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판시사항
가. 산업단지 재생사업지구의 지정에 필요한 토지소유자 등의 동의자 수 산정방법과 그 밖에 필요한 사항을 대통령령에 위임한 구 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11020호로 개정되고, 2015. 8. 11. 법률 제13482호로 개정되기 전의 것) 제39조의4 제2항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 포괄위임입법금지원칙에 위배되는지 여부(소극)
나. 심판대상조항이 평등권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
가. 재생사업지구지정에 대한 절차는 전문적·기술적 능력과 함께 정책적 고려가 요구될 뿐만 아니라, 시기에 따라 수시로 변화할 가능성도 있다. 이에 따라 이를 신축적이고 탄력적으로 규율할 필요성이 크고 이와 관련된 구체적 산정 방법 및 세부 절차는 국회가 제정하는 법률보다 행정입법에 위임하여 이를 탄력적으로 규율하도록 하는 것이 합리적이므로, 위임의 필요성이 인정된다. 또한 심판대상조항은 “제1항에 따른 동의자 수의 산정방법과 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”고 규정하여 ‘제1항에 따른 동의자 수의 산정방법과 그 밖에 필요한 사항’이라는 부분에 한정하여 대통령령에 위임하고 있으며, ‘토지소유자 등의 동의’라는 조항의 제목 및 산업단지 재생사업의 추진 절차 등을 고려했을 때 이는 재생사업지구의 지정 절차에 있어 토지소유자 등의 동의와 관련하여 필요한 사항이 대통령령에 규정될 것이라고 충분히 예측할 수 있고, 이에는 동의와 관련한 사항뿐만 아니라 이러한 동의를 철회하는 방법도 포함될 것이라는 점 또한 어렵지 않게 예측할 수 있다. 그렇다면 심판대상조
항은 헌법 제75조에서 정한 위임입법의 한계 내에 있으므로 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 않는다.
나. 평등권 위반의 문제는 심판대상조항에 기인한 것이 아니라 그 위임을 받은 하위 법령의 규정에 의한 것으로, 실질적으로 하위 법령의 위헌성을 다투고 있는 것이다. 심판대상조항의 위임에 따라 하위 법령에서 규정한 내용이 헌법에 위반될 경우라도 그 하위 법령의 규정이 위헌으로 되는 것은 별론으로 하고 그로 인하여 정당하고 적법하게 입법권을 위임한 수권법률인 심판대상조항까지 위헌으로 되는 것은 아니라고 할 것이므로 심판대상조항은 평등권을 침해하지 않는다. 또한 ‘도시 및 주거환경정비법’ 및 도시개발법은 그 입법목적이나 적용범위 및 규율 내용 등의 측면에서 심판대상조항과는 달라 차별이 문제되는 동일한 비교집단으로 설정하기 어려우므로 평등권 침해 문제가 발생한다고 보기도 어렵다.
참조조문
당사자
청 구 인박○수 등 6인청구인들 대리인 변호사 유어녕
당해사건대구고등법원 2015누7204 서대구산업단지재생사업지구지정, 지형도면고시 취소
이유
1. 사건개요
가. 청구인들은 대구 서구 중리동, 이현동 일대의 서대구산업단지 내에 있는 토지 및 건물의 소유자들로서, 위 산업단지 내에서 공장 등을 운영하고 있다. 국토교통부는 2009. 9.경 서대구산업단지를 노후공단재생사업 우선사업지구로 선정하였고, 대구광역시장은 서대구산업단지 재생사업(이하 ‘이 사건 재생사업’이라 한다) 계획수립 용역에 착수하여 2012. 4. 27. 서대구산업단지 입주업체 및 토지·건축물 소유자 등 약 380명이 참석한 가운데 이 사건 재생사업에 관한 주민설명회를 개최한 다음, 그 무렵부터 2013. 9. 12.까지 이 사건 재생사업에 관한 동의서를 받았다.
