2. 퇴역연금수급권자가 정부 투자기관이나 재정지원기관에 재취업하여 급여를 지급받는 경우 퇴역연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있도록 하면서 지급정지의 요건 및 내용을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는 구 군인연금법(1974. 12. 26. 법률 제2728호로 개정되고, 1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정되기 전의 것) 제21조 제3항 제2호 및 제3호가 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부(적극)

3. 퇴역연금의 지급이 정지되는 대상기관으로 국가 또는 지방자치단체가 재정지원을 하는 기관을 규정하면서 “직접 또는 간접으로 출연금·보조금 등 재정지원을 하는 기관”이라고만 한정하고 구체적인 대상기관의 지정은 대통령령에 위임하고 있는 구 군인연금법(1974. 12. 26. 법률 제2728호로 개정되고, 1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정되기 전의 것) 제21조 제3항 제3호가 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부(적극)

률조항에 대하여 재차 위헌법률심판을 제청하는 것은 허용되지 아니하므로, 이 부분 위헌법률심판제청은 부적법하다.

2. 퇴역연금 지급정지제도의 본질에 비추어 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어서는 소득의 유무뿐만 아니라 소득의 수준에 대한 고려 역시 필수적인 것임에도 불구하고 구 군인연금법(1974. 12. 26. 법률 제2728호로 개정되고, 1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정되기 전의 것) 제21조 제3항 제2호 및 제3호는 지급정지와 소득수준의 상관관계에 관하여 아무런 정함이 없이 대통령령에 포괄적으로 위임함으로써 위 조항들만으로는 일정 수준 이상의 소득자만을 지급정지의 대상으로 할 것인지 여부 및 소득의 수준에 따라 지급정지율 내지 지급정지금액을 달리할 것인지 여부가 불분명할 뿐만 아니라 이와 관련한 일체의 규율을 행정부에 일임한 결과가 되어 아무리 적은 보수 또는 급여를 받는 경우에도 대통령령에서 연금지급을 정지할 수 있도록 정하거나 재취업 소득의 수준에 관계없이 지급정지율 내지 지급정지금액을 일률적으로 정하는 것이 가능하게 되었으므로, 위 조항들은 포괄위임금지원칙에 위배된다.

3. 국가 또는 지방자치단체가 재정을 지원하는 방식이나 형태는 구 군인연금법(1974. 12. 26. 법률 제2728호로 개정되고, 1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정되기 전의 것) 제21조 제3항 제3호가 들고 있는 출연금, 보조금 외에도 출자, 장기대부를 비롯한 융자, 조세감면 등 세제상의 조치, 결손액 보전, 우편요금의 지원 등 매우 다양함에도 위 조항이 “출연금·보조금 등”이라고만 규정한 것은 실질적으로는 재정지원의 방식ㆍ형태ㆍ규모 등에 대하여 아무런 한정도 하고 있지 않은 것과 다를 바 없고, 아무리 적은 규모라도 어떤 형태로든지 재정지원이 있기만 하면 대통령령이 정하는 바에 따라 지급정지 대상기관이 될 수 있게 위임의 범위가 너무 넓어져 연금지급제한의 대상이 되는 재정지원기관의 확정을 실질적으로 행정부에 일임한 결과를초래하였으므로, 위 조항은 이 점에서도 포괄위임금지원칙에 위배된다.

제3587호로 개정되기 전의 것) 제21조(퇴역연금) ①～② 생략

③ 퇴역연금을 받을 권리가 있는 자가 다음 각호의 1에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴역연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있다.

1. 생략

2. 국가 또는 지방자치단체가 자본금의 2분의 1이상을 출자한 기관 및 한국은행(이하 "정부투자기관"이라 한다.) 과 국가·지방자치단체 및 정부투자기관이 단독 또는 공동으로 출자한 총액이 자본금의 2분의 1이상인 기관으로서 대통령령으로 정하는 기관

3. 국가 또는 지방자치단체가 직접 또는 간접으로 출연금·보조금등 재정지원을 하는 기관으로서 대통령령으로 정하는 기관

④～⑤ 생략

구 군인연금법(1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정되고, 1988. 12. 29. 법률 제4034호로 개정되기 전의 것) 제21조(퇴역연금 또는 퇴역연금일시금) ①～④ 생략

⑤ 퇴역연금을받을 권리가 있는 자가 다음 각호의 1에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴역연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있다.

1.～2. 생략

3. 국가 또는 지방자치단체가 직접 또는 간접으로 출연금·보조금등 재정지원을 하는 기관으로서 국방부령으로 정하는 기관

⑥～⑦ 생략

헌법재판소법 제47조 제1항, 제2항

구 군인연금법(1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정되고, 1995. 12. 29. 법률 제5063호로 개정되기 전의 것) 제21조(퇴역연금 또는 퇴역연금일시금) ①～④ 생략

⑤ 퇴역연금을받을 권리가 있는 자가 다음 각호의 1에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴역연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있다.

