2. 사단법인 석문면 개발위원회

2. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고들이 부담한다.

피고 산업통상자원부장관(이하 '피고 장관'이라 한다)이 2012. 6. 4. 피고들보조참가인(이하 '참가인'이라 한다)에 대하여 설치장소를 당진시 석문면 교로3리 1025 외 사업면적 329,113m로, 원동력의 종류를 석탄화력으로, 설비용량을 1,100MW(550MW X 2)로, 공급전압을 765kV로, 주파수를 60Hz 등으로 하여, '전원개발사업 실시계획승인 신청 전에 당진시장 또는 피고 사단법인 석문면 개발위원회(이하 '피고 위원회'라 한다)의 유치동의를 받아야 함'이라는 조건 아래에서 한 발전사업허가가 무효임을 확인한다. 피고 위원회가 2012. 12. 20.까지 피고 위원회 위원들의 서면결의서로 갈음한 위 발전소에 관한 유치동의는 부존재 또는 무효임을 확인한다.

2. 예비적 청구취지

피고 장관이 2012. 6. 4. 참가인에 대하여 설치장소를 당진시 석문면 교로3리 1025 외 사업면적 329,113m²로, 원동력의 종류를 석탄화력으로, 설비용량을 1,100MW(550MW X2)로, 공급전압을 765kV로, 주파수를 60Hz 등으로 하여, 「전원개발사업 실시계획승인 신청 전에 당진시장 또는 피고 위원회의 유치동의를 받아야 함'이라는 조건 아래에서 한 발전사업허가를 취소한다.

가. 피고 장관(정부조직법이 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되면서 지식경제부가 산업통상자원부로 개편됨에 따라 지식경제부장관에서 산업통상자원부장관으로 변경되었다)은 2012. 6. 4. 참가인에 대하여 전기사업법 제7조, 전기사업법 시행규칙 제6조 에 따라 설치장소를 당진시 석문면(이하 '석문면'이라 한다) 교로3리 1025 외 사업면적 329,113m로, 원동력의 종류를 석탄화력으로, 설비용량을 1,100MH(550MW X 2기)로, 공급전압을 765kV로, 주파수를 60Hz 등으로 하고, 허가의 조건을 '전원개발사업 실시계획 승인 신청 전에 당진시장 또는 피고 위원회의 유치동의를 받아야 함'으로 정하여 발전 사업을 허가하였다(이하 '이 사건 발전사업허가'라 하고, 참가인이 이 사건 발전사업허가에 따라 설치하고자 하는 화력발전소를 '이 사건 발전소'라 한다).

나. 1) 피고 위원회는 2007. 6. 12. 석문면의 지역개발촉진 및 복지증진을 위한 사업, 석문면 발전에 관한 주민의 의견수렴 및 건의 추진 등을 목적으로 설립된 사단법인인데, 피고 위원회의 정관의 주요 내용은 아래와 같다.

2) 피고 위원회는 이 사건 발전소의 유치동의에 관한 의견(찬성, 반대)을 결정하기 위하여 2012. 10. 24.경 임시총회를, 2012. 11. 30.경 총회를 각 개최하려고 하였으나 석문면 주민들 중 이 사건 발전소 설립에 반대하는 사람들의 회의장 봉쇄 등으로 무산되었고, 이에 따라 2012. 12. 4. 이사회를 개최하여 이 사건 발전소의 유치동의 에 관하여 서면결의로 결정하기로 의결한 후 회원들에게 서면결의 확인서와 서면결의서를 보내 이 사건 발전소의 유치동의에 관한 의견을 수렴하였다. 이후 피고 위원회는 2012. 12. 20. 이사회를 개최하여 서면결의 확인서와 서면결의서를 개봉하여 '찬성 33명, 반대 20명, 무효 8명, 기권 2명'으로 이 사건 발전소의 유치동의가 가결되었음을 선언하였고, 2013. 1. 29. 정기총회를 개최하여 2012. 12. 20.자 이사회에서 서면결의 확인서와 서면결의서를 개봉한 결과 '찬성 33명, 반대 20명, 무효 8명, 기권 2명'으로 이 사건 발전소의 유치동의가 가결되었음을 보고한 후 이에 대해 참석 회원들로부터 승인을 받았다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1,2,3호증(가지번호 포함, 이하 같다), 을나 제1, 2, 3호증, 을다 제1 내지 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고들의 주장

가. 피고 장관에 대한 주위적 청구 및 예비적 청구 부분

원고들은 이 사건 발전사업허가가 아래와 같은 사유로 위법하고, 그 하자가 중

대, 명백하다고 주장하면서 주위적으로 이 사건 발전사업허가의 무효확인을 구하고, 예비적으로 이 사건 발전사업허가의 취소를 구한다.

