[2] 구 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법 제7조 에 규정한 광역교통개선대책에 따른 분담금이 이주대책대상자에게 생활의 근거로 제공되어야 하는 생활기본시설 설치비용에 해당하는지 여부(소극) 및 개발사업의 시행자가 이주대책대상자와 체결한 분양계약의 분양대금에 위 분담금 상당액이 포함된 경우, 부당이득반환책임이나 불법행위에 기한 손해배상책임이 발생하는지 여부(소극)

1. 원고들의 상고이유에 관한 판단

가. 도로 용지비에 관하여

1) 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공익사업법’이라 한다) 제78조 는, 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 ‘이주대책대상자’라 한다)를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 하고( 제1항 ), 이주대책의 내용에는 이주정착지에 대한 도로·급수시설·배수시설 그 밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이에 필요한 비용은 사업시행자의 부담으로 한다( 제4항 전문)고 규정하고 있다.

대법원 2011. 6. 23. 선고 2007다63089, 63096 전원합의체 판결 은, 위와 같은 구 공익사업법 제78조 제4항 은 이주대책대상자들에게 생활의 근거를 마련해 주고자 하는 데 목적이 있으므로, 그 규정의 ‘도로·급수시설·배수시설 그 밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설’이라 함은 주택법 제23조 등 관계 법령에 의하여 주택건설사업이나 대지조성사업을 시행하는 사업주체가 설치하도록 되어 있는 도로 및 상하수도시설, 전기시설·통신시설·가스시설 또는 지역난방시설 등 간선시설을 의미한다고 보아야 한다고 해석하였다. 위 판결의 취지는 이주대책대상자에게 생활의 근거로 제공되어야 하는 구 공익사업법 제78조 제4항 에 규정된 ‘도로·급수시설·배수시설 그 밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설’에 택지개발사업지구 내 설치되는 공공시설 중 어떠한 공공시설이 포함되는지가 불명확하므로 이를 주택법에 규정된 간선시설의 개념을 통하여 생활기본시설의 항목을 명확히 하려는 데에 있다.

한편 구 주택법(2009. 2. 3. 법률 제9405호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 주택법’이라 한다) 제2조 제8호 에 따르면, ‘간선시설’은 도로·상하수도·전기시설·가스시설·통신시설 및 지역난방시설 등 주택단지(2 이상의 주택단지를 동시에 개발하는 경우에는 각각의 주택단지를 말한다) 안의 기간시설을 당해 주택단지 밖에 있는 동종의 기간시설에 연결시키는 시설을 말한다.

구 주택법 제21조 제1항 제2호 는 사업주체가 건설·공급하는 주택의 건설 등에 관한 부대시설의 설치기준을 대통령령으로 정하도록 하고 있고, 이에 따라 구 주택건설기준 등에 관한 규정(2008. 2. 29. 대통령령 제20722호로 개정되기 전의 것)은 제25조 에서 부대시설의 하나로 공동주택을 건설하는 주택단지는 기간도로[ 구 주택법 시행령(2009. 2. 3. 대통령령 제21290호로 개정되기 전의 것) 제4조 에서 정한 도로를 말한다]와 접하거나 기간도로로부터 당해 주택단지에 이르는 진입도로가 있어야 한다고 규정하고, 나아가 제57조 에서는 간선시설에 관한 규정을 두어 구 주택법 제16조 에 의한 사업계획의 승인을 얻어 조성하는 일단의 대지에는 건설교통부령이 정하는 기준 이상인 진입도로(당해 대지에 접하는 기간도로를 포함한다)가 설치되어야 한다고 규정하고 있으며, 구 주택법 시행규칙(2009. 3. 19. 국토해양부령 제107호로 개정되기 전의 것) 제9조 제2항 제1호 는 사업주체가 그 사업계획승인을 신청할 때에 간선시설설치계획도를 제출하도록 규정하고 있다.

