실현과 민주헌정질서의 확립에 기여하고 국민의 자유와 권리를 회복·신장시킨 활동”으로 정의함으로써, 보상의 대상이 되는 행위의 불법성을 일정 부분 인정하고 있으므로, 민주화보상법에 따라 지급되는 보상금 등에는 손실 전보를 의미하는 ‘보상’의 성격뿐만 아니라 손해 전보를 의미하는 ‘배상’의 성격도 포함되어 있다고 봄이 상당하다.
한편 민주화보상법상 ‘보상금 등’은 보상금·의료지원금·생활지원금으로 구성된다. 그 중 보상금은 ‘민주화운동과 관련하여 사망 또는 행방불명된 사람의 유족’에게는 그 사망 시 또는 행방불명 시를 기준으로 그 당시의 월급액·월실수입액·평균임금에 장래의 취업가능기간을 곱한 금액에서 중간이자를 뺀 금액에 보상결정 시까지의 법정이율에 따른 이자를 더한 금액으로, ‘민주화운동과 관련하여 상이를 입은 사람 또는 그 유족’에게는 요양기간 동안의 월급액·월실수입액·평균임금의 수입손실액, 신체에 장해가 있는 경우 상이를 입을 당시의 월급액·월실수입액·평균임금에 노동력 상실률 및 장래의 취업가능기간을 곱한 금액에서 중간이자를 뺀 금액에 보상결정 시까지의 법정이율에 따른 이자를 더한 금액으로 각 지급된다(민주화보상법 제7조, 제7조의2, 같은 법 시행령 제9조, 제10조, 제11조, 제11조의2). 또한 의료지원금은 ‘민주화운동과 관련하여 상이를 입은 사람’에게는 그 사람이 이미 지급한 치료비 금액으로 지급되고, 그 사람 중 ‘상이로 인하여 계속 치료가 필요하거나 상시 보호 또는 보장구 사용이 필요한 사람’에게는 향후 치료비, 개호비, 보장구 구입비에서 중간이자를 공제한 금액으로 산정된 금액으로 지급되며(민주화보상법 제8조, 같은 법 시행령 제12조), 생활지원금은 ‘민주화운동을 이유로 30일 이상 구금된 사람, 민주화운동과 관련하여 상이를 입었으나 장해보상을 받지 못한 사람, 민주화운동을 이유로 해직된 사람으로 재직기간이 1년 이상인 사람’에게 해당 구금일수에 최저생계비를 곱한 금액 등으로 산정된 금액으로 지급된다(민주화보상법 제9조, 같은 법 시행령 제12조의2).
어 보면, 보상금은 소극적 손해 내지 손실에 대한 배·보상에 상응하고, 의료지원금은 적극적 손해 내지 손실에 대한 배·보상에 상응하며, 생활지원금은 소극적 손해 내지 손실에 대한 배·보상 또는 사회보장적 목적으로 지급되는 금원에 해당한다고 봄이 상당하다.
2) 위에서 본 바와 같이 심판대상조항의 민주화운동과 관련하여 입은 ‘피해’는 적법행위로 발생한 ‘손실’과 불법행위로 발생한 ‘손해’를 모두 포함하는 개념이고, 불법행위로 인한 손해배상청구의 소송물은 일반적으로 적극적·소극적·정신적 손해에 대한 배상청구로 분류되는바, 심판대상조항이 침해의 최소성에 위반되는지 여부에 대하여 적극적·소극적 손해에 관한 부분과 정신적 손해에 관한 부분으로 나누어 판단하기로 한다.
3) 먼저 심판대상조항 중 적극적·소극적 손해에 관한 부분이 침해의 최소성에 위반되는지 여부에 대하여 본다.
앞서 본 바와 같이 심판대상조항은 민주화운동을 위해 희생을 감수한 관련자와 그 유족에 대한 적절한 명예회복 및 보상(배상의 성격을 포함)이 사회 정의를 실현하는 첫 걸음이란 전제에서, 관련자와 그 유족이 위원회의 지급결정에 동의하여 적절한 보상을 받은 경우 민주화운동과 관련하여 입은 피해 전부에 대해 재판상 화해의 효력을 부여하여 보상금 등 지급절차를 신속하게 이행·종결시킴으로써, 관련자와 그 유족을 신속히 구제하고 보상금 등 지급결정에 안정성을 부여하기 위하여 도입된 것이다. 또한 민주화보상법상 보상금은 소극적 손해 내지 손실의 배·보상에 상응하고, 의료지원금은 적극적 손해 내지 손실의 배·보상에 상응하며, 생활지원금은 소극적 손해 내지 손실의 배·보상 또는 사회보장적 목적으로 지급되는 금원에 해당함도 앞서 본 바와 같다.
그런데 관련자와 그 유족이 위원회의 보상금 등 지급결정에 동의하여 일단 적극적·소극적 손해에 상응하는 보상금 등을 지급받은 후 다시 동일한 내용의 적극적·소극적 손해에 대해 배상청구하는 것을 허용한다면, 동일한 사실관계와 손해를 바탕으로 먼저 위원회에 보상금 등 지급신청을 하여 적절한 보상을 받았음에도 불구하고 다시 법원에 국가배상청구를 할 수 있게 함으로써, 동일한 손해에 대한 구제절차가 중복된다.
민주화운동과 관련하여 피해를 입은 관련자와 그 유족은 각자가 지급받을 수 있는 대략적인 보상액을 토대로 민주화보상법에 따른 보상금 등 지급신청이라는 간이하고 일의적인 절차로 보상금 등을 지급받을 것인지, 아니면 상당한 시간·비용의 투입과 결과의 불확실성을 감수하더라도 국가를 상대로 손해배상을 청구할 것인지를 스스로 선택할 수 있는 것이다. 한편 관련자와 그 유족은 보상금 등 지급신청을 한 경우라도 결정된 보상금 등의 액수가 민주화운동으로 인한 피해를 보상함에 부족하다고 판단되는 경우 위원회의 보상금 등 지급결정에 동의하지 않음으로써 심판대상조항의 적용을 배제할 수 있다. 이러한 사정들에 비추어 볼 때, 위원회의 보상금 등 지급결정에 동의하여 적극적·소극적 손해에 상응하는 보상금 등을 지급받은 후 다시 동일한 내용의 적극적·소극적 손해에 대해 배상청구하는 것을 허용하는 것은, 관련자와 그 유족에 대한 적절한 명예회복 및 보상이 사회 정의를 실현하는 첫 걸음이란 전제에서, 보상금 등 지급절차를 신속하게 이행·종결시킴으로써 관련자와 그 유족을 신속히 구제하고 보상금 등 지급결정에 안정성을 부여하고자 하는 심판대상조항의 입법목적에 정면으로 배치될 수도 있다.