1. 생략

2. 국가 또는 지방자치단체가 자본금의 2분의 1이상을 출자한 기관 및 한국은행(이하 "정부투자기관"이라 한다)과 국가·지방자치단체 및 정부투자기관이 단독 또는 공동으로 출자한 총액이 자본금의 2분의 1이상인 기관으로서 국방부령으로 정하는 기관

3. 생략

⑥～⑦생략

구 군인연금법(1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정되고, 2000. 12. 30. 법률 제6327호로 개정되기 전의 것) 제21조(퇴역연금 또는 퇴역연금일시금) ①～④ 생략

⑤ 퇴역연금을 받을 권리가 있는 자가 다음 각호의 1에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴역연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있다.

1.～2. 생략

3. 국가 또는 지방자치단체가 직접 또는 간접으로 출연금·보조금등 재정지원을 하는 기관으로서 국방부령으로 정하는 기관

4.～5. 생략

⑥～⑦ 생략

구 군인연금법(1995. 12. 29. 법률 제5063호로 개정되고, 2000. 12. 30. 법률 제6327호로 개정되기 전의 것) 제21조(퇴역연금 또는 퇴역연금일시금) ①～④ 생략

⑤ 퇴역연금을 받을 권리가 있는 자가 다음 각호의 1에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴역연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있다.

1. 생략

2. 국가·지방자치단체가 자본금의 전부 또는 일부를 출자한 기관 및 한국은행(이하 "정부투자기관"이라 한다)과 정부투자기관이 자본금의 전부 또는 일부를 출자한 기관으로서 국방부령이 정하는 기관

3. 생략

4. 국·공유재산의 귀속·무상양여 및 무상대부에 의하여 설립된 기관 또는 국가·지방자치단체의 출연에 의하여 설립된 기관으로서 국방부령이 정하는 기관

5. 법령의 규정에 의하여 대통령·중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 또는 그 권한의 위임을 받은 자가 임원을 선임하거나 그 선임의 승인을 하는 기관으로서 국방부령이 정하는 기관

⑥～⑦ 생략

구 군인연금법시행령(1975. 2. 28. 대통령령 제7568호로 개정되고, 1981. 12. 9. 대통령령 제10642호로 개정되기 전의 것) 제23조(퇴역연금의 지급정지등) ① 법 제21조 제3항의 규정에 의한 퇴역연금의 지급정지는 다음 각호에 의한다.

1. 생략

2. 법 제21조 제3항 제2호 및 제3호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 받는 경우

가. 이사급 이상의 임원이 된 때에는 전액을 지급 정지한다

나. "가" 이외의 직원이 된 때에는 100분의 50에 상당하는 액을 지급 정지한다

②법 제21조 제3항 제2호의 규정에 의한 "정부투자기관"은 별표6에 게기된 기관으로 한다.

③ 법 제21조 제3항 제2호의 규정에 의한 "국가·지방자치단체 및 정부투자기관이 단독 또는 공동으로 출자한 총액이 자본금의 2분의 1이상인 기관"은 별표7에 게기된 기관으로 한다.

④ 법 제21조 제3항 제3호의 규정에 의한 "국가 또는 지방자치단체가 직접 또는 간접으로 출연금·보조금등 재정지원을 하는 기관"은 별표8에 게기된 기관으로 한다.

⑤～⑦ 생략

구 군인연금법시행령(1981. 12. 9. 대통령령 제10642호로 개정되고, 1983. 3. 16. 대통령령 제11073호로 개정되기 전의 것) 제23조(퇴역연금의 지급정지등) ① 법 제21조 제3항의 규정에 의한 퇴역연금의 지급정지는 다음 각호에 의한다.

1. 생략

2. 법 제21조 제3항 제2호 및 제3호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 받는 경우

가. 이사급 이상의 임원(이사가 아닌 기관의 장과 감사를 포함한다)이 된 때에는 전액을 지급 정지한다

나. 생략

②～⑦ 생략

헌재 2009. 3. 26. 2007헌가5 등, 판례집 21-1상, 312, 319

2. 헌재 2003. 9. 25. 2001헌가22 , 판례집 15-2상, 231, 244-250

헌재 2005. 12. 22. 2004헌가24 , 판례집 17-2, 625, 632-633

헌재 2009. 3. 26. 2007헌가5 등, 판례집 21-1상, 312, 317-320

3. 헌재 2005. 12. 22. 2004헌가24 , 판례집 17-2, 625, 630-632

제청신청인 강○규 외 35인([별지 1] 목록과 같음)

제청신청인들 대리인 변호사 이성섭

당해사건서울행정법원 2006구합43092 미지급퇴직연금지급청구

2. 구 군인연금법(1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정되고, 1988. 12. 29. 법률 제4034호로 개정되기 전의 것) 제21조 제5항 제3호에 대한 위헌법률심판제청을 각하한다.

가. 사건의 개요

(1) 제청신청인들은 모두 20년 이상 군인으로 복무하다가 퇴역하여 구 군인연금법에 따라 퇴역연금을 지급받고 있던 중 [별지 2] ‘제청신청인별 지급정지내역’ 목록의 ‘재직기관’란 기재 각 기관에 취업하여 같은 목록의 ‘재직기간’란 기재 각 기간 동안 위 각 기관으로부터 급여를 지급받았다.