그리고 구 주택법 제23조 제1항 에 따르면, 사업주체가 대통령령이 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하는 경우 또는 대통령령이 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하는 경우에 도로 및 상하수도시설은 지방자치단체가( 제1호 ), 전기시설·통신시설·가스시설 또는 지역난방시설은 당해 지역에 전기·통신·가스 또는 난방을 공급하는 자가( 제2호 ) 그 해당 간선시설을 설치하여야 하나, 제1호 에 해당하는 시설로서 사업주체가 제16조 제1항 의 규정에 의한 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획에 포함하여 설치하고자 하는 경우에는 예외가 인정되어 그 비용을 사업주체가 부담한다.

이와 같이 구 주택법이 적용되는 주택건설사업 또는 대지조성사업에 의하여 설치되는 간선시설인 도로는 그 사업지구 안에 있는 주택단지들의 입구와 그 사업지구 밖에 있는 도로를 연결하는 역할을 담당하는 것으로서 도로의 길이나 폭과 무관하게 모두 그 주택단지 등으로서의 기능 달성 및 주민들의 통행을 위하여 필수적인 시설이라 할 수 있고, 이에 대하여는 사업주체가 구 주택법령 및 이에 기초한 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획에 따라 그 설치의무를 진다고 할 것이다.

위와 같은 구 주택법령의 내용과 아울러 간선시설인 도로의 역할 및 효용에다가 앞에서 본 이주대책대상자들에게 생활의 근거를 마련해 주려는 구 공익사업법 내지 위 전원합의체 판결의 취지를 보태어 보면, 이 사건과 같은 공익사업인 택지개발사업지구 내에서 주택건설사업이나 대지조성사업을 시행하는 사업주체가 이주대책대상자에게 생활기본시설로서 제공하여야 하는 도로는 그 길이나 폭을 불문하고 구 주택법의 위 규정들에서 설치에 관하여 직접적으로 규율하고 있고 사업주체가 그 설치의무를 지는 구 주택법 제2조 제8호 에서 정하고 있는 간선시설에 해당하는 도로, 즉 주택단지 안의 도로를 당해 주택단지 밖에 있는 동종의 도로에 연결시키는 도로를 모두 포함한다고 할 것이다.

2) 그런데도 원심은 이와 달리 길이 200m 이하이거나 폭 8m 미만인 도로는 주택법에 규정된 간선시설인 도로가 아니라는 피고의 주장을 받아들여 원고 주장의 도로 면적 1,475,882㎡ 중 897,743㎡ 부분만이 생활기본시설에 해당한다고 판단하였으니, 이러한 원심판결에는 구 공익사업법 제78조 제4항 에 규정된 생활기본시설인 도로의 범위에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.

나. 광역교통시설광장, 저류지, 하수처리장 용지비에 관하여

원심은 판시와 같은 이유로 광역교통시설광장, 저류지, 하수처리장이 생활기본시설 설치면적에 포함된다는 원고들의 주장을 배척하였다.

원심판결 이유를 위 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심판단 중 광역교통시설광장, 저류지에 관한 부분은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 생활기본시설 설치비용의 범위에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다.

그러나 원심판단 중 하수처리장에 관한 부분은 다음과 같은 이유에서 그대로 수긍하기 어렵다. 하수처리장을 주택법상의 간선시설인 상하수도에 대한 기간시설로 본다 하더라도, 사업주체가 간선시설을 설치하여 주택단지 밖에 있는 기간시설을 이용하는 대신 택지개발구역 내에 기간시설을 설치하는 경우에 이주대책대상자로 하여금 그 설치비용을 부담하게 하는 것은 이주대책대상자에게 종전과 같은 생활상태를 유지해 주기 위하여 간선시설에 관한 비용을 부담하지 않도록 정하고 있는 구 공익사업법의 규정 취지에 비추어 타당하지 아니하다.

그런데도 원심은 이와 달리 하수처리장을 생활기본시설 설치면적에서 제외하고 말았으니, 이러한 원심판결에는 구 공익사업법 제78조 제4항 에 규정된 생활기본시설 설치비용의 범위 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.

다. 가스공급설비, 집단에너지공급시설, 변전소 용지비에 관하여

원심은 가스공급설비, 집단에너지공급시설, 변전소의 경우 피고에게 설치의무가 있다는 근거에 관한 주장 및 증명이 없을 뿐만 아니라 구 주택법 제23조 제1항 제2호 에 의하면 이들 시설은 당해 지역에 가스·난방 또는 전기를 공급하는 자가 설치하여야 한다는 이유를 들어 이를 생활기본시설 설치면적에 포함시켜야 한다는 원고들의 주장을 배척하였다.