이상을 종합하여 보면, 위원회가 지급결정한 보상금 등이 일응 해당 손해에 대한 적절한 배상에 해당된다고 판단하여 이에 동의하고 보상금 등을 수령한 경우, 보상금 등의 성격과 중첩되는 적극적·소극적 손해에 대한 국가배상청구권의 추가적 행사를 금지하는 것이 손해배상청구권에 대한 지나치게 과도한 제한으로서 침해의 최소성에 위반된다고 보기는 어렵다.
4) 다음 심판대상조항 중 정신적 손해에 관한 부분이 침해의 최소성에 위반되는지 여부에 대하여 본다.
민주화보상법 및 같은 법 시행령의 관련조항을 살펴보더라도 정신적 손해 배상에 상응하는 항목은 존재하지 아니하고, 위원회가 보상금·의료지원금·생활지원금 항목을 산정함에 있어 정신적 손해를 고려할 수 있다는 내용도 발견되지 아니한다. 즉 보상금 등의 산정에 있어 적극적·소극적 손해에 대한 배상은 고려되고 있음에 반하여 정신적 손해에 대한 배상은 전혀 고려되고 있지 않고 있으므로, 그러한 내용의 보상금 등의 지급만으로 정신적 손해에 대한 적절한 배상이 이루어졌다고 보기는 어렵다.
그럼에도 불구하고 심판대상조항은 정신적 손해를 비롯한 피해 일체에 대해 재판상 화해가 성립한 것으로 간주하고 있는바, 정신적 손해에 대해 적절한 배상이 이루어지지 않은 상태에서, 적극적·소극적 손해의 배상에 상응하는
보상금 등 지급결정에 동의하였다는 사정만으로 정신적 손해에 대한 국가배상청구마저 금지하는 것은, 국가배상청구권에 대한 과도한 제한일 뿐만 아니라, 해당 손해에 대한 적절한 배상이 이루어졌음을 전제로 하여 국가배상청구권 행사를 제한하려 한 입법목적에도 부합하지 않는다.
이상을 종합하여 보면, 심판대상조항 중 보상금 등의 성격과 중첩되지 않는 정신적 손해에 대한 국가배상청구권의 행사까지 금지하는 것은 국가배상청구권에 대한 지나치게 과도한 제한에 해당하여 침해의 최소성에 위반된다.
(다) 법익의 균형성
1) 민주화보상법은 보상금 등 산정에 있어 관련자의 적극적·소극적 손해에 대한 배상을 반영하고 있으므로, 이에 상응하는 보상금 등을 지급한 다음 적극적·소극적 손해에 대한 추가적인 배상청구를 금지하는 것은 관련자의 신속한 구제와 지급결정에 안정성 부여라는 공익에 기여하기 위한 것인 반면, 이러한 경우에 제한되는 사익은 그 차액만큼을 배상받지 못한다는 것이다. 그런데 이는 관련자와 그 유족이 보상금 등 지급절차의 신속·편리성과 소송절차의 시간·비용·불확실성을 숙고·형량한 결과 보상금 등 지급절차를 선택함으로써 발생한 것이므로, 그로 인해 제한되는 사익이 달성하려는 공익보다 더 크다고 보기는 어렵다. 그러므로 심판대상조항 중 적극적·소극적 손해에 관한 부분은 법익의 균형성에도 위반되지 않는다.
2) 그러나 민주화보상법은 보상금 등 산정에 있어 정신적 손해에 대한 배상을 전혀 반영하지 않고 있으므로, 이와 무관한 보상금 등을 지급한 다음 정신적 손해에 대한 배상청구마저 금지하는 것은 적절한 손배배상을 전제로 한 관련자의 신속한 구제와 지급결정에 안정성 부여라는 공익에 부합하지 않음에 반하여, 그로 인해 제한되는 사익은 공무원의 직무상 불법행위로 인하여 유죄판결을 받거나 해직되는 등으로 입은 정신적 고통에 대해 적절한 배상을 받지 않았음에도 불구하고 그에 대한 손해배상청구권이 박탈된다는 것으로서, 달성할 수 있는 공익에 비하여 사익 제한의 정도가 지나치게 크다. 그러므로 심판
대상조항 중 정신적 손해에 관한 부분은 법익의 균형성에도 위반된다.
(3) 소결
따라서 심판대상조항의 ‘민주화운동과 관련하여 입은 피해’ 중 적극적·소극적 손해에 관한 부분은 과잉금지원칙에 위반되지 아니하나, 정신적 손해에 관한 부분은 과잉금지원칙에 위반되어 관련자와 그 유족의 국가배상청구권을 침해한다.
6. 결 론
그렇다면 청구인 김○숙, 조○순, 김○철, 방○석, 정○순의 심판청구는 모두 부적법하여 각하하고, 심판대상조항의 ‘민주화운동과 관련하여 입은 피해’ 중 불법행위로 인한 정신적 손해에 관한 부분은 헌법에 위반되므로 주문과 같이 결정한다.
이 결정은 아래 7.과 같은 재판관 김창종, 재판관 조용호의 심판대상조항에 대한 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.
7. 재판관 김창종, 재판관 조용호의 심판대상조항에 대한 반대의견
우리는 법정의견과 달리 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 재판청구권을 침해하는지 여부만을 판단하면 되고, 설령 법정의견과 같이 국가배상청구권을 침해하는지 여부에 관하여 나아가 판단하더라도 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 국가배상청구권을 침해하는 것은 아니라고 생각하므로, 다음과 같이 그 이유를 밝힌다.
가. 심판대상조항에 대한 위헌성 판단의 대전제
(1) 민주화보상법의 성격
민주화보상법의 입법경위는 법정의견이 위에서 설시한 바와 같다[5. 라. (2) (가) 참조]. 민주화보상법은 과거 민주화운동 과정에서 국가에 의하여 자행된 위법한 공권력의 행사로 인한 부당한 피해를 염두에 두고, 그에 대한 명예회복 및 보상을 통하여 민주화운동으로 희생된 관련자 등의 피해와 관련된 문제를 일괄 해결하기 위해 제정된 것이다. 민주화보상법은 그 법률이 제정될 무렵에는 관련자 등이 민주화운동과 관련하여 입은 손해에 대한 국가배상청구권이 이미 모두 소멸시효가 완성되었다는 전제에서, 그 시효 완성 여부에 상관없이 민주화운동과 관련하여 입은 피해를 보상금·의료지원금·생활지원금 항목으로 보상·지원해주는 대신, 관련자 등의 동의 절차와 그에 따르는 재판상 화해 성립 간주를 통해 불행한 과거사를 청산하고 국민화합에 기여함에 그 입법취지가 있다.