(2) 국방부장관은 제청신청인들이 근무하던 위 각 기관이 구 군인연금법(1995. 12. 29. 법률 제5063호로 개정되기 전의 것) 제21조 제5항 각 호에서 정하고 있는 연금지급정지 대상기관에 해당한다는 이유로 위 목록의 ‘지급정지기간’란 기재 각 기간 동안 퇴역연금 중 2분의 1에 해당하는 금액의 지급을 정지하였다.

(3) 이에 제청신청인들은 서울행정법원 2006구합43092호로 대한민국을 상대로 지급정지된 퇴역연금액의 반환을 구하는 소를 제기하고 그 소송계속 중 연금지급정지의 근거조항인 구 군인연금법 조항들이 헌법에 위반된다며 위헌법률심판제청신청을 하였으며, 위 법원은 이를 받아들여 2009. 6. 10. 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 (1) 구 군인연금법(1974. 12. 26. 법률 제2728호로 개정되고, 1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정되기 전의 것) 제21조 제3항 제2호(이하 ‘이 사건 제1조항’이라 한다), (2) 같은 법 제21조 제3항 제3호(이하 ‘이 사건 제2조항’이라 한다), (3) 구 군인연금법(1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정되고, 1988. 12. 29. 법률 제4034호로 개정되기 전의 것) 제21조 제5항 제3호(이하 ‘이 사건 제3조항’이라 한다)의 위헌 여부이고, 심판대상조항들 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

구 군인연금법(1974. 12. 26. 법률 제2728호로 개정되고, 1982. 12. 28. 법률

제3587호로 개정되기 전의 것) 제21조(퇴역연금) ③ 퇴역연금을 받을 권리가 있는 자가 다음 각 호의 1에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간 중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴역연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있다.

2. 국가 또는 지방자치단체가 자본금의 2분의 1 이상을 출자한 기관 및 한국은행(이하 “정부투자기관”이라 한다)과 국가·지방자치단체 및 정부투자기관이 단독 또는 공동으로 출자한 총액이 자본금의 2분의 1 이상인 기관으로서 대통령령으로 정하는 기관

3. 국가 또는 지방자치단체가 직접 또는 간접으로 출연금·보조금 등 재정지원을 하는 기관으로서 대통령령으로 정하는 기관

구 군인연금법(1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정되고, 1988. 12. 29. 법률 제4034호로 개정되기 전의 것) 제21조(퇴역연금 또는 퇴역연금일시금) ⑤ 퇴역연금을 받을 권리가 있는 자가 다음 각 호의 1에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간 중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴역연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있다.

3. 국가 또는 지방자치단체가 직접 또는 간접으로 출연금·보조금 등 재정지원을 하는 기관으로서 국방부령으로 정하는 기관

[관련조항]

구 군인연금법(1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정되고, 1995. 12. 29. 법률 제5063호로 개정되기 전의 것) 제21조(퇴역연금) ⑤ 퇴역연금을 받을 권리가 있는 자가 다음 각 호의 1에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간 중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴역연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있다.

2. 국가 또는 지방자치단체가 자본금의 2분의 1 이상을 출자한 기관 및 한국은행(이하 “정부투자기관”이라 한다)과 국가·지방자치단체 및 정부투자기관이 단독 또는 공동으로 출자한 총액이 자본금의 2분의 1 이상인 기관으로서 국방부령으로 정하는 기관

구 군인연금법(1982. 12.28. 법률 제3587호로 개정되고, 2000. 12. 30. 법률 제6327호로 개정되기 전의 것) 제21조(퇴역연금) ⑤ 퇴역연금을 받을 권리가 있는 자가 다음 각 호의 1에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간 중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴역연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있다.

3. 국가 또는 지방자치단체가 직접 또는 간접으로 출연금·보조금 등 재정지원을 하는 기관으로서 국방부령으로 정하는 기관

구 군인연금법(1995. 12. 29. 법률 제5063호로 개정되고, 2000. 12. 30. 법률 제6327호로 개정되기 전의 것) 제21조(퇴역연금) ⑤ 퇴역연금을 받을 권리가 있는 자가 다음 각 호의 1에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간 중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴역연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있다.

2. 국가·지방자치단체가 자본금의 전부 또는 일부를 출자한 기관 및 한국은행(이하 “정부투자기관”이라 한다)과 정부투자기관이 자본금의 전부 또는 일부를 출자한 기관으로서 국방부령이 정하는 기관

4. 국·공유재산의 귀속·무상양여 및 무상대부에 의하여 설립된 기관 또는 국가·지방자치단체의 출연에 의하여 설립된 기관으로서 국방부령이 정하는 기관

5. 법령의 규정에 의하여 대통령·중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 또는 그 권한의 위임을 받은 자가 임원을 선임하거나 그 선임의 승인을 하는 기관으로서 국방부령이 정하는 기관

구 군인연금법시행령(1975. 2. 28. 대통령령 제7568호로 개정되고, 1981. 12. 9. 대통령령 제10642호로 개정되기 전의 것) 제23조(퇴역연금의 지급정지 등) ① 법 제21조 제3항의 규정에 의한 퇴역연금의 지급정지는 다음 각 호에 의한다.

2. 법 제21조 제3항 제2호 및 제3호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 받는 경우

가. 이사급 이상의 임원이 된 때에는 전액을 지급정지한다.

