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판시사항
가. 범죄의 종류와 그 형의 경중을 가리지 않고 일률적으로 재직 중의 사유로 금고 이상의 형이 있으면 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하도록 규정하고 있는 공무원연금법 조항에 대하여 합헌을 결정한 선례들을 원용하여 동일한 내용을 규정하고 있는 구 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되기 전의 것) 제64조 제1항 제1호와 구 공무원연금법(2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 개정되기 전의 것) 제64조 제1항 제1호(이하 위 두 조항을 합하여 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 재산권, 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 아니하고, 평등원칙에도 위배되지 않는다고 판단한 사례
나. 범죄의 종류와 그 형의 경중을 가리지 않고 재직기간 5년 이상인 공무원에게 금고 이상의 형이 있으면 무조건 퇴직급여의 2분의 1을 감액하도록 규정하고 있는 구 공무원연금법 시행령(2012. 3. 2. 대통령령 제23651호로 개정되고, 2018. 9. 18. 대통령령 제29181호로 개정되기 전의 것) 제55조 제1항 제1호 나목(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)이 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부(소극)
결정요지
가. 헌법재판소는 2010헌바354 등 다수의 사건에서 이 사건 법률조항과 같은 규정이 재산권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 아니하고, 평등원칙에도 위배되지 않는다고 판시하였는바, 위 선례의 판단은 타당하고, 이 사건에서 이와 달리 판단하여야 할 사정변경이 없다.
나. 이 사건 시행령조항이 공무원에게 금고 이상의 형이 있는 경우 재직기간 5년을 기준으로 퇴직급여 감액의 정도를 달리한 것은, 퇴직급여 산정방법상 재직기간이 짧을수록 급여액 중 본인의 기여금이 차지하는 비율이 상대적으로 높은 것을 감안하여 재직기간이 짧은 사람의 경우에는 감액의 수준을 낮게 하고 재직기간이 긴 사람은 감액의 수준을 높게 하여 감액의 정도를 실질화한 것이고, 퇴직급여를 감액하는 경우에도 이미 낸 기여금 및 그에 대한 이자의 합산액 이하로는 감액할 수 없다고 하여 공무원의 퇴직급여를 보호하는 장치도 마련하고 있는바, 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우 재직기간이 5년 이상인 공무원에 대하여 그 퇴직급여를 2분의 1 감액하도록 한 것은 입법재량의 한계를 넘은 것이라고 보기 어려우므로, 이 사건 시행령조항은 재산권, 인간다운생활을 할 권리, 평등권을 침해하지 아니한다.
재판관 이영진의 이 사건 법률조항에 대한 반대의견
공무원이 저지른 고의범이라 하더라도 직무 관련성 여부, 구체적인 범죄행위의 유형과 내용, 죄질의 경중에 따라 그 비난가능성이 다르므로, 이를 고려하여 입법목적 달성에 필요한 범위에 한하여 퇴직급여 등의 감액사유로 삼아야 하고, 선고받은 형의 경중을 고려하여 감액의 범위를 차등적으로 규정하는 것이 필요함에도 불구하고, 이 사건 법률조항은 금고 이상의 형이 확정되었다는 사정만으로 공무원의 지위를 박탈하는 것에서 나아가 일률적으로 퇴직급여와 퇴직수당을 감액하도록 규정하고 있는바, 과잉금지원칙에 위배되어 재산권을 침해한다.
참조판례
가. 헌재 2013. 8. 29. 2010헌바354 등, 판례집 25-2상, 382, 397
헌재 2016. 6. 30. 2014헌바365 , 판례집 28-1하, 516, 522
당사자
청 구 인1. 김○택(2017헌마403)
국선대리인 변호사 윤정대
2. 김○욱( 2017헌바372 )
대리인 법무법인 대원담당변호사 하인수 외 1인
3. 박○열( 2017헌바515 )
대리인 법무법인 웅지담당변호사 김완영
당해사건1.서울행정법원 2016구합9909 퇴직연금과지급금환수처분취소( 2017헌바372 )
2.서울행정법원 2017구합69083 퇴직연금 감액 및 과지급금 환수 처분 취소( 2017헌바515 )
주문
1. 청구인 김○택의 심판청구를 기각한다.