민주화보상법에 따라 지급되는 보상금 등의 수급권은 전통적 의미의 국가배상청구권과는 달리 위 법률에 의하여 비로소 인정된 권리로서 그 수급권에 관한 구체적인 사항을 정하는 것은 입법자의 광범위한 입법형성의 영역에 속한다. 따라서 위와 같이 전통적인 손해배상법 이론을 뛰어넘는 특별법으로 제정된 민주화보상법은 국가배상법과는 별도로 민주화운동 과정에서 국가에 의하여 자행된 위법한 공권력의 행사로 인한 부당한 피해를 입은 관련자 등을구제하고자 입법정책적인 차원에서 제정된 것으로, 일응 헌법상 국가배상제도의 정신에 부합하게 새로운 국가배상청구권 등을 형성하고 있는 것으로 보인다.
(2) 심판대상조항의 입법취지 및 그 적용범위
심판대상조항은 관련자 등이 보상금 등 지급결정에 동의하여 적절한 보상을 받은 경우에는 재판상 화해와 같은 효력, 특히 기판력을 부여함으로써 소송에 앞서 보상심의위원회의 보상금 등 지급결정절차를 신속하게종결·이행시켜 이들을 신속히 구제하고 보상금 등 지급결정에 안정성을 부여하기 위한 것이다(대법원 2015.1. 22. 선고 2012다204365 전원합의체 판결 참조). 또한 보상금을 지급하기로 한 입법 당시 관련자 등의 손해배상청구권은 모두 시효 소멸되었다는 전제에서 재판상 화해 간주 조항을 함께 규정하여, 이러한 보상금의 지급이 국가의 소멸시효 항변 포기 등으로 취급되지 않도록 함으로써 불행한 과거사를 청산하고 미래로 나아가겠다는 목적도 있다.
심판대상조항의 ‘보상금 등’은 민주화보상법 제7조의 보상금, 제8조의 의료지원금, 제9조의 생활지원금을 모두 포함하는 것으로, 관련자가 위 세 가지 중 어느 하나라도 그 지급결정에 동의하고 이를 수령한 경우에는 민주화운동과 관련하여 입은 피해에 대하여 재판상 화해가 성립된 것으로 본다. 위원회는 신청인에 대하여 명예회복결정이나 보상금 등 지급결정을 하면서, 결정이유에 신청인을 관련자로 인정하게 된 사유를 기재하여야 하는데, 기재된 사유로 인하여 발생한 피해, 그 내용과 연장선상에 있거나 연결되어 있다고 볼 수 있는 일체의 피해에 대해서 재판상 화해의 효력이 미친다(대법원 2014. 3. 13. 선고 2012다45603 판결 참조). 민주화운동을 이유로 유죄판결을 선고받았다는 사유
로 관련자로 인정된 사람이 보상금 등 지급결정에 동의한 이후에, 관련자 인정의 근거가 되었던 유죄판결에 대한 재심절차가 진행되어 무죄판결이 확정된 경우에도, 재판상 화해의 효력이 미치는 범위가 제한되거나 달라지지 아니한다(대법원 2015. 1. 22. 선고 2012다204365 전원합의체 판결).
심판대상조항에 따른 재판상 화해의 효력이 미치는 구체적인 범위와 관련하여 견해의 다툼이 있으나, 앞에서 본 바와 같은 민주화보상법의 입법경위와 입법취지, 이미 시효소멸된 국가배상청구권을 부활시켜 그 손해를 배상하는 외에 손실보상 또는 사회보장적 성격까지 가미하여 특별법의 형식으로 보상금 등의 지급결정절차를 마련한 민주화보상법의 체계, ‘민주화운동과 관련하여 입은 피해’라고 하여 민주화운동과 관련하여 입은 손실·손해 등 그 피해의 범위를 제한하지 아니한 심판대상조항의 문언(이 점에서도 민주화보상법은 전통적인 손해배상법 체계에서의 손해 3분설에 따라 손해의 개념을 상정한 것은 아니다), 민주화운동과 관련된 보상절차를 신속하게 종결·이행시키고 위원회의 보상금 등 지급결정에 안정성을 부여하고자 하는 심판대상조항의 입법목적 등을 종합하여 보면, 심판대상조항의 ‘민주화운동과 관련하여 입은 피해’는 공무원의 직무상 불법행위로 인한 정신적 손해를 포함하여 그가 보상금 등을 지급받은 ‘민주화운동과 관련하여 입은 피해 일체’를 의미한다(대법원 2014. 3. 13. 선고 2012다45603 판결; 2015. 1. 22. 선고 2012다204365 전원합의체 판결). 이 점은 법정의견도 견해를 같이 하고 있다.
나. 국가배상청구권 침해 여부
(1) 관련 선례 및 재판청구권 침해 여부
헌법재판소는 심판대상조항과 같은 ‘재판상 화해 간주 조항’의 위헌성 여부를 판단함에 있어 그 피침해기본권을 모두 ‘재판청구권’으로 보아 왔다. 즉, 구 국가배상법 제16조의 재판상 화해조항(헌재 1995. 5. 25. 91헌가7 ), ‘특수임무수행자 보상에 관한 법률’ 제17조의2의 재판상 화해조항(헌재 2009. 4. 30. 2006헌마1322 ; 헌재 2011. 2. 24. 2010헌바199 ), ‘4·16 세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법’ 제16조의 재판상 화해조항(헌재 2017. 6. 29. 2015헌마654 ) 등의 경우가 그것이다.
따라서 심판대상조항이 신청인의 법관에 의하여 재판을 받을 권리를 제한하지만, 민주화보상법이 위원회의 중립성·독립성을 보장하고 있고, 심의절차에 전문성·공정성을 제고하고 있으며, 신청인에게 지급결정 동의의 법적 효과를 안내하면서 검토할 시간을 보장하여 이를 통해 그 동의 여부를 자유롭게 선택
하도록 하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 심판대상조항이 입법형성권의 한계를 일탈하여 재판청구권을 침해한다고 볼 수 없다고 하는 점은 법정의견과 견해를 같이 한다.
(2) 국가배상청구권 침해 여부
법정의견은, 심판대상조항이 신청인이 위원회의 보상금 등 지급결정에 동의한 때 민주화운동과 관련하여 입은 피해 일체에 대해 재판상 화해가 성립된 것으로 간주함으로써, 향후 민주화운동과 관련된 모든 손해에 관한 국가배상청구권 행사를 제한한다고 보고, 나아가 심판대상조항이 과잉금지원칙을 준수하고 있는지 여부에 대하여 판단하고 있다.