나. 서대구공단재생사업반대 비상대책위원회(이하 ‘비대위’라 한다)는 2013. 12. 20. 대구광역시장에게 ‘대구광역시장이 위법한 방법으로 동의서를 받았고, 기존 동의자 중 290명이 동의를 철회하였으므로 동의율 요건을 갖추지 못하였다’는 등의 내용을 담은 서류를 발송하면서, 인감증명서가 첨부되지 않은 동의철회서 290장을 함께 제출하였다. 대구광역시장은 2013. 12. 27. 비대위 측에 ‘관련 법령에 따라 동의서를 받아 법적 요건을 구비하였고, 제출된 동의철회서에는 동의철회의사 유무를 확인할 수 있는 서류(동의철회서 원본, 인감증명서)가 없으므로 인정할 수 없다’는 내용의 회신을 한 다음 2013. 12. 30. 서대구산업단지 재생사업지구 지정(재생계획)을 고시하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
다. 이에 청구인들은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나
2015. 11. 11. 기각판결을 선고받았다(대구지방법원 2014구합658). 청구인들이 항소하여 항소심(대구고등법원 2015누7204) 계속 중 동의자 수의 산정방법과 그 밖에 필요한 사항을 대통령령에 위임한 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’ 제39조의4 제2항이 청구인들의 재산권을 침해하고, 포괄위임입법금지원칙, 평등원칙 등에 위배되어 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2016. 12. 9. 기각되자(대구고등법원 2016아226), 2017. 1. 13. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판의 대상은 구 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11020호로 개정되고, 2015. 8. 11. 법률 제13482호로 개정되기 전의 것, 이하 구 ‘산업입지법’이라 한다) 제39조의4 제2항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제39조의4(토지소유자 등의 동의)
② 제1항에 따른 동의자 수의 산정방법과 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
[관련조항]
제39조의4(토지소유자 등의 동의)
① 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 재생사업지구 예정지역 토지면적의 2분의 1 이상에 해당하는 토지소유자의 동의와 토지소유자 총수(그 지상권자를 포함하며, 1필지의 토지를 여러 명이 공유하는 경우 그 여러 명은 1인으로 본다. 이하 같다) 및 건축물 소유자 총수(집합건물의 경우 각 구분소유자 각자를 1인의 소유자로 본다. 이하 같다) 각 2분의 1 이상의 동의를 받은 후 재생사업지구를 지정·고시하여야 한다.
제44조의3(토지소유자 등의 동의)
① 법 제39조의4 제2항에 따른 동의자 수를 산정하는 방법은 다음 각 호와 같다.
1.1필지의 토지를 여러 명이 공유하는 경우: 다른 공유자의 동의를 받은 대표 공유자 1명만을 해당 토지의 소유자로 본다. 다만, 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제2조 제2호에 따른 구분소유자는 각각을 토지소유자 1명으로 본다.
2.하나의 건축물을 여러 명이 공유하는 경우: 다른 공유자의 동의를 받은 대표 공유자 1명만을 해당 건축물의 소유자로 본다.
3.제44조의4 제1항에 따른 공람·공고일 후에「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」제2조 제2호에 따른 구분소유권을 분할하게 되어 토지소유자 및 건축물 소유자의 수가 증가하게 된 경우: 공람·공고일 전의 소유자의 수를 기준으로 산정하고, 증가된 소유자의 수는 소유자 총수에 추가 산입하지 아니한다.
4.토지등기부 등본, 건물등기부 등본, 토지대장 및 건축물대장에 소유자로 등재될 당시 주민등록번호의 기재가 없고 기재된 주소가 현재 주소와 상이한 경우로서 소재가 확인되지 아니한 자는 토지소유자, 지상권자, 건축물 소유자의 수에서 제외한다.
② 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 토지소유자, 지상권자, 건축물 소유자의 동의나 동의철회를 받으려는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 동의서 또는 동의철회서를 제출받아야 하며, 공유 토지, 지상권 또는 건축물의 대표 소유자로부터는 함께 대표자지정 동의서를 제출받아야 한다.