이유
1. 사건개요
가. 2017헌마403
청구인 김○택은 2010. 6.경까지 33년간 ○○청에서 근무하다 퇴직한 사람으로, 2015. 7. 13. ○○청에서 행정사무관으로 근무 중 저지른 특정범죄가중처벌등에관한법률위반(뇌물)의 범죄사실로 징역 1년, 집행유예 2년 등을 선고받고[서울중앙지방법원 2014고합1502, 2015고합36등(병합)], 2016. 9. 22. 항소기각
(서울고등법원 2015노2057등) 및 2017. 1. 12. 상고기각(대법원 2016도16340) 판결을 받아 위 징역형이 확정되었다.
이후 위 청구인은 재직 중의 사유로 금고 이상의 형이 확정된 경우 재직기간 5년 이상인 사람의 퇴직급여를 2분의 1 감액하도록 규정한 공무원연금법 제64조 제1항 제1호 및 같은 법 시행령 제55조 제1항 제1호 나목으로 인하여 2017. 2.부터 2분의1 감액된 퇴직급여(월 1,386,070원)를 지급받게 되었다.
이에 위 청구인은 위 조항들이 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하며, 2017. 4. 17. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2017헌바372
청구인 김○욱은 2007. 6. 30.까지 약 33년 7개월간 ○○시 소속 공무원으로, 2008. 3. 12.부터 약 4년 4개월간 ○○실 소속 공무원으로 근무하다 퇴직하였고, 2008. 10. 공무원연금법에 따른 재직기간 합산신청을 하였다. 위 청구인은 ○○실 근무 중 저지른 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(알선수재)의범죄사실로 2012. 11. 9. 징역 2년 6월 등을 선고받고(서울중앙지방법원 2012고합1057), 2013. 6. 7. 항소기각(서울고등법원 2012노3874) 및 2013. 10. 11. 상고기각(대법원 2013도7359) 판결을 받아 위 징역형이 확정되었다.
공무원연금공단은 2016. 6. 29. 공무원연금법 제64조 제1항 제1호 및 같은 법 시행령 제55조 제1항 제1호에 따라 이미 위 청구인에게 지급된 퇴직연금의 2분의 1(금 56,383,640원)을 환수하는 처분을 하였다.
이에 위 청구인은 공무원연금공단의 위 환수처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2016구합9909), 그 소송 계속 중 공무원연금법 제64조 제1항 제1호에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나(서울행정법원 2016아12851), 2017. 7. 14. 각하되자, 2017. 8. 11. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
다. 2017헌바515
청구인 박○열은 2013. 12. 31.까지 약 36년간 교정직렬 공무원으로 근무하다 퇴직한 사람으로, 2016. 8. 10. ○○교도소 근무 중 저지른 사기의 범죄사실로 징역 10월, 집행유예 2년, 사회봉사명령 120시간을 선고받고(수원지방법원 2016고단2989), 항소하여 2016. 12. 23. 징역 10월, 집행유예 2년을 선고받은 후(수원지방법원 2016노5437) 상고하지 아니하여 판결이 확정되었다.
공무원연금공단은 2017. 4. 10. 공무원연금법 제64조 제1항 제1호 및 같은 법 시행령 제55조 제1항에 따라 앞으로 위 청구인에게 2분의 1 감액된 퇴직급여를 지급하고, 이미 위 청구인에게 지급된 퇴직수당의 2분의 1(금 34,972,190원)
과 퇴직연금의 2분의 1(금 4,078,440원)을 환수하는 처분을 하였다.
이에 위 청구인은 공무원연금공단의 위 감액 및 환수처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2017구합69083), 그 소송 계속 중 공무원연금법 제64조 제1항 제1호에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나(서울행정법원 2017아12721), 2017. 12. 8. 기각되자, 2017. 12. 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 2017헌마403 사건의 청구인은 공무원연금법 제64조 제1항 제1호와 같은 법 시행령 제55조 제1항 전부를 심판대상으로 삼고 있으나, 위 시행령 조항 중 청구인과 관련하여 문제되는 부분은 ‘제1호 나목’이므로, 심판대상은 이 부분으로 한정한다.
따라서 2017헌마403 사건의 심판대상은 구 공무원연금법(2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 개정되기 전의 것) 제64조 제1항 제1호, 구 공무원연금법 시행령(2012. 3. 2. 대통령령 제23651호로 개정되고, 2018. 9. 18. 대통령령 제29181호로 개정되기 전의 것) 제55조 제1항 제1호 나목이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다.