그러나 심판대상조항은 보상금 등 지급결정에 동의한 때에는 민주화운동과 관련하여 입은 피해에 대하여 민사소송법에 따른 재판상 화해가 성립된 것으로 본다고 규정하고 있을 뿐, 심판대상조항에서 관련자나 유족들이 국가배상청구를 할 수 있는 기회 자체를 박탈하는 것은 아니며, 가사 위원회의 보상금 등 지급결정에 동의한 후에 국가를 상대로 손해배상을 청구하면 그 권리보호이익이 부정되어 각하된다고 할지라도, 이는 심판대상조항으로 인하여 당사자 사이에 기판력이 발생함으로 인해 나타난 사실상의 결과이지, 심판대상조항이 국가배상청구권을 직접 제한하는 것은 아니다. 나아가 재판청구권은 공권력이나 사인에 의해서 기본권이 침해당하거나 침해당할 위험에 처해 있을 경우 그에 대한 구제 또는 예방을 요청할 수 있는 권리라는점에서 다른 기본권을 보장하기 위한 기본권으로서의 성격을 가지고 있는데(헌재 2011. 6. 30. 2009헌바430 ),심판대상조항에 의하여 국가배상청구권이 제한되는 것처럼 보인다고 하더라도 이는 재판청구권의 행사를 통하여 달성하고자 하는 권리에 대한 간접적인 제한에 불과한 것으로, 재판청구권 침해 주장과 내용상 동일하거나 재판청구권 침해 여부를 판단함에 있어 충분히 고려된다고 할 것인바, 국가배상청구권 제한 여부를 따로 판단할 실익도 없다.
우리 재판소의 선례 역시 이와 같은 입장에서, 재판상 화해조항의 목적이 분명하게 국가배상청구권의 재판상 행사를 제한하고 있는 구 국가배상법 제16조의 위헌 여부를 판단함에 있어서도 재판청구권 침해 여부만을 판단하였고(헌재 1995. 5. 25. 91헌가7 참조), 특히 ‘4·16 세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법’ 제16조의 재판상 화해조항으로 인하여 국가배상청구권도 침해된다는 청구인들의 주장에 대하여, 이는 위 조항에 의하여 재판상 화해가 성립된 것으로 간주됨으로써 배상금 등 지급결정을 더 이상 다툴 수 없는 것에
대한 위헌 주장으로 재판청구권 침해 주장과 내용상 동일하다는 이유에서 재판관 전원의 일치된 의견으로 국가배상청구권 침해 여부에 대하여는 나아가 판단하지 아니한 바 있음(헌재 2017. 6. 29. 2015헌마654 참조)에도 불구하고, 이 사건에서는 법정의견이 왜 종전의 선례와 다르게 국가배상청구권을 침해하는지 여부에 대하여 나아가 판단하는지 특별한 설명이 없어 납득하기 어렵다.
만약 심판대상조항에 의한 국가배상청구권의 내용 형성 자체를 문제삼는다면, 이는 이미 존속하는 국가배상청구권의 실현을 위한 재판청구권의 침해 여부와 별개로 판단할 여지가 있으며, 이때 심사기준은 헌법상 국가배상제도의 정신에 부합하게 국가배상청구권을 형성하였는지, 즉 입법형성권의 자의적 행사로서 국가배상청구권을 침해하는지 여부가 될 것이다. 그러나 법정의견은, 위와 같은 국가배상청구권의 내용 형성으로 인한 기본권 침해 여부가 쟁점이 아니라 국가배상청구권의 행사의 제한으로 인한 기본권 침해 여부가 쟁점임을 명시하고 있으며, 심판대상조항으로 인하여 국가배상청구권의 행사·실현을 보장하기 위한 기본권인 재판청구권은 침해되지 않지만, 국가배상청구권의 행사·실현에 대한 제한이 과도하여 국가배상청구권은 침해된다는 이해하기 어려운 결론에 이르고 있다.
다. 예비적 판단
백보를 양보하여 심판대상조항이 국가배상청구권을 제한한다고 하더라도, 우리는 법정의견과 달리 심판대상조항이 과잉금지 원칙을 위반하여 국가배상청구권을 침해한다고 생각하지 아니한다. 그 이유는 다음과 같다.
(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적정성
심판대상조항의 입법목적의 정당성과 수단의 적정성이 인정된다는 점은 법정의견과 같다.
(2) 침해의 최소성
(가) 심판대상조항에 따라 재판상 화해로 간주되면 지급결정에 동의한 관련자 등은 더 이상 민주화운동과 관련하여 입은 피해에 대해 국가를 상대로 손해배상을 청구할 수 없게 되므로, 심판대상조항으로 인해 국가배상청구권이 제한되는 측면이 있다.
그런데 민주화보상법은, 관련자 등이 위원회에 보상금 등의 지급을 신청하도록 하고(제10조), 위원회는 그 지급신청을 받은 날부터 90일 이내에 그 지급 여부와 금액을 결정하여 이를 30일 이내에 신청인에게 송달하도록 하며(제11조, 제12조), 신청인이 위원회의 결정에 이의가 있는 경우 그 송달일로부터 30
일 이내에 위원회에 재심의를 신청할 수 있고(제13조), 일정한 경우 민주화보상법에 따른 보상금 등의 지급에 관해 소송을 제기할 수 있도록 정하고 있다(제17조).
한편, 이러한 과정에서 위원회가 결정한 보상금 등을 지급받고자 하는 경우 신청인은 그 결정에 대한 동의서를 첨부하여 위원회에 보상금 등의 지급을 청구해야 하는데(제14조), 그 과정에서 신청인은 보상결정에 동의하고 보상금 등의 지급을 청구한다는 취지가 기재되어 있는 ‘동의 및 청구서’에 인감증명서 등을 첨부하여 위원회에 제출해야 하며(시행령 제20조), 그 ‘동의 및 청구서’에는 “보상금 등을 받은 때에는 그 사건에 대하여 화해계약을 하는 것이며, 그 사건에 관하여 어떠한 방법으로도 다시 청구하지 않을 것임을 서약합니다.”라고 기재되어 있어 신청인은 이를 확인한 후 자신의 이름을 기명한 후 서명 또는 날인하도록 되어 있다(시행령 별지 제10호 서식).