1) 전기사업법에 따른 이 사건 발전사업허가는 강학상 특허에 해당하는 권리 창설적 · 설권적 행위이므로, 전기사업법상 허가기준은 사전에 충족되어 있어야 하고, 허가기준의 사후충족을 조건으로 하는 경우에는 위법함을 면할 수 없다. 그런데 이 사건 발전사업허가는 '전원개발사업 실시계획승인 신청 전에 당진시장 또는 피고 위원회의 유치동의를 받아야 함'이라는 허가 조건을 부가함으로써 전기사업법 제7조 제5항 제2호에서 전기사업의 허가기준으로 정하고 있는 '전기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것'이라는 요건을 사후적으로 충족하도록 정하였다.

2) 이 사건 발전사업허가는 석문면에 대한 대표성조차 의심스러운, 임의단체에 불과한 피고 위원회의 유치동의를 받을 것을 허가조건으로 부가함으로써 부당결부금지원칙 등을 위반하였다.

3) 이 사건 발전사업허가는 참가인이 피고 위원회의 유치동의를 받는지 여부에 따라 그 효력이 좌우된다. 따라서 이 사건 발전사업허가는 아무런 법적 근거 없이 피고 장관의 발전사업 허가 권한을 실질적으로 피고 위원회에 위임한 것과 마찬가지라고 할 것이어서 위법하다.

4) 화력발전소가 집약적으로 건설되고 있는 석문면의 경우 그 거주자들이 받게 될 불이익과 희생은 특별희생에 해당하므로, 이 사건 발전소 설립에 대하여 정당한 보상 또는 지원이 이루어져야 한다.

나. 피고 위원회에 대한 청구 부분

피고 위원회는 사단법인이므로 정관에 다른 규정이 없으면 의사결정은 사원 과반수의 출석과 출석사원의 결의 권의 과반수에 의한 총회의 결의에 의하여야 하는데(민법 제75조 참조), 피고 위원회의 정관은 의결정족수에 관하여 규정하고 있을 뿐 별다른 규정을 두고 있지 않으므로, 피고 위원회는 총회를 개최하여 이 사건 발전소의 유치동의에 관한 의견을 결정하였어야 한다. 그런데 피고 위원회는 이 사건 발전소의 유치 동의에 관한 의견을 결정함에 있어 총회결의를 서면결의로 갈음하였는바, 민법과 피고 위원회의 정관은 '출석'을 전제로 한 총회결의를 규정하고 있을 뿐이므로, 피고 위원회의 서면결의에 의한 이 사건 발전소의 유치동의는 부존재하거나 무효이다.

3. 이 사건 소 중 원고들의 피고 장관에 대한 주위적 청구 및 예비적 청구 부분의 적법 여부

가. 피고 장관과 참가인의 주장

이 사건 발전사업허가는 참가인이 특정한 장소에서 발전사업을 할 자격이 있음을 인정하여 주는 것에 불과하고, 참가인이 이 사건 발전사업허가를 받았다고 하여 곧바로 발전소를 건설하고 전기를 생산하여 판매할 수 있는 것이 아니다. 따라서 이 사건 발전사업허가만으로는 원고들의 직접적, 구체적 이익이 침해된다고 보기 어려우므로, 원고들에게는 이 사건 발전사업허가의 무효확인이나 취소를 구할 법률상 이익이 없다. 뿐만 아니라 이 사건 발전사업허가의 취소를 구하는 원고들의 예비적 청구는 제소기간이 도과된 이후에 제기된 것이다.

따라서 이 사건 소 중 원고들의 피고 장관에 대한 주위적 청구 및 예비적 청구 부분은 부적법하다.

나. 관계 법령

별지2 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적 · 직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 일반적 · 간접적 추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다.

한편, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적· 구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 입증하여야 원고적격이 인정 되고, 다만 그 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정되며, 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 증명하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다. (대법원 2010. 4. 15. 선고 2007두16127 판결, 2006. 12. 22. 선고 2006두14001 판결 등 참조),

2) 살피건대, 전기사업법 등 관계 법령 등을 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 발전사업허가의 직접 상대방이 아닌 원고들은 이 사건 발전사업허가와 관련하여 추상적·간접적 이해관계를 가지는 데 불과하다고 할 것이므로, 원고들에게는 이 사건 발전사업허가의 무효확인 또는 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 소 중 원고들의 피고 장관에 대한 주위적 청구 및 예비적 청구 부분은 부적법하다.