나. “가” 이외의 직원이 된 때에는 100분의 50에 상당하는 액을 지급정지한다.

② 법 제21조 제3항 제2호의 규정에 의한 “정부투자기관”은 별표 6에 게기된 기관으로 한다.

<별표 6> (생략)

③ 법 제21조 제3항 제2호의 규정에 의한 “국가·지방자치단체 및 정부투자기관이 단독 또는 공동으로 출자한 총액이 자본금의 2분의 1 이상인 기관”은 별표 7에 게기된 기관으로 한다.

<별표 7> (생략)

④ 법 제21조 제3항 제3호의 규정에 의한 “국가 또는 지방자치단체가 직접 또는 간접으로 출연금·보조금 등 재정지원을 하는 기관”은 별표 8에 게기된 기관으로 한다.

<별표 8> (생략)

구 군인연금법시행령(1981. 12. 9. 대통령령 제10642호로 개정되고, 1983. 3. 16. 대통령령 제11073호로 개정되기 전의 것) 제23조(퇴역연금의 지급정지 등) ① 법 제21조 제3항의 규정에 의한 퇴역연금의 지급정지는 다음 각 호에 의한다.

2. 법 제21조 제3항 제2호 및 제3호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 받는 경우

가. 이사급 이상의 임원(이사가 아닌 기관의 장과 감사를 포함한다)이 된 때에는 전액을 지급 정지한다.

2. 법원의 위헌제청 이유

퇴역연금수급권자에게 임금 등 소득이 퇴역 후에 새로 생긴 경우 이러한 소득과 연계하여 퇴역연금 일부의 지급을 정지하는 지급정지제도의 본질에 비추어 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어서는 소득의 유무뿐만 아니라 소득의 수준에 대한 고려도 필수적인 것임에도 불구하고 이 사건 심판대상조항들은 이를 규정함에 있어 지급정지와 소득수준의 상관관계에 관하여 아무런 정함이 없이 대통령령에 포괄적으로 위임하고 있다.

나아가 퇴역연금 중 본인의 기여금에 해당하는 부분은 임금의 후불적 성격이 강하여 재산권적 보호가 더욱 강조되어야 하므로 이 부분은 원칙적으로 정지의 범위에서 제외되어야 할 것인데, 이 사건 심판대상조항들은 이 부분까지도 정지의 범위에 들어갈 수 있는 길을 열어 놓음으로써 재산권에 대한 과도한 제한의 위험을 초래하였다. 이 사건 심판대상조항들은 퇴역연금의 2분의 1을 초과하지 않는 범위에서 지급을 정지할 수 있도록 기준을 명시하여 위임하였어야 한다.

따라서 이 사건 심판대상조항들은 지급정지의 요건과 내용에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니하고 포괄적으로 대통령령에 위임하였으므로 헌법 제75조의 포괄위임금지원칙에 위배된다.

3. 구 군인연금법상 퇴역연금 지급정지 조항들에 대한 종전 위헌결정

헌법재판소는 퇴역연금수급권자가 일정한 기관에 재취업하여 급여를 지급받는 경우 퇴역연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있도록 한 구 군인연금법상의 퇴역연금 지급정지조항들(1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정된 이후의 것)에 대하여 여러 차례 위헌을 선언한 바 있는데, 각 결정별로 위헌이 선언된 법률조항 및 그 위헌 이유의 요지는 다음과 같다.

가. 헌재 1994. 6. 30. 92헌가9 결정(판례집 6-1, 543)

(1) 위헌이 선언된 법률조항

구 군인연금법(1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정되고, 1995. 12. 29. 법률

제5063호로 개정되기 전의 것) 제21조 제5항 제2호 중 지급정지되는 퇴역연금액이 퇴역연금액의 2분의 1을 초과하는 부분

(2) 이유의 요지

군인연금법상 퇴역연금은 군인이 장기간 충실히 복무한 공로에 대한 공적보상으로서 지급된다고 하는 은혜적 성질을 갖는 한편 퇴역연금 중 기여금에 상당한 부분만은 봉급연불적인 성질을 갖고 있을 뿐만 아니라, 군인이 부담하는 기여금은 군인인 기간동안 및 퇴직 후에 있어서의 공적 재해보험의 성질이 있고 국고의 부담금은 군인과 그 가족을 위한 사회보장 부담금으로서의 성질이 있다 할 것이므로, 군인연금법 제21조 제5항 제2호에 해당하는 기관에 근무하여 그로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 퇴역연금의 2분의 1 이내에서 그 지급을 정지하는 조치는 현재의 제도와 상황에서는 입법자의 형성재량의 범위 내에 속하는 것으로 이를 정당하다 할 것이다. 그러나 이를 초과하여 지급을 정지한다면, 이는 퇴역연금수급자의 퇴역연금수급권을 제한하는 정도가 지나쳐 헌법 제37조 제2항에 의한 비례의 원칙에 어긋나므로, 헌법 제23조 제1항 및 헌법 제37조 제2항에 위반될 뿐 아니라, 군인연금법 제21조 제5항 제1호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 자와 비교하여도 그 차별의 정도가 지나쳐 헌법 제11조에도 위반된다.