이와 같은 절차를 통하여, 민주화보상법은 보상금 등 지급결정에 동의하여 이를 지급받을 것인지 또는 이의를 제기하여 재심의를 신청하거나 소송을 제기할 것인지 여부를 전적으로 관련자 등의 선택에 맡기고 있으며, 위원회의 보상금 등 지급결정에 동의하여 이를 지급받을 경우 향후 민주화운동과 관련하여 입은 피해에 대해 어떠한 방법으로도 추가적인 청구를 할 수 없음을 고지하여 심판대상조항의 의미내용을 명확히 인식할 수 있도록 함으로써, 관련자 등이 민주화보상법상 보상금 등을 지급받는 과정에서 발생할 수 있는 불측의 피해를 최소화하기 위해 노력하고 있다. 법정의견도 명확성원칙 위반 여부와 관련하여 심판대상조항이 수범자의 예측가능성을 저해한다고 볼 수 없음을 명시하고 있다. 또한 관련자 등으로 하여금 오직 민주화보상법상 보상금 등 지급신청 절차를 통해서만 구제받을 것을 강제하고 있지 않으므로, 관련자 등은 보상금 등 지급신청 절차 없이 민주화운동과 관련하여 입은 손해에 대해 바로 국가배상을 청구하는 방법도 가능하다.
따라서 심판대상조항으로 인한 국가배상청구권의 제한이 관련자 등에게 지나치게 가혹하거나 불합리한 결과를 초래한다고 보기 어렵다.
(나) 제청법원 및 청구인들은, 생활지원금을 지급받은 경우에도 민주화운동과 관련하여 입은 피해 일체에 대해 재판상 화해가 성립된다고 보는 것은 국가배상청구권의 과도한 제한이고, 또한 민주화보상법상 보상금 등 지급결정에 동의한 경우 민주화운동과 관련된 모든 손해에 대한 배상을 금지하는 것은 보상과 배상의 차이를 간과한 것이라고 주장한다.
생활지원금이 경제적으로 어려운 관련자 등의 생활을 보조하기 위한 성격을 가지는 것은 사실이나, 생활지원금 역시 구금일수·해직기간 등 민주화운동과 관련하여 피해가 발생한 시점의 사실관계에 근거하여 지급액수가 결정되고(민주화보상법 제9조, 같은법 시행령 제12조의2), 이러한 산정방식은 일실이익을 계산하는 방법과 크게 다르지 아니하므로, 생활지원금 역시 일정 부분 민주화운동과 관련된 과거의 손해를 배상해주는 측면이 있다. 따라서 생활지원금을 지급받은 경우에도 재판상 화해의 성립을 의제하는 것이 국가배상청구권의 과도한 제한으로 보기 어렵다.
민주화보상법은 ‘민주화운동 관련자’를 민주화운동과 관련하여사망·행방불명·상이·유죄판결·해직·학사징계 등을 받은 사람 중 위원회에서 심의·결정된 사람으로 정의하되(제2조 제2호), 보상금 등 산정과정에서 그와 같은 피해가 국가의 적법한 행위에 의한 것인지 또는 국가의 불법한 행위에 의한 것인지 구분하거나 그에 따라 보상금 등의 구체적 지급액을 달리 정할 수 있도록 정하고 있지 않다(제7조 내지 제9조, 시행령 제9조 내지 제12조). 민주화보상법은 ‘보상금 등’이란 용어를 사용하고 있으나, 그 ‘보상금 등’에는 손실보상뿐만 아니라 손해배상의 성격도 포함되어 있고, 관련자 등의 생활안정을 도모한다는 사회보장적 성격도 가미되어 있음은 법정의견도 동의하고 있다. 이에 심판대상조항은 민주화운동과 관련하여 입은 ‘손실’ 또는 ‘손해’라 표현하지 아니하고 ‘피해’라 표현하고 있는 것이다. 따라서 심판대상조항이 보상금 등의 지급에 동의한 경우 재판상 화해의 성립으로 간주함으로써 국가배상청구권을 제한하는 것이 보상과 배상의 차이를 간과한 것이라고 보기 어렵다.
(다) 민주화보상법 및 같은 법 시행령에서는 보상금 등의 종류에 따른 구체적인 지급액 산정방식을 정하고 있는데, 이에 따라 보상금 등을 지급받는 것이 소송을 통해 손해배상을 받는 것에 비해 불리하다고 단언하기 어렵다.
예컨대, 민주화운동을 이유로 해직된 사람에 대한 생활지원금을 산정함에 있어 해직기간은 해당 직장에서 해직된 날부터 정년까지 근무하였을 것을 기본적으로 가정하고 있고(시행령 제12조의2 제2항), 민주화운동을 이유로 30일 이상 구금된 사람 및 민주화운동을 이유로 해직된 사람으로서 재직기간이 1년 이상인 사람의 요건에 모두 해당되는 경우에는 지급대상자에게 유리한 금액을 선택하여 지급하도록 정하고 있다(시행령 제12조의2 제5항). 또한 심판대상조항으로 인한 재판상 화해의 효력은 지급결정에 동의한 관련자 본인의 인적 피해에만 미치고 다른 가족들의 고유한 손해배상청구권에는 미치지 아니하므로,
보상금 등 지급결정에 동의한 관련자 본인의 손해배상청구는 재판상 화해 성립 간주로 인해 각하되더라도, 그 가족들의 고유한 정신적 피해로 인한 손해배상청구는 소멸시효가 완성되지 않는 한 인용될 수 있다. 나아가 민주화운동을 이유로 유죄판결을 받아 구금된 이유로 생활지원금을 지급받았다 하더라도, 재심을 통해 무죄판결이 확정된 경우에는 ‘형사보상 및 명예회복에 관한 법률’에 따른 형사보상금을 청구할 수 있으므로, 구금으로 인하여 발생한 피해에 대하여 일정 부분 보상받을 수 있다. 그 밖에 손해배상을 청구하였을 경우에 따르는 상당한 시간·비용의 소요와 소송결과의 불확실성 등을 종합적으로 고려할 때, 비교적 간이·신속한 위원회의 지급결정에 따른 보상금 등 지급절차가 손해배상청구 소송에 비해 반드시 불리한 것은 아니다.
(라)민주화보상법은 관련자 등에 대한 피해 보상 문제를 일괄하여 신속하고 종국적으로 해결하는 것을 목적으로 한다. 따라서 입법자가 보상금 등을 지급한 후에 또다시 별도의 손해배상청구를 당할 수 있다는 점을 상정하였는지 의문이고, 설령 보상금 등의 액수가 실제 손해에 비하여 다소 적더라도 보상 문제의 일괄·신속한 처리를 위하여 관련자 등으로서도 이를 감수할 수 밖에 없다는 것에 바탕을 두고 있다고 보아야 한다.