나. 2017헌바372 사건의 심판대상은 구 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되기 전의 것) 제64조 제1항 제1호가 헌법에 위반되는지 여부이고, 2017헌바515 사건의 심판대상은 구 공무원연금법(2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 개정되기 전의 것) 제64조 제1항 제1호가 헌법에 위반되는지 여부이다(이하 위 모든 공무원연금법 조항을 ‘이 사건 법률조항’이라 하고, 위 시행령 조항을 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다).
다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같고, 관련조항의 내용은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
제64조(형벌 등에 따른 급여의 제한) ① 공무원이거나 공무원이었던 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 낸 기여금의 총액에「민법」제379조에 따른 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다.
1.재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외한다)
제64조(형벌 등에 따른 급여의 제한) ① 공무원이거나 공무원이었던 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 낸 기여금의 총액에「민법」제379조에 따른 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다.
1.재직 중의 사유로 금고 이상의 형이 확정된 경우(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외한다)
제55조(형벌 등에 따른 퇴직급여 및 퇴직수당의 감액) ① 공무원 또는 공무원이었던 사람이 법 제64조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하게 되었을 때에는 다음 각 호의 구분에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당을 감액한다. 이 경우 퇴직연금 또는 조기퇴직연금은 그 감액사유에 해당하게 된 날이 속하는 달까지는 감액하지 아니한다.
1.법 제64조 제1항 제1호 및 제2호에 해당하는 사람
나.재직기간이 5년 이상인 사람의 퇴직급여: 그 금액의 2분의 1
3. 청구인들의 주장
가. 2017헌마403
(1) 이 사건 법률조항은 범죄의 종류와 그 형의 경중을 가리지 않고 일률적으로 재직 중의 사유로 금고 이상의 형이 있으면 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하도록 규정하고 있는바, 청구인의 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다. 또한, 이 사건 법률조항은 퇴직연금은 감액하되, 퇴직일시금은 감액하지 않고 있는바, 이는 퇴직연금 선택자와 퇴직일시금 선택자를 합리적 이유 없이 차별하여 청구인의 평등권을 침해한다.
(2) 이 사건 시행령조항은 범죄의 종류와 그 형의 경중을 가리지 않고 재직기간 5년 이상인 공무원에게 금고 이상의 형이 있으면 무조건 퇴직급여의 2분
의 1을 감액하도록 규정하고 있는바, 청구인의 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다.
나. 2017헌바372
재직기간 합산신청을 하여 종전의 재직기간과 이후의 재직기간을 합산하여 퇴직급여를 받는 경우에는 재임용 후 재직기간 중 범죄사실로 금고 이상의 형을 받게 되어 이 사건 법률조항에 의하여 퇴직급여를 감액받더라도 재직기간 합산신청 전 확정된 퇴직급여에 대해서도 감액되도록 하는 것은 재산권, 인간다운 생활을 할 권리 및 평등권을 침해한다.
다. 2017헌바515
이 사건 법률조항은 범죄의 종류, 범죄의 직무관련성, 형의 경중 등을 가리지 않고 일률적으로 금고 이상의 형이 있는 경우 퇴직급여를 감액하도록 규정하고 있는바, 재산권, 인간다운 생활을 할 권리 및 평등권을 침해한다.
4. 판 단
가. 이 사건 법률조항에 대한 판단
(1) 헌법재판소 선례
『(가) 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부
이 사건 법률조항은 공무원이 퇴직한 뒤 그 재직 중의 근무에 대한 보상을 함에 있어 공무원으로서의 신분이나 직무상 의무를 다하지 못한 공무원과 성실히 근무한 공무원을 동일하게 취급하는 것은 오히려 불합리하다는 측면과 아울러 보상액에 차이를 둠으로써 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하는 효과를 고려한 것이라 할 수 있으므로, 그 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.
공무원의 직무와는 관련이 없는 사유라 하더라도 그에 대한 법률적 혹은 사회적 비난가능성, 공직에 대한 신뢰를 실추시킬 가능성은 직무와 관련이 있는 사유보다 더욱 큰 경우를 충분히 예상할 수 있으므로 지급제한 사유를 직무관련사유로 한정하지 아니하였다는 것만으로 곧바로 비례의 원칙에 반한다고 볼 수 없다. 나아가 이 사건 법률조항은 급여의 감액사유를 위와 같은 범죄행위로 인하여 금고 이상의 형을 받은 경우로 한정하고 있고, 감액의 대상이 되는 경
우에도 본인의 기여금과 그에 대한 이자의 합산액 부분만큼은 감액하지 못하도록 규정하고 있는 등(공무원연금법 제64조 제1항 후문), 그 침해를 최소화하고 있다.