사업주체가 당해 지역에 가스·난방 또는 전기를 공급하는 자에게 가스공급설비, 집단에너지공급시설, 변전소 부지에 해당하는 용지를 택지조성원가 이상으로 유상공급하였다면 비록 주택법상의 간선시설이라 하더라도 그 용지비가 분양대금에 전가되었다고 볼 수 없으므로 이를 생활기본시설 설치비용에 포함시켜서는 아니 된다.

원심판결 이유 및 기록에 비추어 살펴보면, 이 사건 가스공급설비, 집단에너지공급시설, 변전소는 당해 지역에 가스·난방 또는 전기를 공급하는 자가 그 용지비를 포함한 설치비용을 부담한 것으로 보일 뿐 피고가 이를 분양대금에 포함하여 원고들에게 부담시켰다고 인정할 증거가 없으므로 그 용지비는 생활기본시설 설치비용에 포함된다고 보기 어렵다.

원심의 이유설시에 다소 부적절한 점은 있으나, 이 사건 가스공급설비, 집단에너지공급시설, 변전소 용지비가 생활기본시설 설치비용에 포함된다는 원고들의 주장을 배척한 원심의 결론은 정당하고, 거기에 생활기본시설 설치비용의 범위 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 없다.

라. 전기지중화 부담비용, 하수처리장 조성비에 관하여

원심은 피고가 전기지중화 부담비용, 하수처리장 조성비를 부담한 사실을 인정하면서도, 그 비용이 생활기본시설 설치비용에 포함되어야 한다는 원고들의 주장을 배척하였다.

현재의 전기시설 지중화 추세에 비추어 사업주체가 부담한 전기지중화 부담비용은 ‘당해 지역조건에 따른 생활기본시설’에 해당한다고 봄이 타당하고, 한편 하수처리장이 생활기본시설에 해당함은 앞서 본 바와 같으므로 그 조성비 역시 생활기본시설 설치비용에 포함된다고 할 것이다.

그런데도 원심은 전기지중화 부담비용, 하수처리장 조성비를 생활기본시설 설치비용에서 제외하고 말았으니, 이러한 원심판결에는 생활기본시설 설치비용의 범위에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.

마. 토목공사비, 조사설계비, 확정측량비, 도로 및 포장공사비, 가로등 공사비, 지하차도, 터널, 교량 공사비에 관하여

원심은 토목공사비, 조사설계비, 확정측량비의 경우 총 사업면적에서 생활기본시설 설치면적이 차지하는 비율에 해당하는 부분이 생활기본시설 조성비에 포함되고, 도로 및 포장공사비, 가로등 공사비, 지하차도, 터널, 교량 공사비의 경우 전체 도로면적에서 원심이 생활기본시설로 인정한 도로면적이 차지하는 비율에 해당하는 부분이 생활기본시설 조성비에 포함된다고 인정하여 각 항목별 생활기본시설 설치비용을 산정하였다.

그런데 앞서 본 바와 같이 하수처리장이 생활기본시설 설치면적에 추가되어야 하고, 주택단지 안의 도로를 당해 주택단지 밖에 있는 동종의 도로에 연결하는 도로는 그 길이나 폭을 묻지 않고 전부가 생활기본시설인 도로로 인정되어야 하므로 그에 따라 위 각 항목별 금액 역시 다시 산정하여야 할 것이고, 결국 이 부분 원심판결에는 생활기본시설 설치비용의 산정에 관한 법리 등을 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.

바. 직접인건비, 판매비와 관리비, 자본비용, 기타비용에 관하여

원심은 직접인건비, 판매비와 관리비, 자본비용, 기타비용 중에 생활기본시설 설치비용이 포함되어 있다고 인정할 증거가 없다는 이유를 들어 이에 관한 원고들의 주장을 배척하였다.

그러나 원심판결 이유 및 기록에 비추어 살펴보면, 이들 비용은 ‘용지비와 조성비 합계액의 일정 비율’로 산정되었음을 알 수 있고, 용지비와 조성비 중 일부가 생활기본시설 설치비용에 해당하는 이상 이들 비용 중에도 생활기본시설 설치비용에 해당하는 부분이 포함되어 있다고 봄이 타당하다.