민주화운동과 관련하여 겪은 정신적 고통에 대한 손해배상청구를 재판상 화해의 효력 범위에서 제외하면, 보상금 등 지급결정에 동의하여 이를 지급받은 사람들의 위자료 지급을 구하는 소송 제기가 허용되게 된다. 그런데 이는 동일한 사실관계를 바탕으로 적극적 손해와 소극적 손해에 관해서는 위원회에 보상금 등 지급신청을 하고 정신적 손해에 관해서는 법원에 배상청구를 하는 것을 허용하는 것으로서, 민주화운동과 관련하여 입은 피해의 구제절차를 이원화할 우려가 있고, 결과적으로는 민주화운동과 관련된 보상 문제를 일괄적으로 처리함으로써 관련 분쟁을 신속하게 종결시키고자 하는 심판대상조항의 입법목적에 정면으로 배치될 수 있다. 그리고 ‘보상금 등’에 포함되어 있는 생
활지원금은 전통적인 손해배상법상 ‘손해’의 개념에는 포섭되지 않는 것으로서, 단순히 소극적 손해 내지 손실에 상응하는 배·보상 내지 사회보장적 목적으로 지급되는 금원이라고 단정하기 어렵다. 오히려 여러 유형의 손해와 손실을 포괄하는 ‘민주화운동과 관련하여 입은 피해’에 상응하는 사회보장적 성격의 금전적 구제로서 민주화보상법이 새로이 형성한 개념이라고 봄이 상당하다.
이에 비추어 볼 때, 관련자 등이 국가를 상대로 손해배상을 청구하는 절차를 선택하는 대신 민주화보상법에 따라 위원회에 보상금 등 지급을 신청하는 절차를 선택함으로써, 결과적으로 손해배상보다 적은 액수의 보상금 등을 지급받게 되었다 하더라도, 그것이 현저히 부당하다고 단정하기는 어렵다.
결국 법정의견은 민주화보상법의 입법경위 및 입법취지, 새로운 국가배상청구권을 형성한 특별법으로서의 성격, 심판대상조항의 입법목적 등을 도외시한 채, 신청인의 권리구제라는 명분에만 착목하여, 심판대상조항의 ‘피해’를 적법한 행위로 발생한 손실과 위법한 행위로 발생한 손해를 모두 포함하는 포괄적인 개념으로 보면서도, 새삼 전통적인 손해 3분설에 따라 피해를 적극적·소극적 손해와 정신적 손해로 나눈 다음 보상금과 생활지원금은 소극적 손해에, 의료지원금은 적극적 손해에 상응함을 전제로 전자는 침해의 최소성에 위반되지 않지만 후자는 침해의 최소성에 위반된다고 판단하고 있는바, 이는 민주화보상법이 예정하지 아니한 채권을 대상으로 하고 있고, 명확성원칙 위반 주장에 대한 판단과도 다를 뿐만 아니라, 거듭된 의제를 통한 판단이어서 적절하다고 볼 수 없다.
(마) 사정이 이러하다면, 심판대상조항이 침해의 최소성에 반한다고 보기 어렵다.
(3) 법익의 균형성
심판대상조항으로 달성하려는 공익은 관련자 등이 위원회의 지급결정에 동의하여 적절한 보상을 받은 경우 보상금 등 지급절차를 신속하게 이행·종결시킴으로써 이들을 신속히 구제하고 보상금 등 지급결정에 안정성을 부여하기 위한 것인 반면, 심판대상조항에 의해 제한되는 사익은 보상금 등 지급결정에 동의한 관련자 등이 추가적인 손해배상(특히 정신적 손해)을 청구할 수 없다는 것이다. 그런데 앞서 살펴본 바와 같이, 관련자 등이 서명·날인하여 제출하는 ‘동의 및 청구서’에는 “보상금 등을 받은 때에는 화해계약을 하는 것이며 그 사건에 관하여 어떠한 방법으로도 다시 청구하지 않을 것임을 서약한다”는
내용이 기재되어 있고, 보상금 등 지급결정에 대한 동의 여부를 관련자 등이 자유롭게 선택할 수 있으며, 이에 따라 관련자 등과 국가 사이에 민주화운동과 관련하여 입은 피해에 대해 보상이 이루어져 더 이상 이를 청구하지 않기로 하는 명확한 합의가 존재하고 있음을 고려할 때, 심판대상조항으로 인한 사익 제한은 매우 제한적이다. 따라서 심판대상조항으로 인해 제한되는 사익이 달성하려는 공익보다 더 크다고 할 수 없으므로, 법익의 균형성도 인정된다.
(4) 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 제청신청인들 및 청구인들의 국가배상청구권을 침해하지 아니한다.
재판관
재판관 이진성 김이수 김창종 안창호 강일원 서기석조용호 이선애 유남석
별지
[별지 1] 제청신청인 명단
1. 김○춘( 2014헌가10 )
2. 김○영 외1인( 2014헌가18 )
3. 이○( 2014헌가20 )
4. 문○정 외 3인( 2014헌가22 )
5. 박○희( 2014헌가25 )
6. 박○수 외 2인( 2018헌가1 )
[별지 2] 청구인 명단
1. 강○단 외 25인(2014헌바180)대리인 변호사 김재용법무법인 동화담당변호사 조영선, 서중희, 이정일, 이재정, 장철진법무법인 지향담당변호사 이상희법무법인 향법담당변호사 권정호, 오현정, 오민애
2. 서○수 외 2인( 2014헌바304 )
대리인 법무법인 덕수담당변호사 이석태, 김형태, 송상교, 김진영, 신동미, 윤천우
3. 이○수( 2014헌바305 )대리인 변호사 설창일
4. 박□희 외 14인( 2015헌바133 )대리인 법무법인 씨티즌담당변호사 김영중, 김상하, 민병철, 정대출
5. 오○균( 2015헌바283 )
6. 김○철( 2015헌바284 )청구인 5 내지 6의 대리인 법무법인 동화담당변호사 조영선, 서중희, 이정일, 이혜정
7. 조○춘 외 8인( 2015헌바357 )대리인 법무법인 씨티즌담당변호사 김영중, 김상하, 민병철, 정대출
8. 이○학( 2015헌바434 )
9. 장○환 외11인( 2015헌바435 )
10. 황○우 외 5인( 2015헌바436 )
11. 강○석 외 6인( 2015헌바437 )
12. 노○식 외 4인( 2015헌바441 )
13. 신○길 외6인( 2015헌바442 )청구인 8 내지 13의 대리인 법무법인 덕수담당변호사 김형태, 송상교, 김진영, 신동미, 양지훈,박수진, 정민영
14. 이○갑 외 2인( 2016헌바23 )대리인 법무법인 자연담당변호사 이영기
15. 김○식 외 3인( 2016헌바49 )
16. 신○백( 2016헌바64 )
17. 김□철 외 4인 ( 2016헌바67 )
18. 김○곤 외 6인( 2016헌바73 )
29. 안○정 외 3인( 2016헌바98 )
20. 이○재 외 2인( 2016헌바165 )
21. 박○률 외 2인( 2016헌바215 )청구인 15 내지 21의 대리인 법무법인 덕수담당변호사 김형태, 김진영, 신동미, 박수진, 정민영
22. 오○상( 2016헌바244 )대리인 법무법인 동화담당변호사 조영선, 서중희, 이정일
23. 박○규 외 4인( 2016헌바308 )
24. 배○효( 2016헌바348 )청구인 23 내지 24의 대리인 법무법인 덕수담당변호사 김형태, 김진영, 신동미, 정민영, 박수진