이 사건 법률조항으로 달성하고자 하는 공익은 공무원으로 하여금 재직 중 법령을 준수하고, 성실하고 청렴하게 근무하도록 유도하며 공무원에 대한 국민의 신뢰를 유지하는 것으로서 그 중요성이 결코 적지 않다. 그러나 퇴직급여 감액사유는 결국 공무원 자신이 저지른 범죄에서 비롯된 것인 점에서 이 사건 법률조항으로 인하여 퇴직공무원들이 침해받는 사익에 비하여 달성하고자 하는 공익은 더욱 크다고 인정된다.
따라서 이 사건 법률조항은 재산권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 아니한다.
(나) 평등원칙에 위배되는지 여부
국민연금이 근로관계로부터 독립하여 제3자인 보험자로 하여금 피보험자의 생활위험을 보호하도록 함으로써 순수한 사회정책적 차원에서 가입자의 노령보호를 주된 목적으로 하는 데 비하여, 공무원연금은 근무관계의 한 당사자인 국가가 다른 당사자인 공무원의 사회보장을 직접 담당함으로써 피보험자(공무원)에 대한 사회정책적 보호 외에 공무원근무관계의 기능유지라는 측면도 함께 도모하고 있다. 그리고 공무원연금법상 퇴직수당도 민간기업의 퇴직금제도에 상응하는 근로보상적 성격이 강하기는 하지만, 기본적으로는 다른 급여들과 마찬가지로 사회보장적 내지 공로보상적 성격도 함께 가지고 있으며, 구체적인 보장범위도 근로기준법 내지 ‘근로자퇴직급여 보장법’상 법정퇴직금과는 차이가 있다.
그렇다면 공무원연금제도가 국민연금이나 법정퇴직금과 비교하여 위와 같은 기본적인 차이가 있는 점, 이 사건 법률조항이 공무원범죄를 사전에 예방하고 공직사회의 질서를 유지하는 데 목적이 있는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위반되지 아니한다.
한편, 이 사건 법률조항은 퇴직연금 및 퇴직일시금 등 퇴직급여 모두를 감액대상으로 규정하고 있어 퇴직연금을 지급받은 경우를 퇴직일시금을 받은 경우와 달리 취급하고 있지 아니하는바(공무원연금법 제42조 제1호, 제64조 제1항), 이러한 측면에서도 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.』
이 사건 법률조항에 대한 선례의 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고 그와 달리 판단해야 할 아무런 사정변경을 찾을 수 없으므로, 이를 원용하
기로 한다.
(2) 청구인 김○욱( 2017헌바372 )의 기타 주장에 대한 판단
위 청구인은 재직기간 합산신청을 하여 종전의 재직기간과 이후의 재직기간을 합산하여 퇴직급여를 받는 경우 재임용 후의 범죄사실로 인하여 이 사건 법률조항에 의하여 퇴직급여의 감액을 받게 되더라도 재직기간 합산신청 전 확정된 퇴직급여에 대해서도 감액되도록 하는 것은 위헌이라는 취지로 주장한다.
살피건대, 재직기간 합산제도는 퇴직한 공무원 등이 새로 공무원으로 임용되는 경우 종전의 재직기간과 이후의 재직기간을 합산하는 것으로 본인이 원하는 바에 따라 결정된다(공무원연금법 제25조 제2항). 재직기간 합산을 신청하여 종전의 재직기간이 합산된 때에는 적법한 합산제외 신청이 없는 한 당사자는 재임용 전후의 재직기간 동안 연속하여 재직한 것으로 의제되므로, 재임용 후 다시 퇴직함에 따라 지급받게 되는 퇴직급여 및 퇴직수당은 재임용 전후의 전체 재직기간에 관한 것일 뿐, 재임용 전의 재직기간에 관한 부분과 재임용 후의 재직기간에 관한 부분으로 나뉜다고 볼 수는 없고, 따라서 재임용 후 재직기간 중의 사유로 금고 이상의 형을 받는 경우 합산된 전체 재직기간에 따른 퇴직급여 및 퇴직수당 전부에 대하여 감액하고 초과지급분이 있으면 환수하도록 운영되고 있다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2007다56876 판결 참조).