그런데도 원심은 이와 달리 직접인건비, 판매비와 관리비, 자본비용, 기타비용 중에 포함된 생활기본시설 설치비용을 모두 제외하고 말았으니, 이러한 원심판결에는 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 생활기본시설 설치비용의 범위 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.

2. 피고들의 상고이유에 관한 판단

가. 원심은 판시와 같은 이유를 들어 영덕-양재대로 부담금, 신분당선 부담금, 기타 광역교통처리비용(이하 ‘이 사건 분담금’이라 한다)이 생활기본시설 설치비용에 포함된다고 보아야 하고, 설령 그렇지 않다 하더라도 피고들이 분양대금에 이 사건 분담금을 전가한 부분은 강행규정인 구 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법(2007. 1. 19. 법률 제8251호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 광역교통법’이라 한다) 제11조의2 제1항 이 정한 부담금 감면규정에 반하여 무효이거나 불법행위를 구성하므로, 피고들은 원고들의 분양대금에 포함된 이 사건 분담금 상당액을 부당이득으로 반환하거나 손해배상할 의무가 있다고 판단하였다.

나. 그러나 원심의 이러한 판단은 다음과 같은 이유로 그대로 수긍하기 어렵다.

구 광역교통법 제2조 에 따르면, ‘대도시권’이라 함은 지방자치법 제2조 제1항 제1호 의 규정에 의한 특별시와 광역시 및 그 도시와 같은 교통생활권에 있는 지역 중 대통령령이 정하는 지역을 말하고( 제1호 ), ‘광역교통시설’이라 함은 대도시권의 광역적인 교통수요를 처리하기 위한 교통시설로서 “2개 이상의 특별시·광역시 및 도(이하 ‘시·도’라 한다)에 걸치는 도로로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 도로”( 가목 ), “2개 이상의 시·도에 걸쳐 운행되는 도시철도 또는 철도로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 도시철도 또는 철도”( 나목 ) 등의 시설을 말한다( 제2호 ).

그리고 구 광역교통법은, 대도시권의 광역교통에 영향을 미치는 대규모 개발사업 등 대통령령으로 정하는 사업에 대하여 당해 사업이 시행되는 지역의 시·도지사는 개발사업에 따른 광역교통개선대책을 수립하여 건설교통부장관에게 제출하여야 하고( 제7조 제1항 ), 건설교통부장관은 제1항 의 규정에 의하여 제출된 광역교통개선대책을 제8조 의 규정에 의한 대도시권광역교통위원회의 심의를 거쳐 확정하고, 이를 당해 시·도지사에게 통보하여야 하며( 제7조 제2항 ), 관계 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 및 개발사업의 시행자는 제2항 의 규정에 의하여 수립된 광역교통개선대책을 충실히 이행하여야 한다( 제7조 제3항 )고 규정하고 있는데, 구 광역교통법 시행령(2007. 4. 20. 대통령령 제20021호로 개정되기 전의 것)에 따르면, 법 제7조 제1항 의 ‘대통령령으로 정하는 사업’에는 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업으로서 그 면적이 100만㎡ 이상이거나 수용인구 또는 수용인원이 2만 명 이상인 것(이하 ‘대규모 개발사업’이라 한다)이 포함되고( 제9조 제1항 제1호 ), 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장은 제5항 의 규정에 의하여 시·도지사로부터 광역교통개선대책을 통보받은 후에 소관별 추진계획을 수립하여야 하며, 대규모 개발사업에 관한 허가·인가·승인 또는 협의 등(이하 ‘허가 등’이라 한다)을 하는 때에는 그 사업의 시행자가 이행하여야 할 사항을 당해 허가 등의 조건으로 하는 등 광역교통개선대책의 충실한 이행에 필요한 조치를 하고 그 결과를 광역교통개선대책을 통보받은 날부터 1개월 이내에 관할 시·도지사에게 통보하여야 한다( 제9조 제6항 ).