25. 신○관 외 3인( 2016헌바375 )대리인 법무법인 동화담당변호사 조영선, 서중희, 이정일
26. 정○복 외 10인( 2016헌바393 )대리인 법무법인 덕수담당변호사 김형태, 김진영, 신동미, 정민영, 박수진
27. 노○열 외 2인( 2017헌바251 )대리인 법무법인 부산담당변호사 정재성
28. 양○우( 2017헌바281 )대리인 변호사 김주원
29. 김○진 외2인( 2017헌바374 )
30. 최○( 2017헌바395 )
31. 최○열( 2017헌바468 )
32. 양○운( 2018헌바94 )청구인 29 내지 32의 대리인 법무법인 덕수담당변호사 김형태, 김진영, 신동미, 정민영, 박수진
33. 유○현( 2018헌바157 )대리인 법무법인 부산담당변호사 정재성
[별지 3] 당해 사건 목록
1. 서울중앙지방법원 2013가합69625 손해배상( 2014헌가10 )
2.서울중앙지방법원 2013가합544331 손해배상(기)( 2014헌가18 )
3.서울중앙지방법원 2013가합544096 손해배상(기)( 2014헌가20 )
4.서울중앙지방법원 2013가합544560 손해배상(기)( 2014헌가22 )
5.서울중앙지방법원 2013가합543925 손해배상(기)( 2014헌가25 )
6.서울중앙지방법원 2013가합544188 손해배상( 2018헌가1 )
7. 대법원 2012다45603 국가배상(2014헌바180)
8.서울고등법원 2013나2008449 손해배상(기)( 2014헌바304 )
9.서울중앙지방법원 2013가합70229 손해배상(기)( 2014헌바305 )
10. 대법원 2013다15661 국가배상( 2015헌바133 )
11.서울중앙지방법원 2013가합543284 손해배상(기) ( 2015헌바283 )
12.서울중앙지방법원 2013가합546412 손해배상(기) ( 2015헌바284 )
13.서울중앙지방법원 2013가합526555 손해배상(국) ( 2015헌바357 )
14.서울고등법원 2015나2023251 손해배상(기)( 2015헌바434 )
15.서울고등법원 2015나2035360 손해배상(기)( 2015헌바435 )
16.서울중앙지방법원 2013가합544386 손해배상(기) ( 2015헌바436 )
17.서울중앙지방법원 2013가합544546 손해배상(기) ( 2015헌바437 )
18.서울중앙지방법원 2013가합544355 손해배상(기) ( 2015헌바441 )
19.서울중앙지방법원 2013가합544584 손해배상(기) ( 2015헌바442 )
20.서울중앙지방법원 2015가합539654 손해배상(기) ( 2016헌바23 )
21.서울고등법원 2015나2028874 손해배상(기)( 2016헌바49 )
22.서울고등법원 2015나2031290 손해배상(기)( 2016헌바64 )
23.서울중앙지방법원 2013가합544553 손해배상(기) ( 2016헌바67 )
24.서울고등법원 2015나2043866 손해배상(기)( 2016헌바73 )
25. 대법원 2015다243361 손해배상(기)( 2016헌바98 )
26.서울고등법원 2015나2021453 손해배상(기)( 2016헌바165 )
27.서울고등법원 2013나2029705 손해배상(기)( 2016헌바215 )
28.대법원 2013다200759 손해배상(기)( 2016헌바244 )
29.서울중앙지방법원 2013가합543901 손해배상(기) ( 2016헌바308 )
30.서울고등법원 2015나2053054 손해배상(기)( 2016헌바348 )
31.서울중앙지방법원 2013가합542724 손해배상(기) ( 2016헌바375 )
32. 대법원 2013다35290 손해배상(기)( 2016헌바393 )
33.부산고등법원 2015나56109 손해배상(기)( 2017헌바251 )
34.서울중앙지방법원 2016가합548310 손해배상(기) ( 2017헌바281 )
35.서울고등법원 2014나2044527 손해배상(기)( 2017헌바374 )
36.서울고등법원 2015나2068834 손해배상(기)( 2017헌바395 )
37.서울중앙지방법원 2013가합537500 손해배상(기) ( 2017헌바468 )
38.서울고등법원 2015나2026588 손해배상(기)( 2018헌바94 )
39.부산지방법원 2017가단326280 손해배상(국)( 2018헌바157 )
[별지 4] 관련조항
제1조(목적) 이 법은 민주화운동과 관련하여 희생된 자와 그 유족에 대하여 국가가 명예회복 및 보상을 행함으로써 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하고, 민주주의의 발전과 국민화합에 기여함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1.“민주화운동”이라 함은 1969년 8월 7일 이후 자유민주적 기본질서를 문란하게 하고 헌법에 보장된 국민의 기본권을 침해한 권위주의적 통치에 항거하여 민주헌정질서의 확립에 기여하고 국민의 자유와 권리를 회복·신장시킨 활동을 말한다.
2.“민주화운동관련자(이하“관련자”라한다)”라 함은 다음 각 목의 1에 해당하는 자중 제4조의 규정에 의한 민주화운동관련자명예회복및보상심의위원회에서 심의·결정된 자를 말한다.
가.민주화운동과 관련하여 사망하거나 행방불명된 자
나. 민주화운동과 관련하여 상이를 입은 자
다.민주화운동으로 인해 대통령령이 정하는 질병을 앓거나 그 후유증으로 사망한 것으로 인정되는 자
라.민주화운동을 이유로 유죄판결·해직 또는 학사징계를 받은자
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
2.“민주화운동관련자(이하 “관련자”라 한다)”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 자중 제4조의 규정에 의한 민주화운동관련자명예회복및보상심의위원회에서 심의·결정된 자를 말한다.
가.민주화운동과 관련하여 사망하거나 행방불명된 자
나. 민주화운동과 관련하여 상이를 입은 자
다.민주화운동으로 인해 대통령령이 정하는 질병을 앓거나 그 후유증으로 사망한 것으로 인정되는 자
라.민주화운동을 이유로 유죄판결·해직 또는 학사징계를 받은자
제7조(보상금) ① 관련자 또는 그 유족에 대하여는 다음 각 호의 구분에 따라 산출한 금액에 보상결정시까지의 법정이율에 의한 이자를 가산한 보상금을 지급한다.