급여수급권자는 재직기간 합산신청을 하였을 경우 퇴직급여의 산정에 있어 재임용 전 재직기간이 전체 재직기간에 합산되어 평가됨으로써, 재직기간 합산신청을 하지 아니하고 재임용 전, 후 기간에 대하여 각각 별도로 퇴직급여를 수령하였을 경우에 비하여 훨씬 많은 액수의 퇴직급여를 수령할 수 있는 이익을 누리게 되므로, 재직기간 합산신청을 한 후에 재임용 후 재직기간 중의 사유로 급여제한 사유가 발생하였을 경우에도 재임용 전 재직기간을 포함한 전체 재직기간을 합산하여 이에 대한 퇴직급여를 감액하고, 특별히 재임용 후 재직기간에 한정하여 이에 대한 퇴직급여에 대해서만 감액하는 규정을 마련하지 아니한다고 하여 이를 두고 현저히 불합리하다고 보기 어렵다. 만약 이 경우 재임용 후의 재직기간에 대해서만 퇴직급여를 감액할 수 있다고 한다면 재임용으로 재직기간 합산신청을 하여 근무하는 사람의 경우 퇴직급여가 제한지급될 위험은 재임용 후 재직기간에 관한 부분에 한정되는 한편 재직기간 합산으로 인하여 퇴직급여가 증가되는 이익은 그대로 누리게 되고, 반면 중간에 퇴직 없이 계속 근무해 온 사람의 경우 전체 재직기간에 관하여 퇴직급여가 제한지급될 위험을 그대로 부담하게 되므로 오히려 형평에 반하게 된다 할 것이다.
따라서 위 청구인의 주장은 이유 없다.
(3) 소결
따라서 이 사건 법률조항은 재산권, 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 아니하며, 평등원칙에도 위배되지 아니한다.
나. 이 사건 시행령조항에 대한 판단(2017헌마403)
이 사건 시행령조항에서 재직기간 5년 이상인 사람이 재직 중의 사유로 금고 이상의 형이 확정된 경우 퇴직급여의 2분의 1을 감액하여 지급하도록 규정함에 따라 청구인 김○택의 재산권, 인간다운 생활을 할 권리, 평등권이 침해되는지 여부가 문제된다. 그런데 공무원연금제도는 공무원을 대상으로 한 종합적인 사회보장제도로서 법률에 의한 형성을 필요로 한다. 특히, 재직 중의 사유로 금고 이상의 형으로 인해 퇴직급여를 제한하는 경우 그 구체적인 감액 정도에 관해서는 국가가 재정부담능력과 전체적인 사회보장 수준 및 공무원연금의 형성절차 등을 종합하여 합리적 수준에서 결정할 수 있고, 그 결정이 현저히 자의적이거나 합리성을 상실한 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 것이다.
살피건대, 이 사건 시행령조항을 비롯한 공무원연금법 시행령은 공무원 또는 공무원이었던 사람에게 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급할 사유가 있는 경우 그 사유와 해당 공무원의 재직기간을 종합적으로 고려하여 감액의 정도를 구체화하고 있다. 즉, ‘재직 중의 사유로 금고 이상의 형이 확정된 경우’(공무원연금법 제65조 제1항 제1호)와 ‘탄핵 또는 징계에 의하여 파면된 경우’(동항 제2호)에는 재직기간 5년을 기준으로 그 이상인 때는 퇴직급여의 2분의 1을, 그 미만인 때에는 4분의 1을 감액하고, ‘금품 및 향응 수수, 공금의 횡령·유용으로 징계에 의해 해임된 경우’(동항 제3호)에는 재직기간 5년을 기준으로 그 이상인 때는 4분의1, 그 미만인 때는 8분의 1을 감액한다. 또한,재직 중의 사유로 형법과 군형법상의 내란죄, 외환죄 등 반국가적 범죄를 범하여 금고 이상의 형이 확정된 경우에는 이미 낸 기여금에 이자를 가산한 금액만을 반환할 뿐 나머지 퇴직급여는 전혀 지급하지 않도록 하고 있다(동조 제4항).
이러한 점에 비추어 볼 때, 이 사건 시행령조항이 재직기간 5년을 기준으로 그 감액의 정도를 달리한 것은, 원칙적으로 퇴직 당시의 기준소득월액을 기준으로 퇴직급여를 산정하고 있는 퇴직급여 산정방법상(공무원연금법 제30조, 제43조), 재직기간이 짧을수록 급여액 중 본인의 기여금이 차지하는 비율이 상
대적으로 높은 것을 감안하여, 재직기간이 짧은 사람의 경우에는 감액의 수준을 낮게 하고 재직기간이 긴 사람은 감액의 수준을 높게 하여 감액의 정도를 실질화한 것이다.