③ 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 동의자 수의 산정 방법 및 절차 등에 관한 세부적인 사항은 국토교통부령으로 정한다.
제24조(재생사업에 대한 동의서 등)
① 영 제44조의3 제2항에 따른 동의서, 동의철회서 및 대표자 지정동의서는 각각 별지 제18호서식, 제18호의2서식 및 제18호의3서식에 따른다.
② 제1항에 따른 동의철회서는 재생사업 시행자 또는 시행자가 되려는 자에게 인감증명서를 첨부하여 「우편법 시행규칙」제25조 제1항 제4
호 가목에 따른 내용증명으로 제출하여야 한다.
3. 청구인들의 주장
가. 심판대상조항은 재생사업지구에 대한 동의철회에 관한 최소한의 사항도 규정하지 아니한 채 포괄적으로 대통령령에 위임하여 헌법 제75조가 금지하고 있는 포괄위임입법금지원칙에 위배되어 결국 헌법 제10조에서 보장하고 있는 인격권 내지 행복추구권, 헌법 제23조에서 보장하고 있는 재산권을 침해하였으며, 그 목적의 정당성은 인정한다 할지라도 대통령령에 백지 내지 포괄위임함으로써 침해수단의 적합성을 인정받기 어려우므로 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에도 위반된다.
나. ‘도시 및 주거환경정비법’(이하 ‘도시정비법’이라 한다)은 토지소유자 등의 동의와 동의철회에 대하여 제17조 제1항 등에서 직접 규율하고 있고, 도시개발법은 동의절차 등에 대하여 대통령령에 위임하고 있으나 동의와 동의철회에 대하여 동일하게 신분을 증명하는 문서사본을 제출토록 하고 있는데, 심판대상조항은 동의철회에 관하여 전혀 규정하지 않은 채 포괄적으로 대통령령에 위임하면서 동의철회의 경우에만 인감증명서를 첨부하게 함으로써, 동의와 동의철회의 의사표시에 있어 토지 등 소유자들의 평등권을 침해하고, 심판대상조항이 적용되는 토지 등의 소유자와 도시정비법 및 도시개발법이 적용되는 토지 등의 소유자를 차별하여 평등권을 침해하였다.
4. 판 단
가. 포괄위임입법금지원칙 위배 여부
(1) 위임의 필요성
산업단지 재생사업은 노후화된 산업단지 및 그 주변지역에 대하여 산업단지 재생사업의 추진을 통해 산업입지 기능을 발전시키고 기반시설과 지원시설 및 편의시설을 확충·개량할 수 있도록 하기 위한 목적으로 도입되었다. 산업단지 재생사업지구의 지정권자는 산업구조의 변화, 산업시설의 노후화 및 도시지역의 확산 등으로 산업단지의 재생이 필요한 경우에 산업단지 재생계획의 수립, 이해관계인 및 관계 전문가 등에 대한 의견청취 및 협의, 토지소유자 등의 동의, 재생사업지구 지정·고시, 재생시행계획의 수립, 재생시행계획의 승인·고시 등의 절차를 거쳐 재생사업을 시행하게 된다.
이러한 절차는 재생사업지구에 대한 현황조사, 비용분담계획 및 재원조달계획의 작성, 수용·사용할 토지·건축물 등의 세부 목록 작성 등 전문적·기술적 능력과 함께 정책적 고려가 요구될 뿐만 아니라 시기에 따라 수시로 변화
할 가능성도 있다. 이 사건 토지소유자 등의 동의 절차만 보더라도 구 산업입지법이 2015. 8. 11. 개정되기 전에는 재생사업지구 지정·고시 전에 받도록 되어 있었으나 개정 후에는 사업방식 등이 구체화되는 시점인 재생시행계획수립 시에 토지소유자 등의 동의를 받도록 바뀌었다. 심판대상조항의 위임에 따른 토지소유자 등의 동의 수의 산정방법에 있어서도 1필지의 토지를 여러 명이 공유하는 경우, 하나의 건축물을 여러 명이 공유하는 경우, 구분소유권을 분할하게 되어 토지소유자 등의 수가 증가하게 된 경우, 토지소유자 등의 소재가 확인되지 아니한 경우 등 다양한 사정에 따라 이를 신축적이고 탄력적으로 규율할 필요성이 크고 이에 따라 이와 관련된 구체적 산정 방법 및 세부 절차는 국회가 제정하는 법률보다 행정입법에 위임하여 이를 탄력적으로 규율하도록 하는 것이 합리적이므로, 위임의 필요성이 인정된다.