나. 2003. 9. 25. 2001헌가22 결정(판례집 15-2상, 231)

(1) 위헌이 선언된 법률조항

위 사건에서 법원이 위헌법률심판을 제청하고 헌법재판소가 심판대상으로 삼은 법률조항은 구 군인연금법(2000. 12. 30. 법률 제6327호로 개정되기 전의 것) 제21조 제5항 제2호였으나, 헌법재판소는 위 조항을 포함하여 같은 항 제3호, 제4호, 제5호에 대하여도 함께 위헌을 선언하였다.

(2) 이유의 요지

(가) 구체적인 지급정지 대상기관을 국방부령으로 선별, 결정함에 있어서는 누구든지 예측가능한 일정한 기준이 있어야만 할 것이므로 정부투자기관·재투자기관 중에서 그 일부를 대상으로 선별한다면 국회는 정부투자(재투자를 포함한다. 이하 같다)의 규모와 비율에 관한 일정한 기준(또는 투자의 대상업종 등)을 먼저 법률로 정한 다음 그 범위 내에서 하위법규가 이를 선별하도록 위임하였어야 한다. 그럼에도 불구하고 심판대상 조항은 물론 그 밖의 어느 규정도 이에 관한 아무런 기준을 제시하지 아니함으로 말미암아 천태만상의 정부투자의 전범위에 걸쳐 비록 아무리 투자의 비율 또는 규모가 작더라도 투자가 이루어지기만 하면 국방부령이 정하는 바에 따라 지급정지 대상기관이 될 수 있게 위임의 범위가 너무 넓어져버렸고, 결과적으로 연금지급정지의 대상이 되는 정

부투자·재투자기관의 확정을 실질적으로 행정부에 일임한 것이 되었다. 따라서 심판대상조항은 퇴역연금 지급정지의 대상이 되는 정부투자기관·재투자기관에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니하고 포괄적으로 국방부령으로 정하도록 위임하여 헌법상 입법위임의 한계를 일탈한 것으로서 헌법 제75조 및 제95조에 위반된다.

(나) 지급정지제도의 본질에 비추어 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어서는 소득의 유무뿐만 아니라 소득의 수준에 대한 고려는 필수적인 것임에도 불구하고 이 사건 심판대상조항은 이를 규정함에 있어 지급정지와 소득수준의 상관관계에 관하여 아무런 정함이 없이 대통령령에 포괄적으로 규정을 위임하고 있다. 나아가 퇴역연금 중 본인의 기여금에 해당하는 부분은 임금의 후불적 성격이 강하므로 재산권적 보호가 강조되어야 하는 점을 고려하여, ‘퇴역연금의 2분의 1의 범위 안에서’라는 구체적 범위를 정하여 위임하여야 함에도 불구하고 심판대상조항은 그러한 범위를 정하지 아니한 채 위임하고 있다는 점에서도 위헌이라고 보아야 한다.

(다) 법 제21조 제5항 제3호, 제4호 및 제5호는 지급정지 대상기관의 종류만 다를 뿐 구체적인 대상기관의 선정을 국방부령에 위임하고 지급정지의 요건 및 내용을 대통령령에 위임하면서 구체적으로 범위를 정하지 않고 위임을 하고 있는 점에서는 심판대상조항인 법 제21조 제5항 제2호와 전적으로 동일하다. 따라서 심판대상조항인 법 제21조 제5항 제2호가 포괄위임금지의 원칙에 위반된다는 이유로 위헌으로 인정되는 이상 법 제21조 제5항 제3호, 제4호 및 제5호도 같은 이유로 위헌이라고 보아야 할 것이고 그럼에도 불구하고 이들을 따로 분리하여 존속시켜야 할 이유가 없으므로, 법 제21조 제2호 내지 제5호에 대하여 위헌선언을 하기로 한다.

다. 헌재 2005. 12. 22. 2004헌가24 결정(판례집 17-2, 625)

(1) 위헌이 선언된 법률조항

이 결정에서는 위 2001헌가22 결정에서 부수적으로 위헌이 선언되었던 구 군인연금법 제21조 제5항 제3호에 대하여 재차 위헌을 선언하였다.

(2) 이유의 요지

(가) 정부재정지원기관 중에서 그 일부를 연금지급정지 대상기관으로 선별하려면 국회는 정부재정지원의 규모와 형태에 관한 일정한 기준을 먼저 법률로 정한 다음 그 범위 내에서 하위법규가 이를 선별하도록 위임하였어야 함에도 불구하고, 위 법률조항은 물론 그 밖의 어느 규정도 재정지원의 방식ㆍ형태ㆍ규모 등에 관한 아무런 기준을 제시하지 아니함으로써 비록 아무리 적은 규모라도 어떤 형태로든지 정부의 재정지원이 있기만 하면 국방부령이 정하는 바에

따라 지급정지 대상기관이 될 수 있게 되어 정부재정지원기관의 확정을 실질적으로 행정부에 일임한 결과가 되었다.

(나) 지급정지제도의 본질에 비추어 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어서는 소득의 유무뿐만 아니라 소득의 수준에 대한 고려는 필수적인 것임에도 불구하고, 위 법률조항은 이를 규정함에 있어 지급정지와 소득수준의 상관관계에 관하여 아무런 정함이 없이 대통령령에 포괄적으로 입법을 위임하였으므로 헌법 제75조가 정하는 포괄위임금지의 원칙에 위반된다.