한편, 공무원연금법상 퇴직급여의 재원은 기준소득월액의 9퍼센트에 해당하는 공무원의 기여금과 이와 동액의 국가 또는 지방자치단체의 부담금으로 형성되는바(공무원연금법 제66조, 제67조), 퇴직급여 중 본인의 기여금에 해당하는 부분은 재직 중 근무의 대가로서 지급하였어야 할 임금의 후불적 성격이 강하고, 그 나머지 부분은 재직 중의 성실한 근무에 대한 공로보상 또는 사회보장적 급여의 성격이 강하다고 할 수 있다. 따라서 퇴직급여를 본인의 기여금 이하로 감액한다면 이미 지급하였어야 할 임금의 일부를 사후에 발생한 사유를 들어 박탈하는 것과 같은 결과를 초래할 수도 있으므로, 이 사건 법률조항은 퇴직급여를 감액할 경우에도 이미 낸 기여금의 총액에 민법 제379조에 따른 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수는 없다고 하여 공무원의 퇴직급여를 보호하는 장치를 마련하고 있다.
결국 퇴직급여 중 본인의 기여금과 그에 대한 이자의 합산액을 초과하는 부분에 대한 감액의 범위는 원칙적으로 입법자가 감액사유에 해당하는 범죄행위나 의무위반행위의 태양, 공무원연금제도의 목적 및 퇴직급여의 법적 성격 등을 고려하여 자유롭게 정할 수 있다고 할 것인바, 이 사건 시행령조항이 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 공무원의 재직기간이 5년 이상인 경우 퇴직급여 감액의 범위를 2분의1로 규정한 것을 두고 이러한 입법재량의 한계를 넘어선 것이라고는 보여지지 아니한다(헌재 1995. 6. 29. 91헌마50 참조).
한편, 위 청구인은 공무원연금법이 제정될 당시보다 평균수명이 연장되었으며 공무원의 퇴직 이후의 생활에 있어 퇴직급여가 차지하는 중요성에 비추어 볼 때 퇴직급여의 2분의 1이라는 감액의 정도가 지나치다고 주장한다.
그러나 퇴직급여가 노후소득보장 혹은 사회보장의 성격을 가지고 있다 하여 그것이 공무원 퇴직급여 제도가 가진 목적의 전부는 아니며, 의료기술과 생활수준의 향상으로 평균수명이 연장된 만큼 국가가 계속하여 공무원의 노후 생활을 일정 수준 이상으로 보장할 것인지는 국가의 재정상태와 공무원 및 공무원이 아닌 국민의 형평을 고려하여 결정될 수밖에 없는 것이다.
요컨대, 공무원 퇴직급여의 법적 성격상 그 감액의 정도는 원칙적으로 입법재량의 영역에 속하는 것인 점, 감액의 정도를 재직기간의 장단에 따라 차등화하고 있다는 점, 감액을 하더라도 본인의 기여금 이하로 감액할 수는 없다는
점 등을 고려할 때, 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우 재직기간이 5년 이상인 공무원에 대해 그 퇴직급여를 2분의 1 감액하도록 한 것은 입법자의 재량의 한계를 넘은 것이라고 보기 어려우므로, 이 사건 시행령조항은 위 청구인의 재산권, 인간다운 생활을 할 권리, 평등권을 침해하지 아니한다.
5. 결 론
6. 재판관 이영진의 이 사건 법률조항에 대한 반대의견
나는 다수의견과는 달리 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위반하여 재산권을 침해한다는 헌재 2016. 6. 30. 2014헌바365 결정에서의 반대의견과 그 뜻을 같이 하며, 이에 더하여 아래와 같이 견해를 밝히는 바이다.
가. 먼저 위 2014헌바365 결정에서 재판관 이정미, 재판관 이진성의 반대의견의 요지를 살펴보면 다음과 같다.