이러한 규정들을 포함한 구 광역교통법의 관련 규정들에다가 대도시권의 대규모 개발사업의 경우에만 부담하는 광역교통개선대책에 따른 분담금은 대도시권에서 대규모 개발사업을 하는 과정에서 광역교통시설의 건설 및 개량에 소요되어 대도시권 내 택지 및 주택의 가치를 상승시키는 데 드는 비용으로서 그 대도시권 내의 택지나 주택을 공급받는 이주대책대상자도 그에 따른 이익을 가지게 되는 점까지 고려하면, 광역교통개선대책에 따른 분담금은 이주대책대상자에게 생활의 근거로 제공되어야 하는 생활기본시설 설치비용에 해당한다고 볼 수 없다.

또한 구 광역교통법 제11조 에 따라 부과되는 광역교통시설분담금과 관련하여 구 광역교통법 제11조의2 제1항 제3호 가 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 제8조 의 규정에 의한 이주대책의 실시에 따른 주택지의 조성 및 주택의 건설사업의 경우 이를 면제하도록 규정하고 있으나, 이는 광역교통시설부담금 부과권자인 시·도지사로 하여금 이주대책의 실시에 따른 주택지의 조성 및 주택의 건설을 위한 용지에 대하여는 광역교통시설부담금을 면제하도록 하여 개발사업 시행자의 납부의무 부담을 경감시키는 규정일 뿐, 개발사업 시행자가 주택지의 조성 및 주택의 건설 과정에서 실제로 광역교통시설부담금을 지출한 경우에 비록 수분양자 중에 이주대책대상자가 포함되어 있더라도 실제로 지출한 광역교통시설부담금을 이주대책대상자에 대한 주택지 및 주택의 분양대금 산정에서 제외하도록 하는 규정으로 볼 것은 아니며, 더구나 구 광역교통법 제7조 가 규정한 광역교통개선대책에 따른 분담금에 관하여는 위 구 광역교통법 제11조의2 제1항 제3호 의 면제규정이 적용될 여지도 없는 점까지 고려하면, 개발사업의 시행자가 실제로 지출한 광역교통개선대책에 따른 분담금을 비용으로 산정하여 분양대금을 정함에 따라 이주대책대상자와 사이에 체결된 분양계약의 분양대금에 위 분담금 상당액이 포함되더라도 이와 관련하여 부당이득반환책임이나 불법행위에 기한 손해배상책임이 발생한다고 볼 수 없다.

다. 원심이 적법하게 채택한 증거들에 의하면, 이 사건 택지개발사업은 그 면적이 9,315,000㎡, 수용인원이 29,674가구로서 대규모 개발사업에 해당하는 사실, 위 사업에 관하여 확정된 광역교통개선대책에는 사업시행자가 영덕-양재도로의 건설비와 신분당선 철도 건설비 중 각 일부씩을 분담하는 방안이 포함된 사실 등을 알 수 있는바, 위 인정 사실에 의하면 이 사건 분담금은 구 광역교통법 제7조 가 규정한 광역교통개선대책에 따른 분담금으로 봄이 상당하고, 그렇다면 위 법리에 비추어 위 비용은 생활기본시설 설치비용에 해당하지 않을 뿐만 아니라 원고들의 아파트 분양대금에 위 비용 상당액이 들어가 있다고 하더라도 그로 인하여 피고가 부당이득을 취하였다고 볼 수 없고, 피고의 불법행위가 성립한다고 볼 수도 없다.

그럼에도 원심은 이와 달리 피고들이 원고들의 분양대금에 포함된 이 사건 분담금 상당액을 부당이득으로 반환하거나 손해배상할 의무가 있다고 판단하고 말았으니, 이러한 원심판결에는 구 광역교통법 제7조 에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.

3. 피고 성남시의 나머지 상고이유에 관한 판단

원심판결 이유를 앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심이 조사설계비, 확정측량비 중 생활기본시설 면적비율에 해당하는 부분을 생활기본시설 조성비에 포함시킨 것은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 생활기본시설 설치비용의 범위에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.

4. 피고 한국토지주택공사의 나머지 상고이유에 관한 판단

원심판결 이유를 앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심이 수도용지, 가압장을 생활기본시설 설치면적에 포함시킨 것은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 생활기본시설 설치비용의 범위에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.

5. 결론

그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.