라. 헌재 2009. 3. 26. 2007헌가5 ·6·7(병합) 결정(판례집 21-1상, 312)

(1) 위헌이 선언된 법률조항

구 군인연금법(1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정되고, 1995. 12. 29. 법률 제5063호로 개정되기 전의 것) 제21조 제5항 제2호 중 지급정지되는 퇴역연금액이 퇴역연금액의 2분의 1 이내인 부분

(2) 이유의 요지

퇴역연금수급권자에게 임금 등 소득이 퇴직 후에 새로 생긴 경우 이러한 소득과 연계하여 퇴역연금 일부의 지급을 정지하는 지급정지제도의 본질에 비추어 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어서는 소득 유무뿐만 아니라 소득수준에 대한 고려가 필수적이다. 그런데 구 군인연금법 제21조 제5항 제2호 중 퇴역연금액의 2분의 1 이내인 부분으로서 국고의 부담금에 상당한 부분을 지급정지하는 규정은 지급정지와 소득수준의 상관관계에 관한 일체의 규율을 대통령령에 일임하고 있으므로 포괄위임금지의 원칙에 위반된다.

4. 이 사건 제3조항에 대한 위헌법률심판제청의 적법 여부

가. 이 사건 제3조항에 대하여 이미 위헌결정이 있었는지 여부

앞서 본 바와 같이 헌법재판소는 2003. 9. 25. 선고한 2001헌가22 결정의 주문에서 “구 군인연금법(2000. 12. 30. 법률 제6327호로 개정되기 전의 것) 제21조 제5항 제2호 내지 제5호는 헌법에 위반된다.”고 선언한 바 있다.

그런데 구 군인연금법의 개정 연혁에 의하면, 1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정된 제21조 제5항 본문 및 제3호는 그 후 2000. 12. 30. 법률 제6327호로 제21조 제5항 전부가 삭제될 때까지 전혀 개정된 바 없으므로 위 위헌결정에 의하여 위헌으로 선언된 구 군인연금법 제21조 제5항 제3호는 ‘1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정되고, 2000. 12. 30. 법률 제6327호로 개정되기 전의 것’을 말한다.

제청법원은 이 사건 제3조항을 “구 군인연금법(1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정되고, 1988. 12. 29. 법률 제4034호로 개정되기 전의 것) 제21조 제5항 제3호”로 특정하고 있는바, 그 연혁 표시 중 1988. 12. 29. 법률 제4034호에 의

하여 개정된 것은 제21조 제5항 각 호 중 제1호일 뿐이고, 제21조 제5항 본문 및 제3호는 위 개정에 의하여 전혀 변경된 부분이 없다.

따라서 이 사건 제3조항에 대한 위헌법률심판제청은 위 2001헌가22 결정에 의하여 효력을 상실한 ‘1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정되고, 2000. 12. 30. 법률 제6327호로 개정되기 전’의 구 군인연금법 제21조 제5항 제3호 중 일부에 대한 것으로 보아야 할 것이다.

나. 이미 위헌결정이 선고된 법률조항에 대한 위헌법률심판제청의 적법 여부

위헌으로 결정된 법률조항은 그 결정이 있는 날로부터 효력을 상실하고, 법률의 위헌결정은 법원 기타 국기기관 및 지방자치단체를 기속하므로(헌법재판소법 제47조 제1항, 제2항), 헌법재판소에서 이미 위헌결정이 선고된 법률조항에 대하여 재차 위헌법률심판을 제청하는 것은 허용되지 아니한다(헌재 1994. 8. 31. 91헌가1 , 판례집 6-2, 153, 161; 헌재 2009. 3. 26. 2007헌가5 등, 판례집 21-1상, 312, 319 참조).

따라서 이 사건 제3조항에 대한 위헌법률심판제청은 위 2001헌가22 결정에서 이미 위헌이 선언되어 효력이 상실된 법률조항을 대상으로 한 것이므로 부적법하다(이와 같이 위 2001헌가22 결정에 의하여 이미 효력을 상실한 구 군인연금법 제21조 제5항 제3호에 대하여 2005. 12. 22. 선고된 2004헌가24 결정에서 재차 위헌이 선언된 바 있으나, 이는 심판대상조항을 특정하여 표시하는 방법이 확립되지 않았던 데서 비롯된 것이므로 위 2004헌가24 결정이 이 사건 제3조항에 대한 위헌법률심판제청을 적법한 것으로 볼 근거가 될 수는 없다 할 것이다).

5. 이 사건 제1, 제2조항의 위헌 여부

가. 이 사건 제1, 제2조항과 종전 위헌결정에서 위헌이 선언된 법률조항들과의 비교

이 사건 제1, 제2조항에 공통되는 구 군인연금법(1974. 12. 26. 법률 제2728호로 개정되고, 1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정되기 전의 것) 제21조 제3항 본문은 퇴역연금 지급정지의 요건 및 내용에 관하여, 제2호 및 제3호는 지급정지의 대상기관에 관하여 각 대통령령에서 정하도록 위임하고 있다.