『(1) 재산권을 침해하는지 여부
직무와 관련 없는 범죄의 경우는 그로 인하여 실추되는 공직에 대한 국민의 신뢰의 손상이 직무관련 범죄에 비하여 없거나 그 정도가 약하다고 보아야 하므로 고의범이라 하더라도 죄질의 경중, 반국가적 범죄 여부, 파렴치 범죄 여부 등을 고려하여 입법목적 달성에 필요한 범위에 한하여 퇴직급여 등의 감액사유로 삼는 것이 타당하다. 그런데 모든 범죄는 법령에 위반되는 행위를 전제로 하는바, 이를 공무원의 법령준수의무와 연관 짓는다면 결국 공무원이 저지르는 모든 범죄는 고의, 과실을 막론하고 공무원의 신분상 의무 위반으로 귀결되고, 이러한 결과는 이 사건 법률조항을 개정한 취지와도 어긋나게 된다.
일반직장인과 공직자는 같은 직업인이라는 인식이 보편화되는 추세이고 특히 오늘날 급여에 관한 한 공익과 사익의 질적 구분은 어려워졌다. 이러한 상황 속에서 단지 금고 이상의 형을 받았다는 이유만으로 이미 공직에서 퇴출당할 공무원에게 더 나아가 일률적으로 그 생존의 기초가 될 퇴직급여 등까지 반드시 감액하도록 규정한다면 그 법률조항은 침해되는 사익에 비해 지나치게 공익만을 강조한 입법이라고 아니할 수 없다.
따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 재산권을
침해한다.
(2) 평등원칙에 위반되는지 여부
이 사건 법률조항은 공무원이 재직 중의 사유로 인하여 금고 이상의 형을 받은 때에 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급하도록 규정하여, 퇴직급여에 있어서는 국민연금법상의 사업장가입자에 비하여, 퇴직수당에 있어서는 근로기준법상의 근로자에 비하여 각각 차별대우를 하고 있다. 이러한 차별은 공무원의 국민 전체에 대한 봉사자로서의 성실근무의 유도라는 입법목적 및 공무원연금제도의 공무원의 성실한 복무에 대한 보상이라는 부수적 성격을 감안한다고 하더라도 일반국민이나 근로자와 비교하여 지나친 차별을 한 것이고, 그 차별에는 합리적인 근거를 인정하기 어려워 결국 자의적인 차별에 해당한다.
따라서 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위반된다.』
나. 이 사건 법률조항의 입법목적은 공무원으로서의 직무상 의무를 성실히 이행하지 아니한 공무원에 대하여 보상을 달리함으로써 공무원 범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 직무상 의무를 성실히 이행하도록 도모하려는 것이다.
그러나 고의범 중에서 직무관련성이 전혀 없고 범죄행위의 내용에 비추어 공무원에 대한 국민의 신뢰를 저버리는 정도에 이르지 아니하는 경우와 직무관련 범죄, 반국가적 범죄, 파렴치 범죄로서 공직에 대한 신뢰성을 크게 손상시키는 범죄의 경우는 그 비난가능성이 매우 다르다. 즉, 공무원이 직무와 전혀 무관하게 폭행이나 명예훼손 등의 범죄를 저지른 경우와 뇌물죄 등을 저지른 경우를 동일하게 평가해서는 아니 된다. 공무원이 직무와 관련 없는 고의범죄를 저질러 형사처벌을 받는다면 직무에서 배제하거나 일정한 경우 해당 공무원의 지위를 박탈함으로써 공공의 이익을 도모하는 것이 필요할 수 있지만, 그렇다고 하여 퇴직과 동시에 생활안정을 위해 당연히 지급될 것으로 기대되는 퇴직급여 등까지도 필요적으로 감액해야 할 정당한 이유를 찾기 어렵다.
이 사건 법률조항의 입법목적이 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하고자 하는 데에 있다면 퇴직급여 등의 감액대상이나 범위 또한 그러한 입법
목적을 달성하기 위하여 필요한 범위 내에서 이루어져야 한다. 따라서 고의범에 대해서도 직무 관련성 여부, 죄질의 경중, 반국가적 범죄 여부, 파렴치 범죄 여부 등을 고려하여 입법목적 달성에 필요한 범위에 한하여 퇴직급여 등의 감액사유로 삼는 것이 적절하고, 나아가 감액의 범위와 관련하여서도 이를 일률적으로 정할 것이 아니라 선고받은 형의 경중을 고려하여 차등적으로 규정하는 보다 세심한 배려가 필요하다는 점에서 이 사건 법률조항은 침해의 최소성을 갖추지 못하였다.