① 이 사건 발전소 건설은 피고 장관의 발전사업허가(전기사업법 제7조 제1항) 및 전원개발사업 실시계획 승인(전원개발촉진법 제5조 제1항), 사업자의 피고 장관에 대한 전기설비의 시설계획 및 전기공급계획 신고(전기사업법 제26조), 사업자의 공사계획에 대한 피고 장관의 인가(전기사업법 제61조 제1항), 발전소 건설 후 피고 장관의 사용전 검사(전기사업법 제63조), 사업자의 피고 장관에 대한 전기사업 개시 신고(전기사업법 제9조 제4항) 등의 순서로 이루어진다.

② 그런데 발전소 건설의 초기 단계인 발전사업허가에 관하여 전기사업법은 제7조 제1항에서 발전사업 등 전기사업을 하려는 자는 피고 장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고, 같은 조 제5항에서 전기사업의 허가기준으로 전기사업을 적정하게 수행하는 데 필요한 재무능력 및 기술능력이 있을 것(제1호), 전기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것(제2호), 그 밖에 공익상 필요한 것으로서 '대통령령으로 정하는 기준'에 적합할 것(제5호)을 규정하고 있으며(제3호, 제4호는 전기사업 중 배전사업 및 구역전기 사업에 관한 것이다), 전기사업법 시행령 제4조 제2항은 위 '대통령령으로 정하는 기준'에 관하여 발전소가 특정 지역에 편중되어 전력계통의 운영에 지장을 주지 아니할 것(제1호), 발전연료가 어느 하나에 편중되어 전력수급에 지장을 주지 아니할 것(제2 호)을 규정하고 있을 뿐, 당해 발전사업의 시행으로 영향을 받게 되는 주민 등의 의견을 듣거나 이들의 동의를 받도록 하거나 발전사업허가를 받기 이전에 환경영향평가를 하도록 하는 등의 절차에 관하여 전혀 규정하고 있지 않다. 따라서 발전사업허가의 단계에서는 당해 발전사업이 주변 환경에 미치는 영향과 그 범위 등에 관하여 정확히 알 수 없고, 주민들도 발전사업허가에 대해 관여할 여지가 없다.이 사건에 있어서도 원고들은 이 사건 발전사업허가로 인하여 석문면에 화력발전소가 건설될 경우 주거 및 생활환경에 불이익을 입게 될 것이라고 주장하면서 자료(갑 제18, 19, 20호증)를 제출하고 있으나, 이는 오염물질과 수은 배출 등 화력발 전소의 일반적인 폐해에 관하여 언급하고 있을 뿐이고, 이 사건 발전사업허가에 따라

화력발전소가 건설될 경우 원고들이 입게 되는 불이익이 구체적으로 무엇인지, 원고들 중 누가 보다 직접적이고 큰 불이익을 입게 되는지 등에 관하여 전혀 밝혀지지 않은 상태이다.

③ 발전소 건설 과정에서 주민 등의 의견 청취나 환경영향평가가 이루어지는 것은 발전사업허가를 받은 사업자인 전원개발사업자가 전원개발사업 실시계획을 수립하여 피고 장관의 승인을 받는 단계부터이다. 즉, 전원개발사업자는 전원개발사업 실시계획을 수립하여 피고 장관의 승인을 받아야 하는데, 위 실시계획에는 국토자연환경 보전에 관한 사항이 포함되어야 하고(전원개발촉진법 제5조 제1항, 제3항 제6호), 국토자연환경 보전에 관한 사항을 표시하는 경우에는 환경영향평가법에 따른 환경영향평가서, 전략환경영향평가서, 소규모 환경영향평가서, 환경에 관한 검토서를 첨부하여야 한 다(전원개발촉진법 시행령 제15조 제2항), 또한, 전원개발사업자는 피고 장관으로부터 전원개발사업 실시계획의 승인을 받으려는 경우 원칙적으로 승인을 신청하기 전에 사업시행계획의 열람 및 설명회를 통하여 사업의 시행으로 영향을 받게 되는 지역의 주민 등의 의견을 들어야 하고, 주민 등의 의견이 타당하다고 인정할 때에는 이를 실시계획에 반영하여야 하며, 주민 등의 의견에 대한 검토서를 작성하여야 한다(전원개발촉진법 제5조의2 제1항, 제2항, 전원개발촉진법 시행령 제18조, 제18조의3, 제18조의4). 3) 가사 원고들에게 이 사건 발전사업허가의 무효확인을 구할 법률상 이익이 있어 이 사건 소 중 원고들의 피고 장관에 대한 주위적 청구 부분이 적법하다고 하더라도, 행정처분의 무효를 주장하면서 그 무효확인을 구하는 행정소송에 있어서는 원고들에게 그 행정처분이 무효인 사유를 주장·입증할 책임이 있다고 할 것인바(대법원 2010. 5. 13. 선고 2009두3460 판결 참조), 앞서 본 사실관계 및 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 원고들이 제출한 증거나 원고들이 주장하는 사정만으로는 이 사건 발전사업허가가 위법하고, 그 하자가 중대. 명백하여 무효라고 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