1.민주화운동과 관련하여 사망하거나 행방불명으로 확인된 자의 유족에 대하여는 사망하거나 행방불명된 때를 기준으로 그 당시의 월급액·월실수액 또는 평균임금에 장래의 취업가능기간을 곱한 금액에서 법정이율에 의한 단할인법으로 중간이자를 공제한 금액
2.민주화운동과 관련하여 상이를 입은 자 또는 그 유족에 대하여는 다음의 금액을 합한 금액
가.필요한 요양으로 인하여 월급액·월실수액 또는 평균임금의 수입에 손실이 있는 경우에는 그 요양기간의 손실액
나.상이를 입은 자가 신체에 장해가 있는 경우에는 그 장해로 인한 노동력 상실정도에 따라 상이를 입은 때를 기준으로 그 당시의 월급액·월실수액 또는 평균임금에 노동력상실률 및 장래의 취업가능기간을 곱한 금액에서 법정이율에 의한 단할인법으로 중간이자를 공제한 금액
② 민주화운동과 관련하여 상이를 입은 자가 그 상이외의 원인으로 사망한 경우에는 그가 생존하는 것으로 보아 제1항제2호의 규정에 따라 보상금을 지급한다.
③ 제1항의 규정에 의한 월급액·월실수액 또는 평균임금은 주소지를 관할하는 시장·군수·구청장·세무서장의 증명이나 기타 공신력 있는 증명에 의하고 이를 증명할 수 없을 때에는 대통령령이 정하는 바에 의한다.
④ 제1항의 규정에 의한 보상금을 산정함에 있어서는 월급액·월실수액 또는 평균임금에서 대통령령이 정하는 생활비를 공제하여야 한다.
⑤제1항의 규정에 의한 취업가능기간과 장해등급 및 노동력상실률에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제7조의2(보상금의 조정지급) 사망 또는 상이를 입을 당시의 월급액·월실수액 또는 평균임금과 보상결정 당시의 월급액·월실수액 또는 평균임금 사이에 현격한 차이가 있을 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 보상금을 조정·지급할 수 있다.
제8조(의료지원금) ① 민주화운동과 관련하여 상이를 입은 자중에서 이 법 시행 당시 그 상이로 인하여 계속 치료를 요하거나 상시 보호 또는 보장구의 사용이 필요한 자에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 따라 치료·보호 및 보장구구입에 실질적으로 소요되는 비용을 일시에 지급한다.
② 제1항의 규정에 의한 의료지원금을 지급할 때에는 법정이율에 의한 단할인법으로 중간이자를 공제하여야 한다.
제8조(의료지원금) ① 민주화운동과 관련하여 상이를 입은 자중에서 이 법 시행 당시 그 상이로 인하여 계속 치료를 요하거나 상시 보호 또는 보장구의 사용이 필요한 자에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 따라 치료·보호 및 보장구구입에 실질적으로 소요되는 비용을 일시에 지급
한다.
② 제1항의 규정에 의한 의료지원금을 지급할 때에는 법정이율에 의한 단할인법으로 중간이자를 공제하여야 한다.
③ 민주화운동과 관련하여 상이를 입은 자에 대하여는 이미 지급한 치료비를 지급한다. 이 경우 지급기준 및 지급방법은 대통령령으로 정한다.
제9조(생활지원금) ① 위원회는 관련자에 대하여 그 생활을 보조하기 위한 지원금을 지급할 수 있다.
② 제1항의 규정에 의한 생활지원금은 관련자의 지원을 위하여 기부된 성금으로 지급할 수 있으며, 정부는 그 재원의 일부를 지원할 수 있다.
제9조(생활지원금) ① 위원회는 관련자중 민주화운동을 이유로 30일 이상 구금된 자와 민주화운동과 관련하여 상이를 입은 자로서 제7조 제1항 제2호 나목에 의한 보상을 받지 못한 자에 대하여 그 생활을 보조하기 위한 지원금을 지급할 수 있다.
② 제1항의 규정에 의한 생활지원금은 관련자의 지원을 위하여 기부된 성금으로 지급할 수 있으며, 정부는 그 재원의 일부를 지원할 수 있다.
③ 생활지원금의 지급기준·지급액 및 지급방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제9조 (생활지원금) ①위원회는 다음 각 호에 해당하는 자 및 그 유족에 대하여 그 생활을 보조하기 위한 지원금을 지급할 수 있다.
1. 민주화운동을 이유로 30일 이상 구금된 자
2.민주화운동과 관련하여 상이를 입은 자로서 제7조 제1항 제2호 나목의 규정에 따른 보상을 받지 못한 자
3. 재직기간 1년 이상인 해직자
② 제1항의 규정에 의한 생활지원금은 관련자의 지원을 위하여 기부된 성금으로 지급할 수 있으며, 정부는 그 재원의 일부를 지원할 수 있다.
③ 생활지원금의 지급기준·지급액 및 지급방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
구 ‘민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률 시행령’(2000. 7. 10. 대통령령 제16899호로 제정되고, 2005. 4. 15. 대통령령 제18792호로 개정되기 전의 것)
제20조(동의 및 지급청구) 제18조의 규정에 의하여 보상(명예회복)결정통지서를 받은 신청인이 보상금등의 지급을 받고자 하는 때에는 다음 각 호의 사항을 기재한 별지 제10호서식의 ‘동의 및 청구서’에 보상(명예회복)결정서 정본과 신청인의 인감증명서 각 1부를 첨부하여 위원회에 제출하여야 한다.
1. 신청인의 성명·주소 및 주민등록번호
2. 보상결정 접수번호 및 결정주문
3.보상결정에 동의하고 보상금등의 지급을 청구한다는 취지
4.보상금을 지급받을 수 있는 금융기관의 거래통장 사본
5. 청구연월일
‘민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률 시행령’(2005. 4. 15. 대통령령 제18792호로 개정된 것)
제20조(동의 및 지급청구) 제18조의 규정에 의하여 보상결정통지서·생활지원금지급결정통지서 또는 명예회복결정통지서를 받은 신청인이 보상금등의 지급을 받고자 하는 때에는 다음 각 호의 사항을 기재한 별지 제10호서식의 ‘동의 및 청구서’에 보상결정서·생활지원금지급결정서 또는 명예회복결정서 정본과 신청인의 인감증명서 각 1부를 첨부하여 위원회에 제출하여야 한다.
1. 신청인의 성명·주소 및 주민등록번호
2. 보상결정 접수번호 및 결정주문
3.보상결정에 동의하고 보상금등의 지급을 청구한다는 취지
4.보상금을 지급받을 수 있는 금융기관의 거래통장 사본
5. 청구연월일