(2) 예측가능성
구 산업입지법 제39조의4는 조항 제목을 ‘토지소유자 등의 동의’로 명시하고 제1항에서 “시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 재생사업지구 예정지역 토지면적의 2분의 1 이상에 해당하는 토지소유자의 동의와 토지소유자 총수(그 지상권자를 포함하며, 1필지의 토지를 여러 명이 공유하는 경우 그 여러 명은 1인으로 본다. 이하 같다) 및 건축물 소유자 총수(집합건물의 경우 각 구분소유자 각자를 1인의 소유자로 본다. 이하 같다) 각 2분의 1 이상의 동의를 받은 후 재생사업지구를 지정·고시하여야 한다.”고 규정하여 재생사업지구의 지정 절차에 있어 토지소유자 등의 동의정족수를 법률에서 직접 규율하고 있다.
심판대상조항인 구 산업입지법 제39조의4 제2항은 “제1항에 따른 동의자 수의 산정방법과 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”고 규정하여 ‘제1항에 따른 동의자 수의 산정방법과 그 밖에 필요한 사항’이라는 부분에 한정하여 대통령령에 위임하고 있으며, ‘토지소유자 등의 동의’라는 조항의 제목 및 산업단지 재생사업의 추진 절차 등을 고려했을 때 이는 재생사업지구의 지정 절차에 있어 토지소유자 등의 동의와 관련하여 필요한 사항이 대통령령에 규정될 것이라고 충분히 예측할 수 있고, 이에는 동의와 관련한 사항뿐만 아니라 이러한 동의를 철회하는 방법도 포함될 것이라는 점 또한 어렵지 않게 예측할 수 있다.
특히 심판대상조항의 피적용자는 주로 이 사건의 청구인들과 같이 산업단지 내에 있는 토지 및 건물의 소유자들로서 산업단지 내에서 공장 등을 운영
하는 사람들인바, 산업단지 관련 법규에 대하여 이미 익숙한 지위에 있는 사람들이라는 점을 고려하면 대통령령에 규정될 내용이 대체적으로 어떤 것인지 충분히 예측할 수 있는 것으로 보인다.
(3) 소결
그렇다면 심판대상조항은 헌법 제75조에서 정한 위임입법의 한계 내에 있으므로 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 않는다.
나. 평등권 침해 여부
(1) 청구인들은 먼저, 구 산업입지법상 동의의 경우와는 달리 동의철회의 경우에만 인감증명서를 첨부하게 하는 등 차별적으로 대우하고 있다고 주장한다.
그러나 이는 심판대상조항에 기인한 것이 아니라 그 위임을 받은 하위 법령의 규정에 의한 것으로, 실질적으로 하위 법령의 위헌성을 다투고 있는 것이다. 심판대상조항의 위임에 따라 하위 법령에서 규정한 내용이 헌법에 위반될 경우라도 그 하위 법령의 규정이 위헌으로 되는 것은 별론으로 하고 그로 인하여 정당하고 적법하게 입법권을 위임한 수권법률인 심판대상조항까지 위헌으로 되는 것은 아니라고 할 것이므로(헌재 1997. 9. 25. 96헌바18 등; 헌재 2010. 2. 25. 2009헌바38 ; 헌재 2018. 4. 26. 2016헌바287 등 참조), 청구인들의 위 주장은 이유 없다.
다. 기타 주장에 대한 판단
5. 결 론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 유남석 서기석 조용호 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영