① 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다.

② 앞서 본 바와 같이 발전소 건설의 초기 단계인 발전사업허가에 관하여 전기사업법은 제7조 제1항에서 발전사업을 하려는 자는 피고 장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고, 같은 조 제5항에서 발전사업의 허가기준을 규정하고 있을 뿐, 발전사업을 하려는 자로 하여금 당해 사업의 시행으로 영향을 받게 되는 주민 등의 의견을 듣거나 이들의 동의를 받도록 하는 등의 절차에 관하여 전혀 규정하고 있지 않으므로, 주민들은 발전사업허가에 대하여 관여할 여지가 없다.

그럼에도 피고 장관이 이 사건 발전사업허가를 하면서 허가의 조건으로 '전 원개발사업 실시계획승인 신청 전에 당진시장 또는 피고 위원회의 유치동의를 받아야 함'이라고 정한 것은 원활한 사업 진행을 위해 재량행위로서 부가한 것으로, 전기사업법상 발전사업허가에 대하여 관여할 여지가 없는 석문면 주민들로 하여금 피고 위원회를 통해 의견을 표현할 수 있는 기회를 준 것으로 보인다.

③ 피고 위원회는 정관 제5조에서 회원의 자격을 석문면 각 리의 이장 및 석문면 관내 단체장, 석문면 각 리의 총회에서 추천한 사람으로서 위원장이 위촉한 자, 피고 위원회의 발전에 기여할 수 있는 자로 회장단이 추천한 자로 규정하고 있는바, 이에 의하면 피고 위원회는 어느 정도 석문면 주민들의 의견을 대표할 수 있는 단체로 볼 수 있다.

④ 피고 위원회가 이 사건 발전소의 유치동의에 관하여 서면결의로 결정하기로한 이유는 석문면 주민들 중 이 사건 발전소 설립에 반대하는 사람들의 회의장 봉쇄 등으로 인하여 총회 개최가 무산되었기 때문이다. 또한, 피고 위원회는 2012. 12. 4.자 이사회에서 이 사건 발전소의 유치동의에 관하여 서면결의로 결정하기로 의결한 후 회원들에게 이 사건 발전소의 유치동의에 관한 의견(찬성, 반대)을 기재하는 서면결의서 뿐만 아니라 유치동의에 관한 의견을 서면으로 표시하는 것에 대한 견해를 나타낼 수 있는 서면결의 확인서를 함께 보냈고, 2012. 12. 20.자 이사회에서 서면결의 확인서와 서면결의서를 개봉하여 이 사건 발전소의 유치동의가 가결되었음을 선언하였으며, 2013. 1. 29.자 정기총회에서 위 결과를 보고한 후 참석 회원들로부터 승인을 받기도 하였다.

4. 이 사건 소 중 원고들의 피고 위원회에 대한 청구의 적법 여부

가. 행정소송법 제38조, 제10조에 의한 관련청구소송의 병합은 본래의 항고소송이 적법할 것을 요건으로 하는 것이어서 본래의 항고소송이 부적법하여 각하되면 그에 병합된 관련청구도 소송요건을 흠결한 부적합한 것으로 각하되어야 한다(대법원 2001. 11. 27. 선고 2000두697 판결 참조).

나. 직권으로 살피건대, 이 사건 소 중 항고소송으로서 본래의 소인 원고들의 피고 장관에 대한 소가 부적법하여 각하되어야 함은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 소 중 관련청구인 원고들의 피고 위원회에 대한 이 사건 발전소에 관한 유치동의의 부존재 또는 무효확인청구 부분 역시 부적법하다고 할 것이다.

5. 결론

그렇다면, 원고들의 이 사건 소는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사강희경

판사주대성

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