이 사건 제1, 제2조항은 1982. 12. 28. 법률 제3587호에 의하여 개정되었고, 그와 같이 개정된 조항들에 대해서 이미 위헌결정이 선고되었음은 앞서 본 바와 같다. 그런데 위 개정 전후의 해당 조항들을 비교하여 보면, 조항의 위치가 제21조 제3항에서 제21조 제5항으로 변경되고, 퇴역연금의 지급정지 대상기관을 대통령령에서 정하도록 위임하였던 것이 국방부령에서 정하도록 위임하는 것으로 바뀌었을 뿐 지급정지 대상기관의 범위, 지급정지의 요건 및 내용을 하

위법령에 위임하고 있는 점에서는 달라진 것이 없다.

따라서 이 사건 제1, 제2조항에 관하여는 종전 위헌결정들과 마찬가지로 포괄위임금지원칙 위반 여부가 핵심적인 쟁점이 된다 할 것이고, 이 점에 관하여 선례와 달리 볼 사정의 변경도 찾을 수 없으므로, 종전 위헌결정들의 이유를 원용하여 아래와 같이 판단한다(이하 헌재 1994. 6. 30. 92헌가9 , 판례집 6-1, 543, 548-556; 헌재 2003. 9. 25. 2001헌가22 , 판례집 15-2상, 231, 244-250; 헌재 2005. 12. 22. 2004헌가24 , 판례집 17-2, 625, 630-633; 헌재 2009. 3. 26. 2007헌가5 등, 판례집 21-1상, 312, 317-320 참조).

나. 판단

(1) 퇴역연금의 법적 성격

퇴역연금수급권은 사회보장수급권과 재산권이라는 양 권리의 성격이 불가분적으로 혼화되어 있으므로 전체적으로 재산권적 보호의 대상이 되면서도 순수한 재산권만은 아니라는 특성을 가지고 있다.

다만, 퇴역연금 중 본인의 기여금에 해당하는 부분은 복무 중 근무의 대가로 지급하였어야 할 임금의 후불적 성격이 강하고, 국고의 부담금에 해당하는 부분은 은혜적 급여 또는 사회보장적 급여의 성격이 강하다고 할 것이다. 따라서 퇴역연금의 사회보장적 성격에 비추어 볼 때, 퇴역연금의 지급정도는 원칙적으로 입법자가 사회정책적 측면과 국가의 재정 및 기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 재량으로 결정할 수 있는 사항이긴 하지만 임금후불적 성격이 강한 기여금 부분에 관해서는 재산권적 보호가 더욱 강조되어야 하므로 입법형성의 여지가 보다 좁다고 보아야 할 것이다.

(2) 퇴역연금 지급정지제도 자체의 위헌 여부

퇴역연금수급권은 전체적으로 재산권적 보호의 대상이기는 하지만 이 제도는 기본적으로 그 목적이 퇴역 후의 소득상실보전에 있고, 그 제도의 성격이 사회보장적인 것이므로, 연금수급권자에게 임금 등 소득이 퇴직 후에 새로 생겼다면 이러한 소득과 연계하여 퇴역연금 일부의 지급을 정지함으로써 지급정도를 입법자가 사회정책적 측면과 국가의 재정 및 기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 재량으로 축소하는 것은 원칙적으로 가능한 일이어서 이 제도 자체가 위헌이라고 볼 수는 없다.

(3) 포괄위임금지원칙 위반 여부

(가) 일반론

이 사건 제1, 제2조항은 퇴역연금수급권자가 재취업하였을 경우 퇴역연금의 지급을 정지할 수 있는 요건, 범위 및 대상기관을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다. 위 조항들은 재산권적 성격을 겸유하고 있는 퇴역연금수급권을 제

한하는 규정이므로 기본권 제한규정으로서 헌법에 합치되려면 위임의 경우에 헌법상 요구되는 포괄위임금지의 원칙을 준수하여야 할 것이다.

헌법은 제75조에서 “대통령이 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 규정함으로써, 입법위임의 근거를 마련함과 동시에 위임은 ‘구체적으로 범위를 정하여’ 하도록 하여 그 한계를 제시하고 있다. 한편, 헌법 제95조는 “……행정각부의 장은 소관사무에 관하여 법률이나 대통령령의 위임……으로……부령을 발할 수 있다.”고 규정하고 있는바, 이때의 위임도 ‘구체적으로 범위를 정하여’ 하여야 함은 물론이다.

‘구체적으로 범위를 정하여’라고 하는 것은 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구든지 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있음을 의미하고, 다만 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하되 대상법률의성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 할 것이다.

(나) 지급정지의 요건 및 내용

이 사건 제1, 제2조항에 공통된 제21조 제3항 본문은 퇴역연금수급권자가 각 호에서 정한 기관으로부터 “보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간 중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴역연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있다.”고 규정하고 있다.

그런데 지급정지제도의 본질에 비추어 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어서는 소득의 유무뿐만 아니라 소득의 수준에 대한 고려 역시 필수적인 것임에도 불구하고 이 사건 제1, 제2조항은 지급정지와 소득수준의 상관관계에 관하여 아무런 정함이 없이 대통령령에 포괄적으로 위임하고 있다.