그리고 직무관련성이 전혀 없고, 구체적인 범죄행위의 유형과 내용, 죄질의 경중에 비추어 국민의 신뢰가 크게 실추되었다고는 볼 수 없는 경우까지도, 형사처벌을 하는 외에 공무원의 지위를 박탈하여 더 이상 급여소득을 얻을 수 없게 하는 것에서 더 나아가 금고 이상의 형이 확정되었다는 사정만으로 공무원 본인과 가족의 생존의 기초가 될 퇴직급여와 퇴직수당까지 일률적으로 반드시 감액하는 것은 침해되는 사익에 비해 지나치게 공익만을 강조한 입법으로서 법익의 균형성도 충족하지 못하였다고 할 것이다.
따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 재산권을 침해한다.
재판관
재판관 유남석 서기석 조용호 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영
별지
[별지] 관련조항
제23조(재직기간의 계산) ② 퇴직한 공무원·군인 또는 사립학교교직원(이 법,「군인연금법」또는「사립학교교직원 연금법」을 적용받지 아니하였던 자는 제외한다)이 공무원으로 임용된 경우에는 본인이 원하는 바에 따라 종전의 해당 연금법에 따른 재직기간 또는 복무기간을 제1항의 재직기간에 합산할 수 있다.
제24조(재직기간의 합산방법) ① 제23조 제2항에 따라 재직기간 또는 복무기간을 합산받으려는 자는 재직기간 합산신청서를 공단에 제출하여야 한다.
② 제1항에 따라 재직기간 합산신청을 하여 합산을 인정받은 자는 퇴직 당시에 받은 퇴직급여액[제64조(「사립학교교직원 연금법」제42조에서 준용하는 경우를 포함한다) 또는「군인연금법」제33조에 따라 급여액에 제한을 받았을 때에는 그 제한이 없는 경우에 받았어야 할 급여액으로 한다]에 대통령령으로 정하는 이자를 가산하여 공단에 반납하여야 한다. 다만, 재직기간 합산을 인정받은 자가 퇴직연금·조기퇴직연금 또는 퇴역연금의 수급자인 경우에는 연금인 급여는 반납하지 아니한다.
제31조(급여의 환수) ① 공단이나 지방자치단체는 급여를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 급여액을 환수하여야 한다. 이 경우 제1호의 경우에는 급여액에 대통령령으로 정하는 이자 및 환수비용을 가산하여 징수하고, 제2호 또는 제3호의 경우로서 환수금을 내야 할 자가 기한 내에 내지 아니한 경우에는 대통령령으로 정하는 이자를 가산하여야 한다.
1. 부정한 방법으로 급여를 받은 경우
2.급여를 받은 후 그 급여의 사유가 소급하여 소멸된 경우
3. 그 밖에 급여가 잘못 지급된 경우
제43조(연금의 지급기간 및 지급시기) ① 연금인 급여는 그 급여의 사유(제53조에 따른 장해연금등급의 개정사유를 포함한다)가 발생한 날이 속하는 달의 다음 달부터 그 사유가 소멸된 날이 속하는 달까지의 급여분을 지급한다. 다만, 제46조 제1항 제1호부터 제4호까지 및 같은 조 제2항에 해당되는 경우에는 해당 퇴직연금 지급이 시작되는 시점이 되는 날이 속하는 달(제23조 제1항에 따라 재직기간에 포함되는 경우는 제외한다)부터 그 사유가 소멸된 날이 속하는 달까지의 급여분을 지급한다.
제65조(비용부담의 원칙) ① 제42조에 따른 급여 중 퇴직급여 및 유족급여(제56조제1항 제2호·제3호에 따른 유족연금, 같은 조 제4항에 따른 위험직무순직유족연금, 제61조 제1항에 따른 순직유족보상금 및 제61조 제3항에 따른 위험직무순직유족보상금은 제외한다. 이하 이 항에서 같다), 제51조 제2호에 따른 장해급여에 드는 비용은 공무원과 국가 또는지방자치단체가 부담한다. 이 경우 퇴직급여 및 유족급여에 드는 비용은 적어도 5년마다 다시 계산하여 재정적 균형이 유지되도록 하여야 한다.
제66조(기여금) ① 기여금은 공무원으로 임명된 날이 속하는 달부터 퇴직한 날의 전날 또는 사망한 날이 속하는 달까지 월별로 내야 한다. 다만,
기여금 납부기간이 36년을 초과한 자는 기여금을 내지 아니한다.
② 제1항의 기여금은 기준소득월액의 1만분의 900에 상당하는 금액으로 한다. 이 경우 기준소득월액은 공무원 전체의 기준소득월액 평균액의 100분의 160을 초과할 수 없다.