이에 따라 위 조항들만으로는 일정 수준 이상의 소득자만을 지급정지의 대상으로 할 것인지 여부 및 소득의 수준에 따라 지급정지율 내지 지급정지금액을 달리할 것인지 여부가 불분명할 뿐만 아니라 이와 관련한 일체의 규율을 행정부에 일임한 결과가 되어 아무리 적은 보수 또는 급여를 받는 경우에도 대통령령에서 연금지급을 정지할 수 있도록 정하거나 재취업 소득의 수준에 관계없이 지급정지율 내지 지급정지금액을 일률적으로 정하는 것이 가능하게 되었다.

실제로 이 사건 제1, 제2조항의 위임에 따라 지급정지의 요건 및 내용을 정하고 있는 대통령령을 보더라도, 퇴역연금을 받을 권리가 있는 자가 위 조항들에 해당하는 기관의 임·직원으로 재직하고 보수 기타 급여를 받는 때에는 그 지급기간 중 직급에 따라 이사급 이상의 임원이 된 때에는 퇴역연금의 전액을,

그 이외의 직원이 된 때에는 퇴역연금의 100분의 50에 상당하는 금액을 각 지급정지하도록 규정되어{구 군인연금법시행령(1975. 2. 28. 대통령령 제7568호로 개정된 이후의 것) 제23조 제1항 제2호}, 재취업기관으로부터 아무리 적은 보수 또는 급여를 받는 경우에도 연금지급을 정지하도록 하고, 그 지급정지율은 소득의 수준에 관계없이 직급만으로 구분하여 연금액의 전액 또는 2분의 1로 확정하고 있다.

이에 따라 위 제도하에서는 소득액보다 지급정지되는 연금액이 더 큰 경우도 발생할 수 있게 될 뿐만 아니라 소득이 적은 자와 많은 자를 가리지 아니하고 무조건 연금의 전액 또는 2분의 1에 해당하는 금액을 감액하도록 함으로써 지급정지제도의 본질 및 취지와 어긋나는 결과를 초래하였다고 할 것이고 이는 이 사건 제1, 제2조항에서 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어 소득수준에 관한 아무런 정함이 없이 포괄적으로 대통령령에 입법을 위임함으로 말미암은 것이라고 할 수 있다.

(다) 지급정지 대상기관의 선정

이 사건 제1, 제2조항은 퇴역연금수급권자가 재취업하였을 경우 퇴역연금의 지급을 정지할 수 있는 대상기관을 대통령령으로 정하도록 하고 있다.

그 중 정부투자기관에 재취업한 경우를 규정하고 있는 이 사건 제1조항은 정부투자의 비율이 “자본금의 2분의 1 이상”인 기관으로 그 대상을 한정하고 있어 법률에서 일응의 기준 즉 정부투자비율의 하한이자 대통령령에서 대상기관을 지정할 경우의 허용범위를 제시하고 있다고 볼 수 있으므로, 이를 백지위임이라 보기는 어렵다 할 것이다.

그러나 이 사건 제2조항은 퇴역연금 지급정지 대상기관의 하나로 정부재정지원기관을 규정하면서 “직접 또는 간접으로 출연금·보조금 등 재정지원을 하는 기관”이라고만 한정하고 구체적인 대상기관의 지정은 대통령령에 위임하고 있는바, 이로써 위임의 구체성·명확성을 갖추고 있는 것으로 볼 것인지 문제된다.

재정지원에 관하여 규정하고 있는 법령들을 살펴보면, 재정지원의 방식이나 형태는 이 사건 제2조항이 들고 있는 출연금, 보조금 외에도 출자, 장기대부를 비롯한 융자, 조세감면 등 세제상의 조치, 결손액 보전, 우편요금의 지원 등 매우 다양하다. 그럼에도 이 사건 제2조항이 “출연금·보조금 등”이라고만 규정한 것은 실질적으로는 재정지원의 방식ㆍ형태ㆍ규모 등에 대하여 아무런 한정도 하고 있지 않은 것과 다를 바 없고, 달리 이에 관하여 규정하고 있는 법률조항도 찾을 수 없다.

그리하여 천태만상의 정부재정지원의 전범위에 걸쳐 비록 아무리 적은 규모

라도 어떤 형태로든지 정부의 재정지원이 있기만 하면 대통령령이 정하는 바에 따라 지급정지 대상기관이 될 수 있게 위임의 범위가 너무 넓어져 버렸고 결과적으로 연금지급제한의 대상이 되는 정부재정지원기관의 확정을 실질적으로 행정부에 일임한 결과를 초래하였다.

이와 같이 이 사건 제2조항은 연금지급정지의 대상이 되는 정부재정지원기관에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니하고 포괄적으로 대통령령에 입법을 위임하고 있으므로, 이 점에서도 헌법상 위임입법의 한계를 일탈하여 헌법 제75조에 위반된다고 할 것이다.

(라) 소결

따라서 이 사건 제1, 2조항은 모두 포괄위임금지의 원칙에 위반된다.

6. 결 론

그렇다면 이 사건 제1, 2조항에 대하여는 위헌을 선언하기로 하고, 이 사건 제3조항에 대한 위헌법률심판제청은 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

[별지 2] 제청신청인별 지급정지내역